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Partie 2. Intégration européenne, intégration régionale

La politique d’intégration différenciée : le cas des Balkans

Spyros Economides
Traduction de Margarita Markoviti
p. 111-132

Notes de la rédaction

Traduit par Margarita Markoviti. Spyros Economides, « Balkan Europe » dans K. Dyson et A. Sepos, (éditeurs), Which Europe ? The Politics of Differentiated Integration, Palgrave Macmillan, Houndmills, 2010

Texte intégral

Introduction

1La plupart des études portant sur le sujet de l’intégration différenciée sont confinées au cadre de l’Union européenne, aux relations entre les États-membres actuels ainsi qu’aux diverses structures institutionnelles. La relation entre l’Union européenne et les Balkans nous donne l’occasion d’explorer la possibilité d’une application du concept d’intégration différenciée à un ensemble de liens entre l’Union européenne et un groupe d’États externes prédéfini.

2Si cette intégration est pertinente quant à la relation Union européenne / Balkans ou au sein même des Balkans, on se doit de relever trois points importants. Premièrement, dans les Balkans, l’intégration différenciée résulte des intérêts et des préférences politiques des États-membres de l’Union européenne. Les États des Balkans, si on leur donnait le choix, opteraient pour une adhésion complète et immédiate à l’Union européenne, et n’adopteraient pas les politiques d’intégration différenciée de leur plein gré. Pour pouvoir s’appliquer aux Balkans, cette intégration, définie comme « le processus par lequel les États européens… choisissent d’avancer à différentes vitesses » devrait en fait être définie comme « le processus par lequel les États européens… choisissent la vitesse à laquelle avancent les autres États non-membres » vers l’intégration européenne. Depuis 1991, l’ampleur de l’engagement de l’Union européenne dans les Balkans est telle que l’on pourrait dire qu’il y a eu une imposition de l’intégration différenciée sur la région.

3Deuxièmement, si l’on remet cette intégration des Balkans dans le contexte de l’élargissement, il nous faut alors souligner la nature essentiellement politique de ce processus. En d’autres termes, la décision de l’UE de prendre en charge les Balkans à travers un processus d’intégration différenciée est, en fait, assez peu technique ou opérationnelle. Cette intégration est une manifestation directe des stratégies politiques visant à gérer un large éventail de « problèmes des Balkans » – rivalités ethniques, irrédentisme, séparatisme, guerre, démocratisation, constructions des institutions. Cet ensemble complexe de problèmes, en conjonction avec la diversité des intérêts des États-membres et avec le manque d’instruments adaptés dans l’Union européenne, est à l’origine de l’intégration différenciée.

4Le troisième point porte sur l’insistance de l’Union européenne à traiter les Balkans comme une région. À cela, il y a des raisons historiques et psychologiques : certaines émanent des guerres de désintégration de la Yougoslavie, d’autres d’un passé plus lointain ; raisons réelles ou raisons perçues. Dans ce contexte régionaliste, l’intégration différenciée implique deux choses. D’une part, à la lumière de l’élargissement européen, les Balkans ne sont pas traités comme les autres régions d’Europe. D’autre part, même s’il existe, comme nous le verrons, une grande part de régionalisme dans les politiques balkaniques de l’Union européenne, celle-ci différencie les parties des Balkans les unes des autres en termes d’intégration. En effet, on assiste à une double différenciation, ce qui constitue un élément-clé dans la compréhension de la place qu’occupent les Balkans dans l’orbite de l’UE.

5Nous nous pencherons sur le concept d’intégration différenciée dans le contexte d’une Union Européenne qui s’étend, à travers la perspective spécifique de la relation entre l’Union et la région communément appelée les Balkans. Depuis le début des années 90, les Balkans ont apporté une série de défis pour l’UE, défis géostratégiques, politico-économiques et socioculturels. En conséquence, l’UE a dû formuler et mettre en œuvre un vaste éventail de politiques destinées à répondre à ces défis, posés par des territoires différents (et territoires de types différents), à des moments différents.

6Nous étudierons d’abord le contexte de la relation entre l’Union et les Balkans et nous identifierons les origines de la nécessité d’une politique d’intégration différenciée. Nous suggérerons que bien qu’il y ait une perception publique et une représentation des Balkans comme une région – le résultat des développements historiques – la démarche régionale de l’UE se base sur une diversité de Balkans rassemblée sous un même intitulé. Ensuite, nous considérerons la relation Balkans / UE au prisme de l’expansion géographique, et nous examinerons les politiques de l’UE envers la région en portant notre attention sur le Pacte de Stabilité pour l’Europe du Sud-Est et l’Accord de Stabilisation et d’Association, pour en venir enfin au processus d’élargissement à proprement parler. Cet assemblage de politiques qui tirent individuellement les membres des Balkans vers l’UE à des vitesses différentes est le témoin privilégié de l’intégration différenciée. Le facteur régionalisme sera également pris en compte afin d’évaluer jusqu’à quel point une forme d’intégration fonctionnelle s’est enracinée dans les Balkans : cette approche régionale est-elle réaliste, et sert-elle les intérêts de l’UE plutôt que ceux des États balkaniques ? Enfin, nous conclurons provisoirement que l’intégration différenciée entre en jeu dans les Balkans surtout en des termes spatiotemporels, mais que ce concept ne peut être applicable à cette région qu’à condition d’accepter qu’il puisse être à l’œuvre au-delà des frontières de l’UE.

Le contexte

7La politique de l’UE vers les Balkans est encadrée par deux questions spatiales essentielles. À quel territoire fait-on référence (qu’est-ce qu’est / sont les Balkans) ? Et où voulons-nous arrêter les limites territoriales de l’UE ? Ces questions sont importantes pour deux raisons. Premièrement, l’UE formule des politiques qui s’adressent aux États balkaniques en tant que groupe territorial et encourage ces États à adopter et à promouvoir la coopération régionale comme étape-clé dans leur perspective européenne ; et en même temps, elle distingue les États les uns des autres dans leur cheminement vers une candidature ou vers une adhésion potentielle à l’UE.

8Deuxièmement, cette politique d’intégration différenciée est le résultat à la fois des différences perçues entre les États balkaniques et d’une résurgence dans le débat entre les États-membres de la question des limites de l’Europe et de l’élargissement de l’UE. On peut penser que l’UE s’attache à la construction d’États dans les Balkans, les réunit en une région (à la fois aux niveaux interétatique et transnational) en faisant abstraction des divisions ethniques et nationales, de façon à les rapprocher d’une norme européenne. Si c’était en effet le cas, alors ces efforts sont sapés par l’hostilité européenne vis-à-vis d’un élargissement futur, et en particulier parce que cette hostilité repose (en partie) sur des questions d’identité et de religion.

9Il nous faut regarder comment exactement les Balkans ont été considérés par l’Europe en termes d’identité et de territoire et l’effet que cela a sur la poursuite du projet européen. C’est une question essentielle lorsque l’on s’attache à comprendre à la fois comment et pourquoi l’intégration différenciée a lieu dans les Balkans et si les Balkans, dans l’ensemble, sont traités d’une manière radicalement différente des autres États qui aspirent à devenir membres de l’UE.

10En principe, les Balkans ont été une cible facile pour l’Europe occidentale. Depuis l’assassinat de l’archiduc François Ferdinand jusqu’à l’effondrement violent de la Yougoslavie, il est aisé de jeter le blâme sur l’histoire moderne des Balkans. Les locutions « la poudrière balkanique » ou « le cockpit des guerres de l’Europe » viennent facilement aux lèvres, caricaturant presque la politique dans la région. Sur le long terme, dans la perception occidentale, les Balkans sont à la fois une région turbulente et une région qui nous est étrangère : un imposteur en Europe, géographiquement en son sein, mais d’un autre monde par ses attitudes et ses actions. Certains contestent cette version, en soutenant que ce qui a été créé dans les mentalités occidentales sont « des Balkans imaginaires » (Todorova, 1997). Ce qui n’est pas le fruit de l’imagination, c’est que les Balkans et ses habitants attisent les réactions négatives, voire rageuses, dans les cercles européens et les événements des années 90 ont simplement servi à renforcer ces sentiments.

  • 1 Cela devrait nous aider à comprendre les origines de l’intégration différenciée menée par l’UE vis- (...)

11Comment cela se traduit-il en une compréhension contemporaine de ce que sont les Balkans et plus précisément, en quoi cela a-t-il influé sur les politiques européennes envers la région ? Autrement dit, dans quelle mesure ces attitudes négatives, construites sur une série de perceptions historiques, ont influencé la façon dont l’UE s’est engagée dans les Balkans ?1Dans une très large mesure, clairement. Et ce, en particulier en raison de l’effondrement de la Yougoslavie, l’événement le plus récent qui ait réellement forgé la personnalité internationale des Balkans.

12À l’heure où la Yougoslavie fédérale s’engageait dans une spirale de conflit sanglant, d’épuration ethnique et de génocide, l’Europe était également en proie à des transformations très différentes mais tout aussi radicales. À l’Est, l’effondrement du communisme et le chemin de la démocratisation ont été généralement gérés (et célébrés en tant que tels) pacifiquement. À l’Ouest, les changements étaient aussi significatifs : le projet européen poursuivait sa route avec la finalisation du traité de Maastricht et la création de l’Union européenne. Cela indiquait la re-création de l’Europe. Cette re-création n’était pas simplement spatiale ou territoriale mais aussi culturelle et idéologique dans le sens où « l’européanité », ses normes et ses idéaux démocratiques triomphaient sur d’autres modèles d’organisation politique et économique. En surface, l’État-nation était aussi submergé par cette vague de changements. Le projet européen, en son mode universaliste, rendait secondaire, voire redondant dans certains cas, l’État-nation et son héritage. À l’Est, la fin du communisme a favorisé la réémergence de certains nationalismes et la réaffirmation de l’identité ethnique dans certains États. Mais cela a été relégué au second plan, étant donné le triomphe des valeurs et des systèmes démocratiques sur lesquels se fondait la reconstitution d’un espace européen.

13Au même moment, cette euphorie – et parfois l’autosatisfaction – était confrontée et ébranlée par une guerre européenne menée sur un territoire à la frontière à la fois de l’Est et de l’Ouest de l’Europe. Il était difficile de comprendre comment cela était possible. La riposte la plus facile était de revenir à l’idée des « Balkans imaginaires », ce stéréotype justifiant les guerres en Yougoslavie par des vieilles idées préconçues sur le caractère non-européen de cette partie du continent (Kaplan, 1993). Par conséquent, les attitudes européennes vis-à-vis des Balkans ont été conditionnées par les réactions aux guerres de dissolution yougoslaves (et ces réactions n’étaient pas toujours très élaborées).

14« Les Balkans » sont devenus un terme péjoratif et un fourre-tout pour la région dont le cœur était en guerre. Alors que le conflit engloutissait la Yougoslavie, le reste de la région était perçu comme allant dans la même direction, ravagé par les mêmes vieilles animosités, qui étaient tenues pour responsables de la guerre dans la fédération. La guerre en Yougoslavie se concevait comme une guerre des Balkans (Glenny, 1993) et cette zone est devenue une zone à problèmes dans son ensemble. À cette époque, certaines études traitant des Balkans en tant que région ont insisté en faveur de politiques régionales fondées sur la similarité des problèmes, avec les différences comme agent liant (Economides, 1992).

15La raison principale de cette confusion des attitudes et de fusionnement de la Yougoslavie et des Balkans était l’absence de distinctions entre les menaces ou les conséquences géostratégiques de la désintégration de la Yougoslavie, et les problèmes socioculturels derrière le malaise régional. La perspective dominante soutenait que les guerres yougoslaves – et donc le sens même de la politique dans les Balkans – étaient un combat nationaliste dressant les groupes ethniques les uns contre les autres (un anachronisme à la lumière de l’intégration européenne à l’Ouest et de la démocratisation à l’Est). Cela soulève deux points. Premièrement, les problèmes de la Yougoslavie à ce niveau n’étaient pas les problèmes des Balkans en général. La Roumanie et la Bulgarie, par exemple, n’étaient pas otages de la question ethnique de la même façon que l’étaient les républiques yougoslaves, et leurs feux de paille ne causaient pas d’inquiétudes. Le deuxième point est tout aussi important, et cet argument est particulièrement convaincant : la chute de la Yougoslavie ne peut être attribuée à une simple formule de nationalisme et de rivalités ethniques mais à une interaction plus subtile et plus complexe entre les problèmes économiques, politiques et constitutionnels qui auraient dus être évalués dans un contexte à la fois domestique et international (Woodward, 1995).

16Par conséquent, depuis 1991 les causes et les conséquences de l’effondrement de la Yougoslavie étaient considérées comme les problèmes des Balkans, et la perception générale des Balkans par l’UE était de facto un régionalisme très mal vu. Incapable d’aboutir à un consensus quant aux mesures à prendre et les instruments de persuasion, si ce n’est de coercition, manquants, l’UE s’est rapidement accommodée d’une politique d’endiguement. Il s’agissait de contenir les guerres, les réfugiés, la migration et les migrants économiques à travers la région. Et ce fut la politique dominante de l’UE envers les Balkans jusqu’à la deuxième moitié de la décennie. On pourrait dire que c’était le début d’une politique particulière d’intégration différenciée visant à maintenir les pays des Balkans à l’écart de l’UE (contrairement aux pays d’Europe centrale et d’Europe de l’Est qui ont été inclus plus rapidement). Ce n’est qu’après la fin de la guerre en Bosnie (en décembre 1995) que certains États balkaniques – la Slovénie, la Roumanie et la Bulgarie – se sont engagés dans des accords d’association avec l’UE et ont ensuite commencé les négociations d’adhésion. Ce qui unissait les Balkans était la perception extérieure de ce qu’ils avaient en commun, plutôt qu’une conviction générée de l’intérieur en des intérêts et des objectifs communs, fondés sur un lien géographique et culturel.

  • 2 Ceci illustre bien les considérations politiques qui ont entouré la décision. Le temps écoulé entre (...)

17Le deuxième aspect de ce régionalisme a été la constatation en Europe occidentale que le terme « Balkans » avait pris une connotation si négative qu’il en devenait presqu’inutilisable. En conséquence, le terme d’Europe du Sud-Est a supplanté celui de Balkans dans le parler de l’UE. Dans ce nouveau contexte régional, l’UE a trouvé plus facile d’initier des relations distinctes avec des États et des groupes d’États distincts dans la région. On a accordé aux Balkans de l’Est, c’est-à-dire la Roumanie et la Bulgarie, un chemin qui leur est propre vers l’adhésion à l’UE. La Roumanie et la Bulgarie ont postulé pour l’adhésion à l’UE en décembre 1995, le Conseil européen du Luxembourg a prononcé en décembre 1997 un avis favorable et les négociations pour une adhésion complète ont commencé début 20002. La Slovénie a aussi suivi un chemin différent suite à sa rupture avec la Yougoslavie fédérale ; et ses démarches vers l’UE ont été considérées bien plus favorablement grâce à sa capacité à remplir les critères d’accession (acquis communautaire), mais aussi grâce au solide soutien venu de l’intérieur de l’UE (malgré les objections italiennes) et à la conviction que la Slovénie n’est pas un pays des Balkans mais un pays d’Europe centrale (Gow et Carmichael, 2000).

18Depuis la fin des années 90, nous avons à faire, en réalité, à un rétrécissement de la région. Les Balkans, qui restent une région fictive pour beaucoup, sont petit à petit réduits à leurs éléments les plus basiques. Depuis la fin de la crise au Kosovo, nous nous éloignons d’une région générale des Balkans, qui corresponde à l’Europe du Sud-Est, pour en arriver à une région très précise et politiquement pertinente appelée les Balkans de l’Ouest (BO). La formule « les BO sont les États de l’Ex-Yougoslavie plus l’Albanie, moins la Slovénie » est devenue une doctrine entre les fonctionnaires européens concernés par l’Europe du Sud-Est. En réalité, les BO sont devenus les Balkans dans le langage de l’UE et donc du point de vue de l’intégration différenciée (Delevic, 2007).

19Par conséquent, d’un point de vue géographique, la « région » qui nous concerne est un groupe d’États appelés les Balkans de l’Ouest. Elle est composée principalement d’États créés sur les ruines de la Yougoslavie fédérale, unis sous le nom de BO pour les différencier de la Roumanie, de la Bulgarie et de la Slovénie qui ont progressé vers l’adhésion à l’UE bien plus rapidement (même si ça n’a pas toujours été facile pour les deux premiers). La logique du regroupement est que ce sont des États « à problèmes », qui ont encore beaucoup de chemin à faire avant de pouvoir postuler pour une adhésion complète à l’UE. Comme nous le verrons dans la partie suivante, différents pays des BO prennent des trajectoires différentes vers l’accession à l’UE et une multitude d’initiatives mises en œuvre par l’UE entre en jeu. Une initiative-clé est la Politique régionale de l’Union européenne qui pousse les États des BO à la coopération régionale, avec des objectifs à atteindre, s’ils souhaitent avoir des relations plus profondes avec l’UE. Donc, les BO ne sont pas une région qui partage des caractéristiques régionales naturelles en termes d’identité, de culture et de développement politique et économique. Dans toutes ces catégories, l’Albanie est différente de la Croatie qui est elle-même différente de FYROM (République de Macédoine). Ce qui unit ces États en une région est la proximité géographique, une histoire récente turbulente et commune, un développement post-communiste tardif, politiquement et économiquement, et plus encore la politique européenne qui les lie les uns aux autres. Territorialement, l’UE définit les BO en partie sur la base de la localisation et de la proximité, mais principalement sur la base d’un passé récent turbulent. Il pourrait y avoir des économies d’échelle à réaliser par des initiatives économiques régionales, même si cela est discutable (Delevic, 2007, p. 13-14) ; mais le régionalisme promu par l’UE repose principalement sur la volonté d’inciter à la coopération des États hostiles alors que leur accession à l’UE est retardée pour diverses raisons.

20Ceci nous conduit à la deuxième question spatiale posée au début de cette section : où les Européens souhaitent-ils fixer les frontières de l’Europe ? Autrement dit, où s’arrête l’élargissement ? Cette question est fondamentale pour le concept d’intégration différenciée dans sa dimension spatiale vis-à-vis des Balkans. Depuis un certain temps, les pays des BO ont été témoins de l’accession à l’UE d’autres États du Sud-Est de l’Europe, et l’insistance de l’UE pour une coopération régionale indique que leurs chances d’accession sont maigres. Pourquoi ne leur a-t-on pas offert une accession accélérée afin de précipiter les réformes et d’utiliser l’adhésion à l’UE comme instrument de résolution de conflit ? Cette insistance sur la coopération régionale est-elle un moyen d’accélérer le mouvement vers l’UE, ou bien est-ce un moyen de construire une forme d’intégration régionale qui servirait de substitut à l’élargissement de l’UE (avec néanmoins des accords préférentiels par secteur avec l’UE) ? Bien sûr, les inquiétudes se multiplient puisque l’UE propose une série de nouvelles formes d’accords contractuels pour les BO qui ne sont pas des accords d’accession. Et enfin, l’avenir européen des BO fait partie d’un débat plus large sur les mérites d’un élargissement futur. La caricature des Balkans du début des années 90 reste fermement ancrée dans les mentalités de l’Europe occidentale. Le futur européen de la Serbie a été entravé non pas par son incapacité à remplir les aspects techniques de l’acquis communautaire, mais à cause de soucis normatifs liés à sa réticence à coopérer avec le Tribunal pénal international pour l’ex-Yougoslavie (TPIY) au sujet de l’arrestation des criminels de guerre ; ce qui nous renvoie à la violence de l’effondrement de la Yougoslavie, qui continue de caractériser les Balkans.

21Par conséquent, la dimension spatiale de l’intégration différenciée est influencée par ces deux caractéristiques : l’une ayant trait à notre compréhension des Balkans et l’autre à notre vision des limites territoriales de l’intégration européenne. En réalité, comme nous l’avons déjà évoqué, l’espace correspondant aux Balkans a été réduit. Ce qu’il en reste est un morceau de l’Europe du Sud-Est communément appelé les Balkans de l’Ouest (BO), qui sont le locus des politiques d’intégration différenciée de l’UE.

22Dans la partie suivante, nous soulignerons comment les Balkans ont rétréci du fait des politiques européennes et nous étudierons les politiques développées par l’UE pour l’Europe du Sud-Est et les BO. Nous soutiendrons l’argument selon lequel l’aspect temporel de l’intégration différenciée est en effet une caractéristique-clé de la politique de l’UE dans la région.

De l’Europe du Sud-Est aux Balkans de l’Ouest

23Certains soutiennent que les politiques de l’UE envers les pays des Balkans ont été beaucoup trop nombreuses depuis la deuxième moitié des années 90 et que la région a souffert d’une forme « d’initiativ-ite ». Pour le besoin de notre discussion, on pourrait résumer ces initiatives à trois objectifs : reconstruction, consolidation des institutions étatiques et accession à l’UE. Ostensiblement, la Commission s’est servie d’une multitude d’instruments dans la mise en œuvre de ces initiatives avec pour finalité d’encourager l’accession à l’UE auprès des États de l’Europe du Sud-Est. En pratique, ces formes d’initiatives ont été mises en œuvre simultanément. Alors que certains États comme la Roumanie, la Bulgarie et la Slovénie (et potentiellement la Croatie, qui est un pays candidat au côté de FYROM) ont accédé à l’UE par la voie traditionnelle, les autres pays des Balkans ont été confrontés à la perspective d’une variété de politiques et d’accords, avant de pouvoir enfin atteindre le Saint Graal des Accords européens et des négociations d’accession.

24Par exemple, pour les États des BO, les Partenariats européens et les Accords de Stabilisation et d’Association sont des étapes sur le chemin de la candidature. L’UE a distingué ces États des autres États de l’Europe du Sud-Est et au-delà. Comme nous l’avons expliqué dans la partie précédente, cela a abouti à une forme de différenciation spatiale en termes d’intégration qui fait que les BO ont pris du retard par rapport aux autres pays de l’Europe du Sud-Est dans la démarche d’accession. Un nouveau groupement territorial – un espace européen – a donc été créé et fait l’objet de politique européenne conséquente. À son tour, cela a aussi engendré une chronologie spécifique, autrement dit, une différenciation temporelle en termes d’intégration où certains États se rapprochent d’une accession à l’UE plus rapidement et d’une manière plus régulière que d’autres États.

25En apparence, ceci est en accord avec l’observation de Goetz au sujet de l’intégration temporellement différenciée, qui « diffère d’une “géométrie variable” et d’une approche à la carte dans le sens où elle ne pose pas la question des objectifs communs » (Goetz, 2009). Cela permet à certains pays d’avancer plus rapidement que d’autres, alors que leurs buts restent les mêmes. Ici, le but commun est l’accession à l’UE : tous les États de l’Europe du Sud-Est la convoitent. Certains y sont déjà parvenus et certains y parviendront avant d’autres. Ceci, et la Commission nous le rappelle souvent, est l’intention déclarée de l’UE, ce qui est confirmé par l’Agenda de Thessalonique et par les moyens déployés (Thessaloniki Agenda, 2003). Pour décrire le processus d’élargissement quant aux BO, l’analogie la plus fréquemment employée est celle d’une « régate pas un convoi » : il y a une ligne d’arrivée bien définie vers laquelle tous se hâtent, mais certains la franchiront avant d’autres. Cette analogie laisse de côté le fait que certains concurrents dans la régate peuvent être disqualifiés ou qu’ils peuvent faire face à des intempéries, ou bien, et c’est encore plus important, les règles de la régate peuvent être changées à tout moment et des nouvelles étapes peuvent être ajoutées de façon à rallonger la course jusqu’à l’arrivée (The Economist, 2006). Nombreux sont ceux qui voient la politique européenne envers les BO de cette façon. Alors que certains États sont devenus membres de l’UE par la voie classique (Accords européens, Négociations puis accession), on demande aux BO d’accepter une série de « pré-accords », avant de pouvoir envisager de devenir membres. Certains considèrent que ce sont des tactiques obstructionnistes, d’autres voient cela comme un obstacle permanent. D’une façon comme de l’autre, cela renforce la notion d’intégration spatialement différenciée et crée un processus-miroir d’intégration temporellement différenciée.

Objectifs, Politiques et Instruments

Les Objectifs

26Comme nous l’avons précédemment indiqué, la politique européenne pour l’Europe du Sud-Est est définie par trois objectifs majeurs : reconstruction, consolidations des institutions étatiques et accession à l’UE. Théoriquement, les États traverseraient ces trois phases l’une après l’autre et deviendraient des membres à part entière de l’UE. Dans l’Europe du Sud-Est, depuis la deuxième moitié des années 90, ces trois phases ont eu lieu simultanément. Avant d’analyser et d’illustrer les politiques utilisées pour parvenir à ces objectifs, il nous faut brièvement expliquer ces trois processus.

27La reconstruction dans le contexte des Balkans est fondamentale pour deux raisons évidentes. La première est une raison que partagent tous les États post-communistes d’Europe, c’est-à-dire les conséquences de 40 ans ou plus de stagnation économique. La reconstruction d’économies dévastées n’a pas grand-chose à voir avec une assistance économique de pré-accession à l’UE. C’était une tentative d’apporter des remèdes économiques de base à des maux économiques de long terme et de fournir une sorte de fondements sur lesquels les États peuvent commencer leur processus de transition. Le fait que les États de l’Europe du Sud-Est ont pris plus de retard dans leur développement économique (même durant l’ère communiste) par rapport aux pays d’Europe Centrale et de l’Est souligne simplement qu’ils ont commencé à un seuil plus bas leur processus de transition. Mais l’Europe du Sud-Est a aussi dû lutter avec les conséquences de la guerre en Yougoslavie. En ce sens, la reconstruction était à la fois physique et « économique ». Il faut noter que du financement et du temps ont été consacrés à la reconstruction physique des infrastructures et des équipements détruits pendant les guerres de Yougoslavie, mais que ces guerres avaient aussi empêché l’entretien des équipements qui n’ont pas été détruits. Les effets physiques de la guerre en Yougoslavie ont été ressentis à travers toute la région puisque le commerce intra-régional avait complètement cessé ; l’entretien routinier des infrastructures était une tâche difficile et les embargos et les sanctions du commerce international ont affecté tous les États dans la région. Dans ce domaine, l’initiative de l’UE la plus adaptée a été le Pacte de Stabilité pour l’Europe du Sud-Est lancé en 1999.

28Dans ce contexte, la consolidation des institutions étatiques fait référence à quelque chose d’assez différent d’une simple préparation aux négociations d’accession. Peut-être, pourrait-on appeler cela la démocratisation, qui fait que la majorité des États d’Europe du Sud-Est ont mis plus de temps à mettre en route le processus de transition politique. Les États devaient être prêts politiquement et institutionnellement avant qu’une candidature puisse être déposée (on est encore loin du processus d’accession). Que ce soit la réforme du système judiciaire en Croatie, la remise des inculpés pour crimes de guerre au TPIY en Serbie (et dans d’autres pays d’Europe du Sud-Est), ou la réduction de la corruption et de la criminalité (un problème persistant en Roumanie et en Bulgarie malgré leur accession), il s’agit là de questions normatives ainsi qu’opérationnelles qu’il faut gérer avant de pouvoir même envisager une accession à l’UE. Ce n’est pas une nouvelle façon d’imposer un régime par le biais de l’intégration européenne (Keating, 2009), mais il s’agit simplement de poser et d’accepter un certain nombre d’institutions et de règles de base avant que l’intégration puisse avoir lieu. En un sens, c’est la démocratisation comme principe (au nom de la démocratisation en tant qu’idéal), plutôt qu’une démocratisation au service d’une accession immédiate à l’UE. Ici, l’instrument exemplaire utilisé pour promouvoir cette politique est l’Accord de Stabilisation et d’Association qui stipule, comme une incitation à la réforme, la possibilité d’une candidature à l’accession ainsi qu’une assistance économique conséquente… avec très peu de garanties et beaucoup de conditions.

29En dernier lieu, il y a l’accession en bonne et due forme à l’UE, dont ont bénéficié la Slovénie, la Roumanie et la Bulgarie. C’est le processus le plus facile à définir et à illustrer. On a estimé que certains États étaient prêts pour les négociations à l’accession et pourraient enfin devenir membres de l’UE. Ayant rempli les critères nécessaires et adopté l’acquis communautaire, ils ont été accueillis dans le club. Comme nous verrons plus tard, ce processus a été relativement rapide pour la Slovénie, et plus laborieux pour la Roumanie et la Bulgarie. Dans ce contexte, ce qui nous intéresse est de savoir pourquoi ces États ont été propulsés vers le bas sur un chemin différent des autres pays d’Europe du Sud-Est et ce que cela implique pour l’intégration différenciée.

Politiques et Instruments

  • 3 Le coordinateur spécial du Pacte de Stabilité pour l’Europe du Sud-Est a été désigné par l’UE et la (...)

30Le Pacte de Stabilité pour l’Europe du Sud-Est a été décidé lors du Conseil européen de Cologne en juin 1999 et lancé, symboliquement, à Sarajevo, fin juillet. C’était une initiative de l’UE qui rassemblait 28 États et 17 institutions financières internationales et autres organisations internationales, dans le but de « développer une stratégie commune pour la stabilité et la croissance de la région… et accélérer le développement démocratique et économique de la région » (SCSP, Constituent Document, 1999)3.C’était la première fois de la décennie que l’UE entamait une politique active dans les Balkans qui était censée servir de point de convergence à sa stratégie pour la région. L’approche régionale était un élément-clé et le Pacte de Stabilité pour l’Europe du Sud-Est était focalisé sur l’Europe du Sud-Est dans son ensemble, en incluant la Roumanie et la Bulgarie qui commenceraient avec l’UE les négociations de leur accession. L’accent mis sur la région est d’autant plus claire que le Pacte a été suivi en février 2008 par le Conseil de Coopération Régionale (CCR). Alors que les objectifs initiaux du Pacte étaient particulièrement ambitieux, incluant démocratisation, droits de l’Homme et les questions de sécurité et avec en plus la provision d’une étape intérimaire sur le chemin de l’intégration euro-atlantique, la plupart de ses activités étaient consacrées à la reconstruction et au démarrage du développement économique. La première conférence pour les donateurs dans le cadre du Pacte, en mars 2000, a vu le lancement du programme « Quick Start » qui invitait les donateurs à concentrer leur financement sur 35 projets, en majorité des projets d’infrastructure. Et c’est à ce domaine que s’attacheront plus particulièrement les activités du Pacte. Par essence, le Pacte poursuivait sa route vers la reconstruction économique comme base de la croissance et du développement économique, une démarche caractéristique des efforts dans l’Europe post-1945. Les activités du Pacte étaient basées sur le modèle classique du Plan Marshall. Les donations externes permettraient de financer la reconstruction des économies dévastées et d’amorcer la croissance économique qui deviendra le fondement de la stabilité régionale.

31Les autres activités du Pacte de Stabilité, convenues au sein de « Tables de Travail » sur la Démocratisation et les Droits de l’Homme, et les Questions de Sécurité, sont devenues secondaires à la reconstruction économique. Une autre politique importante du Pacte qui nous intéresse ici est qu’en rejoignant le Pacte, les pays « s’engageaient (entre autres) à une coopération bilatérale et régionale pour faire individuellement avancer leur intégration aux structures euro-atlantiques » (SCSP Constituent Document, 1999). Cela indique clairement que la participation à cette initiative régionale était considérée comme une étape importante vers l’intégration européenne de tous les États d’Europe du Sud-Est (chacun à sa vitesse). Donc, pendant que le programme « Quick Start » (et plus tard le programme « Near Start ») focalisait le travail du Pacte sur la reconstruction et le développement économique, les éléments les plus politiques du Pacte étaient relégués à des « Tables de Travail », sous les auspices de la promotion du potentiel européen de la région.

32La fin de l’intervention au Kosovo en juin 1999 a montré clairement que l’UE pouvait désormais mener une politique civile dynamique en Europe du Sud-Est (Friis et Murphy, 2000). Cela a mis en relief le fait que, pour les pays de cette région, la progression vers une adhésion à l’UE ne serait possible qu’en étant échelonnée, à travers un processus long et coûteux. La Roumanie et la Bulgarie, bien qu’étant des membres du Pacte, ont poursuivi leur propre chemin et y ont participé afin d’augmenter leurs chances d’une accession rapide. Le Pacte est alors devenu un forum permettant à l’UE de tenter de gérer la reconstruction et le développement économique et politique de ce qui est plus largement connu sous le nom des Balkans de l’Ouest. Pendant que la situation au Kosovo était encore tendue, avec Milosevic toujours au pouvoir en Serbie, il était difficile de mettre la relation UE / Balkans sur une base solide. Pour être viable, un accord régional devait nécessairement inclure la Serbie et il aurait fallu des mesures incitatives pour encourager le peuple serbe à faire des réformes, ce qui était impossible avec Milosevic au pouvoir. De la même façon, d’autres États des BO auraient soit refusé de prendre part à un projet avec Milosevic ou avaient le sentiment d’être retenus par le Pacte, qui ne les aidait pas suffisamment dans le processus de transition, comme c’était le cas avec la Croatie. En clair, l’approche économique vis-à-vis de l’Europe du Sud-Est sur une base régionale, visant à promouvoir la perspective européenne, a été affaiblie par la politique dans les Balkans ; et par la clause stipulant que chaque État devrait et pourrait poursuivre son avenir européen à sa vitesse. Lorsque Milosevic a été destitué en octobre 2000, le Pacte était déjà marginalisé, et non pas remplacé, par un nouveau programme, le processus de stabilisation et d’association (PSA), qui était plus contraignant et allait au-delà du terrain couvert par le Pacte. Alors que le PSA avait une réelle dimension régionale, il consistait essentiellement en une relation contractuelle potentielle entre l’UE et chaque État des BO. De l’Europe du Sud-Est, les Balkans ont ainsi été réduits aux seuls Balkans de l’Ouest.

  • 4 Community Assistance for Reconstruction, Development and Stabilisation. CARDS a promis 4,6 mil­liar (...)

33Le PSA a été créé au cours d’un sommet qui a eu lieu à Zagreb en novembre 2000. Étaient présents les chefs d’États de l’UE et des États des BO (plus la Slovénie et divers hauts représentants de l’UE). D’une part, le PSA misait sur l’approche régionale, annoncée par l’UE en 1997, qui était principalement une politique déclaratoire à la suite des guerres yougoslaves et posait les fondements pour d’autres initiatives, comme le Pacte. Mis à part la coopération régionale, les deux autres buts déclarés du PSA étaient « la stabilisation et une transition rapide à une économie de marché » et « la promotion… de la perspective d’accession à l’UE ». Le but du PSA était d’aller au-delà de la reconstruction et de cibler les États des BO pour un partenariat spécifique avec l’UE, avec des responsabilités réciproques. L’UE offrirait des liens qui s’intensifieraient, avec un soutien financier et technique conséquent, ainsi que des accords préférentiels avec la « perspective de l’accession à l’UE » comme une possibilité non-contraignante. En échange, les États des BO auraient la charge de réformer extensivement, de remplir les conditionnalités, de participer à la coopération régionale et de se conformer aux normes de conduite européennes et internationales. L’accord contractuel au cœur de l’arrangement était l’Accord de Stabilisation et d’Association (ASA). Pour aider à l’instauration d’un ASA, l’UE s’est engagée à assister financièrement les BO à travers le programme CARDS4, tandis que la signature d’un ASA ouvrirait la porte aux accords commerciaux préférentiels.

  • 5 Dans les deux cas, ils ont mis du temps à entrer en vigueur, en 2004 pour FYROM et en 2005 pour la (...)

34Les deux premiers signataires de l’ASA ont été FYROM en avril 2001 et la Croatie en octobre de la même année5. Tandis que les BO étaient sensibles à la nouveauté de cette politique européenne, le PSA était considéré comme une source d’assistance financière, et principalement comme un substitut aux « Accords européens » atteints par d’ex-candidats à l’accession (Phinnemore, 2003). Le PSA apparaissait donc comme un moyen de court-circuiter le processus d’accession, mais l’UE ne voyait pas les choses de la même façon. Il est devenu clair que l’UE ne répondait pas aux attentes, avec des États comme la Bosnie, la Serbie et l’Albanie qui étaient encore loin de ratifier un ASA, et qu’en effet le PSA était conçu comme un antécédent au processus d’accession plutôt qu’un substitut au processus d’accession.

35L’UE, sous l’impulsion de l’élargissement « Big Bang » et de la présidence grecque au cours du premier semestre de 2003, a affiné le PSA en « l’enrichissant », dans le langage de la Commission, et a introduit de nouveaux instruments. Cela pourrait servir d’exemple à cette pathologie de « l’iniatiativ-ite » dont nous avons précédemment parlé, ou tout simplement indiquer que l’UE était de plus en plus concernée par l’incapacité de certains États des BO à progresser dans le PSA. En particulier, le processus de réformes ne semblait pas fonctionner dans les BO et les pays des BO étaient plutôt mécontents de leur statut. L’Agenda de Thessalonique avait donné de la profondeur et des instruments nouveaux au PSA, principalement en renforçant la « perspective européenne » de la région et la possibilité d’accession, mais aussi en créant un forum consultatif UE-BO et en ravivant les engagements d’assistance financière au travers du nouvel Instrument d’Aide de Pre-Adhésion (IAP). Cela n’a pas effacé la réalité (perçue) d’un processus d’intégration différenciée. D’une certaine façon, l’intégration différenciée avait bien lieu au moment où FYROM et la Croatie ont pris une longueur d’avance sur le reste des BO en devenant des pays candidats. D’une autre façon, les autres pays des BO ont ressenti que le nouveau « Partenariat européen », une nouvelle étape dans le PSA créée à Thessalonique, était un obstacle plutôt qu’une aide à la réalisation d’un avenir européen : ils ont été écartés davantage de l’UE au lieu de se rapprocher. C’était une intégration différenciée d’une autre sorte : non seulement certains pays des BO allaient de l’avant, mais l’UE entravait visiblement l’avancement d’autres pays.

36Plus récemment, l’Albanie, la Bosnie-Herzégovine, le Monténégro et la Serbie ont tous signé des ASA, et même le Kosovo a un partenariat européen et a établi un « mécanisme d’évaluation du PSA ». L’intégration différenciée est un phénomène évident dans cette dynamique. – Elle se produit par dessein quand des pays comme la Croatie font des progrès du point de vue des réformes et remplissent les conditions énoncées par l’UE à travers le PSA – avec le soutien des membres de l’UE. La Serbie a été empêchée d’accéder à un ASA principalement du fait de sa réticence à remplir les conditions de base énoncées par l’UE, en l’occurrence l’arrestation de Radovan Karadzic et de Ratko Mladic et leur extradition au TPIY à La Haye. L’Albanie ne pouvait tout simplement pas, pour un certain nombre d’années, remplir les critères de l’UE pour des raisons institutionnelles et du fait d’autres faiblesses.

37Le processus d’adhésion constitue une des politiques les plus évidentes auxquelles l’UE a recours dans la région. Mais en réalité ce n’est pas une politique régionale. Alors que l’UE brandissait la perspective d’une candidature à tous les pays d’Europe du Sud-Est, en encourageant la coopération régionale comme condition préalable, l’élargissement a eu lieu sur une base fragmentaire (et cela a découragé les Balkans et, par la même occasion, le régionalisme). L’accession de la Slovénie parmi les 10, en 2003, est un processus bien documenté, facilité par le fait que ses propres ambitions régionales se situent en Europe centrale plutôt qu’en Europe du Sud-Est. En conséquence, elle n’a pas été contrainte de participer aux initiatives régionales autant que les autres (même si elle faisait partie du Pacte de Stabilité). La Slovénie a fait sa demande d’adhésion et, selon la formule bien connue, a obtenu le statut de candidat en 1997 et a entamé les négociations en 1998. La Roumanie et la Bulgarie, qui n’ont jamais été tenues de participer dans le PSA, étaient pourtant membres à part entière du Pacte et tiennent un rôle important dans les initiatives régionales de l’UE et dans les autres organisations. Leur cheminement vers l’accession a été légèrement plus laborieux puisque les négociations ont été bloquées par l’incapacité des deux États à mener les réformes nécessaires à temps, et ils ont rejoint l’UE en janvier 2007, après plus de 6 années de rudes négociations. Il reste encore des problèmes à résoudre et, dans un passé récent, la Commission a été contrainte d’avoir recours à une action punitive envers ces deux États.

  • 6 Les raisons du retard dans les négociations à l’accession de la Croatie tiennent à la condition pos (...)

38La Croatie a été un pays candidat depuis juin 2004 et a entamé les négociations d’adhésion en octobre 20056. De la même façon, le statut de candidat a été accordé à FYROM en décembre 2005, mais l’UE n’a pas souhaité commencer les négociations parce qu’elle considère l’absence de progrès vers les critères d’adhésion comme un obstacle important. Par conséquent, nous avons plusieurs catégories des pays qui bénéficient de différents niveaux de relations contractuelles avec l’UE, qui ont eu lieu sur des espaces de temps différents. Tant par l’espace que par le temps, il est évident que l’intégration différenciée est à l’œuvre dans les Balkans. Des différentes parties de la région se rapprochent d’une accession à l’UE (ou sont déjà devenues membres) dans des délais différents. Les politiques de l’UE et la « régate » vers l’adhésion redéfinissent la région. L’Europe du Sud-Est est réduite aux « Balkans de l’Ouest » et cela pourrait être réduit davantage dans un futur proche. Cependant, l’UE se force de traiter “les Balkans” en tant que région, en encourageant la coopération régionale comme une facette-clé de la « perspective européenne » des pays balkaniques. Vu d’en haut, il semblerait que les Balkans ne sont plus une région en des termes spatiaux ou temporels, du moins dans leurs relations avec l’UE – une relation qui semble tout déterminer dans la région. Il nous reste à voir si à travers la coopération régionale, telle qu’elle est exigée par l’UE, il demeure une forme d’intégration opérationnelle qui donnerait un sens à la région.

Régionalisme

39L’Europe du Sud-Est a fait l’objet d’une variété déconcertante d’initiatives régionales depuis la deuxième moitié des années 90. Le Processus de Royaumont, l’Initiative de Coopération d’Europe du Sud-Est ainsi que le Processus de Coopération d’Europe du Sud-Est fournissent trois exemples de ce genre d’initiatives. À cela s’ajoute la participation de divers États d’Europe du Sud-Est à l’Accord de libre-échange centre-européen (ALECE), à l’Initiative centre-européenne (ICE), à la Coopération Économique de la mer Noire (CEMN) et à l’Initiative moins connue Adriatique-Ionique qui s’étend au-delà de la région. D’importance pour notre étude, il y a aussi les initiatives régionales sponsorisées ou inspirées par l’UE.

40Ces initiatives ont été exposées dans les sections précédentes et ont pour origine l’approche régionale déclarée par l’UE en 1997, affirmant l’opinion européenne selon laquelle la paix et la stabilité dans les Balkans ne peut être atteinte qu’au travers d’une coopération régionale extensive. Ce projet politique a été par la suite porté par le Pacte et est devenu la pierre de touche du PSA. Dans ce dernier, la coopération régionale est devenue une nécessité pour l’Europe du Sud-Est et en particulier pour les BO. Ce n’était plus une simple pratique encouragée par l’UE, dans un esprit de bon voisinage issu des critères de Copenhague, mais une condition sine qua non dont dépendent des liens plus étroits et, à terme, l’adhésion à l’UE. La coopération régionale a été de nouveau mise en avant par l’Agenda de Thessalonique, et l’enrichissement du PSA qui s’ensuivit avec les partenariats européens et l’instrument d’aide de préadhésion, et elle est valorisée dans tous les rapports de progression que publie la Commission sur la perspective européenne de chaque pays des BO.

41La logique derrière la promotion de la coopération régionale, présentée comme un principe dans les relations avec l’UE, est d’engendrer des meilleures relations entre les États et les peuples de la région : « encourager les pays de la région à se comporter les uns envers les autres et à travailler les uns avec les autres d’une manière comparable aux relations qui existent maintenant entre les États-membres » (Regional Approach, 1997). D’un point de vue pratique, l’UE a encouragé la coopération régionale dans divers secteurs et domaines d’activités. Le commerce est le domaine qui attire le plus d’attention et qui est le mieux financé : l’UE a encouragé les accords de libre-échange entre les pays de la région, et par le biais des Mesures d’échanges autonomes qui permettent un accès plus libre au marché européen des produits régionaux (renforçant ainsi les échanges UE/Balkans en termes régionaux). Il y a eu également une augmentation de la coopération régionale dans d’autres secteurs. La coopération industrielle fait partie des grands succès de l’effort régional, tandis que dans le cadre de la provision et du développement des infrastructures, le transport et l’énergie ont été soulignés par l’UE comme étant des domaines d’activité importants. Il y a eu des avancées dans la coopération routière et ferroviaire, ainsi que la perspective d’un partage du réseau électrique par-delà les frontières (et des projets de pipelines pour le gaz et le pétrole riches de promesses), mais les résultats restent maigres. Dans les domaines où de tiers partis (régionaux) ont investi massivement dans le marché, la coopération a rencontré plus de succès. Par exemple, la Grèce, à la fois membre de l’UE et de l’Europe du Sud-Est et fervent partisan de l’intégration de l’Europe du Sud-Est à l’UE, a été active, avec succès, dans les télécoms et le secteur bancaire au travers de l’Europe du Sud-Est. De la même façon, la Turquie, un acteur régional important qui vise aussi l’accession à l’UE, est un géant dans le secteur de l’énergie, tout comme dans de nombreux secteurs. Ces acteurs, par le biais d’acquisition, d’investissement et d’expansion dans la région, constituent la force motrice derrière l’accomplissement d’une coopération régionale profonde en tant que moteurs à la fois de l’interdépendance et de la stabilité régionale ; ce qui consolide également la perspective d’une adhésion future à l’UE.

42La réalité est que l’insistance de l’UE sur la coopération régionale est sapée par un certain nombre de facteurs. Tout d’abord, la clé pour la compréhension de cette promotion de la coopération régionale est le renforcement de la stabilité régionale. En se soumettant du bout des lèvres à la conditionnalité de l’UE et en participant à une vaste gamme d’initiatives régionales, les États de la région se disent en conformité avec les attentes de l’UE. Deuxièmement, en réalité, il est difficile de voir là où la coopération économique régionale va prospérer. S’il n’y avait pas de réel marché régional avant les années 90, il est difficile de voir quels fondamentaux économiques ont changé pour que l’on puisse aujourd’hui parler de la création d’un marché régional. Troisièmement, alors que l’essor commercial est une caractéristique fondamentale de la coopération régionale et des politiques d’intégration, l’idée qu’un État seul accédera à l’UE quand il le peut et s’il le peut (et avant les autres), incite fortement à des distorsions commerciales. Lorsque de meilleures conditions d’échange peuvent être obtenues ailleurs, au détriment de la coopération régionale et au bénéfice de son avenir européen, un pays suivra ce chemin. Quatrièmement, certains pays, comme la Croatie, pensent que la coopération régionale est un frein à leurs ambitions européennes et qu’ils seraient tout aussi bien sans elle. Il y a aussi la croyance répandue que l’UE met en place la coopération régionale comme un précurseur à une organisation d’intégration régionale formelle qui remplacerait l’UE. Dernièrement, tous les éléments tendent à montrer que la coopération régionale a été un succès uniquement lorsqu’une économie extérieure aux BO, et peut être un État-membre de l’UE comme la Grèce, a un intérêt particulier et contribue à un secteur spécifique dans la région.

43Pour toutes ces raisons, il est difficile d’envisager le succès de la politique européenne de coopération régionale sur le long terme. En tâchant de stimuler un esprit d’unité, et d’un point de vue plus pratique, un marché régional et une interdépendance des échanges, l’idée dominante selon laquelle il est possible d’accéder seul à l’UE (et ce sera probablement le cas) nuit fâcheusement à la coopération régionale.

44Cela implique une multitude de choses quant à la différenciation opérationnelle de l’intégration. En utilisant la typologie développée par Kölliker (2009), on pourrait soutenir que la coopération régionale en Europe du Sud-Est / dans les Balkans de l’Ouest converge de deux manières. Premièrement, il y a un élément direct de « différenciation conditionnelle ». Deuxièmement, il y a un élément de « différenciation orientée ». Dans les deux cas, cela résulte du fait que les pays des BO ne sont pas des États-membres de l’UE et que l’accession à l’UE est réalisable une fois que les conditions établies par les accords avec l’UE seront remplies, et/ou quand les États-membres actuels le décident. De fait, leur avenir européen dépend principalement des préférences politiques des États-membres et, dans une moindre mesure, des conditions à satisfaire.

Conclusion

45Comme nous l’avons vu, l’intégration différenciée entre en jeu dans les Balkans et particulièrement en ces dimensions spatiales et temporelles. Mais il est également clair qu’il y a deux problèmes majeurs dans l’application du concept d’intégration différenciée à cette région. D’abord, le problème est de savoir si une intégration différenciée est applicable à un groupe d’États ou à un regroupement territorial au-delà des frontières de l’Union Européenne. Ensuite, le problème est d’identifier exactement ce que ce groupement territorial, communément appelé « les Balkans », signifie réellement.

46Dans un premier temps, l’argument selon lequel l’intégration différenciée entre en jeu dans la relation entre l’Union Européenne et les Balkans est convaincant, preuves à l’appui. Cela est particulièrement vrai du point de vue du temps et de l’espace. Des États différents, à des moments différents, se sont engagés vis-à-vis de l’Union européenne à des accords contractuels, profondément ancrés et contraignants visant à servir la « perspective européenne » de ces États avec comme finalité l’accession à l’Union européenne. Les objectifs sont en apparence les mêmes, il y a une succession d’engagements et, territorialement, on cherche à préparer les États de manière à redessiner les frontières de l’Union européenne en les y incluant. L’intégration opérationnellement différenciée en tant que concept est mise au défi par le fait que les Balkans ne font pas partie de l’Union européenne. La géométrie variable et les choix à la carte ne sont pas tout de suite disponibles aux États balkaniques et, de ce fait, leur destinée est entre les mains des États-membres actuels et n’est donc pas de leur ressort (même s’ils ont la possibilité d’abandonner l’adhésion dans son ensemble). On leur présente un menu fixe, sans aucun choix.

47Bien que l’on puisse soutenir que l’intégration différenciée est applicable pour les raisons mentionnées plus haut, cela n’est pas évident tant la région géographique appelée les Balkans est embrouillée. Nous avons montré ici que les Balkans ont en fait rétréci : au fur et à mesure que les pays deviennent membres de l’Union européenne, il reste, le terme descriptif d’Europe du Sud-Est mis à part, une région politiquement pertinente, appelée les Balkans de l’Ouest. Ce regroupement d’États qui constitue désormais les Balkans, est partiellement une création de l’Union européenne et c’est la source de tentatives, internes et externes, de coopération régionale. Que les Balkans de l’Ouest soient une région ou qu’ils soient capables de maintenir une coopération régionale réelle, est discutable. En fin de compte, c’est la politique qui importe. D’un point de vue régional, les gouvernements et les peuples des Balkans de l’Ouest décident de la relation qu’ils souhaitent avoir avec l’Union européenne et cela tient à leur volonté et à leur capacité à remplir les conditions de l’adhésion à l’Union européenne. Néanmoins, les décisions politiques les plus importantes sont prises par les États membres actuels de l’Union européenne selon leurs intérêts. Ce sont leurs décisions quant à l’élargissement de l’Union qui, au bout du compte, font de l’intégration différenciée un outil particulièrement utile à l’étude de la relation Union européenne / Balkans.

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Bibliographie

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Notes

1 Cela devrait nous aider à comprendre les origines de l’intégration différenciée menée par l’UE vis-à-vis de la région dans son ensemble, mais pas nécessairement vis-à-vis des États dans la région.

2 Ceci illustre bien les considérations politiques qui ont entouré la décision. Le temps écoulé entre l’avis favorable et le début des négociations est attribué au fait que, pour des raisons politiques et stratégiques, l’UE souhaitait encourager la Roumanie et la Bulgarie alors que celles-ci ne pouvaient évidemment pas remplir les critères d’accession sur le court terme.

3 Le coordinateur spécial du Pacte de Stabilité pour l’Europe du Sud-Est a été désigné par l’UE et la Commission a joué le rôle principal dans le développement de la stratégie et l’organisation de la collecte de fonds

4 Community Assistance for Reconstruction, Development and Stabilisation. CARDS a promis 4,6 mil­liards d’euros entre 2000-2006 pour parvenir à ses objectifs.

5 Dans les deux cas, ils ont mis du temps à entrer en vigueur, en 2004 pour FYROM et en 2005 pour la Croatie.

6 Les raisons du retard dans les négociations à l’accession de la Croatie tiennent à la condition posée par l’UE selon laquelle les discussions ne commenceraient pas tant que le général Ante Gotovina, inculpé par le TPIY, était en liberté.

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Pour citer cet article

Référence papier

Spyros Economides, « La politique d’intégration différenciée : le cas des Balkans »Anatoli, 1 | 2010, 111-132.

Référence électronique

Spyros Economides, « La politique d’intégration différenciée : le cas des Balkans »Anatoli [En ligne], 1 | 2010, mis en ligne le 01 août 2016, consulté le 24 juin 2021. URL : http://journals.openedition.org/anatoli/379 ; DOI : https://doi.org/10.4000/anatoli.379

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Auteur

Spyros Economides

Maître de conférences en relations internationales et politique européenne à la London School of Economics and Political Science (LSE)

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