Navigation – Plan du site

AccueilNuméros23ChroniquesAlgérieGros planLa loi pétrolière 19-13 du 11 déc...

Chroniques
Algérie
Gros plan

La loi pétrolière 19-13 du 11 décembre 2019 dans un contexte de rejet du système politique par le soulèvement populaire : ouverture du domaine pétrolier à la concurrence et offre d’avantages fiscaux aux sociétés étrangères

Madjid Benchikh
p. 203-221

Entrées d'index

Mots-clés :

Algérie, Gros plan, 2019

Géographie :

Algérie
Haut de page

Texte intégral

1Les hydrocarbures liquides ou gazeux occupent une place dominante dans l’économie algérienne, même si l’Algérie dispose de nombreuses autres ressources naturelles. Le fer, le phosphate, le cuivre, la bauxite, l’or, l’uranium s’y trouvent en quantités substantielles, sans cependant peser dans le développement économique du pays, faute d’un plan sérieux pour promouvoir leur production et des industries de transformation. On peut ajouter à cette liste déjà impressionnante de ressources minérales, des ressources naturelles comme la mer, les montagnes, le soleil et le Sahara. Or, les gouvernants algériens semblent hypnotisés par l’énergie pétrolière et l’argent facile qui en découle.

  • 1 . Voir les chiffres données par l’expert financier M’hamed Abaci dans le journal El Watan, rubrique (...)
  • 2 . Voir le document publié par le journal en ligne TSA (« Tout sur l’Algérie ») relatif à l’entrevue (...)

2Alors que toutes les régions du pays sont ensoleillées toute l’année, l’Algérie ne dispose pour ainsi dire d’aucun réseau notable d’énergie solaire. L’adoption en 2011 d’un programme national d’énergies renouvelables n’a été suivie que de très faibles investissements. Tout au plus peut-on noter une vingtaine de centrales photovoltaïques dans le Sud et les Hauts-Plateaux avec une capacité de 343 mega-watts (MG) en 2019 alors que le programme national prévoyait une capacité de 22 000 MG vers 20301. Pourtant les responsables politiques, y compris l’actuel chef de l’État2, ne cessent d’alerter sur le fait que « 60 % de la production de gaz pourraient être consommés sur le marché national dans un avenir proche ». Même si rien n’indique que cette prévision soit sérieuse, les gouvernants devraient se rendre compte qu’il est de leur responsabilité de diversifier les sources d’énergies renouvelables notamment l’énergie solaire. Au lieu de promettre de lutter contre la dépendance pétrolière, ils seraient plus avisés de concevoir et d’appliquer des politiques qui fassent de toutes les ressources énergétiques du pays de véritables instruments de développement économique.

3Les gouvernants, depuis plusieurs décennies et malgré leurs discours, semblent incapables d’imaginer d’autres politiques économiques et sociales que celles articulées autour de la production et de l’exportation des hydrocarbures. Certes, personne n’ignore l’importance toujours très forte du pétrole dans le développement économique. Mais rien ne peut justifier qu’un pays, doté de tant de ressources, ait une économie aussi fragile et si dépendante des aléas du prix du baril de pétrole qu’il ne peut pas maîtriser puisqu’il est fixé sur le marché international.

4Cette prédominance du pétrole dans l’économie algérienne se vérifie dans les statistiques depuis de nombreuses années : l’Algérie exporte très peu de produits issus de son agriculture et du travail de ses paysans, très peu de produits de son industrie et du travail de ses ouvriers et de ses ingénieurs. Moins de 4 % des ressources en devises proviennent des exportations industrielles et agricoles. Près de 97 % des ressources en devises de l’Algérie dépendent de l’exportation des hydrocarbures. Pire, elle importe presque tout pour faire vivre ses 45 millions d’habitants et faire fonctionner ses usines. Cette situation n’est pas le résultat d’une malédiction. Elle est la conséquence de politiques gouvernementales décidées en Algérie et insérées dans le système dominant des relations économiques internationales, dans le cadre d’un régime politique qui les favorise.

5Il en résulte que, lorsque le prix du baril de pétrole est au plus haut, les gouvernants dépensent sans compter ou thésaurisent en créant un Fonds de Régulation étroitement dépendant du chef de l’État. Lorsque ce prix chute, les gouvernants, après avoir vidé les fonds thésaurisés improductifs, se jettent dans des improvisations dangereuses comme l’arrêt des investissements productifs ou encore le financement non conventionnel par la planche à billet.

6Cette politique économique, qui organise une dépendance forte à l’égard de la production et de la valorisation des hydrocarbures, est favorisée par un système politique autoritaire dont la pièce maîtresse est, d’après la Constitution, le président de la République. Mais la réalité du système est plus complexe. Le chef de l’État n’est en effet élu que par suite d’un choix opéré de manière opaque par le commandement militaire qui domine la scène politique et sociale grâce au contrôle qu’il exerce sur les institutions notamment par l’intermédiaire d’un immense organisme politico-militaire parfois appelé « Sécurité militaire » ou encore DRS ( Département du Renseignement et de la Sécurité).

  • 3 . M. Benchikh, « La nouvelle loi pétrolière algérienne : direction publique et économie de marché » (...)

7Aussi la politique pétrolière algérienne n’a-t-elle jamais été élaborée dans le cadre d’un système politique démocratique caractérisé par des élections libres, le respect des libertés démocratiques et la séparation des pouvoirs. Les législations pétrolières sont décidées, sans débats démocratiques, par le président de la République, sur la base de son appréciation et de son arbitrage basés sur les rapports établis par les dirigeants qu’il a nommés dans le secteur, en lien avec le commandement militaire informé par le DRS. Lorsque des critiques sont formulées, comme cela a été le cas, pour la première fois, lors de la préparation et de l’adoption de la loi O5-07 du 28 avril 2005, elles sont plutôt le fait de personnalités ou de groupes jadis impliqués dans le système mais depuis longtemps écartés de la gestion du secteur pétrolier. Comme nous l’avons souligné dans une précédente contribution, « le gouvernement algérien, exécutif d’un système politique autoritaire, dont la Constitution ne parle pas du processus réel d’élaboration des décisions, communique peu et mal… », « l’élaboration des politiques jugées stratégiques est opaque… »3. C’est pour exiger le démantèlement de ce système que le peuple algérien a organisé, sur l’ensemble du territoire national, des marches populaires massives et pacifiques.

  • 4 . La loi pétrolière 19-13 du 11 décembre 2019 est publiée au Journal officiel algérien (JORADP), n° (...)
  • 5 . Depuis le soulèvement populaire déclenché sur l’ensemble du territoire national le vendredi 22 fé (...)

8Le projet de loi pétrolière4 adopté le 11 décembre 2019 a soulevé des critiques dès qu’il a été annoncé en octobre 2019. Pour la première fois la politique pétrolière fait l’objet d’une contestation forte, dans le cadre d’un soulèvement populaire. En effet, depuis février 2019, le système politique algérien est l’objet d’une très large contestation qui s’analyse comme un immense soulèvement populaire5 qui a conduit à la démission forcée du président de la République. Partout dans le pays, le peuple manifeste chaque vendredi et les étudiants chaque mardi pour demander le démantèlement du système politique. C’est dans ce contexte agité que le gouvernement de transition, mis en place après la démission forcée du chef de l’État et impulsé par le commandement militaire, décide de réviser la législation pétrolière pour encourager les investissements des sociétés étrangères. Des centaines de milliers d’algériens, partout dans le pays, contestent le projet gouvernemental en considérant qu’un système politique rejeté par le peuple et largement entaché de corruption n’est pas légitime pour élaborer des politiques qui hypothèquent l’avenir du pays.

9C’est évidemment la première fois que des manifestations populaires se saisissent d’un tel problème en faisant valoir le droit du peuple sur ses ressources naturelles et l’illégitimité du gouvernement transitoire.

10Ce n’est pas ici le lieu pour analyser les aspects constitutionnels de cette question. Il est vrai cependant qu’il s’agit d’une période transitoire durant laquelle le chef de l’État intérimaire ne peut pas exercer toutes les prérogatives constitutionnelles du président de la République. Mais l’article 104 de la Constitution qui détaille ce retrait de compétences ne vise pas la vie économique et les pouvoirs du Parlement dans ce domaine. La question de la perte de légitimité des institutions et du chef de l’État est plus délicate : elle n’est évidemment pas envisagée par la Constitution. Les délais fixés par la Constitution pour la validité de la période intérimaire sont largement dépassés. Deux scrutins présidentiels n’ont pu avoir lieu. Le chef de l’État change les ministres en violation de la Constitution. Plus encore les institutions exécutives, législatives et judiciaires étant massivement rejetées par la population, il est difficile d’analyser la situation en s’en tenant à l’argument de l’absence de dispositions constitutionnelles relatives à la perte de légitimité.

11Compte tenu cependant de la clarté de la revendication de nouvelles politiques pétrolières appuyée par une mobilisation populaire massive, il nous paraît difficile d’ignorer ce contexte. Il est donc utile de l’introduire dans l’examen des instruments juridiques portés par la loi du 11 décembre 2019. On se demandera donc si les solutions préconisées prennent en considération les revendications exprimées par les populations ou si au contraire la loi finalement adoptée reste dans le sillage des politiques précédentes notamment celles décidées avec la loi de 2005 révisée en 2013.

12L’étude de la loi pétrolière de décembre 2019 doit non seulement répondre aux questions habituelles telles que celles que nous avons soulevées lorsque nous avons étudié la loi 05-07 du 28 avril 2005, mais également à celles soulevées par le mouvement populaire algérien en ce qui concerne le contrôle de la politique pétrolière par des institutions représentatives des aspirations des populations. C’est dire que le soulèvement populaire algérien, avant même d’avoir pu obtenir des changements dans un système politique dont il demande le démantèlement, a réussi à imposer de nouveaux termes du débat sur la scène politique.

13Les gouvernants algériens le savent bien puisqu’ils répondent aux clameurs populaires en se défendant de vouloir brader les ressources naturelles. Ils avancent qu’ils restent attachés aux principes de la souveraineté nationale sur les hydrocarbures puisque, grâce à l’article 5 de la loi, conforme à l’article 18 de la Constitution : « Les hydrocarbures découverts ou non découverts, situés dans le sol et le sous-sol du territoire terrestre et des espaces maritimes, sur lesquels l’État exerce sa souveraineté ou ses droits souverains, sont la propriété de la collectivité nationale ». De surcroît, fait valoir le gouvernement, l’entreprise nationale Sonatrach détient obligatoirement au moins 51 % dans les trois formes de coopération contractuelle autorisées avec les sociétés étrangères. Mais il n’en demeure pas moins que les gouvernants ont promulgué la loi controversée. C’est donc, au-delà des principes généraux, les principales dispositions de cette loi qu’il convient d’examiner pour analyser la politique algérienne de recherche et d’exploitation des hydrocarbures.

  • 6 . Loi du 13/01/2013, JORADP du 24/02/2013.

14La loi 19-13 du 11 décembre 2019 reprend l’essentiel des dispositions établies par la loi 05-07 du 28 avril 2005 modifiée par la loi du 13 janvier 20136. À part les transformations relatives à la fiscalité et à l’appel d’offre, le régime juridique et les structures qui encadrent l’activité de recherche, d’exploitation des hydrocarbures liquides ou gazeux et leur transport par canalisation restent fondamentalement le même. Aux termes de la loi du 11 décembre 2019, l’exploitation du gaz de schistes est soumise au même régime juridique que celui des hydrocarbures habituels, moyennant quelques précisions supplémentaires et quelques allégements fiscaux. Mais comme il n’y a pas encore de contrats dans ce domaine, on ne fera pas de commentaires sur le sujet. Pour analyser la politique algérienne actuelle des hydrocarbures, on se référera à notre analyse de la loi 05-07 du 28 avril 2005 en mettant en valeur les apports de la loi 19-13 du 11 décembre 2019. On tiendra compte aussi, lorsque c’est utile, des revendications formulées par le soulèvement populaire en cour depuis le 22 février 2019.

15Le législateur algérien a introduit deux décisions d’une grande importance qui permettent de caractériser les politiques qu’il compte mener en matière pétrolière. La loi 19-13 du 11 décembre 2019 ouvre en effet le domaine pétrolier à la concurrence en instituant un appel d’offre pour l’obtention de contrats de recherche et d’exploitation et introduit de nets avantages fiscaux en faveur des sociétés étrangères.

16Le régime juridique relatif à l’attribution des contrats de recherche et d’exploitation risque dès lors d’être affecté par cette nouvelle politique. De la même manière, les avantages fiscaux transforment le régime fiscal en vigueur. Sur ces questions essentielles il convient d’examiner si les réponses de la récente loi peuvent satisfaire les revendications formulées par le soulèvement populaire. C’est dans le cadre de ces problématiques que nous nous proposons d’apporter quelques compléments à l’analyse que nous avions présentée dans L’Année du Maghreb en 2005-2006.

17Nous rappellerons donc brièvement l’organisation et le régime juridique général de l’activité de recherche et d’exploitation des hydrocarbures qui n’a pas connu de changements notables. Nous examinerons ensuite les questions de l’ouverture à la concurrence et des avantages fiscaux de la nouvelle loi, en essayant de ne pas perdre de vue la contestation populaire que nous avons évoquée plus haut.

La loi 11-19 du 11 décembre 2019 maintient l’organisation structurelle et le régime juridique général de l’activité pétrolière établi par la loi 05-07 du 28 avril 20057

Les structures du secteur

18La loi 05-07 du 28 avril 2005, tout en maintenant les attributions du ministère chargé des hydrocarbures et l’entreprise publique Sonatrach, structures importantes et acteurs traditionnels incontournables du secteur des hydrocarbures, avait créé « deux agences nationales indépendantes dotées de la personnalité juridique et de l’autonomie financière ». La loi 11-19 du 11 décembre 2019 maintient cette organisation du secteur, tout en précisant les attributions de ces structures particulièrement en ce qui concerne les deux agences, dénommées Autorité de régulation des hydrocarbures (ARH) et ALNAFT (l’Agence Nationale pour la Valorisation des Ressources en Hydrocarbures dont l’acronyme en arabe signifie pétrole).

19Le ministère définit la politique générale du secteur dans le cadre de la politique énergétique adoptée au sein du système politique, sur la base des rapports qu’il reçoit ou qu’il fait élaborer par l’entreprise nationale Sonatrach et par les deux nouveaux acteurs l’ARH et ALNAFT. Dans le cadre du système politique tel qu’il a toujours fonctionné, l’indépendance juridique énoncée par la loi ne peut pas faire illusion dans la mesure où certaines attributions de ces deux agences leur permettent de participer à l’élaboration des politiques de l’État ou parfois de les conduire.

20Le terme « autorité » conférée à l’ARH et certaines de ses attributions semblent indiquer que cette agence est conçue comme un instrument qui se veut « moderne », c’est à dire en réalité capable de vivre dans un milieu concurrentiel sur le modèle capitaliste, sans les contrôles habituels et les limites financières des organes de l’administration centrale. Il suffit de citer quelques attributions de l’ARH pour comprendre quelle est dotée de pouvoirs qui n’ont une réalité et une effectivité que lorsqu’ils sont couverts par une autorité gouvernementale. Ainsi, aux termes de la loi du 11 décembre 2019, l’ARH est chargée de veiller au respect de la réglementation technique applicable aux activités pétrolières et notamment au respect des normes et conditions applicables à la construction des infrastructures de transport par canalisation et de stockage. L’ARH veille également au respect de la réglementation relative à l’application des tarifs et du principe de libre accès des tiers aux infrastructures de transport par canalisation et de stockage. C’est également une attribution notable que celle qui permet à l’ARH d’élaborer, en concertation avec l’entreprise nationale Sonatrach, un plan national de développement des infrastructures de stockage et de distribution des produits pétroliers, de recommander au ministre l’octroi de l’autorisation d’exercer ces activités ou encore de déterminer et de notifier les prix de vente des produits pétroliers.

21L’ARH est donc un organe présenté comme juridiquement indépendant pour pouvoir jouir de l’autonomie financière et échapper aux contrôles d’autres institutions que les autorités du secteur pétrolier ne souhaitent pas. Mais ses attributions définissent un organe de l’administration qui est un instrument directement lié au ministre chargé des hydrocarbures et, à certains égards, rappelle les attributions de la Direction de l’énergie et des carburants ou DEC, ancienne direction centrale du ministère. En même temps l’ARH peut « soulager » la Sonatrach de certaines responsabilités qui peuvent en fait être plus gênantes que productives notamment en ce qui concerne la préparation du terrain administratif nécessaire à la conduite de ses activités par exemples dans les domaines des transports par canalisation et/ou de la distribution des produits pétroliers.

22ALNAFT est la seconde agence créée par la loi de 2005. Elle est maintenue avec des attributions précisées par la loi de 2019. Comme nous l’avons décrite lors de sa création, elle se présente comme une sorte « d’Algérienne des pétroles » d’après son nom en arabe, indiquant sans doute ainsi qu’elle peut toucher à tout, sauf à la recherche et à l’exploitation qui restent entre les mains de la Sonatrach. ALNAFT est aussi présentée comme une entité indépendante. En examinant certaines de ses attributions et sa proximité avec les politiques ministérielles, il paraît également assez difficile de la créditer de l’indépendance dont elle est affublée par la loi.

23En effet, aux termes du texte du 11 décembre 2019, ALNAFT est chargée de la valorisation des hydrocarbures et d’encourager leur mise en valeur. Elle doit « collaborer avec les services du ministère à la définition de la politique sectorielle en matière d’activité amont » c’est-à-dire en matière de prospection, de recherche et d’exploitation des gisements d’hydrocarbures. Elle « collabore également à l’élaboration des textes réglementaires » relatifs à ces activités. Elle exerce même un rôle de puissance publique comme celui de collecter la redevance, un des impôts pétroliers dont elle est autorisée à retenir une partie qu’elle se partage avec l’ARH sur la base d’une répartition définie par la loi. Ce qui est évidemment un pouvoir exorbitant du droit commun.

  • 8 . Les attributions que nous avons relevées dans « La nouvelle loi pétrolière algérienne…, art. cit.(...)

24Sans qu’il soit besoin de reprendre ici la longue liste d’attributions8 énoncées en sa faveur pour participer à la définition des politiques et à la gestion des activités de recherche et d’exploitation, on indiquera qu’ALNAFT délivre l’autorisation de prospection, vieux titre minier qui date du code pétrolier saharien de 1958 et qui permet de prospecter sans détention de droit exclusif et sans droit de forer des puits. Plus encore ALNAFT délivre la pré-qualification nécessaire pour concourir à l’appel d’offre ouvrant la voie à l’obtention d’un contrat de recherche et d’exploitation des hydrocarbures sur un gisement. Pour entrer dans le domaine minier et y obtenir des droits d’exploitation, il faut passer par ALNAFT et contracter avec elle. Même la Sonatrach est soumise à cette obligation. De ce point de vue, cette agence succède à une partie des attributions ou des rôles jusque-ici dévolus soit à la Direction centrale de l’énergie et des carburants (DEC) soit à la Sonatrach.

25Comme nous l’avons noté pour l’agence ARH qui reprend, elle aussi, une bonne partie des rôles de la Direction centrale de l’énergie et des carburants du ministère, ALNAFT ne peut pas être considérée, à la lumière de ses attributions, comme une agence indépendante des autorités politiques et des détenteurs du pouvoir. Pour ARH comme pour ALNAFT, l’autonomie financière et la personnalité juridique ne peuvent pas être interprétées comme permettant à ces organes de décider librement, dans le cadre des attributions précitées, des politiques pétrolières.

  • 9 . Sur le système politique algérien voir M. Benchikh, Algérie : un système politique militarisé, L’ (...)

26Deux raisons majeures parmi d’autres confirment cette analyse. Les structures créées pour orienter et diriger les deux agences sont contrôlées par le gouvernement. De surcroît, ces deux agences et la Sonatrach, comme les autres institutions importantes du pays, fonctionnent dans un système politique autoritaire9 dont les règles non écrites sont souvent plus importantes que les règles constitutionnelles ou législatives. Quelques remarques sur les structures dirigeantes des deux agences peuvent conforter cette analyse.

  • 10 . Voir l’article 27 de la loi 11-19 du 11 décembre 2019 pour les attributions du Conseil de surveil (...)

27L’article 25 de la loi du 11 décembre 2019 créé pour chaque agence un Conseil de surveillance de 5 membres dont un président et un Conseil de direction de 6 membres, dont un président. Ces organes contrôlent pour le premier et dirigent pour le second les activités des deux agences10. Les membres de ces deux organes dirigeants sont tous nommés, et s’il y a lieu sont démis et remplacés, par décret présidentiel sur proposition du Premier ministre. Le gouvernement exerce donc un contrôle fort sur le personnel dirigeant de ces deux agences qui apparaissent plus comme des filiales d’un même groupement que comme des entités capables de gérer de manière indépendante les activités d’un secteur vital aussi bien pour l’économie du pays que pour le fonctionnement du système politique.

28C’est à la lumière de ces observations que l’on peut apprécier l’impact éventuel de l’interpellation adressée par les manifestants algériens pour mettre le pétrole au service d’une économie nationale indépendante. Aucune mesure n’est adoptée dans ce sens et ne semble même avoir été à l’ordre du jour. Les gouvernants algériens ignorent complétement les revendications exprimées par les contestations populaires.

29Des structures qui tiennent compte des revendications populaires sont pourtant possibles, même s’il est vrai que les pays producteurs sous-développés, dotés de système politique autoritaires, ne les ont pas adoptées. Sans épuiser ici toutes les possibilités on peut, par exemple, penser à la mise en place d’un organe de contrôle et de surveillance au niveau de l’Assemblée nationale comprenant des élus de la majorité et de l’opposition. On peut aussi penser à des formules qui associent à ce contrôle la société civile, si celle-ci est dotée d’organisations représentatives et autonomes par rapport aux différentes forces et intérêts en présence dans le secteur pétrolier. Mais ni l’Assemblée nationale, ni une société civile sous contrôle ne permettent dans le cadre du système politique actuel de faire prospérer de tels projets pour satisfaire les revendications populaires. Les acteurs du soulèvement populaire algérien semblent en avoir pris conscience puisqu’ils demandent très clairement le démantèlement de tout le système politique y compris la dissolution de l’Assemblée nationale. Le débat sur la loi organisé à l’Assemblée nationale a été clos en quelques heures, donnant ainsi raison aux populations qui contestent l’existence d’un contrôle parlementaire réel sur les politiques gouvernementales.

Le maintien du régime juridique général de la recherche et de l’exploitation des hydrocarbures

  • 11 . Voir « La nouvelle loi pétrolière algérienne…, art. cit. », p. 201 et suivantes.
  • 12 . Sur cette évolution et sur les politiques et le régime juridique de l’activité pétrolière durant (...)

30En analysant11 la loi 05-07 du 28 avril 2005 nous avons relevé les grandes évolutions qu’a connues le régime de la recherche et de l’exploitation des hydrocarbures en Algérie depuis l’indépendance, avec les transformations du code pétrolier saharien légué par la France, l’accord algéro-français de juillet 1965 et les nationalisations de différents intérêts pétroliers français et anglo-saxons effectuées en 1967, 1968 et 1971. De la concession, formule d’exploitation classique, revue par le législateur français en 1958 et 1959, au régime de « l’association coopérative » entre la Sonatrach et les sociétés à capitaux français, le cadre juridique s’est longtemps fixé sur la formule qui permet à la Sonatrach d’être l’associé incontournable dans toute exploitation du pétrole en Algérie12. La formule dite de partage de la production entre la Sonatrach et l’associé étranger, introduite par la loi pétrolière de 1986, a connu pendant environ deux décennies quelques succès et donc une certaine stabilité.

31Pendant longtemps l’octroi d’un titre minier pour rechercher et, en cas de découverte, exploiter, les gisements pétroliers, était soumis au pouvoir discrétionnaire du gouvernement. À cela s’est ajouté après les nationalisations de 1971, l’obligation de s’associer à la Sonatrach puisque celle-ci était alors seule détentrice des titres miniers de recherche et d’exploitation attribués par décret.

  • 13 . Art. 32 de la loi de 2005 modifié par la loi de 2013.

32La loi de 2005 est revenue sur ce schéma pour le modifier d’une manière qui avait été dénoncée en assimilant la perte du pouvoir discrétionnaire et la procédure d’appel d’offre à une volonté de privatisation de la Sonatrach. Dans notre étude de L’Année du Maghreb précitée nous avions conclu que si la loi de 2005 ne procède à aucune privatisation de la Sonatrach, elle ouvre cependant la voie, avec l’introduction d’un appel d’offres pour l’octroi des permis de recherche et d’exploitation, à une entrée plus marquée des sociétés pétrolières dominantes sur le marché, c’est-à-dire les sociétés américaines. À la suite d’un voyage express en Algérie du président vénézuélien Chavez qui attire l’attention sur les dangers de cette politique, le chef de l’État algérien suspend puis modifie ces aspects de la loi dans des conditions sur lesquelles il est difficile de faire la lumière. La loi pétrolière de 2013, tout en gardant les objectifs de la loi de 2005 pour attirer les investisseurs étrangers, redonne plus de pouvoir au ministre chargé des hydrocarbures. Elle précise ainsi que « les contrats de recherche et d’exploitation et le contrat d’exploitation fournis pour chaque appel à la concurrence sont approuvés par le ministre chargé des hydrocarbures ». Le ministre peut aussi, sur proposition d’ALNAFT déroger au résultat de l’appel d’offre pour des raisons d’intérêt général. Dans tous les cas la participation de la Sonatrach ne peut pas être inférieure à 51 %13.

33La loi du 11 décembre 2019 apporte quelques modifications à ce régime. Il convient donc d’en résumer les grandes lignes et de le caractériser.

34Comme les lois précédentes, la loi du 11 décembre 2019 maintient l’autorisation de mener sur un périmètre délimité des travaux de prospection sans pouvoir cependant procéder à des forages. Son titulaire n’obtient pas de droits exclusifs. Il s’agit d’un titre utile pour étudier le terrain et relever des indices qui permettent de mieux le connaître afin de formuler éventuellement une demande de contrat de recherche et d’exploitation de gisements pétroliers. Ce titre, utile mais non décisif, est octroyé désormais par ALNAFT et non plus par le gouvernement.

  • 14 . Il est inutile de commenter le recours du législateur au terme de concession dont on ne peut igno (...)

35La loi du 11 décembre 2019 exige que toute entreprise, candidate pour explorer une parcelle du domaine minier, obtienne d’abord un contrat avec l’agence ALNAFT. Même la Sonatrach est soumise à cette procédure d’obtention de l’accord d’ALNAFT. L’article 74 de la loi dispose en effet que l’entreprise nationale peut exercer seule, les activités amont au titre d’une concession14 attribuée par ALNAFT. ALNAFT contrôle donc l’entrée sur le domaine minier de l’ensemble des acteurs. Comme de surcroît cet organisme dispose des données relatives aux caractéristiques et aux qualités nécessaires à la connaissance du domaine, que doit lui transmettre la Sonatrach, on peut penser qu’il détient ainsi, tout au moins sur le plan législatif, les moyens d’élaborer des politiques de valorisation des hydrocarbures.

36Le recours à la forme contractuelle est également obligatoire lorsque la société étrangère dont la candidature est retenue doit définir avec la Sonatrach les conditions et modalités de son intervention. En effet les articles 76 et suivants définissent les trois formes contractuelles parmi lesquelles la ou les sociétés étrangères candidates à la recherche et/ou l’exploitation de gisements doivent choisir pour pouvoir intervenir dans le domaine minier. La société étrangère doit choisir entre un contrat de participation, un contrat de partage de production ou un contrat de services à risque dont les caractéristiques essentielles sont définies par les articles 77 à 88 de la loi du 11 décembre 2019.

  • 15 . Voir « La nouvelle loi pétrolière algérienne…, art. cit. » et aussi Madjid Benchikh, Les instrume (...)

37Quelle que soit la forme contractuelle choisie, la loi dispose que le droit algérien est applicable. Le contrat peut cependant prévoir une clause compromissoire qui organise le recours à l’arbitrage international. Rien de bien nouveau à ce sujet puisque l’applicabilité du droit algérien et le recours à l’arbitrage, avec les effets et les conséquences que l’on connait, existaient déjà en Algérie avant la loi de 2019 ainsi que celle de 200515. On rappellera cependant que le recours à l’arbitrage international permet parfois à certains tribunaux arbitraux de neutraliser l’application d’une disposition du droit national grâce à l’interprétation qu’ils adoptent d’un principe général de droit international qu’ils estiment applicable dès lors que les parties contractantes recourent à l’arbitrage international. On rappellera aussi que le recours à l’arbitrage international appauvrit le pouvoir judiciaire qui ne peut pas ainsi connaître le pan le plus important du développement économique du pays.

  • 16 . Voir le discours du ministre chargé de l’énergie, rapporté par l’Agence de presse officielle algé (...)

38Un régime juridique d’une activité telle que l’exploitation du pétrole ne peut être apprécié que par rapport aux objectifs poursuivis et compte tenu du rapport de force entre les différents acteurs. Il convient aussi pour éviter les dangers d’une analyse « hors-sol », de tenir compte du contexte politique dans lequel ce régime a été adopté. Les principaux responsables du secteur16 ont estimé que la loi du 11 décembre 2019 préserve le contrôle de l’État sur les hydrocarbures et répond aux objectifs de développement économique du pays. En réalité, il s’agit là d’un discours ancien. La nouveauté est que, cette fois, les gouvernants tentent de répondre aux positions critiques exprimées par les acteurs du soulèvement populaire. Le soulèvement populaire est donc ainsi devenu un acteur politique, même si en ce qui concerne cette loi, il n’a pas acquis les moyens de faire prévaloir ses points de vue.

  • 17 . Voir à ce sujet le point de vue d’un ancien ministre algérien de l’Énergie, N. Aït Laoussine, dep (...)

39Comme d’autres pays sous-développés producteurs de pétrole, les gouvernants algériens cherchent à attirer les sociétés étrangères par des instruments juridiques qui assurent la meilleure satisfaction des investisseurs notamment grâce à des politiques peu interventionnistes, une législation stable qui ne viendra pas modifier les avantages obtenus dans les contrats et une fiscalité la plus légère possible. L’afflux des investisseurs étrangers dépend évidemment aussi des promesses de richesses pétrolières dont les experts les plus sérieux créditent le domaine minier17. Il en résulte que la conciliation des objectifs en présence est le plus souvent difficile à réaliser. On ne peut ici en étudier tous les aspects. On peut seulement rappeler que depuis les nationalisations de 1971, les gouvernants algériens avaient annoncé que l’entreprise nationale Sonatrach serait de plus en plus à même de réaliser les objectifs du pays dans ce domaine. Les signes forts de cette politique se sont traduits, dans les contrats, par la participation majoritaire de l’entreprise nationale Sonatrach et par sa détention du rôle d’opérateur dont on sait qu’il est essentiel pour maîtriser la recherche et l’exploitation des hydrocarbures. La loi du 11 décembre permet à la Sonatrach de renoncer au rôle d’opérateur. Le fait que le législateur soit contraint, près de 50 ans après la création de cette entreprise, de multiplier les avantages offerts pour attirer les sociétés étrangères pour lutter contre la baisse de la production pétrolière constatée paraît révélateur du relatif échec des politiques gouvernementales au cours des dernières décennies.

40Comme nous l’avons noté plus haut, l’activité pétrolière est désormais très « contractualisée » puisque, tout engagement de travaux de recherche et/ou d’exploitation est soumis à l’obtention d’un contrat dont les droits et les obligations sont négociés entre les parties dans le cadre de la loi. Certes le gouvernement garde le pouvoir d’approuver les contrats par décret. Mais la pratique indique que c’est là un pouvoir formel qui semble répondre à la dénonciation d’une volonté présumée de brader ou privatiser les richesses pétrolières. La contractualisation de l’activité pétrolière est à certains égards une tentative, pour l’instant assez vaine, des gouvernants de montrer qu’ils sortent de la gestion autoritaire du secteur et acceptent le jeu du marché. Mais cette tentative et les ambigüités qu’elle recèle doivent désormais affronter le rejet populaire des politiques pétrolières gouvernementales. Signe des temps et pour des raisons très différentes la gestion autoritaire est contestée de toutes parts.

41La vérité est que l’impact de la politique de contractualisation sur le développement du secteur pétrolier et de l’économie du pays dépend du contenu du contrat et de l’insertion des effets de ce contrat dans le plan de développement économique si toutefois ce plan est effectivement mis en œuvre.

42Dans les conditions actuelles où il paraît que la gouvernance algérienne est particulièrement affaiblie, il n’est pas sûr que ALNAFT ou la Sonatrach soient en position de force pour obtenir les meilleurs termes des contrats, ni que le gouvernement ait un projet sérieux de réduction de la dépendance de l’économie à l’égard de l’exportation des hydrocarbures. La contractualisation ne modifie donc pas les données des problèmes connus du développement du secteur pétrolier et de la dépendance de l’économie algérienne. On peut même penser que les modifications relatives aux structures et au régime juridique ne suffiront pas à attirer les sociétés pétrolières étrangères étant donné que dans les périodes d’affaiblissement des États sous-développés producteurs et de baisse des prix, ces dernières cherchent à pousser leur avantage en investissant dans des pays sans grandes capacités de négociation comme au Sénégal, en Angola ou ailleurs. Dans la stratégie des grandes compagnies pétrolières, un pays petit ou moyen producteur n’est qu’une parcelle d’un vaste ensemble qui sert à l’élaboration de leurs stratégies. Il reste à examiner si l’introduction d’avantages fiscaux supplémentaires et l’ouverture du domaine pétrolier à la concurrence, permettront de bousculer cette stratégie et d’attirer les grandes sociétés pétrolières.

La loi du 11 décembre 2019 offre des avantages fiscaux supplémentaires et ouvre le domaine pétrolier à la concurrence

43L’offre d’avantages fiscaux est un outil bien connu pour attirer des investisseurs étrangers dans tous les domaines. Mais dans le domaine pétrolier, les sociétés, notamment américaines au Moyen-Orient, disposaient d’avantages tellement exorbitants que pendant longtemps l’histoire des États producteurs a consisté à grignoter quelques recettes fiscales supplémentaires pour un partage un peu plus équilibré des bénéfices. Peu à peu les rapports de force évoluent. Les pays producteurs sous-développés parviennent à améliorer le rapport de force notamment après la création de l’Organisation des pays exportateurs de pétrole (OPEP). Au cours des dernières décennies le nombre de pays pétroliers n’a cessé d’augmenter, les sources d’énergie ont été diversifiés, l’énergie nucléaire puis l’énergie éolienne et l’énergie solaire prennent des parts et jouent des rôles de plus en plus importants dans la consommation énergétique mondiale même si le gaz et surtout le pétrole gardent une place forte et restent des produits stratégiques indispensables au fonctionnement des économies. C’est dans ce contexte international qu’ont été multipliés les impôts et taxes sur la production et les revenus pétroliers. Mais quelle que soit la place déterminante du contexte international dans l’élaboration des politiques pétrolières, l’évolution de la fiscalité, en hausse ou en baisse, dépend aussi des rapports de force entre le pays hôte et les sociétés pétrolières étrangères.

La fiscalité pétrolière algérienne aux termes de la loi du 11 décembre 2019

  • 18 . Voir article 162 et s. de la loi du 11 janvier 2019.

44La loi du 11 décembre 2019 a repris plusieurs impôts et taxes prévus par la législation antérieure. Comme on le verra, elle supprime l’impôt complémentaire sur le revenu. Les entreprises détentrices de contrats d’exploitation peuvent donc, selon le type de contrat dont elles disposent, être soumises aux impôts et taxes suivants : taxe superficiaire, redevance sur la production d’hydrocarbures, impôt sur le revenu des hydrocarbures ou IRH, impôt sur le résultat, impôt sur la rémunération du cocontractant étranger, redevance forfaitaire en cas de production anticipée et taxe foncière18.

45Ces impôts et taxes n’ont pas toujours existé. Ils n’ont pas non plus la même importance. Les plus anciens, les plus importants et les plus connus sont la redevance, assise sur la valeur de la production avec des taux qui ont parfois atteint 25 %, et l’impôt sur les bénéfices dont le taux, longtemps fixé à 50 %, a évolué vers des taux plus élevés, qui voisinent parfois les 80 %. Les autres impôts et taxes ont été le plus souvent ajoutés par suite de l’évolution des rapports de force signalée plus haut et surtout lors des périodes de forte hausse du prix des baril de pétrole et des énormes bénéfices qui en ont résultés, au partage desquels veulent naturellement participer les États sous-développés producteurs.

46En fait, ce qu’il est intéressant d’examiner, dans le contexte algérien, concerne plutôt la question de savoir si la loi du 11 décembre 2019 offre des avantages qui permettent d’attirer les investisseurs étrangers. C’est d’ailleurs l’objectif clairement poursuivi par les responsables algériens en élaborant cette loi.

  • 19 . La loi du 13 janvier 2013 relative aux hydrocarbures modifie et complète la loi 05-07 du 28 avril (...)

47La loi du 11 décembre 2019 reprend, comme on l’a dit, une liste d’impôts et taxes assez comparable à celle de la loi du 13 janvier 201319 qui a modifié la loi de 2005. Mais la nouvelle loi apporte diverses modifications concernant notamment les taux et les modalités de calcul des revenus qui sont favorables aux entreprises nationales ou étrangères intervenantes. Chacun des impôts et taxes précités est modifié de manière avantageuse en faveur des entreprises par rapport à la loi du 13 janvier 2013. Dans certains cas, comme pour la redevance, une simple lecture des articles pertinents des deux lois de 2013 et 2019 fait apparaître les avantages décidés par le législateur algérien.

  • 20 . Articles 165 et 166 de la loi de 2019.

48La taxe dite « superficiaire »20. En période d’exploitation de gisement, cette taxe s’élève à 30 000 Dinars algériens (DA) au km² alors qu’elle était de 32 000DA au km² dans le cadre de la loi du 13 janvier 2013. Il faut cependant tenir compte de facteurs qui rendent la comparaison très difficile et de faible portée. La loi du 13 janvier 2013 faisait varier le taux de la taxe selon la qualité des zones de recherche et d’exploitation alors que la loi de 2019 la fait varier selon la période d’exploitation. À cela il faut ajouter que cette taxe n’est pas la plus importante en termes de rapport au Trésor public. Elle est surtout destinée à ne pas geler de larges superficies entre les mains des sociétés exploitantes et à permettre à ALNAFT de les attribuer à d’autres pour accroître les zones de recherche. Pour apprécier l’avantage offert par la loi de 2019 par rapport à celle de 2013, il faut connaître les zones dont il s’agit et les superficies totales concernées dans les deux cas, ce qui exige de disposer des contrats et des décisions relatives à la gestion du domaine minier.

49L’impôt sur le revenu hydrocarbure (IRH). L’impôt sur le revenu est, selon les termes de l’article 178 de la loi du 11 décembre, payé par l’entreprise nationale (Sonatrach) dans les cas d’une « concession amont », c’est-à-dire dans le cas d’un contrat d’exploitation, et dans les cas d’un contrat de partage de production ou d’un contrat de service à risque. Il est payé aussi par les entreprises étrangères co-contractantes, dans le cas où la formule choisie pour l’exploitation est celle du contrat de participation.

  • 21 . Article 180 de la loi du 11 décembre 2019.
  • 22 . Ibid.

50La modification du taux de l’impôt sur le revenu hydrocarbure ou IRH peut être un avantage bien plus important que celui relatif à la « taxe superficiaire ». Mais là aussi son appréciation quantitative par le chercheur est très difficile pour ne pas dire hors de portée. Le taux de cet impôt varie en effet selon un facteur R « calculé par le rapport des revenus nets cumulées et des dépenses cumulées »21. Lorsque le facteur R est inférieur à 1 le taux de l’impôt sur le revenu est de 10 % et si R est égal ou supérieur à 3, le taux de l’impôt sur le revenu est de 50 %. Si enfin R est > à 1 et < à 3, le taux sur le revenu est déterminé par la formule 20 % x R-10 %. La loi du 13 janvier 2013 prévoyait que le taux de l’impôt sur le revenu peut varier de 20 à 70 % alors que la loi du 11 décembre 201922 le fait varier de 10 à 50 %. Ces quelques données, certes insuffisantes mais tout de même claires, nous permettent de considérer que le législateur algérien a décidé d’offrir un avantage fiscal substantiel aux entreprises pétrolières, tant à la Sonatrach qu’aux sociétés étrangères.

  • 23 . Ibid.

51Impôt sur le résultat. L’impôt sur le résultat définit l’impôt qui frappe tous les résultats de l’entreprise nationale dans les contrats amont ou de partage de production ou de services à risque. Il frappe également toutes les parties, entreprise nationale et sociétés étrangères, d’un contrat de participation23.

52Un de ses aspects intéressant ou « innovant » est qu’il envisage les résultats globaux du contractant à travers l’ensemble de ses contrats et non pas contrat par contrat. Il s’agit là d’une méthode qui peut permettre à une société de tenir compte de la faiblesse éventuelle des rendements d’un contrat en agrégeant ou en consolidant les pertes éventuelles dans un contrat aux bénéfices réalisés par les autres contrats qu’elle détient.

  • 24 . L’article 194 de la loi de 2019 rappelle de nouveau ce taux de 30 % en ce qui concerne les sociét (...)

53Mais l’aspect le plus intéressant est évidemment le taux de cet impôt fixé désormais à 30 % par l’article 191 de la loi de 2019 alors qu’il pouvait monter jusqu’à 80 % dans le cadre de la loi de 2013 précitée24. Mais c’est l’entreprise nationale qui verse cet impôt au Trésor au nom et pour le compte de la société étrangère, en attendant sa prise en compte ou son remboursement final qui sera effectué par cette dernière. On peut donc là aussi considérer que les gouvernants essaient par cet avantage d’attirer les sociétés pétrolières étrangères pour s’engager dans la recherche et l’exploitation des hydrocarbures en Algérie, étant entendu que la Sonatrach bénéficie également de ces avantages, ce qui lui permet de dégager plus de ressources financières pour investir. Dans ce cas on peut aussi se demander si de tels avantages pour la société nationale vont servir au financement de programmes de recherche qu’elle pourrait décider en toute autonomie, échappant ainsi à d’éventuels contrôles des gouvernants. On ne peut pour l’instant que poser des questions d’autant que dans le cadre du système politique actuel dont le soulèvement populaire demande la fin, le Parlement n’exerce aucun contrôle sur les investissements pétroliers.

  • 25 . Article 179 de la loi du 11 décembre 2019. La redevance a toujours été inscrite comme dépense dan (...)

54La redevance sur la production. Ce vieil impôt a été longtemps stabilisé aux environs de 12,5 % en Algérie. Il connaît une hausse nette avec la loi de 2013 qui fait évoluer son taux, selon les qualités des zones de recherche, entre 5 et 20 %. À l’inverse, la loi du 11 décembre 2019 opère une baisse sensible en faveur des entreprises productrices. Elle fixe le taux de la redevance sur la production à 10 %. Cette impôt, intéressant en ce qu’il est dû dès lors qu’il y a une production et donc avant toute commercialisation, garde ses caractéristiques habituelles. Par exemple, la redevance est payée le 15 du mois qui suit la production, déductions faites des quantités utilisées pour les besoins de l’exploitation des gisements. Enfin la redevance est, comme toujours en Algérie, déductible25 de l’impôt sur le revenu. De manière nette, on constate donc une baisse sensible de l’impôt sur la production qui s’additionne avec les autres baisses sur les autres impôts.

  • 26 . Article 87 et 88bis de la loi de 2013 révisant la loi de 2005.
  • 27 . Le prix du brut algérien est déterminé sur la base du prix du Brent, fixé à Londres et ajusté à l (...)

55L’impôt complémentaire sur le revenu (ICR). Cet impôt, en vigueur dans la loi de 2013, était payé par les sociétés détenant une participation dans un contrat d’exploitation d’hydrocarbures. Son taux est fixé à 19 % tant qu’un coefficient appelé R² est inférieur à 1, dans le cadre d’une formule établie par cette loi. « Lorsque ce coefficient est égal ou supérieur à 1 le taux de l’ICR applicable est de 80 % »26. En réalité, il s’agit comme son nom l’indique d’un impôt « complémentaire » ou plus justement d’un impôt « supplémentaire » qui a pris place à la suite des fortes augmentations qui ont marqué le marché international des hydrocarbures à partir de 2012. Le prix du baril de pétrole27 avait alors dépassé très nettement les 100 dollars US, atteignant parfois environ 150 dollars US. La loi du 11 décembre 2019 ne reprend pas cet impôt. C’est sans doute l’avantage fiscal le plus important décidé par les gouvernants algériens, étant entendu que le contexte international a complétement changé puisque le prix du baril de Brent fixé sur le marché de Londres, (utilisé pour déterminer le prix du brut algérien), oscille depuis environ 2017 autour de 60 $ US au lieu de 100 $ US entre 2012 et 2016. C’est dire qu’il devenait très difficile de maintenir l’impôt sur le revenu complémentaire, d’autant que l’Algérie voyait sa production pétrolière baisser et ses appels d’offres rester infructueux.

  • 28 . Article 202 à 204 de la loi du 11 décembre 2019.

56La volonté des gouvernants algériens d’attirer les sociétés pétrolières étrangères est également attestée par les dispositions28 de la section 7 de la loi du 11 décembre 2019, qui octroient sur ces différents impôts, des taux réduits supplémentaires dans certains cas définis par cette loi. Ces avantages sont accordés à l’entreprise nationale comme aux sociétés étrangères. Les conditions d’obtention de la baisse concernent des situations aussi différentes que la baisse significative et durable des prix des hydrocarbures, la géologie complexe ou des coûts élevés de développement ou d’exploitation. Les gouvernants, pour encourager les investissements pétroliers, peuvent interpréter ces conditions et décider d’accorder des avantages fiscaux aux entreprises pour les inciter à investir. Les taux réduits sont accordés par arrêté conjoint des ministres des finances et des hydrocarbures à hauteur de 5 % pour la redevance et à un taux variable, pour l’impôt sur le revenu, calculé sur la base d’une formule énoncé par l’article 204. La réduction des impôts peut donc, là aussi, être substantielle.

57Ces différentes baisses des impôts pétroliers seront-elles de nature à atteindre l’objectif poursuivi par le législateur algérien qui est d’inciter les sociétés étrangères à investir plus dans le domaine pétrolier algérien ? Avant d’essayer de rassembler les différents aspects qui peuvent être envisagés pour tenter de répondre à cette question, il convient d’examiner rapidement un autre avantage, réclamé notamment par les sociétés américaines et inscrit dans les lois algériennes depuis 2005, tendant à octroyer les contrats de recherche et d’exploitation sur la base d’un appel d’offre.

L’appel à la concurrence pour l’octroi des contrats de recherche et d’exploitation hydrocarbures

58L’appel d’offre a été introduit par la loi 05-07 du 28 avril 2005. Alors qu’avant 2005, le permis de recherche, et donc le droit d’exploiter le gisement en cas de découverte, était délivré de manière discrétionnaire par un décret du gouvernement, l’introduction de la procédure d’appel d’offre, permet d’octroyer le droit de recherche et d’exploitation à la société qui fait la meilleure offre. Cette perte ou cet abandon du pouvoir discrétionnaire indique une diminution du pouvoir de négociation des gouvernants et de leur capacité à choisir les contractants selon leurs propres critères, c’est-à-dire en fonction de la politique qu’ils ont définis. C’est donc là une évolution favorable du rapport de force pour les sociétés étrangères. Cette évolution qui introduit des éléments de libre concurrence dans la recherche et l’exploitation des hydrocarbures doit sans doute être reliée au triomphe de l’économie de marché à l’échelle mondiale.

59Pourtant, deux aspects au moins de l’industrie pétrolière militent en faveur du pouvoir discrétionnaire. Le pétrole, en effet, n’est pas un produit ordinaire dont un pays peut se passer ou qu’il peut facilement remplacer. Il est un produit stratégique. En plus, les gouvernants algériens, montrant ainsi une vision courte du développement et de la sécurité du pays, ont organisé une économie trop largement dépendante du pétrole de sorte qu’il n’est pas judicieux de s’en remettre à l’appel d’offre pour attribuer l’entrée sur le domaine minier.

60On sait, en outre, que les meilleures offres sont, en principe, faites par les sociétés qui disposent des meilleures capacités financières et techniques de sorte que les sociétés américaines dominent le marché international des hydrocarbures. C’est d’ailleurs pour cette raison que le gouvernement français, en élaborant le code pétrolier saharien en 1958, a décidé d’établir le pouvoir discrétionnaire en sa faveur pour choisir les acteurs pétroliers au Sahara, conformément à sa stratégie et à ses impératifs de développement.

61Pendant longtemps les gouvernants algériens ont pu sauvegarder ce pouvoir et l’on a vu la Sonatrach constituer un domaine de recherche et d’exploitation considérable et s’initier avec succès au rôle d’opérateur, source de maîtrise de l’activité pétrolière. L’exercice du pouvoir discrétionnaire n’a pas empêché ces gouvernants de disposer de ressources financières considérables grâce à l’exploitation des hydrocarbures. Le problème de la mauvaise utilisation de ces ressources n’est pas imputable au pouvoir discrétionnaire mais à la mauvaise appréciation des politiques à engager, de la situation du pays et de l’évolution de la scène pétrolière internationale. De ce point de vue, la responsabilité des gouvernants algériens, notamment au cours des 20 dernières années, est considérable.

62Aux termes de l’article 90 de la loi du 11 décembre 2019 : « Les contrats d’hydrocarbures sont conclus par les parties contractantes à l’issue d’un appel à la concurrence organisé par ALNAFT... » « l’appel à la concurrence prévoit, notamment, la forme contractuelle… et les critères de sélection…auxquels il faut souscrire pour la conclusion du contrat ». Certes, la loi de 2019 permet à ALNAFT de présenter l’offre d’un candidat sur la base d’un contrat et de fixer les critères de sélection qui serviront de base au choix de la meilleure offre. L’appel d’offre est précédé, selon cet article d’une « pré-qualification attestée par ALNAFT ». Mais ce faisant, le législateur ne fait que mettre un peu d’ordre dans l’opération « appel d’offre ».

63Il est vrai que la loi de 2019, revenant sur l’orientation cristallisée dans la loi de 2005, semble vouloir rétablir le pouvoir discrétionnaire dont on vient de décrire l’abandon. Mais cette réintroduction du pouvoir discrétionnaire, qui est désormais de nouveau en place puisque le résultat de l’appel d’offre doit être approuvé par décret, est d’application difficile. En effet, l’exercice effectif de ce pouvoir posera problème et peut conduire à des difficultés que les improvisations des gouvernants ne semblent pas avoir envisagées. Accoler le pouvoir discrétionnaire du gouvernement à l’appel d’offre et à la concurrence peut mener à une impasse. En effet, quel crédit accorder à l’organisation d’appels d’offres et à la concurrence si les ministres peuvent se permettre de passer outre, sous le prétexte de l’intérêt général que le gouvernement est seul à apprécier. Une observation du même type peut être formulée en ce qui concerne le droit attribué à l’entreprise nationale par l’article 91 de passer des contrats de gré à gré sur les domaines qui lui sont attribués, échappant ainsi à la concurrence.

64La réalité est que les gouvernants algériens croient que la concurrence, demandée par les sociétés étrangères et souhaitée par certaines directions de la Sonatrach au cours des dernières décennies, constitue la voie la plus appropriées pour attirer les investissements pétroliers. On peut en déduire que les gouvernants algériens ne semblent pas envisager un développement économique en dehors d’un financement par les exportations d’hydrocarbures. Mais devant les réactions hostiles de quelques élites et surtout du soulèvement populaire, les gouvernants ont décidé de réintroduire le pouvoir discrétionnaire de choisir les candidats à la recherche et à l’exploitation pétrolière en introduisant la procédure du décret d’attribution, sans cependant renoncer à l’appel d’offre à la concurrence. On ne peut dans ces conditions, que craindre l’incohérence et l’improvisation…

65On peut donc maintenant tenter de répondre à la question posée plus haut pour savoir si ces avantages fiscaux d’une part et cette ouverture au marché par l’appel à la concurrence d’autre part, sont de nature à attirer les sociétés étrangères et accroître la production pétrolière et par voie de conséquence les rentrées fiscales qui financeront le seul type de développement économique que les gouvernants algériens peuvent envisager.

66Deux directions peuvent être envisagées pour répondre à la question de savoir si les mesures prises par la loi du 11 décembre 2019 ont des chances d’être efficaces. En restant d’abord dans le cadre des politiques nationales et internationales dominantes actuelles, peut-on escompter un afflux des sociétés étrangères pour investir en Algérie. En général, les sociétés étrangères dotées de capacités techniques et financières, investissent dans des pays disposant de domaines miniers réputés prometteurs. De ce point de vue, l’Algérie, quoiqu’en disent quelques discours hostiles, disposent d’atouts appréciables. Mais les sociétés étrangères décident d’investir sur la base de stratégies qui prennent en considération d’autres aspects. Elles tiennent compte aussi des possibilités existant dans plusieurs pays producteurs et surtout de la stabilité politique actuelle et à venir du pays. De ce point de vue, les hésitations et les incohérences politiques des gouvernants algériens constituent un inconvénient. Mais il y a plus. Depuis le surgissement du soulèvement populaire le 22 février 2019, la question de la stabilité politique recherchée par les sociétés étrangères désireuses d’investir dans un pays est posée sans qu’elles puissent bien voir quels peuvent être, demain, leurs interlocuteurs et les orientations qu’ils adopteront en ce qui concerne les politiques pétrolières.

67Chaque société étrangère a certes sa stratégie. Mais il y a aussi des faits connus qui doivent être pris en considération. Nous avons évoqué l’apparition de nouveaux producteurs potentiels. On peut ajouter le pourcentage d’autres sources d’énergie dans l’approvisionnement mondial qui n’a cessé d’augmenter au cours des dernières décennies. Enfin, dans la stratégie des grandes compagnies pétrolières, l’Algérie est un petit pays producteur au sujet duquel les décisions d’investissements de grande ampleur peuvent attendre une plus grande lisibilité de la situation politique.

  • 29 . Voir le point de vue de l’ancien ministre algérien de l’Énergie, N. Aït Laoussine qui estime que (...)
  • 30 . Voir dans le journal électronique TSA du 5 février 2020, un résumé de l’analyse de la COFACE (org (...)

68De ce point de vue et à la lumière de tous ces aspects, on peut dire avec d’autres29 que la précipitation des gouvernants algériens pour réformer la loi pétrolière peut s’avérer improductive quant à son objectif essentiel qui est d’attirer les sociétés étrangères30 pour accroître la production, les exportations et donc les ressources financières. Si cette prévision s’avère juste, les gouvernants auront seulement détérioré davantage l’appréciation que se font d’eux les populations qui ont massivement contesté leur légitimité à conduire ces politiques.

  • 31 . Dans un colloque que nous avions organisé à la Faculté de droit d’Alger en octobre 1976, publié c (...)

69De manière plus générale, on peut se demander si ces règles ne risquent pas d’être comme des sortes de pièces ajoutées, des rapiéçages qui, tout en indiquant les limites des politiques suivies jusque-là pour la maîtrise du domaine pétrolier, montrent l’absence de volonté de développer des sources d’énergies renouvelables, comme l’énergie solaire, et la vacuité du discours gouvernemental pour réduire la dépendance à l’égard du pétrole et pour s’engager sur la voie d’un développement économique indépendant. Ces législations ponctuées d’incohérences dénotent plus gravement l’absence d’une politique pétrolière luttant de manière systématique contre la désarticulation et l’extraversion qui définissent le sous-développement du pays. Tant que les gouvernants ne s’engagent pas dans une telle direction, leurs discours relatifs à la souveraineté sur les ressources naturelles et sur le développement resteront creux et n’indiqueront qu’une « souveraineté décentrée »31, incapable de créer les conditions d’un processus de développement articulé sur les ressources humaines et matérielles disponibles sur le territoire national et centrées sur les aspirations de la majorité des populations et dès lors incapable de réduire la dépendance à l’égard de l’étranger notamment en ce qui concerne les hydrocarbures.

Haut de page

Notes

1 . Voir les chiffres données par l’expert financier M’hamed Abaci dans le journal El Watan, rubrique « contribution » du 23/01/2020.

2 . Voir le document publié par le journal en ligne TSA (« Tout sur l’Algérie ») relatif à l’entrevue du nouveau chef de l’État, A. Tebboune, avec des journalistes, TSA, 25/01/2019.

3 . M. Benchikh, « La nouvelle loi pétrolière algérienne : direction publique et économie de marché », L’Année du Maghreb, Paris, CNRS Edition 2005-2006, p. 201.

4 . La loi pétrolière 19-13 du 11 décembre 2019 est publiée au Journal officiel algérien (JORADP), n° 79 du 22/12/2019.

5 . Depuis le soulèvement populaire déclenché sur l’ensemble du territoire national le vendredi 22 février 2019, contre un 5e mandat du Président Bouteflika, le peuple algérien, manifeste chaque vendredi et les étudiants chaque mardi pour demander le démantèlement du système politique autoritaire et la construction d’un État démocratique « civil et non militaire » avec une justice indépendante. Plusieurs de nos contributions sur ce soulèvement populaire ont été publiées par le journal algérien El Watan à partir du mois de mars 2019 ; voir notamment l’interview avec le journaliste M. Benfodil sous le titre « Nous ne sommes qu’au tout début de la lutte pour la démocratie » 6 mai 2019. Voir aussi El Watan des 10 et 11 décembre 2019 sous le titre « Après des élections imposées, le soulèvement populaire continuera d’aller à l’assaut du système politique militarisé ».

6 . Loi du 13/01/2013, JORADP du 24/02/2013.

7 . Nous résumons ici un travail qui a été déjà effectué pour l’essentiel dans « La nouvelle loi pétrolière algérienne…, art. cit. ». Ce rappel est en effet nécessaire pour la compréhension du propos.

8 . Les attributions que nous avons relevées dans « La nouvelle loi pétrolière algérienne…, art. cit. » peuvent être reprises. Voir dans la loi du 11 décembre 2019 les articles 42 et suivants. L’article 42 à lui seul énumère 25 attributions conférées par la loi à ALNAFT.

9 . Sur le système politique algérien voir M. Benchikh, Algérie : un système politique militarisé, L’Harmattan, 2003, Paris. Voir aussi nos contributions in Le droit figure du politique - Études offertes au professeur Michel Miaille, Université de Montpellier 1, 2008 ; et aussi in Le débat juridique au Maghreb - Études en l’honneur de Ahmed Mahiou, Paris, Publisud-Iremam 2009.

10 . Voir l’article 27 de la loi 11-19 du 11 décembre 2019 pour les attributions du Conseil de surveillance et l’article 28 pour celles du Comité de direction.

11 . Voir « La nouvelle loi pétrolière algérienne…, art. cit. », p. 201 et suivantes.

12 . Sur cette évolution et sur les politiques et le régime juridique de l’activité pétrolière durant ces périodes voir, Madjid Benchikh, Les instruments juridiques de la politique algérienne des hydrocarbures, Paris, LGDJ, 1973.

13 . Art. 32 de la loi de 2005 modifié par la loi de 2013.

14 . Il est inutile de commenter le recours du législateur au terme de concession dont on ne peut ignorer la charge symbolique négative. Est-ce, comme le supposent certains acteurs de l’industrie pétrolière, l’influence des cabinets américains consultés pour l’élaboration de cette loi qui a été trop forte ? Les gouvernants ont fait valoir que la concession est attribuée à la Sonatrach, ce qui est vrai. Mais la Sonatrach peut contracter avec les sociétés étrangères qui dès lors vont bénéficier de la concession. Pour répondre aux dénonciations des acteurs du soulèvement populaire, les gouvernants ont fait à ce sujet une réponse spécieuse.

15 . Voir « La nouvelle loi pétrolière algérienne…, art. cit. » et aussi Madjid Benchikh, Les instruments juridiques…, op. cit.

16 . Voir le discours du ministre chargé de l’énergie, rapporté par l’Agence de presse officielle algérienne, Algérie-Presse-Service (APS) du 9 octobre 2019. Voir aussi Les analyses très élogieuses de la loi par les responsables du secteur dans le bulletin Sonatrach News n° 20, octobre 2019. On peut également consulter une critique de cette loi par Hocine Malti, consultant pétrolier, ancien vice-président de la Sonatrach publiée dans le journal en ligne Le Matin d’Algérie du 12 octobre 2019, <www.lematindalgerie.com/le-petrole-algerien-la-grande-braderie>.

17 . Voir à ce sujet le point de vue d’un ancien ministre algérien de l’Énergie, N. Aït Laoussine, depuis longtemps consultant pétrolier à Genève dans Liberté Eco, Alger, dimanche 20 octobre 2019. Voir aussi dans le même journal l’analyse de Francis Perrin expert pétrolier.

18 . Voir article 162 et s. de la loi du 11 janvier 2019.

19 . La loi du 13 janvier 2013 relative aux hydrocarbures modifie et complète la loi 05-07 du 28 avril 2005. Elle est publiée au Journal officiel de la République algérienne démocratique et populaire (JORADP), du 24/02/ 2013. Elle est remplacée par la loi du 11 décembre 2019.

20 . Articles 165 et 166 de la loi de 2019.

21 . Article 180 de la loi du 11 décembre 2019.

22 . Ibid.

23 . Ibid.

24 . L’article 194 de la loi de 2019 rappelle de nouveau ce taux de 30 % en ce qui concerne les sociétés étrangères.

25 . Article 179 de la loi du 11 décembre 2019. La redevance a toujours été inscrite comme dépense dans le compte d’exploitation des sociétés productrices d’hydrocarbures.

26 . Article 87 et 88bis de la loi de 2013 révisant la loi de 2005.

27 . Le prix du brut algérien est déterminé sur la base du prix du Brent, fixé à Londres et ajusté à la hausse, d’environ 4 à 5 $ US, compte tenu de ses qualités (pétrole léger, avec peu de souffre, plus facile à raffiner…)

28 . Article 202 à 204 de la loi du 11 décembre 2019.

29 . Voir le point de vue de l’ancien ministre algérien de l’Énergie, N. Aït Laoussine qui estime que le moment choisi par le gouvernement algérien pour adopter cette loi n’est pas opportun. Voir le quotidien Liberté du 20 octobre 2020. On peut également consulter le point de vue de quelques experts dans le journal électronique TSA du 10/12/2019.

30 . Voir dans le journal électronique TSA du 5 février 2020, un résumé de l’analyse de la COFACE (organisme public français d’assurance des investissements) qui classe l’Algérie dans la catégorie C, c’est-à-dire comme un pays à risques pour les investisseurs pour des raisons liées à la situation politique née de la contestation politique populaire.

31 . Dans un colloque que nous avions organisé à la Faculté de droit d’Alger en octobre 1976, publié chez OPU à Alger 1978, nous avons énoncé l’idée d’une « souveraineté décentrée pour caractériser l’exercice de la souveraineté par les États sous-développés. Nous avons par la suite développé cette notion dans le manuel Droit international du sous-développement, Paris, Berger-Levrault, 1983. Nous avons également fait une place à la notion de souveraineté décentrée dans notre analyse de la souveraineté en droit international dans notre manuel Droit international, Alger, éditions Casbah, 2016 et pour l’édition française, Paris, Apopsix, 2018. Nous avons qualifié ce type d’exercice de la souveraineté de « souveraineté décentrée » parce qu’elle est sous l’emprise d’intérêts dont les objectifs ne sont pas déterminés par la satisfaction des aspirations de la majorité des populations du pays. La souveraineté ne s’exerce donc pas dans son centre naturel. Elle est « périphérisée » et s’exerce sur un tissu économique qui n’a pas une cohérence nationale, apparaissant ainsi comme des « parcelles » à l’image des politiques de développement choisies.

Haut de page

Pour citer cet article

Référence papier

Madjid Benchikh, « La loi pétrolière 19-13 du 11 décembre 2019 dans un contexte de rejet du système politique par le soulèvement populaire : ouverture du domaine pétrolier à la concurrence et offre d’avantages fiscaux aux sociétés étrangères  »L’Année du Maghreb, 23 | 2020, 203-221.

Référence électronique

Madjid Benchikh, « La loi pétrolière 19-13 du 11 décembre 2019 dans un contexte de rejet du système politique par le soulèvement populaire : ouverture du domaine pétrolier à la concurrence et offre d’avantages fiscaux aux sociétés étrangères  »L’Année du Maghreb [En ligne], 23 | 2020, mis en ligne le 10 décembre 2020, consulté le 13 juin 2024. URL : http://journals.openedition.org/anneemaghreb/6727 ; DOI : https://doi.org/10.4000/anneemaghreb.6727

Haut de page

Auteur

Madjid Benchikh

Ancien doyen de la Faculté de droit d’Alger (Algérie), professeur émérite de la Faculté de droit de l’Université de Cergy-Pontoise.

Articles du même auteur

Haut de page

Droits d'auteur

CC-BY-NC-SA-4.0

Le texte seul est utilisable sous licence CC BY-NC-SA 4.0. Les autres éléments (illustrations, fichiers annexes importés) sont « Tous droits réservés », sauf mention contraire.

Haut de page
Rechercher dans OpenEdition Search

Vous allez être redirigé vers OpenEdition Search