• 1 La liste est désormais longue de travaux devenus de véritables classiques qui s’appuient sur une et (...)

2Il n’est donc pas étonnant que le Bulletin de l’APAD soit devenu une lecture de choix pour les politistes, et pas seulement africanistes, tant il a stimulé les appétits et tant il est entré en résonance avec un renouveau de l’analyse de l’État au concret qui dépasse largement l’Afrique1. En outre, grâce à l’APAD, la critique d’un « État sans fonctionnaires » (Copans, 2001) dans les études africaines a heureusement perdu de son acuité (Bierschenk et Olivier de Sardan, 2014 ; Jaffré et Olivier de Sardan, 2003 ; Olivier de Sardan et Blundo, 2007).

• 2 Sur la distinction entre main droite et main gauche, voir P. Bourdieu (2007 : 219‑228). On trouve d (...)

3Au-delà de ces gains en termes de méthode et de pratiques de recherche, l’apport a également été théorique. En mettant l’empirie au service d’une compréhension fine de l’État au concret, elle a permis d’en saisir les transformations et pas seulement les processus de formation sur lesquels la science politique se concentrait (Berman et Lonsdale, 1992 ; Bayart, 1989). Surtout, en investissant l’étude de l’État sans avoir recours à l’appareillage théorique foucaldien, les socio-anthropologues du développement ont aussi formulé une proposition théorique, celle d’une étude de l’État porteuse d’une conception complexifiée du pouvoir et de la domination, attentive aux aspects redistributifs de l’État. Ce faisant – et sans le présenter ainsi – les apadiens enrichissaient les conceptions foucaldiennes fondées sur la « capillarité » du pouvoir par des approches empiriques plus proches d’une pensée bourdieusienne de la « main gauche » de l’État2. Un P. Bourdieu irrité clamait : « Les théories éliaso-foucaldiennes m’énervent un peu parce qu’elles retiennent uniquement l’aspect discipline de l’État. Or l’État ne marcherait pas du tout s’il était seulement domestication : il est aussi assistance, philanthropie, etc. » (Bourdieu, 2012 : 566). Certes, une nuance mérite d’être apportée sur le « pas du tout », tant le fonctionnement quotidien de nombreux États africains ou non rappelle que répression et encadrement gardent une efficacité. Mais il n’en demeure pas moins que, aussi autoritaires soient-ils, ces États délivrent également des services, et que l’analyse de cette délivrance permet de donner un ancrage empirique à la conception partagée par M. Foucault et M. Weber, et soulignée par T. Bierschenk et J.-P. Olivier de Sardan, de la nécessité d’une forme de « complicité » à la domination de la part des dominés. T. Bierschenk et J.-P. Olivier de Sardan (2014) soulignent bien que dans l’étude empirique des services publics réside une partie de la réponse à l’énigme de la légitimation de la domination (M. Weber) ou du façonnement des subjectivités (M. Foucault).

• 3 Ceci nous donne l’occasion d’exprimer une conviction forte, à savoir l’existence d’un bénéfice cert (...)
• 4 Un même questionnement pourrait d’ailleurs être mené à propos des fonctionnaires de plus haut échel (...)
• 5 On aura reconnu là une référence appuyée à Y. Jaffré et J.-P. Olivier de Sardan (2005).

4Le meilleur témoignage que nous puissions donner de l’apport de la socio-anthropologie du développement est de poursuivre le dialogue. Et puisque, comme le relève J.-P. Olivier de Sardan (2021 : 312), l’analyse actuelle des États, des bureaucraties et des politiques en Afrique constitue « le point de convergence le plus abouti » entre science politique et anthropologie, on se propose, dans ce texte, de contribuer à ce dialogue en nous basant sur nos propres recherches sur les administrations : une auprès de l’administration foncière en Éthiopie et une au sein de l’hôpital public au Maroc3. Dans ce texte, nous aimerions suivre deux pistes, suggérées sans être suivies dans les travaux de l’APAD. Il s’agirait, d’une part, d’envisager les administrations comme des révélateurs de la différenciation sociale et, d’autre part, d’interroger la place des fonctionnaires, plus précisément des fonctionnaires d’interface4, dans cette stratification et ses évolutions au vu des réformes des États. On verra ainsi que, si ces dernières contribuent effectivement à rendre les administrations « inhospitalières5 », ce n’est pas seulement envers les usagers.

• 6 Voir par exemple, à propos du cas de l’Algérie, M. Mebtoul (2004).

7Les administrations étatiques ne font pas que produire des classements des individus et des groupes selon des catégories bureaucratiques ; le traitement qu’elles réservent aux différents groupes sociaux est discriminant, et ce quel que soit le côté de la Méditerranée où l’on se place. Le premier indicateur de la différenciation sociale à l’œuvre dans les rapports noués entre usagers et fonctionnaires des bureaucraties d’interface réside classiquement dans le degré de fréquentation des guichets. Quels groupes ou individus peuvent s’épargner l’attente au guichet en confiant les missions administratives à des subordonnés ou à des proches (Auyero, 2012) ? Les files d’attente sont rarement peuplées d’élites ou d’expatriés, qui parviennent à déléguer les démarches administratives au personnel de maison. Quels groupes sociaux peuvent contourner des services de santé « ajustés » en allant se faire soigner dans les cliniques privées en pleine expansion6 ou, mieux, à l’étranger ? L’Inde, la Corée ou la Thaïlande attirent les élites africaines en proposant des services de santé plus abordables qu’en Europe mais de meilleure qualité que les hôpitaux locaux, et surtout des politiques de visa beaucoup plus clémentes. Quels types d’individus ne doivent leur survie qu’à la proximité avec un appareil d’État ou de parti permettant un minimum d’accès à une forme de redistribution ? Dans certaines sociétés agraires, les contacts entre l’appareil d’État au niveau local et les paysans sont quotidiens, la dépendance des seconds à l’égard du premier étant devenue structurelle pour l’accès aux intrants agricoles, aux services de santé ou à l’aide alimentaire (Planel, 2016). En dehors des contextes de retrait des appareils d’État du fait de situations de guerre civile, le principe suivant semble avoir une portée relativement générale : la fréquentation des bureaucraties d’interface est inversement proportionnelle à la position dans la hiérarchie sociale.

• 7 À l’instar de l’étude de E. Schijman sur les guichets de sociaux en Argentine, voir E. Schijman (20 (...)

8Le second indicateur d’une position de classe dans le rapport aux administrations est observable dans le déroulement des interactions de guichets, qu’il s’agisse des contacts entre fonctionnaires et usagers ou des à-côtés de la relation administrative comme les interactions de couloirs (demandes de renseignements) ou les échanges de salle d’attente (soupirs, conseils, regards). L’observation des conversations aux bureaucraties d’interface révèle les classements spontanés opérés de part et d’autre du guichet (Siblot, 2003). S’il faut se garder de considérer les interactions aux guichets des administrations africaines comme exceptionnelles, il faut cependant tenter de restituer ce qu’elles peuvent présenter de spécifique, en cherchant notamment les marqueurs sociaux jugés pertinents, en situation, pour différencier les groupes et individus. Au Nord, la sociologie des interactions bureaucratiques a mis en avant comment le genre, la race et le statut social reflété par l’habillement, l’élocution ou le quartier de résidence influençaient les perceptions des usagers par les guichetiers (Watkins-Hayes, 2009). L’étude des guichets en dehors de l’Occident7 met en avant d’autres variables, qui ne se limitent pas seulement au statut d’aînesse ou à l’âge, aux langues parlées ou à l’appartenance à des clans ou réseaux de parenté, mais peuvent aussi inclure l’inscription dans des structures partisanes, la place dans les relations de production et le système agraire en milieu rural (Planel, 2014), etc. L’administration est par définition enchâssée dans les sociétés politiques locales et l’observation des interactions de guichet permet l’objectivation et l’actualisation des critères de la différenciation sociale.

• 8 Ils peuvent être chargés du ménage, de l’approvisionnement en cafés et thés de certains responsable (...)
• 9 Toujours dans le cas du Maroc, B. Hibou et M. Tozy consacrent un chapitre « Administrer en entente  (...)

9Pour en rester, un instant, aux interactions, il est un autre enseignement que l’on peut retirer de leur observation. Il est peu de dire que les administrations sont, souvent, des univers peu lisibles pour les usagers socialement démunis et il n’est pas rare de voir apparaître une catégorie d’acteurs qui, sans être fonctionnaires ni usagers, en connaissent les rouages. Dans les hôpitaux, cela peut être des aides-soignant·es contractuel·les, ou dans les administrations des factotums parfois difficilement identifiables hiérarchiquement8 mais bien présents. Orientant et autorisant (ou pas) les passages, ces individus proviennent des mêmes milieux sociaux que les usagers. Proches d’eux du point de vue des origines et des positions sociales, ils sont, contrairement à eux, détenteurs d’un savoir du quotidien administratif consistant à identifier quel bureau est le plus indiqué pour telle démarche ou encore qui voir pour tel dossier ou telle doléance, et a contrario retarder le service voire éconduire le requérant. À l’entrée des bureaux, devant les guichets ou en faction dans les couloirs, ces personnes renseignent et indiquent, organisent parfois les ordres de passage et sont déterminantes dans l’obtention d’informations pratiques. Pas nécessairement rattachées à une fonction ou un grade précis, elles sont identifiables par leur présence quotidienne et leurs connaissances. C’est à elles que l’usager démuni ou perplexe s’adressera en premier lieu : moins intimidantes que les fonctionnaires derrière leurs guichets, moins ignorantes des procédures que les agents de sécurité ou les policiers chargés de surveiller les lieux, ce sont autant de personnes qui facilitent les choses et fluidifient les passages et les rapports à l’administration. Du fait de leur multipositionnalité, ces personnes qui ont été bien identifées par G. Blundo (2001) comme des « courtiers » remplissent une mission d’intermédiation dans ces univers administratifs considérés comme opaques, imprévisibles et sans règles facilement décryptables. Parce qu’elles se situent aux frontières, notamment sociales, des mondes des usagers et des administrateurs, nous pensons judicieux de les désigner aussi comme des « personnes-frontières » (Boutaleb, 2019)9.

• 10 L’accession des colonisés à la fonction publique coloniale reste un domaine de recherche à approfon (...)

10Au-delà des acteurs, les rapports aux administrations sont également tributaires des évolutions historiques et politiques des sociétés en question et doivent être envisagés en relation avec les réformes et restructurations qui ont frappé les administrations publiques en Afrique depuis les indépendances. Que ce soit en Afrique subsaharienne ou au nord du continent, les administrations ont dès leur naissance eu partie liée avec la problématique des classes sociales. Si les administrations coloniales ont intégré les plus lettrés des colonisés10, au moment des indépendances et en s’affranchissant des colonisateurs, les bureaucraties ont été pensées comme de véritables laboratoires de la modernité au sens où s’y jouaient la construction de l’État-nation et l’édification de nouvelles sociétés débarrassées (croyait-on) des éléments de la tradition. L’unification des sociétés était envisagée comme devant s’accomplir par l’État et ses incarnations concrètes : la fonction publique envoyait ses agents pensés comme identiques et interchangeables aux quatre coins du pays.

• 11 La question de la précarité est présente dans de nombreux travaux, à défaut d’être exhaustifs, on p (...)

12De fait, si la précarisation et le sentiment de déclassement ressenti par les fonctionnaires de manière générale ont été bien renseignés, notamment dans les travaux de l’APAD11, il nous semble que les effets induits par la mise en œuvre, peu ou prou dans l’ensemble des pays du continent, du management public et des normes néolibérales ont accentué ces deux dimensions. Plus encore, la « bureaucratisation néolibérale » (Hibou, 2013), avec ses procédures et l’hypertrophie de démarches qu’elle implique, érode le pouvoir discrétionnaire des street-level bureaucrats. Précarisés depuis longtemps, ces derniers sont aussi fragilisés, dans leurs pratiques et a fortiori dans leurs rapports aux populations, par les administrations elles-mêmes.

• 12 Sur l’accès au crédit que permet la place dans la fonction publique, voir A. Mazido et A. Leroy (19 (...)

13Si, de manière générale, la maîtrise de l’écrit, du droit et des procédures, l’accès au numéraire et la stabilité relative de l’emploi associés à la fonction publique continuent de faire des fonctionnaires une figure de la réussite (Banégas et Warnier, 2001)12, en particulier pour les populations rurales, les enquêtes ethnographiques révèlent des auto-perceptions bien différentes des fonctionnaires eux-mêmes.

• 14 Soit 13,46 DH (environ 1,30 euro) par heure de travail, sachant que la durée légale du travail est (...)
• 15 Selon des informations recueillies lors de l’enquête.

16De manière symétrique, dans le cas du Maroc, les niveaux de rémunération sont tout autant insuffisants. Ainsi, si l’on s’en tient à la fonction publique hospitalière, il est à noter que les infirmier·es sont, en général, payé·es deux fois le SMIG (salaire minimum interprofessionnel garanti, équivalent du SMIC français)14, ce qui situe le salaire de départ dans le public à 5 000 DH (environ 462 euros)15. Sachant que les temps partiels sont très répandus dans cette profession largement féminisée, les niveaux de rémunération se situent, au final, dans une moyenne basse.

• 16 Ce que confirment d’ailleurs les travaux sur une autre catégorie de fonctionnaires, à savoir les en (...)
• 17 Ces résultats tirés d’une enquête en Éthiopie peuvent assurément être étendus à d’autres fonctions (...)
• 18 Selon la belle formule de V. Dubois (2010 : 90-93).
• 19 En Éthiopie, entrer à l’université est longtemps revenu à embrasser la carrière de fonctionnaire (B (...)

18L’entrée dans la carrière de fonctionnaire résulte rarement d’un choix mûri ou d’une vocation16. La fonction publique semble de plus en plus être une carrière choisie par défaut pour de jeunes diplômés cherchant à minimiser leur période d’inactivité après l’obtention de leur diplôme17. Les fonctionnaires en poste dans l’administration éthiopienne décrivent souvent un choix de carrière résultant d’un mélange de contrainte et de hasard, une « entrée fortuite dans l’institution18 » réservée aux bons élèves qui semble être la suite logique et non questionnée de leur parcours scolaire et universitaire. On devient fonctionnaire par réalisme, parce qu’il faut bien trouver un emploi après les études, que les terres familiales sont déjà partagées, que la fonction publique permet tout de même un accès régulier au numéraire, et que l’État est longtemps demeuré la voie de sortie « normale » pour les étudiants diplômés19.

• 20 Il n’est pas rare que les fonctionnaires fassent de surcroît l’objet d’un contrôle politique rappro (...)

20Il est à rappeler que les administrations sont aussi des lieux physiques : bâtiments, immeubles, bureaux et couloirs. Or, force est de constater que l’état des locaux, la vétusté des équipements ou encore le manque de propreté des espaces sont autant de dimensions matérielles qui « contribuent à prédéterminer et prescrire les types d’attentes » (Dubois, 2010 : 42) vis-à-vis de l’institution. Surtout, elles sont, pour les usagers, indicatives de la considération que l’administration leur témoigne. En retour, ces conditions matérielles sont subies par les agents qui doivent également faire avec dans les interactions administratives. La réduction des moyens investis dans les administrations se traduit par une exacerbation des tensions. De fait, placés en situation de face-à-face, c’est sur les agents administratifs que se concentrent les critiques des usagers. Or les uns comme les autres ont matière à se plaindre : s’il est vrai que les usagers peinent à voir leurs demandes satisfaites, les agents administratifs sont, eux, mis par l’institution en situation d’être exposés à la colère des usagers en raison des défaillances matérielles et organisationnelles de cette même institution20. C’est sans doute là une des clés de compréhension des tensions et du jugement négatif que peut avoir tout individu qui fréquente les administrations, et pas seulement africaines d’ailleurs : ces dernières ont pour idiosyncrasie de mettre face à face des usagers démunis et insatisfaits et des agents administratifs impuissants.

• 21 De fait, le clientélisme, le « chacun-pour-soi-isme », le mépris des usagers anonymes, la corruptio (...)

21Si le diagnostic empirique sans concession dressé par J.-P. Olivier de Sardan du fonctionnement au quotidien des services publics africains reste pertinent21, il faut aujourd’hui lui adjoindre une réflexion qui l’arrimerait aux transformations des États et à celles des fonctions publiques. Il est vrai que la relation administrative est foncièrement une relation inégalitaire, c’est là l’un des enseignements principaux et maintes fois établi des études ayant fait le pari d’explorer au plus près les administrations. Mais il serait intéressant d’apprécier plus finement l’épaisseur et la teneur des différentes positions de domination. Pour le dire autrement, l’effet d’érosion de la domination des street-level bureaucrats est une dimension encore à renseigner tant ils sont, pour partie aussi, les perdants des réformes néolibérales.