« Nous avons fermé les yeux le jour où l’on a laissé s’installer les premières baraques au lieu de sanctionner les autorités qui ont permis ces constructions scandaleuses. Depuis 15 ans, nous portons la responsabilité de cette situation. Notre responsabilité ne date pas d’aujourd’hui. Nous avions dès les premiers jours les moyens juridiques d’empêcher les familles de venir construire dans les villes leurs habitations » (extrait du discours royal du 8 juillet 1981).
« Nous avons observé les aspects hideux [de l’habitat insalubre] ces deux dernières années, en nous enquérant de visu de la situation de nos fidèles sujets, au Nord comme au Sud, à l’Est comme à l’Ouest du Royaume. […] Aussi, et pour que l’élargissement des compétences des collectivités locales et la perspective des échéances électorales dans notre pays ne constituent pas un champ fertile et une occasion propice pour l’exacerbation dangereuse de ce phénomène, le devoir impose de veiller à l’application rigoureuse de la loi, pour prévenir tout dérapage ou détournement de ces attributions et pour que ces échéances ne soient pas instrumentalisées à des fins clientélistes et électoralistes, où l’on cherche à engranger des voix, en accordant indûment des permis de construire ou en encourageant implicitement l’habitat insalubre » (extrait du discours royal du 21 août 2001).
1Ces extraits d’allocutions prononcées à vingt ans de différence par Hassan II et par Mohamed VI traduisent bien l’ambiguïté du discours public sur les bidonvillesau Maroc. Le développement du phénomène bidonvillois, considéré comme une anomalie au sein de la structure urbaine, est souvent présenté comme une manifestation des dysfonctionnements des institutions étatiques et comme le produit d’une administration corrompue. Cependant, la tolérance (la faiblesse) de l’État face au bidonville se décline au conditionnel, et est susceptible de prendre fin à n’importe quel moment. Les bidonvillois sont ainsi condamnés à vivre une existence précaire et incertaine, dans une position de marginalité légale qui contraint très fortement les possibilités de mobilisation et de revendication collective.
- 1 Le terme est couramment utilisé en dialecte pour désigner les bidonvilles : il provient de la défo (...)
- 2 Le 16 mai 2003, cinq attentats terroristes ont fait plus de 40 morts à Casablanca. 11 des 14 terro (...)
2La rhétorique royale sur les kariens1 a cependant évolué depuis vingt ans. Si le bidonville est toujours stigmatisé comme un territoire indigne de la ville, ses habitants sont de plus en plus considérés comme les victimes de cette situation, même si les attentats du 16 mai 20032 ont largement contribué à renforcer la disqualification qui les touche en surimposant aux diverses labellisations déjà en circulation dans l’imaginaire urbain – associant bidonville et déviance sociale – celle de l’extrémisme religieux et du terrorisme.
- 3 Comme son nom l’indique, l’INDH vise le développement humain et la lutte contre la pauvreté. Elle a (...)
- 4 Les structures INDH au niveau des provinces ont identifié 264 quartiers prioritaires dans 30 ville (...)
- 5 De nombreux éléments plaident, toutefois, pour une relativisation de l’innovation dans la forme et (...)
3Avec l’alternance de 1998 et à l’arrivée au pouvoir de Mohamed VI, une volonté de rupture dans la gestion de la question sociale au Maroc est affichée. La mise en place de l’Initiative nationale de développement humain (INDH) en 2005 devait marquer une nouvelle étape particulièrement significative dans cette évolution de l’action publique. Par l’ampleur des moyens mis en œuvre et des ambitions affichées3, par l’élaboration d’une politique globale à l’échelle nationale mais ayant vocation à être appliquée avec souplesse au niveau local (avec notamment la définition de sites prioritaires)4, le pouvoir met en avant le caractère décentralisé de la gestion du projet5. Tous les projets en cours déployés à l’égard des bidonvilles doivent être mis en œuvre « en synergie » avec l’INDH, dans un esprit de « bonne gouvernance » conforme aux injonctions des organisations et des bailleurs de fonds internationaux.
4Je m’attacherai à voir si l’introduction de nouveaux mots d’ordre dans les politiques de résorption de l’habitat insalubre (et en particulier la volonté affichée de prendre en compte la dimension sociale dans les actions au bidonville), qui semblent transformer en profondeur la philosophie de l’action publique, aboutit réellement à une mutation des pratiques et des stratégies des acteurs. Avant cela, je décrirai les politiques mises en œuvre envers les bidonvilles marocains depuis l’Indépendance. J’insisterai sur les constantes, mais également sur les évolutions des politiques publiques.
- 6 Je m’efforcerai dans la deuxième partie de repérer les temporalités de l’action publique et de déf (...)
- 7 De nombreux auteurs tels que Béatrice Hibou (1995) et Éric Gobe (1999) soulignent que ce jeu sur l (...)
5La stratégie utilisée par l’État marocain pour gérer les kariens et maintenir au moindre coût la paix sociale est ambiguë et fluctuante. Elle se déploie entre prohibition et laisser-faire, même si depuis la fin des années 1980 et surtout depuis les années 1990, les habitants ont multiplié avec succès les initiatives de « grignotage » et de taraudage, obtenant progressivement, au coup par coup, des améliorations de leurs conditions de vie6. Les autorités ont, quant à elles, toujours joué sur le caractère dès l’origine illégal des implantations pour maintenir les bidonvillois dans une position de « pseudo-clandestinité » (Arrif, 1999, p. 300), d’insécurité latente qui alimente leur fragilité par rapport au pouvoir et constitue un moyen de contrôle et de subordination particulièrement efficace puisqu’il limite la cristallisation des frustrations et l’affirmation des revendications7. Le bidonville est au mieux toléré par les pouvoirs publics, mais ne saurait prétendre à un statut formel ni à une reconnaissance officielle.
- 8 On peut prendre ici l’exemple de Karyane El Oued, bidonville de Salé né dans les années 1970 aux a (...)
- 9 Le refus ferme et persistant de permettre aux bidonvillois de construire des réseaux d’évacuation (...)
6Aucune autorisation de construire ne peut être légalement délivrée au bidonville ; seuls les matériaux précaires (correspondant à la précarité du statut juridique) sont en général tolérés dans la construction des habitations. Bien qu’il se cristallise, le territoire des kariens resteconstruit comme un lieu du provisoire : il doit pour se pérenniser conserver les attributs de l’éphémère et de l’incertain qui le caractérisaient à son apparition. Les initiativesd’aménagement de l’espacepar les habitants (construction « en dur » des baraques, introduction d’un réseau d’adduction des eaux usées, asphaltage d’une ruelle…) sonten effet tout à la foislargement prohibées et étroitement contrôlées, car susceptibles d’être interprétées comme une forme de reconnaissance par les pouvoirs publics de l’installation des habitants8.Latopographie du lieuconfigureainsi des rapports de pouvoir et constitue un enjeu politique. Tout est fait pour montrer (par des signes matériels, mais aussi symboliques9), que les kariens n’appartiennent pas à la vraie ville, tout en concédant aux bidonvillois une marge d’action minimum pour améliorer leurs conditions de vie – mais pas pour s’approprier pleinement l’espace.
7L’État est à la fois absent aux kariens, puisqu’il refuse d’y introduire les formes les plus élémentaires d’équipement dont disposent en général les segments réguliers de la ville (eau courante, électricité, égouts, collecte des déchets, desserte par les transports publics, maintien de l’ordre…). Il est cependant également présent, puisqu’il s’applique à maintenir au quotidien la précarité du lieu. Les autorités mettent donc en œuvre au bidonville « une gestion par le manque »,une « présence par l’absence » : manque d’infrastructures, absence de services collectifs, qui peuvent paradoxalement s’interpréter comme la marque d’une emprise publique sur le lieu et ses habitants, d’un pouvoir en creux, en négatif.
8Pourtant, les pouvoirs publics ne peuvent totalement prévenir les tentatives d’appropriation du lieu par les habitants : ceux-ci multiplient au quotidien un « empiètement silencieux de l’ordinaire » (Bayat, 1997), empiètement minuscule, invisible, mais qui n’est pas sans conséquences sur la structure socio-démographique du pays, puisque plus de 8 % des urbains habitent aujourd’hui au bidonville (chiffre qui nuance d’ailleurs la nature de leur caractère « marginal » et « a-normal » dans la ville). Incapables d’empêcher toute forme d’aménagement de l’espace, les autorités cherchent surtout à en hypothéquer l’issue. Les ajustements sont constants, mais ils sont constamment aléatoires. Même si un coup tenté réussit (construction d’une nouvelle pièce, d’un étage) dans le sens où il n’est pas directement réprimé, l’amélioration conquise n’est jamais acquise.
9Le processus de décentralisation (entamé avec la charte communale de 1976 et approfondi avec la nouvelle charte de 2003), conjugué à la libéralisation politique orchestrée « par le haut » au début des années 1990, ont contribué à déplacer et à transformer au profit des bidonvillois le statu quo établi entre les différents acteurs au niveau localisé du bidonville. Les configurations et les rapports de force changent d’un bidonville à l’autre, mais on peut affirmer qu’en règle générale, les bornes de l’envisageable et du faisable se sont sensiblement élargies, et que les règles du jeu ont évolué, ouvrant plus de marges de manœuvre aux karianis dans l’aménagement de l’espace. Ceux-ci disposent de davantage de possibilités de pression directe sur leurs élus (auxquels incombent des charges de gestion territoriale qui revenaient auparavant aux pouvoirs publics), et les élus se montrent plus enclins que l’État à satisfaire les demandes de la population (de l’électorat). Ils peuvent se poser en médiateurs entre les habitants et les autorités, en proposant et en orchestrant des réponses et des solutions illégales (mais considérées comme légitimes) pour améliorer les conditions de vie des bidonvillois (Zaki, 2005).
10Outre l’administration du bidonville par l’absence, un deuxième type d’action est également engagé par l’État autoritaire pour enrayer la protestation aux kariens, à travers la mise en oeuvre de programmes de « résorption » visant à faire disparaître ce territoire de la grammaire urbaine. Classiquement, la soumission des gouvernés à la coercition du pouvoir « trouve sa contrepartie dans l’allocation de ressources susceptibles de contribuer à un mieux-vivre (Camau, 1990, p. 75) : l’État tente par cette forme de redistribution de « satelliser » les bidonvillois : à « l’étatisation de la société » bidonvilloise, qui « fait obstacle à l’émancipation des individus et à l’autonomisation des institutions sociales, canaux de citoyenneté » (p. 74) répond la « clientélisation » de cette même société par l’État. Il s’agit d’éviter que la précarité des conditions de vie ne débouche sur des tentatives désespérées et n’aboutisse au passage à la sédition ouverte et violente.
11Les politiques publiques nourrissent les espoirs des habitants, et favorisent ainsi une posture attentiste vis-à-vis du pouvoir. La rumeur et le « mythe » du relogement, toujours présents dans les esprits même si aucune action publique n’est planifiée pour tel ou tel karien, contribuent donc aussi à rejeter les bidonvillois dans un horizon aléatoire, dans un univers de contingence. En ce sens, l’État marocain reste néo-patrimonial dans ses modes de fonctionnement comme dans les attentes qu’il suscite, y compris dans un contexte de contraction importante de la dépense publique et de crise financière de l’État.
- 10 Notons que l’introduction de nouveaux acteurs dans les logiques de l’action publique (qu’il s’agis (...)
12Dans le même temps, l’action publique renforce la stigmatisation du bidonville en œuvrant activement à sa disparition. D’un côté, l’État refuse d’aménager les kariens et refuse que les habitants eux-mêmes aménagent leur espace résidentiel ; de l’autre, il souligne l’extériorité matérielle et symbolique du territoire en prônant et en organisant sa destruction, et en relogeant les populations en périphérie de la ville. Occupés à négocier au quotidien des améliorations (qui peuvent être jugées dérisoires, mais qui ont une portée matérielle et symbolique considérables), occupés aussi à fantasmer un futur fait d’intégration normalisée à la ville, les bidonvillois n’adoptent pas de pratiques de révolte ouverte10. Pourtant, la politique de l’État crée des attentes fortes qui favorisent l’élaboration de registres communs de légitimation, essentiellement basés sur la notion de droits sociaux (droit au logement, droit à la santé…). À l’ambivalence des politiques publiques répond l’ambivalence des représentations politiques des bidonvillois, qui s’organisent entre critique et demande d’autorité. Les karianis développent l’image paradoxale d’une autorité publique tantôt discréditée pour son incompétence, tantôt pour son pouvoir de nuisance, mais qui suscite des espoirs considérables.
- 11 Autant de mesures que Jean Dethier (1973, p. 3) qualifie de « réflexe défensif illusoire ».
- 12 Abdellah Lehzam qualifie cette démarcation de « limite imaginaire », entre un espace où les règles (...)
13Le développement des bidonvilles remonte au Protectorat. À l’instauration d’un « système policier » dans les années 1920, caractérisé par des cordons de contrôle autour des villes, le refus du droit de libre circulation et des opérations de refoulement des paysans vers leurs douars d’origine11, succèdent des politiques plus souples de regroupement des bidonvilles hors du périmètre urbain12. Il s’agit alors surtout de « nettoyer » certaines parties de l’agglomération et d’entretenir un sentiment d’incertitude existentielle auprès des populations bidonvilloises. Le but n’est pas d’éradiquer complètement les bidonvilles: les pouvoirs publics n’en sont matériellement pas capables ; les bidonvillois constituent de plus une réserve de travailleurs importante. C’est dans cette tension entre le rejet d’une forme d’habitat jugée indigne de la ville, et l’attrait exercé par la concentration d’une main d’œuvre bon marché (d’autant plus docile qu’elle se sent toujours menacée d’expulsion) que s’orchestre la politique urbaine à l’égard du bidonville.
14L’interdit jeté sur le bidonville s’explique ainsi par la stratégie sécuritaire du Protectorat, inquiet de la « naissance » d’un prolétariat (Montagne, 1952) susceptible de se transformer en classe dangereuse. Il s’explique également par des considérations hygiénistes. Après une épidémie de typhus, une loi de juillet 1938 décrète que :
« […] les bidonvilles n’ont plus le droit d’exister […] Toute habitation ne correspondant pas, dès sa création, à des normes officielles à caractère technique est désormais susceptible d’être immédiatement détruite – sans dédommagement aucun – par les agents de l’État » (Dethier, 1973, p. 3).
15Les bidonvillois, citadins insalubres, sont ainsi exclus de la ville mais aussi (et peut-être surtout) du champ d’application de la loi : ils sont alors soumis au bon vouloir des pouvoirs publics.
16Avec la mise en place d’une politique sociale à partir de 1946, initiée pour endiguer le mouvement national (Adam, 1972, p. 104 ; Lahzem, 1982, p. 229), le regroupement des bidonvilles s’effectue sur des terrains préalablement équipés (trames sanitaires). Le regroupement est censé permettre un contrôle rationalisé de ces populations tout en les éloignant des zones d’habitat régulier. La politique d’habitat du plus grand nombre est engagée à Casablanca dès 1944, avec la construction de la Cité Aïn Chock qui constitue la première grande opération immobilière patronnée par le Protectorat et programmée dans le but de résorber les bidonvilles.
17Après l’accession du pays à l’indépendance en 1956, le gouvernement marocain était en quelque sorte tenu, pour préserver sa légitimité, de déployer – notamment dans le domaine social de l’habitat – une action au moins aussi importante que celle mise en œuvre par le régime colonial. Jusqu’au début des années 1960, le Maroc a été dans ce domaine un des pays sous-développés où, proportionnellement aux ressources nationales, le plus gros effort budgétaire et technique a été consenti pour développer des programmes d’habitat subventionnés. Les cités de recasement se développent à la périphérie des villes marocaines, ensembles d’unités standardisées qui inscrivent monotonie et répétition dans le paysage urbain (Rachik, 1995, p. 86-88).
18Les programmes d’habitat n’aboutissent cependant pas aux effets escomptés : en 1950 on recensait 300 000 bidonvillois, tandis que vers 1968 leur nombre avait triplé (Dethier, 1973, p. 6-7). En réalité, l’immense majorité des logements construits sont allés aux classes moyennes ou en tout cas à des catégories urbaines plus aisées que les bidonvillois (Escallier, 1984, p. 111-112). Il faut dire aussi que dans les années 1960, la priorité est donnée au monde rural : l’action des pouvoirs publics au niveau de l’habitat était intégrée dans le cadre de la politique des aménagements hydro-agricoles des grands périmètres d’irrigation, pour fixer les populations rurales au niveau des petits centres et freiner l’exode rural.
- 13 Trois PDU ont ainsi été réalisés : celui de Douar Douma à Rabat, celui de Saknia à Kénitra et celu (...)
- 14 On oublie souvent que l’idée de restructuration comme celle de trames d’accueil à évolution progre (...)
19Parce que le bidonville était considéré comme un non-sens dans la ville, l’idée de son intégration, de son assimilation progressive au tissu urbain régulier n’est apparue que tardivement, à la fin des années 1970 et surtout pendant les années 1980, avec la mise en place au niveau national des Projets de développement urbain (PDU) en partenariat avec la Banque mondiale13. Ceux-ci préconisaient la restructuration sur place et la réhabilitation des quartiers irréguliers et/ou insalubres : il s’agissait d’équiper les sites concernés en infrastructures et en équipements. Le Plan de développement économique et social (PDES) de 1973-1977 fait de la lutte contre l’habitat insalubre un des axes prioritaires de l’action des pouvoirs publics en matière d’Habitat. La restructuration alors prônée et appuyée financièrement par la Banque mondiale et l’Agence américaine pour le développement international (USAID) est présentée comme stratégie d’intervention privilégiée, allant dans le sens des recommandations faites à la Conférence des Nations-Unies à Vancouver en 197614.
20Si les plans de 1978-1980 et 1981-1985 accordent une plus large priorité à la restructuration des bidonvilles, certains observateurs notent cependant que jusqu’à aujourd’hui, « ces projets se heurtent à une grande réticence des autorités qui y voient la confirmation officielle et définitive de l’occupation du sol par une population dont elle a toujours cherché à maintenir la précarité et l’instabilité du statut ». Ils ne sont pas non plus soutenus par les élus locaux pour qui les bidonvilles constituent souvent des « fonds de commerce électoraux » (Altius, 2000, p. 66 et 76). Finalement, la restructuration des bidonvilles est une démarche qui semble surtout s’imposer quand le recasement ne peut pas être envisagé pour des raisons financières ou sociales. Pour Françoise Navez-Bouchanine (2002 a, p. 68), les actions de restructuration et de réhabilitation entamées sous la pression des faits et des bailleurs de fonds extérieurs ne s’opèrent pas sous le signe de la reconnaissance, mais sous celui de la tolérance, « assez habile d’ailleurs sur le plan politique, mais qui ne change fondamentalement rien aux positions des acteurs directement concernés par la ville ».
- 15 Depuis quelques années cependant, les pratiques ont sensiblement évolué : les pouvoirs publics acc (...)
21Les grandes opérations phare de restructuration lancées durant cette décennie n’ont pas concerné la ville de Casablanca. Pourtant, lorsque les émeutes de 1981 éclatent dans la capitale économique, l’État avait programmé la résorption des grands bidonvilles, et mis au point une politique de restructuration pour le bidonville de Ben M’sik. La formule prévue, qui devait être financée par l’USAID, est cependant abandonnée, à la suite des émeutes, au profit de la formule traditionnelle du recasement : la restructuration, qui consiste à équiper et améliorer l’existant, constitue une solution moins satisfaisante que le recasement dans une optique sécuritaire. Notons de plus que la restructuration est caractérisée par sa grande « réversibilité » : ainsi, elle apparaissait comme une option satisfaisante pour traiter les reliquats (c’est ainsi que l’on appelle les ménages restés sur place, n’ayant pas été relogés) de Ben M’sik en 2001 ; l’augmentation des ressources disponibles (grâce notamment au Fonds pour l’habitat social) a par la suite fait perdre tout son attrait à cette solution, qui a été à nouveau abandonnée15.
- 16 Les opérations sont financées par la mise en place de programmes intégrés combinant à la fois des (...)
- 17 D’après un entretien avec Françoise Navez-Bouchanine au cours d’une discussion informelle : elle s (...)
22En revenant au recasement16, les pouvoirs publics veulent s’assurer l’obtention d’un tissu urbain rationalisé, quadrillé par de larges routes facilitant au besoin l’intervention des forces de l’ordre, et permettant en cas d’urgence un déploiement militaire, au moment où en France, après les rodéos des Minguettes à Lyon à l’été 1981 (mais surtout après l’émeute de Vaux-en-Velin en octobre 1990), la question des « quartiers » relégués en périphérie urbaine fait son apparition et est construit en problème social (Tissot, 2004). Alors qu’une première loi dite « anti-ghetto » est adoptée et que les premières destructions de barres sont menées à bien en France, la construction d’ensembles architecturaux régularisés et normalisés est au contraire perçue comme un moyen de préserver la paix sociale dans le contexte autoritaire marocain (non seulement en maximisant l’utilisation de la coercition, mais aussi en résolvant un besoin en logements perçu principalement sous l’angle du déficit quantitatif). Notons pour relativiser une lecture en termes de « tout sécuritaire » que la politique du pouvoir central rejoignait les réticences exprimées par les architectes et les urbanistes casablancais quant aux solutions de restructuration. Ceux-ci n’ont semble-t-il pas cherché à discuter une décision qui correspondait à leur conception de ce que devait être une ville normée, ordonnée, légitime17.
- 18 Le recasement consiste à attribuer des lots (à un prix bien inférieur à celui du marché, et avec d (...)
23Ce sont donc les solutions de recasement, puis surtout de relogement18 (avec la raréfaction de la réserve foncière de l’État) qui ont largement prédominé à Casablanca à partir du début des années 1980, et dans l’ensemble du pays quelques années plus tard. Dans leur très grande majorité, ces opérations sont réalisées sur des terrains plus excentrés que ceux jusqu’alors occupés par les ménages bidonvillois. Pour des raisons pratiques, liées aux problèmes de disponibilité et de prix du sol, l’intégration urbaine s’accompagne ainsi d’une forme de distanciation physique par rapport au cœur de l’agglomération. En un sens, le relogement participe donc des mécanismes de reproduction d’une concordance entre niveau social et cadre spatial et représente une forme de violence symbolique exercée sur les bidonvillois : on passe de la « ségrégation spontanée » à la « ségrégation planifiée » (Chouiki, 1997, p. 100) – on nuancera cependant l’accusation en rappelant que de nombreux lotissements réguliers destinés aux classes moyennes subissent le même éloignement.
- 19 La population bidonvilloise passe ainsi de 204 100 ménages à 160 300 ménages (chiffres du recensem (...)
24Les nouvelles opérations sont marquées par le désengagement de l’État, qui ne s’appuie plus directement sur le Budget général, mais recourt à la maîtrise d’ouvrage délégué en octroyant des dotations budgétaires à des établissements publics spécialisés jouissant d’une autonomie financière (comme l’Agence nationale de lutte contre l’habitat insalubre – ANHI – créée en 1984). Entre 1982 et 1992, près de 13 750 unités de résorption construites annuellement en moyenne malgré l’adoption de mesures d’austérité budgétaire mises en place suite à l’adoption du Plan d’ajustement structurel en 1983 sous l’égide du Fonds monétaire international et de la Banque mondiale. Ces réalisations permettent de faire baisser la part des ménages bidonvillois de 12,8 à 7,8 % de la population urbaine entre les deux dates19, et suscitent certains commentaires particulièrement optimistes qui annoncent la « fin » prochaine des kariens.
- 20 Notons que la ferme volonté d’éradiquer le phénomène bidonvillois et de le faire disparaître des v (...)
25Cependant, la diminution enregistrée masque le fort taux d’accroissement des bidonvilles : si l’on compte 5 179 ménages bidonvillois en moins entre 1989 et 1992, les pouvoirs publics ont contribué durant cette période au relogement de 37 000 ménages bidonvillois. Le différentiel s’explique par l’augmentation du nombre de ménages bidonvillois dans les bidonvilles déjà existants en 1989, par la création de nouveaux bidonvilles, et par l’élargissement du périmètre urbain (ministère de l’Habitat, 1993, p. 26-27)20 qui inclut, de fait, nombre de « douars » jusqu’alors exclus des statistiques urbaines.
26De 1992 à 2003, le bilan des réalisations est moindre (environ 9 000 unités en moyenne par an), tandis que les kariens se développent avec un taux d’accroissement de l’ordre de 5,6 % par an dans les grandes villes. De nombreuses réflexions, souvent pessimistes, sont menées par des sociologues et des urbanistes embauchés par le ministère de l’Habitat pour mieux comprendre les biais suscités par les programmes de résorption des bidonvilles. Pourtant, dans les années 1990, malgré les maigres résultats des politiques engagées, aucun changement radical n’intervient dans l’esprit des programmes alors mis en œuvre. Les pouvoirs publics continuent à croire qu’il existe (ou en tout cas à faire comme s’il existait) une « panacée » au problème de l’habitat bidonvillois : le programme des 200 000 logements est ainsi lancé fin 1995.
27Avec la mise en place du gouvernement d’alternance en 1998 et l’arrivée au pouvoir de l’opposition, une réflexion critique s’engage face aux politiques publiques déployées à l’égard des bidonvilles. Des ateliers de débats publics sont organisés de septembre 1999 à février 2000 pour discuter des effets sociaux des projets résorption de l’habitat insalubre et de la meilleure manière de prendre en compte ces effets dans toutes les étapes du processus, depuis l’identification des projets jusqu’à leur mise en œuvre. Au terme de différentes évaluations, dont l’évaluation sociale (Navez-Bouchanine, 2002 b), les pouvoirs publics affichent la nécessité de prendre en compte le social comme un élément fort des politiques d’intervention dans les bidonvilles. Ils reconnaissent également la nécessité d’agir au cas par cas pour adapter l’action publique aux contextes et aux configurations propres à chaque bidonville.
- 21 Pour plus d’efficacité dans l’action publique décentralisée, l’ensemble des établissements sous tu (...)
28Depuis le début des années 2000, des méthodes et outils d’intervention nouveaux ont été mis en place, et les politiques publiques destinées à la résorption de l’habitat insalubre et des bidonvilles se sont multipliées, qui associent une pluralité d’acteurs (État, collectivités locales, établissements publics spécialisés21, régies et offices d’eau, d’électricité et d’assainissement, populations concernées, mouvements associatifs…). Des tentatives plus ou moins formalisées d’action sociale, d’abord désignées sous le terme de « maîtrise d’ouvrage social » (MOS), puis sous celui d’ « accompagnement social » ont été entreprises. Sur le plan financier, l’enveloppe prévue dans le cadre du plan quinquennal 2000-2004 pour les opérations de résorption de l’habitat insalubre dépasse un milliard de dirhams. En 2001, le roi lance un « programme national de lutte contre l’habitat insalubre » pour régulariser la situation des 860 000 ménages vivant en bidonville ou dans des logements sous-équipés. Le Plan d’action pour la résorption de l’habitat insalubre (PARHI) établi entre les départements ministériels fixe quant à lui un cadre juridique d’intervention sur le terrain et des modalités de collaboration entre institutions.
29Depuis les attentats du 16 mai 2003, l’exécutif a formellement réaffirmé son ambition d’« éradiquer » les bidonvilles : en application des orientations du discours royal au Parlement en 2003, faisant de l’habitat social une des quatre priorités nationales (avec l’emploi productif, le développement économique, et l’enseignement utile), un programme d’action gouvernemental intitulé « villes sans bidonvilles » (VSB), dont l’objectif consiste à supprimer à l’horizon 2010 « la totalité des bidonvilles dans toutes les villes marocaines, ou du moins à en faire un phénomène résiduel » (MHU, septembre 2004, p. 6). Il s’agit de tripler les capacités de production de logements destinés aux ménages bidonvillois, et de les faire passer de 9 000 à 30 000 unités par an, en mobilisant un investissement d’environ 17 118 millions de dirhams.
- 22 La mise en place du Fonds de solidarité habitat (FSH) alimenté par une taxe sur les ventes de cime (...)
30Le programme « VSB » sera mené à bien par l’instauration de « contrats-villes » liant l’État et les communes urbaines à l’échelle de l’agglomération. L’État prend en charge la subvention de ces programmes22, qui sont réalisés sous forme de restructuration in situ, de lotissements de recasement ou de logements de relogement. La commune urbaine quant à elle, s’engage, en collaboration avec l’administration territoriale, à veiller à la non-prolifération des bidonvilles existant et à l’interdiction de toutes nouvelles créations, de même que la commune urbaine peut, en fonction de ces priorités et si ses moyens le lui permettent, contribuer à alléger la participation des bénéficiaires. La démarche est nouvelle et somme toute singulière. Il s’agit d’associer départements ministériels, entreprises publiques, mais aussi secteur privé et associations autour d’une convention cadre visant l’éradication totale des bidonvilles dans une localité donnée.
- 23 Pour souligner l’importance de cette notion, rappelons que l’INDH a été labellisée « programme de (...)
- 24 On peut cependant douter de la réalité de cette « prise de conscience » des décideurs quant à la n (...)
- 25 Il apparaît que l’ouverture même très relative du jeu politique a sensiblement transformé les ress (...)
31Avec la mise en place du programme VSB et de l’INDH, des concepts jusqu’alors inaudibles (comme celui d’accompagnement social, celui de participation des populations à la « fabrication » et à la gestion urbaines23, ou comme la nécessité d’intégrer la dimension durable du développement urbain) sont revendiqués par les décideurs pour illustrer le processus de modernisation et d’ouverture de l’action publique au Maroc. Il faut souligner l’évolution sensible du discours des hommes politiques (mais aussi des techniciens de l’action publique), qui reconnaissent désormais que produire des logements pour résoudre une problématique urbaine ne permet pas d’aboutir aux résultats escomptés : on convient aujourd’hui qu’il faut tenir compte de la population pour lui permettre d’accepter les projets et de s’approprier son nouveau milieu résidentiel24. Au-delà du besoin social, il apparaît que l’accompagnement social relève aussi d’une demande institutionnelle d’opérateurs en attente de médiateurs pour traiter avec les populations. Celles-ci ont en effet intégré les nouvelles marges de manœuvre dont elles disposent dans un contexte de « décompression autoritaire »25, et se montrent davantage revendicatrices, exigeant une écoute et un savoir-faire que des structures déconcentrées ne sont pas capables de mettre en œuvre.
- 26 Pour une réflexion sur les conséquences de l’introduction du lexique démocratique dans le champ po (...)
32L’intégration nouvelle (et tardive) du glossaire de la bonne gouvernance prôné par les organisations internationales (Banque mondiale, PNUD, ONU-Habitat…) traduit ainsi une transformation indéniable (même si elle reste relative) des mentalités. L’utilisation des mots clés (des « bons mots ») du développement revêt en elle-même un caractère performatif, dans le sens où elle constitue une marque de reconnaissance du bien-fondé des injonctions internationales, et où elle entraîne en retour la reconnaissance de l’évolution positive des politiques urbaines au Maroc26.
33Le programme VSB a ainsi été déclaré programme modèle par la conférence onusienne de Durban. Alors que les rapports PNUD et Banque mondiale précédents faisaient état de l’incapacité du Maroc à développer une vision nationale avec des objectifs précis en matière de politique sociale et de développement économique et social, les deux institutions insistent sur la valeur d’exemple que revêt l’INDH en matière de politique publique. Le directeur exécutif adjoint de ONU-Habitat au Maroc se félicitait dans un discours prononcé en octobre 2004 à Casablanca27 du fait que le gouvernement marocain ait pris la mesure de l’importance de la « bonne gouvernance » dans la réussite des actions mises en œuvre dans les bidonvilles. Le programme VSB constituerait donc une illustration de cette assimilation des good practices et des recettes universalisantes prônées par les institutions internationales pour traiter les pathologies de la ville en développement, entre autres parce qu’il institue des partenariats « avec de nombreux acteurs dans le cadre de véritables “contrats de ville” ». Il s’agit d’appliquer un programme national sur un territoire (l’agglomération) permettant à la fois de mener une action globale sur un espace physique, social et politique cohérent, mais aussi de mettre en œuvre des solutions flexibles et différenciées, adaptées à des contextes et à des échelles variables.
- 28 D’après l’expression du chef de la délégation de la Commission européenne au Maroc (Aujourd’hui le (...)
34Pourtant, dans les faits, ces contrats reproduisent les anciens schémas d’intervention publique. Les principes d’action semblent inchangés : les opérations sont toujours planifiées et menées bidonville par bidonville et l’on reste dans une approche très quantitativiste où l’évaluation des projets se fait à l’aune du nombre de baraques détruites et de ménages « traités ». Un peu comme si finalement l’enjeu était de remplir des cases pour satisfaire aux exigences des contrats de ville, et qu’à chaque case était associé un quartier ou un bidonville, sans possibilité de réponse plus globale (les études en amont, menées à l’échelle de la ville, font défaut pour développer des politiques plus complémentaires, qui permettraient, outre la mise en place de politiques plus cohérentes, la réalisation d’économies d’échelle). La visée quantitative s’observe également au niveau de l’action des walis (gouverneurs-préfets de région), à qui sont assignés des objectifs chiffrés. Si le programme VSB peut apparaître comme un outil particulièrement « flexible »28, dans les faits, les principes d’action sont peu transformés.
35Quant à la multiplication des acteurs engagés dans le programme VSB, elle n’empêche pas le manque de communication et de coopération entre opérateurs, pas plus qu’elle n’est garante d’intersectorialité. Ainsi c’est peut-être en raison de sa composition exclusivement politique que le comité national de pilotage du programme VSB élabore des solutions qui restent souvent inappliquées dans les faits en raison de l’absence de relais techniques aptes à assurer le suivi ou la traduction concrète des décisions. Concernant la régularisation du foncier, le comité, sous l’impulsion du ministère de l’Habitat, souhaite qu’on évite de bloquer les projets de restructuration même si le foncier n’a pas été apuré. Les agences urbaines et la conservation foncière refusent cependant catégoriquement de régulariser le foncier a posteriori sans évolution de la législation.
36Autre exemple illustrant les limites de la participation de nouveaux acteurs dans les politiques publiques : la charte des collectivités locales attribue la responsabilité du développement social aux collectivités locales (conseil de la ville et conseil de région). Pourtant dans les faits, celles-ci n’ont pas les moyens financiers d’imposer le maire au wali (qui pilote le programme VSB à l’échelle de la région concernant les décisions politiques). D’un autre côté, le ministère de l’Habitat ne peut pas sanctionner les collectivités qui ne remplissent pas les missions définies par les contrats de ville, tout au plus peut-il dénoncer certains contrats (ce qui n’a pour l’instant jamais été fait). L’absence de programmation et de budgets globaux (en matière d’équipement en particulier) établis entre les différents ministères est également signe que la mise en pratique de la gouvernance reste limitée.
- 29 Certes, la situation n’est pas nouvelle : à la fin des années 1980, une enquête a été commanditée (...)
- 30 L’ADS est un établissement public placé sous la tutelle du ministère du Développement social, de l (...)
- 31 ENDA (Environnement Développement Action) Maghreb est l’antenne décentralisée au Maroc de l’ONG En (...)
- 32 Plutôt que d’accompagnement social, un professionnel désabusé parle de « marketing social ».
37Le social peut parfois servir de mode de justification utilisé par les opérateurs pour faire passer plus en douceur des solutions et des pratiques inchangées, relevant du volontarisme autoritaire et classique de l’acteur public29. Les organismes publics (Agence de développement social – ADS30), les ONG (ENDA31 principalement) mais aussi les quelques bureaux d’étude engagés dans la « maîtrise d’ouvrage social » ou dans l’accompagnement social des projets, ne cachent pas leur réticence face aux pratiques des pouvoirs publics, et dénoncent le rôle de « lubrifiant » qu’on cherche à leur faire jouer pour déplacer rapidement et en douceur les populations bidonvilloises32 ; ils critiquent la distance résidant entre le discours public et sa traduction opérationnelle.
38Ainsi par exemple, ces opérateurs sociaux manifestent une grande réserve à l’égard des projets de relogement « ficelés », n’offrant aucune marge de manœuvre et de surcroît destinés à reloger les bidonvillois en périphérie. Ils dénoncent l’instrumentalisation de leur action, qui sert de « couverture » pour faire passer la décision centrale (l’action sociale se substituant aux anciennes démonstrations de force), et à faire « glisser » sans difficulté les bidonvillois de leur lieu de résidence (souvent situé intra-muros) vers un lieu de recasement ou de relogement parfois périphérique et dépourvu d’équipements (cas de Oued Akreuch ou de Guich Temara à Rabat).
39Concernant Douar Thomas (qui hébergeait rappelons-le 10 des 14 kamikazes responsables des attaques du 16 mai 2003), les autorités, malgré le fait qu’elles sont désormais beaucoup plus ouvertes aux opérations de restructuration in situ, refusent pour ce bidonville toute forme de maintien sur place et prônent la disparition du lieu et du nom. Les habitants seront relogés à 18 km, loin des infrastructures et des services urbains. Il semble par ailleurs que les pouvoirs publics aient tenté d’impliquer des opérateurs sociaux dans le projet, mais que ceux-ci aient d’abord refusé de s’investir sur un terrain où seule la composante urbanistique avait été retenue au détriment des variables socioéconomiques de l’habitat insalubre.
40D’après les témoignages de certains professionnels de l’habitat, les décideurs n’ont pas suffisamment pris la mesure de la spécificité du social et de la nécessité de son traitement différencié par rapport à des objectifs plus matériels et techniques. Ainsi, les opérateurs urbains auraient souhaité évaluer la maîtrise d’ouvrage social (MOS) en établissant un indicateur prenant essentiellement en compte le taux de déplacement des ménages. Cet indicateur était censé jouer le rôle d’indice de référence pour calculer le financement de l’action de l’ADS. Outre que l’on reste dans une approche très quantitativiste de l’évaluation de l’action publique en milieu bidonvillois (la suppression des bidonvilles est érigée en idéologie), un tel impératif de résultat semble particulièrement peu adapté à la variable sociale et à l’esprit de la MOS. Une telle démarche consiste en quelque sorte à opérer un « transfert de risques » et de responsabilité du promoteur urbain à l’opérateur social. Elle tend à vider de son sens la mission de ce dernier, dont l’objectif principal ne serait plus d’améliorer durablement les conditions de vie des populations, mais de façon plus pragmatique de permettre de déplacer plus de ménages.
41La définition de l’accompagnement social ne va donc pas de soi et fait l’objet de tentatives d’imposition de sens par les différents acteurs en présence, pour influer sur la traduction concrète et les objectifs assignés à la MOS et à l’opérateur social. Ainsi, un opérateur urbain a-t-il cherché à faire signer à un opérateur social des contrats sur une durée prédéfinie de travail « effectif ». Un professionnel commente :
« Signer sur 24 mois de travail “effectif”, qu’est-ce que ça veut dire ? Ça revient à considérer la MOS comme un travail technique. Du style équipement en canalisations. S’il pleut et que le projet s’arrête momentanément, le contrat avec l’entreprise est suspendu, en attendant le soleil. Le problème avec le social, c’est qu’on ne l’arrête pas. On ne peut pas venir, s’impliquer, engager des actions, et puis dire « pas de panique on revient bientôt » et disparaître quelques mois, puis revenir la bouche en cœur. Les gens n’attendent pas, la vie continue, certains vont se réapproprier notre action, chercher à l’instrumentaliser. Au final, quand il s’agira de recommencer à travailler sur le site, il faudra recommencer de zéro, ou pire, gérer le passé et le passif, et faire avec une mémoire collective qui pardonne et oublie difficilement. »
42Là encore, il s’agit pour les pouvoirs publics de transférer un risque, celui de la durée. En cas d’interruption du volet technique d’un projet (problème foncier, retard dans la construction ou la livraison des unités de relogement…), le volet social de l’opération doit lui aussi être suspendu. Postuler une telle souplesse et une telle adaptabilité de la MOS démontre soit une totale incompréhension de l’objet social, soit la tentation d’instrumentaliser un champ d’action mésestimé auquel on reconnaît difficilement toute sa place malgré les pétitions de principe mises en avant par les politiques.
43L’action publique au bidonville se caractérise donc par son ambivalence : pour maintenir la paix sociale, les autorités maintiennent leur présence par l’absence, oscillent entre prohibition et laisser-faire, entre promesse de relogement et menace de destruction. Pourtant, le statu quo informel entre les pouvoirs publics et les karianis a sensiblement évolué dans un sens favorable à ces derniers, et les autorités reconnaissent désormais l’importance de la prise en compte du social dans la mise en œuvre de l’action publique.
44Si moins d’une dizaine de projets ciblant les bidonvilles font aujourd’hui l’objet d’un « accompagnement social », il existe une réelle volonté d’étendre, voire de généraliser la démarche. Celle-ci permet de faire remonter vers les niveaux de conception et de décision la résistance des populations à l’exclusion en périphérie. D’autre part, la nécessité d’apporter des solutions diversifiées en matière d’habitat insalubre semble avoir été plus ou moins explicitement reconnue. Les évaluations des années 1990, les attentats de 2003, mais également la pression du nombre, ont poussé les pouvoirs publics à accepter l’idée que des améliorations ponctuelles et immédiates puissent être proposées aux bidonvillois. Ainsi, les solutions bricolées et informelles semblent se développer, en grande partie grâce à la moindre pression exercée par les autorités. Les initiatives et les négociations dont je décris en troisième partie la mise en place souvent difficile (avec l’introduction d’un réseau d’assainissement ou l’électrification d’un bidonville) sont d’autant plus intéressantes à analyser qu’elles nous renseignent sur la logique et les ressorts de tractations et d’enjeux amenés à se généraliser dans les arènes bidonvilloises.
45Pourtant, on notera que les politiques publiques développées à l’égard des bidonvilles consistent essentiellement à dramatiser les carences urbanistiques de ces espaces, et à voir dans leur résolution (essentiellement quantitative) la solution aux problèmes sociaux dont ces territoires sont des révélateurs autant que des illustrations, alors qu’elles participent en réalité pour la plupart à la cristallisation spatiale des rapports sociaux. Les politiques adoptées contribuent surtout à dépolitiser le problème des kariens, en le réduisant à un problème de cadre de vie et en occultant (voire même en renforçant) la répartition inégalitaire des ressources socio-économiques.
Actualités
