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Première partie. La Turquie face à la « crise européenne » de l'accueil des réfugiés

L’impossibilité d’une véritable instrumentalisation de la question des réfugiés par le gouvernement turc dans ses relations avec l’Union européenne

Armağan Gözkaman
p. 45-60

Texte intégral

1C’est un truisme d’affirmer que la guerre civile en Syrie a créé un immense problème de personnes déplacées. Le défi migratoire que l’Union européenne (UE) doit relever est sans précédent. Cet argument tient aussi pour la Turquie qui accueille le plus grand nombre de réfugiés.

2Certes, ce nouveau contexte a conduit à une nouvelle étape dans les relations Turquie – UE. Ainsi, la première partie de cette étude se focalisera sur le système juridique de la Turquie et le fardeau causé par des millions d’« invités ». L’accent sera ensuite mis sur l’incapacité de l’UE à traiter le problème des réfugiés et la position de la Turquie vis-à-vis de ce dernier. En dernier viendront les facteurs qui limitent la capacité d’instrumentalisation de la question des réfugiés par la Turquie.

3La présente étude vise ainsi à analyser les relations entre la Turquie et l’UE à la lumière de la crise syrienne en soutenant que le gouvernement turc n’est pas en capacité de l’instrumentaliser dans ses relations avec la Turquie et l’Union européenne – contrairement à la conviction largement répandue. Cela est dû à trois raisons principales. D’abord, la dérive autoritaire du gouvernement turc (sous une présidence de plus en plus renforcée) donne une image négative depuis des années qu’un « refoulement en masse » n’aiderait en rien à améliorer. Deuxièmement, les « récompenses » promises à la Turquie en échange de ses efforts de résolution du problème des réfugiés dépendent de la satisfaction de critères objectifs. Troisièmement, la rupture serait au détriment des intérêts aussi bien de la Turquie que de l’Union européenne, ce qui rend une instrumentalisation de facto impossible pour Ankara.

I. La Turquie et la question des réfugiés : Aperçu juridique et factuel

4Afin de montrer l’importance des efforts consentis par le gouvernement turc pour accueillir les personnes déplacées, le statut de réfugié en droit turc sera présenté en premier. La section suivante sera centrée sur les difficultés liées au choix turc de mener une politique de « porte ouverte » pendant des années.

a. Le statut de réfugié en droit turc

  • 1  La Turquie a fait l’objet de plusieurs mouvements migratoires entre 1988 et 2000 qui ont conduit à (...)
  • 2  Kemal KİRİŞÇİ, “Turkey’s New Draft Law on Asylum: What to Make of It?” in Seçil PAÇACI-ELTİOK & Th (...)

5La Convention de Genève de 1951 qui réglemente le statut juridique des réfugiés a été ratifiée par la Turquie dix ans après son introduction, avec une clause d’exception géographique : seuls les ressortissants des pays européens (ceux qui sont membres du Conseil de l’Europe ou désignés comme Européens par le Conseil des ministres de la République de Turquie recevraient le statut de réfugié. La nécessité de reconsidérer la législation turque a été ressentie dans les années 1990 après les flux migratoires de l’immédiate après-guerre froide1. Ainsi, le règlement sur l’asile de 1994 a établi une protection internationale pour les demandeurs d’asile. Néanmoins, la nouvelle réglementation n’a pu échapper aux critiques des gouvernements occidentaux et des organisations de défense des droits de l’homme2.

  • 3  “Law on Foreigners and International Protection”, Republic of Turkey, Ministry of Interior, Direct (...)
  • 4  La LEPI stipule que personne (…) ne doit être renvoyé dans un endroit où il peut être soumis à la (...)
  • 5  “Geçici Korumamız Altındaki Suriyeliler”, T.C. İçişleri Bakanlığı Göç İdaresi Genel Müdürlüğü, 9 A (...)

6Dans le cadre de l’harmonisation de la législation turque avec l’Union européenne, la loi sur les étrangers et la protection internationale (LEPI) est entrée en vigueur en 2014 afin de protéger et d’aider ceux qui cherchent refuge en Turquie3. Son importance particulière réside dans la garantie de non-refoulement4. Il reste cependant attaché à la logique des restrictions géographiques (les événements dans les pays européens) et ne peut bénéficier que d’une protection temporaire (les réfugiés ne sont conçus que « de passage » et ne sont octroyés qu’un permis de séjour temporaire). Ceux qui sont sous ce régime de protection ont accès aux services publics, telles que la santé et l’éducation (qui comprend aussi la formation professionnelle5).

  • 6  Voir les arrêts Abdolkhani et Karimnia c. Turquie, Yarashonen c. Turquie, Asalya c. Turquie et Ali (...)
  • 7  “Edirne, Kırklareli ve İstanbul illerinde bulunan geri gönderme merkezleri hakkında inceleme rapor (...)

7Pour ce qui est de la rétention administrative, il convient de rappeler que la Turquie a été condamnée par la Cour européenne des droits de l’homme pour violations des articles 3 (interdiction de la torture), 5 (droit à la liberté et à la sûreté) et 13 (droit à un recours effectif6). Un rapport adopté en 2012 par la Commission des droits de l’homme de la Grande Assemblée nationale de Turquie faisait le point sur les problèmes sérieux aux centres de renvoi dus à l’inexistence d’une loi régissant la protection internationale7. Si les condamnations de la Turquie par la Cour Européenne des Droits de l’Homme ont continué après l’entrée en vigueur de la LEPI, il faut rappeler que ces procès avaient été intentés avant l’adoption de cette loi. On peut s’attendre à ce que la Turquie fasse l’objet d’un nombre moins important de condamnations par la Cour grâce à la nouvelle législation qui établit un nouveau cadre juridique de rétention administrative.

8On arrive à dire que la Turquie refuse toujours d’accorder le statut de réfugié aux personnes déplacées qui ne sont pas des citoyens des pays européens tout en ouvrant grand ses portes et donné un coup de main aux demandeurs d’asile pour une durée hypothétiquement limitée mais indéfinie. Il est clair qu’un réflexe de sécurité accompagne des incertitudes politiques, économiques et sociales, et perpétue le choix discriminatoire. La Turquie est à la fois proche des zones instables et située sur la route de l’Europe. De plus, un déplacement d’ampleur comparable à celle de la crise syrienne aves des conséquences lourdes, semblent justifier les réticences au niveau gouvernemental.

b. Réception des demandeurs d’asile : une tâche difficile

  • 8  Kemal KİRİŞÇİ and Elizabeth FERRIS, “Not Likely to Go Home: Syrian Refugees and the Challenges to (...)

9La Turquie a d’abord fait cavalier seul, estimant que les « invités » syriens en Turquie rentreraient rapidement chez eux8. Par ailleurs, dès son arrivée au pouvoir en 2002, le Parti de la justice et du développement s’était défini une politique étrangère active où la gestion des crises et les efforts humanitaires étaient des composantes majeures. C’est dans ce contexte qu’il faut interpréter le plafonnement de l’accueil à 100 000 personnes par le gouvernement d’Ankara au stade préliminaire de la crise syrienne. Il convient de souligner que ce nombre (dépassé rapidement) était déjà considérable à l’époque aussi bien comme contribution humanitaire que comme prise en charge par une puissance de taille moyenne comme la Turquie. Certes, une telle générosité rehausserait le prestige du gouvernement turc et renforcerait sans doute les relations d’Ankara avec l’Occident en général et l’Union européenne en particulier – d’où la facilité de comprendre pourquoi le gouvernement a adopté une posture héroïque et accueilli les déplacés syriens en grand nombre.

  • 9  Ibid.
  • 10  Selon le rapport, la Turquie a versé 6 milliards de dollars – contre 6,314 fournis par les États-U (...)

10Or, les autorités turques ont fini par regretter ce choix. Avec le nombre croissant de réfugiés, l’aide financière est devenue une demande récurrente adressée par le gouvernement turc à la communauté internationale9. Les autorités turques se plaignent d’avoir dépensé plus de 30 milliards de dollars pour les réfugiés syriens accueillis sur le territoire turc alors qu’elles ont profité de très peu de soutien financier en provenance de l’étranger. Il est important de noter qu’en 2016, la Turquie s’est classée deuxième – après les États-Unis – par le montant d’aide humanitaire qu’elle a effectuée et première par le pourcentage de son produit national brut10.

11Décrite comme « inappréciable » par la Commission européenne, la Turquie a continué d’être un refuge pour les Syriens désespérés malgré les inconvénients subis par la société turque. On peut rappeler tout d’abord les questions de sécurité nationale aux dimensions extérieure (telle qu’elle se manifeste à travers les opérations militaires Bouclier d’Euphrate et Rameau d’olivier) et intérieure (Tahrir al-Cham et Daech ont pu prendre part aux attaques terroristes sur le territoire turc). Il convient également de signaler les conséquences économiques, notamment l’augmentation du taux d’inflation, ou encore un niveau de recrutement important de main-d’œuvre illégale qui entraîne à la fois l’abaissement du niveau des salaires et la précarité de l’emploi. Le nombre élevé de réfugiés crée un environnement d’insécurité et des difficultés de prestation des services publics.

  • 11  “Barınma Merkezlerinde Son Durum”, AFAD, https://www.afad.gov.tr/tr/2374/Barinma-Merkezlerinde-Son (...)
  • 12  Une recherche menée par l’International Crisis Group montre que la violence intercommunale entre l (...)

12Il faut aussi rappeler qu’en Turquie, la plupart des réfugiés résident dans les villes. En avril 2018, seules quelques 230 000 personnes (dont plus de 97 % de Syriens) étaient logées dans 20 centres d’hébergement11. Les régions préférées sont Istanbul et les provinces situées à travers la frontière turco-syrienne. L’amélioration de la qualité de leur vie, notamment en termes d’accès aux fonds publics et d’insertion sur le marché du travail, reste problématique dans les zones métropolitaines. Le risque d’explosion sociale est également inquiétant12.

II. L’incapacité de l’UE à gérer la question des réfugiés et l’importance de la Turquie

13Parce que l’Union européenne n’est pas capable de gérer le flux migratoire massif, le besoin de partenaires clés apparaît. Cela a conduit à de nouvelles perspectives de coopération entre la Turquie et l’UE.

a. Le besoin européen de partenaires extérieurs

14Depuis près de deux décennies, l’UE s’efforce d’adopter un système d’asile commun. Basée sur des valeurs, elle se voit responsable de garantir une protection adéquate pour les réfugiés. Certes, il existe des efforts de rapprochement sur des points clés d’une politique commune en matière d’asile – parmi lesquels on peut citer les conditions que les demandeurs d’asile doivent remplir, la détermination d’un statut uniforme pour ceux qui cherchent refuge dans un pays membre de l’Union européenne, ainsi que le contenu de la protection à laquelle ils auront droit. Or, les réactions divergentes des États membres à la crise migratoire actuelle font penser qu’une telle politique ne verra pas le jour dans un avenir proche.

  • 13  Seulement 33 846 personnes étaient relocalisées à partir de la Grèce et de l’Italie. Cf. “Progress (...)

15Il n’est donc pas surprenant de constater que l’Union européenne peine à relever le défi migratoire posé par le conflit syrien. Si la responsabilité d’accueillir des chercheurs d’asile conformément à la dignité humaine se manifeste à travers des décisions que les États membres de l’Union peuvent – de temps en temps – prendre ensemble, on constate qu’ils ont du mal à tenir ces engagements. La difficulté s’illustre assez clairement par les suites données aux plans de relocalisation depuis la Grèce et l’Italie. En juillet et septembre 2015, l’Union européenne s’est engagée à relocaliser au total – et dans un délai de deux ans – 160 000 réfugiés arrivés dans ces pays. Or, au mois de mars 2018, le nombre des relocalisés était toujours bien inférieur à l’objectif fixé13.

16Malgré l’urgence posée par la crise, les Européens n’ont pas été en mesure de réagir rapidement. Le problème était lié, simultanément, à l’ampleur de la tragédie humaine et aux divergences politiques des membres de l’UE. Par ailleurs, il est légitime de soutenir que les perspectives nationales diffèrent sur le sujet. L’Allemagne, par exemple, se distingue avec un million de réfugiés sur son sol en 2015. Or, ses partenaires n’ont pas fait preuve d’une même générosité : le nombre de migrants admis sur leur territoire n’a pas dépassé quelques dizaines de milliers.

  • 14  « L’UE s’apprête à publier son “plan d’action” pour les réfugiés en commun avec la Turquie », Agen (...)

17Il semble difficile d’imaginer une résolution du problème des réfugiés en l’absence de solides programmes de coopération. C’est dans ce contexte qu’il faut interpréter les paroles du président de la Commission européenne, Jean-Claude Juncker, qui attire l’attention sur la nécessité d’établir des politiques communes et de surveiller les « malheureux » qui se dirigent vers l’Europe14. Les États membres de l’UE ont non seulement besoin de politiques communes réussies, mais ils doivent aussi coopérer avec les acteurs clés. Pour diverses raisons, la Turquie en est un.

b. Les perspectives de coopération entre la Turquie et l’UE

  • 15  Lorne COOK, “3 million more refugees could leave Syria, Turkey warns EU”, Associated Press, 6 Octo (...)

18Avec l’aggravation du flux migratoire en provenance de la Syrie, la Turquie a acquis un statut particulier aux yeux de ses partenaires européens. Les hauts responsables de l’UE admettent qu’elle se distingue comme un partenaire important. Le président du Conseil européen Donald Tusk affirme que si les États membres de l’UE veulent régler le problème des réfugiés, la Turquie est « absolument un partenaire clé15 ». Selon M. Juncker, la Turquie et l’Union européenne doivent travailler ensemble et développer des politiques communes pour l’accueil et le suivi des réfugiés. Federica Mogherini, la Haute représentante de l’Union européenne pour les affaires étrangères et la politique de sécurité et Vice-présidente de la Commission européenne rappelle également les efforts turcs de longue haleine :

  • 16  Remarks by High Representative/Vice-President Federica Mogherini at the High-Level Conference “Eas (...)

Il est important pour nous non seulement de féliciter ou de remercier la Turquie, le Liban et la Jordanie pour ce qu’ils font en accueillant des réfugiés. Il est temps pour nous de prendre conscience que notre fardeau doit être relativisé par rapport au fardeau que les pays voisins de la Syrie doivent affronter, et pas [seulement] maintenant, mais (…) depuis des années16.

  • 17  “Draft Action Plan: Stepping up EU-Turkey cooperation on support of refugees and migration managem (...)

19Sur cette toile de fond, la Turquie cherche à obtenir un soutien financier le plus généreux possible et à relancer son processus d’adhésion. Le plan d’action conjoint UE-Turquie qui est activé en novembre 2015 est important sur ce point. Il repose sur deux piliers : renforcer les capacités d’accueil de la Turquie et contrôler les flux migratoires vers l’UE17. Dans cette perspective, le plan prévoit le déploiement de trois milliards d’euros et une augmentation des fonds régionaux en destination de la Turquie. De plus, le plan garantit la poursuite de l’assistance aux organisations humanitaires. En retour, la Turquie s’engage à améliorer sa gestion des frontières, y compris la mise en œuvre effective de la LEPI, l’ouverture de six camps de refuge supplémentaires et le renforcement des capacités de surveillance du trafic des migrants.

  • 18  « Déclaration UE-Turquie, 18 mars 2016 », Conseil européen/Conseil de l’Union européenne, 18 mars (...)
  • 19  « Déclaration UE-Turquie : Rapport d’avancement de septembre 2016 », Commission européenne, Bruxel (...)
  • 20  Le rapport de la Commission de septembre 2017 précisait qu’en moyenne, 93 personnes pouvaient gagn (...)

20Le fait que les deux parties aient déclaré leur accord sur la réadmission conditionnelle au printemps 2016 est une autre preuve qu’elles sont sur la même longueur d’onde. Selon ce nouveau mécanisme, tout migrant arrivé sur les îles grecques en transitant sur le sol turc après le 20 mars sera renvoyé en Turquie et un réfugié syrien présent sur le territoire turc sera réinstallé dans l’UE à sa place18. Peu de temps après la mise en œuvre de l’accord, il y a eu une forte diminution du nombre d’entrées illégales sur les côtes grecques – évaluée approximativement à 95 %19. Malgré les fluctuations dans le temps, le nombre d’arrivées quotidiennes sur le sol européen depuis la Turquie est toujours fortement inférieur par rapport à la période précédant la déclaration20.

  • 21  “EU and Turkey agree European response to refugee crisis”, European Commission, 19 mars 2016, http (...)
  • 22  Le 14 décembre 2015, la conférence d’adhésion tenue au niveau ministériel a ouvert les négociation (...)

21Cet accord sur les migrants a aussi donné lieu à d’autres promesses du côté européen. Ainsi, l’UE s’est engagée à accélérer la levée des visas Schengen pour les citoyens turcs et a promis d’augmenter son soutien financier à la Turquie de trois à six milliards d’euros jusqu’à la fin de 201821. En outre, le gouvernement français a levé son veto sur le chapitre 33 sur les dispositions financières et budgétaires – qui a porté à deux le nombre de vetos français levés sur les chapitres de négociation depuis 201522.

III. L’incapacité du gouvernement turc à instrumentaliser la question des réfugiés

22Le gouvernement turc rencontre au moins trois difficultés pour une véritable instrumentalisation de la question des réfugiés : L’état actuel des relations avec l’Union européenne, la conditionnalité de la libéralisation des visas et le désir commun des deux parties de maintenir le statu quo dans leur relation.

a. Difficultés de progrès dans les relations Turquie-UE

  • 23  « Juncker : “La Turquie s’éloigne à pas de géant de l’Europe” », Europe1, 29 août 2017, http://www (...)
  • 24  « Pas d’adhésion de la Turquie à l’UE en cas de peine de mort (Junker) », Agence France Presse, 19 (...)

23Jean Claude Juncker a résumé la perception générale de la Turquie en Europe en affirmant qu’elle s’est éloignée de l’Union européenne « à pas de géant23 ». Les autorités turques réfutent ce genre d’accusation en attirant l’attention sur le fait que la lutte contre l’organisation terroriste FETÖ (qui était à l’origine du coup d’État avorté de juillet 2016) nécessite des mesures extraordinaires. L’Union critique la Turquie sur les droits de l’homme et les libertés de presse dans un contexte politique très délicat. Les débats intermittents sur la réintroduction de la peine de mort sont aussi problématiques. Comme le président de la Commission européenne a souligné sans équivoque, le rétablissement de la peine capitale dans le système juridique turc mettrait fin aux négociations d’adhésion24.

  • 25  “Freeze EU accession talks with Turkey until it halts repression, urge MEPs”, European Parliament, (...)

24Cette tension va au-delà de la rhétorique. En avril 2017, l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe a placé la Turquie sous contrôle en réinstaurant la procédure du suivi qui était clôturée en 2004. Quant aux membres du Parlement européen (PE), ils ont demandé un gel temporaire des négociations d’adhésion de la Turquie à l’UE25. En juillet 2017, une large majorité du PE est allée plus loin en votant en faveur d’une suspension des négociations.

25Dans les milieux politiques européens, l’idée d’offrir à la Turquie un partenariat thématique sur des questions fondamentales telles que le terrorisme et la migration gagne du terrain. Or, le gouvernement d’Ankara concevrait cette formulation comme la fin de ses perspectives d’adhésion. Les autorités turques ont affirmé à maintes reprises que l’adhésion constituait l’ultime objectif et qu’une option alternative sous forme de partenariat privilégié n’était pas acceptable. Alors qu’il est difficile d’envisager l’adhésion de la Turquie à l’UE dans un avenir prévisible, les autorités turques insistent sur l’ouverture des négociations sur les chapitres 23 (concernant le pouvoir judiciaire et droits fondamentaux) et 24 (qui couvre les domaines de la justice, liberté et sécurité).

b. Le processus bloqué de libéralisation des visas

26L’un des engagements européens qui avait ouvert la voie à la déclaration commune du 18 mars 2016 concernait la levée de l’obligation de visa à court terme pour les ressortissants turcs à l’entrée de la zone Schengen. Depuis 2013, une feuille de route sur la libéralisation du régime des visas stipule que 72 critères doivent être remplis par la Turquie. À l’heure actuelle, sept d’entre eux – classés en trois catégories – demeurent problématiques. La délivrance des passeports biométriques en conformité avec les normes européennes de cryptage électronique renforcé est sur le point d’être achevée. La coopération efficace avec tous les pays membres de l’UE en matière judiciaire, l’alignement de la protection des données à caractère personnel avec les standards de l’UE, ainsi que la mise en œuvre de l’accord sur la réadmission correspondent aux critères partiellement satisfaits. La lutte contre la corruption, la coopération opérationnelle avec Europol et la législation en matière de terrorisme sont des sujets qui nécessitent encore plus d’effort.

  • 26  “AB Büyükelçisi Berger’den vize serbestisi açıklaması”, Cumhuriyet, 13 mars 2018, http://www.cumhu (...)

27Une simple analyse permet de soutenir qu’il existe en réalité deux points qui demeurent problématiques pour l’avenir de l’accord. Premièrement, malgré le plan d’action annoncé le 30 avril 2016, un progrès satisfaisant dans la lutte contre la corruption n’a toujours pas été réalisé. Un deuxième constat, plus important, touche la lutte contre le terrorisme jugée trop large par les partenaires européens de la Turquie. Pour sa part, le gouvernement turc cherche à justifier sa position par les circonstances extraordinaires dans la période d’après le coup d’État raté. On constate que les deux perspectives sont difficilement conciliables. Comme l’a affirmé le chef de la délégation de l’Union européenne à Ankara26, il faudra probablement des années pour la levée de l’obligation de visa. La nécessité objective de se conformer à la feuille de route ne laisse aucune marge de manœuvre politique pour la Turquie.

c. Les deux parties refusent de mettre fin aux négociations d’adhésion

  • 27  « UE : Merkel veut mettre un terme aux négociations d’adhésion avec Ankara », Le Monde, 4 septembr (...)
  • 28  « Macron propose un “partenariat” de l’UE avec la Turquie à défaut d’une adhésion », Agence France (...)
  • 29  « Intervention du président Donald Tusk sur les réunions du Conseil européen et le programme des d (...)

28Le processus d’adhésion de la Turquie à l’Union européenne, qui dure déjà de longue date, est loin d’aboutir. Que la Turquie ne soit pas bienvenue dans l’Union s’entend de plus en plus fréquemment – et de plus en plus fort. D’après Angela Merkel, elle « ne doit pas devenir un membre27 ». Pour Macron, il faut sortir d’une « hypocrisie » qui laisse penser que « l’ouverture de nouveaux chapitres (de négociation) est possible28 ». Pourtant, les membres de l’UE veulent « laisser la porte ouverte à Ankara » malgré la difficulté posée par le climat politique régnant dans le pays29. Les propos suivants du président de la République Française aident à comprendre pourquoi cette idée est largement partagée au niveau européen en dépit des critiques émises contre le gouvernement turc :

  • 30  Adrien LELIÈVRE, « Macron ne veut pas d’une rupture avec la Turquie », Les Echos, 7 septembre 2017 (...)

La Turquie s’est objectivement éloignée de l’Union européenne ces derniers mois, avec des dérives préoccupantes qui ne peuvent pas rester sans conséquence (…). Mais je souhaite éviter les ruptures car c’est un partenaire essentiel dans de nombreuses crises que nous affrontons ensemble, je pense au défi migratoire ou à la menace terroriste notamment30.

  • 31  Şerife ÇETİN, “Ending EU Turkey talks would be ‘fatal mistake’”, Anadolu Agency, 19 septembre 2017 (...)
  • 32  “EU minister says Turkey still on track to join bloc despite calls to stop accession”, The Guardia (...)

29Il est à l’avantage de l’Union européenne de ne pas rompre avec la Turquie. Après tout, comme il est souvent admis, la Turquie est un partenaire irremplaçable. Comme le dit à juste titre le secrétaire général du European Parliament’s Turkey Forum, mettre fin aux négociations avec la Turquie conduirait à une situation perdant-perdant parce que les deux parties sont « extrêmement liées31 ». C’est dans ce contexte qu’il faut interpréter la tendance de Federica Mogherini32 à maintenir le dialogue avec la Turquie malgré les objections contre l’adhésion turque à l’Union européenne. Quant au gouvernement d’Ankara, alors qu’il est souvent critiqué par cette dernière – et nonobstant les commentaires décourageants venant des milieux politiques européens – il préfère ne pas mettre fin au processus de négociations.

En guise de conclusion

30L’Union européenne, conformément à ses principes fondateurs, s’efforce de mettre en œuvre des coopérations de soutien pour les réfugiés. Néanmoins, la « tragédie humaine aux dimensions colossales », pour reprendre les propos du président de l’Agence des Nations Unies pour les réfugiés, a prouvé que l’UE était incapable de gérer des flux migratoires à grande échelle. C’est sans surprise que l’on constate la réticence des capitales européennes à transférer leur pouvoir souverain aux institutions de l’UE dans un domaine politique délicat. Par ailleurs, l’accueil des réfugiés n’est pas une idée à laquelle les électeurs donnent facilement leur accord. On peut aussi rappeler les profondes blessures de la crise de l’euro – ou encore, le fait que le conflit syrien ne soit toujours pas proche de sa fin.

31En effet, dans un contexte si sombre, Ankara a eu une position clé. Comme indiqué précédemment, la Turquie s’est engagée dans des systèmes de partage de fardeau trop onéreux alors qu’une grande majorité des pays européens montrait une forte réticence à accueillir les réfugiés. Il semble que la générosité de la Turquie a encouragé les Européens à rechercher la coopération avec Ankara.

32La révision à la hausse du soutien financier témoigne du feu vert donné par l’UE afin d’alléger la charge pesant sur la Turquie – une décision qui a été saluée par cette dernière. À première vue, certaines concessions européennes semblent être offertes à la Turquie afin d’endiguer le flux de Syriens sur le territoire de l’Union : fournir des fonds, accélérer le processus de libéralisation des visas, relancer – quoique de façon très limitée – le processus d’adhésion de la Turquie à l’UE, et même l’octroi du statut de « pays d’origine sûr ».

33Cependant, un regard de plus près permet de déceler que la Turquie n’a pas vraiment eu de gains significatifs. Mis à part les fonds partiellement débloqués, elle n’a pas reçu un financement substantiel. Au printemps 2018, moins d’un quart de la facilité en faveur des réfugiés lui avait été versé. Pire encore, le Parlement européen a décidé de réduire les fonds de pré-adhésion. Pour ce qui est de l’accès sans visa à l’espace Schengen, le bon fonctionnement de l’accord de réadmission et la satisfaction d’un total de 72 critères (dont l’un a trait à la législation antiterroriste, une question d’autant plus sensible pour Ankara après le coup d’État échoué du 15 juillet 2016) font penser qu’il faudra attendre.

34La décision d’ouvrir le chapitre 33 aux négociations d’adhésion de la Turquie en 2016, au jour même de la déclaration commune sur la réadmission des réfugiés, ne peut que mener à un optimisme très limité – surtout parce que la demande turque d’ouverture de cinq chapitres supplémentaires n’a pas eu de réponse positive et que la possibilité d’ouverture de nouveaux chapitres aux négociations est clairement écartée par les dirigeants européens. La limitation des négociations d’adhésion à 16 chapitres sur un total de 35 est plutôt une victoire pour ceux qui sont contre l’adhésion de la Turquie à l’UE. Dans ce contexte, il semble difficile d’évoquer un certain « coup de pouce » en faveur d’Ankara.

35Il est à noter que la coopération a été construite par les deux parties sur des bases pragmatiques où Ankara semble avoir utilisé la carte des réfugiés pour maximiser ses gains politiques et économiques. Sur le plan national, il était important que le gouvernement turc donnât une impression de force vis-à-vis de l’Europe. Angela Merkel a jugé nécessaire d’être le porte-parole de l’Union européenne afin de persuader la Turquie de coopérer avec l’UE à long terme. Elle a réussi à donner une image du soutien européen qui servirait les intérêts de la Turquie et de l’UE sans véritablement conduire à un réel progrès dans leurs relations : L’engagement européen demeurait limité et le gouvernement d’Ankara pouvait donner l’illusion d’un triomphe multidimensionnel à son électorat.

36Il reste à souligner que la partie turque n’a pas de marge de manœuvre pour instrumentaliser le problème des réfugiés. À présent, il est difficile pour Ankara de prendre des décisions qui compliqueraient davantage l’état actuel de ses relations avec l’Union. En outre, étant donné que l’accord sur la libéralisation du régime des visas en faveur de la Turquie est subordonné à des critères objectifs, la partie turque ne peut imputer à l’UE le retard dans la mise en œuvre du régime d’exemption de visa. Le gouvernement turc devra donc maintenir le statu quo, puisque l’abandon du processus d’adhésion à l’UE n’est pas une option pour Ankara – même si l’on entend parfois des déclarations allant dans le sens contraire.

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Bibliographie

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Notes

1  La Turquie a fait l’objet de plusieurs mouvements migratoires entre 1988 et 2000 qui ont conduit à l’octroi de permis de séjour aux travailleurs – y compris l’autorisation de près d’un million de personnes. Le Plan d’action national sur la migration et l’asile de 2005 fournit les données statistiques pour cette période : 51 542 personnes en 1988 ont été forcées par la guerre entre l’Iran et l’Irak ; 20 000 Yougoslaves qui ont dû fuir leurs maisons entre 1992 et 1997 ; 345 000 personnes déportées par les autorités bulgares en 1989 ; environ 470 000 victimes de la guerre du Golfe (les périodes couvrant l’avant et l’après-guerre) ; 17 746 Kosovars qui ont quitté leur pays en 1999 ; 32 577 Turcs d’Ahiska exilés par les autorités meskhètes. Cf. “İltica ve Göç Alanındaki Avrupa Birliği Müktesebatının Üstlenilmesine İlişkin Türkiye Ulusal Eylem Planı”, T.C. İçişleri Bakanlığı Göç İdaresi Genel Müdürlüğü, http://www.goc.gov.tr/files/files/turkiye_ulusal_eylem_plani(2).pdf (Date d’accès : 18 janvier 2018).

2  Kemal KİRİŞÇİ, “Turkey’s New Draft Law on Asylum: What to Make of It?” in Seçil PAÇACI-ELTİOK & Thomas STRAUBHAAR, Turkey, Migration and the European Union: Potentials, Challenges and Opportunities, Hamburg Institute of International Economics, Hamburg University Press, 2012, p. 67.

3  “Law on Foreigners and International Protection”, Republic of Turkey, Ministry of Interior, Directorate General of Migration Management, http://www.goc.gov.tr/files/files/eng_minikanun_5_son.pdf (Date d’accès : 18 janvier 2018).

4  La LEPI stipule que personne (…) ne doit être renvoyé dans un endroit où il peut être soumis à la torture, à des peines ou à des traitements inhumains ou dégradants, ou lorsque sa vie ou sa liberté seraient menacées. Le règlement sur l’asile de 1994 a permis le refoulement pour des raisons liées à la sécurité nationale et à l’ordre public.

5  “Geçici Korumamız Altındaki Suriyeliler”, T.C. İçişleri Bakanlığı Göç İdaresi Genel Müdürlüğü, 9 Aralık 2016, http://www.goc.gov.tr/icerik3/gecici-korumamiz-altindaki-suriyeliler_409_558_560 (Date d’accès : 8 mai 2018).

6  Voir les arrêts Abdolkhani et Karimnia c. Turquie, Yarashonen c. Turquie, Asalya c. Turquie et Aliev c. Turquie sur http://hudoc.echr.coe.int.

7  “Edirne, Kırklareli ve İstanbul illerinde bulunan geri gönderme merkezleri hakkında inceleme raporu”, Türkiye Büyük Millet Meclisi İnsan Haklarını İnceleme Komisyonu, 24. Dönem 3. Yasama Yılı, 2012.

8  Kemal KİRİŞÇİ and Elizabeth FERRIS, “Not Likely to Go Home: Syrian Refugees and the Challenges to Turkey – and the International Community”, Center on the United States and Europe at Brookings, Washington, 2015.

9  Ibid.

10  Selon le rapport, la Turquie a versé 6 milliards de dollars – contre 6,314 fournis par les États-Unis – en allouant 0,75 % de son PNB à l’assistance humanitaire. Cf. “Global Humanitarian Assistance Report 2017”, Development Initiatives, Bristol, 2017, p. 45‑46, http://devinit.org/post/global-humanitarian-assistance-2017/ (Date d’accès : 20 avril 2018).

11  “Barınma Merkezlerinde Son Durum”, AFAD, https://www.afad.gov.tr/tr/2374/Barinma-Merkezlerinde-Son-Durum (Date d’accès : 20 avril 2018).

12  Une recherche menée par l’International Crisis Group montre que la violence intercommunale entre les populations hôtes et les réfugiés syriens en Turquie s’est multipliée par trois dans la deuxième moitié de 2017 en comparaison à la même période de l’année précédente. Les mécontentements croissants dans les grandes métropoles comme Istanbul, Ankara et Izmir conduisent des rivalités interethniques, inégalités socio-économiques et violence urbaine. Cf. “Türkiye’deki Suriyeli Mülteciler: Kentsel Gerilimleri Azaltmak” (Traduit de l’anglais), International Crisis Group, Avrupa Raporu, 29 Ocak 2018, no. 248, https://d2071andvip0wj.cloudfront.net/248-turkey-s-syrian-refugees-turkish.pdf (Date d’accès : 24 mars 2018).

13  Seulement 33 846 personnes étaient relocalisées à partir de la Grèce et de l’Italie. Cf. “Progress report on the implementation of the European agenda on migration” (Annex to the communication from the Commission to the European Parliament, the European Council and the Council), European Commission, Brussels, 14 mars 2018, COM(2018) 250 final, https://ec.europa.eu/home-affairs/sites/homeaffairs/files/what-we-do/policies/european-agenda-migration/20180314_annex-4-progress-report-european-agenda-migration_en.pdf

14  « L’UE s’apprête à publier son “plan d’action” pour les réfugiés en commun avec la Turquie », Agence France Presse, 6 October 2015, https://www.afp.com (Date d’accès : 18 janvier 2018).

15  Lorne COOK, “3 million more refugees could leave Syria, Turkey warns EU”, Associated Press, 6 October 2015, http://ap.com, (Date d’accès : 20 mars 2018).

16  Remarks by High Representative/Vice-President Federica Mogherini at the High-Level Conference “Eastern Mediterranean – Western Balkans Route”, European External Action Service, Luxembourg, 8 octobre 2015, https://eeas.europa.eu/headquarters/headQuarters-homepage/5868/remarks-high-representativevice-president-federica-mogherini-high-level-conference-eastern_en (Date d’accès : 20 mars 2018).

17  “Draft Action Plan: Stepping up EU-Turkey cooperation on support of refugees and migration management in view of the situation in Syria and Iraq”, European Commission, Brussels, 6 October 2015, http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-15‑5777_fr.htm (Date d’accès : 20 mars 2018).

18  « Déclaration UE-Turquie, 18 mars 2016 », Conseil européen/Conseil de l’Union européenne, 18 mars 2016, http://www.consilium.europa.eu/fr/press/press-releases/2016/03/18/eu-turkey-statement/ (Date d’accès : 24 mars 2018).

19  « Déclaration UE-Turquie : Rapport d’avancement de septembre 2016 », Commission européenne, Bruxelles, 4 octobre 2016, http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-16‑3218_fr.htm (Date d’accès : 12 mars 2018).

20  Le rapport de la Commission de septembre 2017 précisait qu’en moyenne, 93 personnes pouvaient gagner les îles grecques en passant par la Turquie. Dans le rapport d’avancement de septembre 2016, ce nombre était de 94. Cf. « Septième rapport sur les progrès réalisés dans la mise en œuvre de la déclaration UE-Turquie », Commission européenne, Bruxelles, 9 septembre 2017, http://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-12019‑2017-INIT/fr/pdf (Date d’accès : 12 mars 2018) ; « Déclaration UE-Turquie : Rapport d’avancement de septembre 2016 », op. cit.

21  “EU and Turkey agree European response to refugee crisis”, European Commission, 19 mars 2016, http://europa.eu/rapid/press-release_AC-16‑2132_en.pdf (Date d’accès : 14 mars 2018).

22  Le 14 décembre 2015, la conférence d’adhésion tenue au niveau ministériel a ouvert les négociations sur le chapitre 17. Cf. “Accession conference at ministerial level opens negotiations with Turkey on chapter 17 – Economic and monetary policy”, Council of the European Union, Brussels, 14 décembre 2015, http://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2015/12/14-accession-conference-turkey/ (Date d’accès : 14 mars 2018).

23  « Juncker : “La Turquie s’éloigne à pas de géant de l’Europe” », Europe1, 29 août 2017, http://www.europe1.fr/international/juncker-la-turquie-seloigne-a-pas-de-geant-de-leurope-3421832 (Date d’accès : 19 mars 2018).

24  « Pas d’adhésion de la Turquie à l’UE en cas de peine de mort (Junker) », Agence France Presse, 19 mars 2017, www.afp.com (Date d’accès : 11 mai 2018).

25  “Freeze EU accession talks with Turkey until it halts repression, urge MEPs”, European Parliament, Press Release, 24 novembre 2016, http://europarl.europa.eu (Date d’accès : 19 mars 2018).

26  “AB Büyükelçisi Berger’den vize serbestisi açıklaması”, Cumhuriyet, 13 mars 2018, http://www.cumhuriyet.com.tr/haber/siyaset/941655/AB_Buyukelcisi_Berger_den_vize_serbestisi_aciklamasi.html# (Date d’accès : 11 mai 2018).

27  « UE : Merkel veut mettre un terme aux négociations d’adhésion avec Ankara », Le Monde, 4 septembre 2017, http://www.lemonde.fr/europe/article/2017/09/04/ue-merkel-veut-mettre-un-terme-aux-negociations-d-adhesion-avec-ankara_5180504_3214.html#4Z24oFqOHY6iBpAO.99 (Date d’accès : 25 mars 2018).

28  « Macron propose un “partenariat” de l’UE avec la Turquie à défaut d’une adhésion », Agence France Presse, 5 janvier 2018, http://www.afp.com (Date d’accès : 5 janvier 2018).

29  « Intervention du président Donald Tusk sur les réunions du Conseil européen et le programme des dirigeants », Conseil Européen/Conseil de l’Union Européenne, 20 octobre 2017, http://www.consilium.europa.eu/fr/press/press-releases/2017/10/20/tusk-final-remarks-european-council/ (Date d’accès : 25 mars 2018).

30  Adrien LELIÈVRE, « Macron ne veut pas d’une rupture avec la Turquie », Les Echos, 7 septembre 2017, https://www.lesechos.fr/07/09/2017/lesechos.fr/010218971284_macron-ne-veut-pas-d-une-rupture-avec-la-turquie.htm (Date d’accès : 25 mars 2018).

31  Şerife ÇETİN, “Ending EU Turkey talks would be ‘fatal mistake’”, Anadolu Agency, 19 septembre 2017, http://aa.com.tr/en/europe/ending-eu-turkey-talks-would-be-fatal-mistake/913863 (Date d’accès : 1er mars 2018).

32  “EU minister says Turkey still on track to join bloc despite calls to stop accession”, The Guardian, 25 juillet 2017, https://www.theguardian.com/world/2017/jul/25/eu-urged-to-call-off-turkish-accession-talks (Date d’accès : 1er mars 2018).

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Pour citer cet article

Référence papier

Armağan Gözkaman, « L’impossibilité d’une véritable instrumentalisation de la question des réfugiés par le gouvernement turc dans ses relations avec l’Union européenne »Anatoli, 9 | 2018, 45-60.

Référence électronique

Armağan Gözkaman, « L’impossibilité d’une véritable instrumentalisation de la question des réfugiés par le gouvernement turc dans ses relations avec l’Union européenne »Anatoli [En ligne], 9 | 2018, mis en ligne le 05 décembre 2020, consulté le 01 juillet 2022. URL : http://journals.openedition.org/anatoli/663 ; DOI : https://doi.org/10.4000/anatoli.663

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Auteur

Armağan Gözkaman

Armağan Gözkaman est maître de conférences au Département des relations internationales (Faculté des sciences économiques et administratives) de l’Université de Beykent, Istanbul. Il est titulaire d’une licence en relations internationales (Université Galatasaray, Istanbul) et d’un DEA en sciences politiques (Université Robert Schuman, Strasbourg) et d’un DEA en relations internationales et Union européenne (Université Galatasaray). Il a reçu un doctorat en cotutelle (Université de Strasbourg & Université de Marmara). Ses intérêts de recherche portent sur les études européennes, la sécurité internationale et la politique étrangère turque.

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