- 1 Entretien avec le chef d’un service municipal chargé de la fiscalité au Bénin, à Porto-Novo.
Avant le RFU, les gens faisaient les choses manuellement. Tu t’imagines ? […] Dans les communes où il y a déjà le RFU, ils ne peuvent plus retourner en arrière. Pour dire il faut effacer le RFU, reprendre notre Bic et le papier... au xxie siècle ? Je ne pense pas1.
1Le RFU ou Registre foncier urbain est un cadastre municipal mis en place au début des années 1990 au Bénin, dans le cadre d’importantes réformes de la gestion urbaine promues par les institutions d’aide au développement. Alors que les priorités des politiques publiques ont évolué depuis, et bien que cet instrument soit régulièrement présenté comme défaillant par des rapports techniques, il est toujours en place, utilisé voire défendu par les acteurs locaux, comme l’exprime l’agent municipal cité ci-dessus. Cette impossibilité à concevoir que l’on puisse « effacer le RFU » laisse entendre que ces réformes de la gestion urbaine ont bien imprimé leur marque sur le terrain, et invite à examiner les impacts à long terme des interventions de développement dans les pays sous régime d’aide.
2Un intérêt porté à la mémoire du développement émerge en socio-anthropologie et en sciences politiques (Brun et Fortuné, 2015 ; Geslin, 1998). Cette approche s’attache à analyser les traces matérielles et immatérielles des interventions de développement, leur formation, leur contenu et leur utilisation (Brun, 2019).
3Cet article entend contribuer à cette réflexion à partir de l’analyse de la trajectoire et de la mise en œuvre d’un instrument mis en place dans le cadre d’interventions de développement dans le secteur urbain : le RFU au Bénin. Les instruments ont peu été abordés au prisme de la mémoire du développement, alors qu’ils sont nombreux à être restés dans les administrations après la fin des projets de développement. Ils représentent une dimension extrêmement tangible de la succession des projets de développement dans un secteur ou un territoire. Dans le secteur urbain, l’importante vague de réformes de la gestion urbaine dans les années 1980-1990 a marqué les territoires par la diffusion d’une culture gestionnaire (Dorier-Apprill et Jaglin, 2002 : 6) et la mise en place d’une multitude d’instruments.
4Pour mener notre analyse du RFU, nous avons mobilisé l’approche par la socio-histoire des instruments d’action publique. Il s’agit de s’intéresser à l’instrument, non pas tant pour ses effets, mais « pour ce qu’il constitue, à savoir des configurations d’action publique » (Baudot, 2014 : 195). L’analyse des instruments d’action publique, telle que nous l’abordons ici, met l’accent sur les temporalités de l’action publique (Baudot, 2014 ; Evrard et Matagne, 2019), et en cela semble utile à l’analyse de la mémoire (pérenne) d’interventions de développement (ponctuelles). Les instruments sont considérés comme étant « porteurs d’histoire » (Lavigne Delville et Schlimmer, 2021 : 15), autrement dit détenant une trajectoire propre d’émergence, d’institutionnalisation, d’autonomisation et/ou de disparition (Halpern et al., 2014) qui peut être désynchronisée de la formulation des politiques publiques. Concrètement, cette analyse diachronique s’intéresse à l’évolution des usages et des représentations d’un instrument à travers le temps, à ses évolutions internes, et à l’effet de sa pérennité sur les acteurs qui en ont la charge. Une telle perspective, où « l’histoire n’est pas simplement un arrière-plan, mais aussi un élément de la force spécifique dont disposent les instruments » (Baudot, 2014 : 225), peut permettre de comprendre la déconnexion entre pérennité et efficacité des instruments.
- 2 Plusieurs enquêtes ont été menées dans le cadre d’un doctorat (2011, 2012, 2013) et d’un postdoctor (...)
5Notre analyse s’appuie à la fois sur la reconstitution de la genèse du RFU et sur l’étude empirique de sa mise en œuvre dans trois grandes villes béninoises (Cotonou, Porto-Novo, Bohicon). Des enquêtes de terrain menées principalement au début des années 2010 ont permis de réaliser des observations et une centaine d’entretiens semi-directifs, dont la majorité a été menée auprès d’agents de l’administration publique locale et des acteurs historiques, français et béninois, du RFU2. Notre méthodologie comprend également l’analyse de l’abondante littérature grise documentant les réformes de la gestion urbaine au Bénin et la mise en place du RFU depuis la fin des années 1980 (rapports d’activités des assistants techniques étrangers, rapports de présentation, de suivi et d’évaluation des projets de développement, actes de colloques et de séminaires, etc.).
6Dans les lignes qui suivent, après avoir présenté le cadrage analytique et les réformes de la gestion urbaine, nous analyserons la mise en œuvre et les effets du RFU sur le temps long selon trois perspectives : comme instrument d’action publique à l’interface des coalitions d’acteurs et de stratégies nationales et internationales relatives à la gestion urbaine municipale ; comme instrument de gestion porteur de changement et d’inertie au sein des administrations ; comme support de représentations pour les agents chargés de sa mise en œuvre quotidienne. Une conclusion reprendra en synthèse les grandes lignes de notre analyse et l’intérêt d’une approche centrée sur les instruments d’action publique en Afrique.
7La temporalité particulière de l’aide au développement, scandée par le rythme des projets, la succession des stratégies et l’amnésie des institutions internationales, a fait l’objet de vives critiques (Giovalucchi et Olivier de Sardan, 2009 ; Jacob et Lavigne Delville, 2019 ; Moss et al., 2006 ; Naudet, 1999) : dans les pays sous régime d’aide, elle fragmente les administrations et rend impossible la consolidation des normes et des capacités institutionnelles.
8Si ces analyses mettent particulièrement en lumière « ce qui se perd » dans ce séquençage rapide, les approches par la mémoire du développement démontrent au contraire que les traces du développement, tangibles et intangibles, produisent des effets sur le long terme, construisent des paysages institutionnels, des représentations et des trajectoires individuelles et collectives. La mémoire du développement doit être examinée car elle façonne les futurs possibles (Brun, 2019 ; Brun et Fortuné, 2015).
9Les instruments d’action publique laissés par les interventions de développement constituent un ensemble de traces conséquent sur les terrains africains. En effet, dès les années 1990, sous l’influence des théories du New Public Management et de l’agenda de l’efficacité de l’aide, on assiste à une prolifération des instruments (Cabane et Tantchou, 2016). Peu de travaux dans les pays sous régime d’aide se sont pourtant intéressés à leurs évolutions sur le temps long.
10Aborder la mémoire des interventions de développement au travers de la socio-histoire des instruments d’action publique (IAP) (Baudot, 2014) présente cependant plusieurs intérêts. Premièrement, en s’ancrant dans une conception du développement comme une « forme spécifique d’action publique », cette approche permet de dépasser le cadre temporel et institutionnel de l’intervention de développement. Tout en reconnaissant que l’action publique dans les pays sous régime d’aide est « pluri-acteurs, internationalisée et extravertie » (Lavigne Delville, 2017 : 44), elle se concentre sur l’analyse des marges de manœuvre des acteurs locaux et, dans le sillage de la socio-anthropologie du développement, sur les réinterprétations sélectives des interventions de développement (Olivier de Sardan, 1995).
11Deuxièmement, les IAP sont conceptualisés comme des dispositifs sociaux et techniques, permettant « d’orienter les relations entre la société politique et la société civile » (Lascoumes et Le Galès, 2005 : 21). Les travaux récents sur l’instrumentation croissante de l’aide elle-même (David, 2016 ; Giovalucchi et Olivier de Sardan, 2009 ; Lavigne Delville, 2015), ou de certaines stratégies sectorielles de l’aide, par exemple dans la santé (Eboko et al., 2015) ou le foncier (Lavigne Delville, 2020 ; Schlimmer, 2021), documentent ces relations. Ils mettent en lumière les rapports entre acteurs créés ou orientés par les instruments, entre gouvernants et gouvernés, ou entre institutions nationales et internationales. Cependant, ils ne font pas de la temporalité des instruments un axe d’analyse central.
12Or, et c’est le troisième intérêt, l’analyse des IAP renseigne également sur les effets de long terme de cette action publique extravertie (Lavigne Delville et Schlimmer, 2021). Les instruments ne sont pas la seule déclinaison opérationnelle des options de politiques publiques, mais sont l’objet, sur la durée, de réappropriations, de sélections, de conflits d’interprétation entre acteurs aux intérêts divergents. Cela plaide pour des analyses diachroniques permettant d’examiner les liens complexes entre politiques publiques et instruments, ainsi que la capacité intrinsèque des instruments à produire des effets non prévus ou non souhaités, mais tangibles et durables, et à consolider leurs « soutiens sociaux » (Halpern et al., 2014). Ces configurations sociales sont d’ailleurs particulièrement cruciales à saisir dans les contextes où l’action publique est pluri-acteurs et extravertie.
13En définitive, la question du « temps des instruments » (Baudot, 2014) n’a été que peu traitée sur les terrains africains, bien que les enjeux des temporalités particulières d’une action publique extravertie aient été mis en évidence. Alors que les milieux bénéficiaires de l’aide sont plus souvent qualifiés par leurs manques et analysés au seul regard des intentions des projets, réintroduire une attention aux éléments pérennes qui s’y développent et aux temporalités multiples qui les façonnent nous paraît essentiel, notamment pour repenser la question de l’efficacité de l’aide. C’est dans cette perspective que nous proposons d’analyser un des instruments des réformes de la gestion urbaine.
14Les réformes de la gestion urbaine constituent à partir de la fin des années 1980 une mobilisation sans précédent de l’aide internationale en faveur des villes (Osmont, 1995), notamment autour du Programme de gestion urbaine financé dès 1986 par la Banque mondiale, le Programme des Nations unies pour le développement (PNUD) et le futur ONU-Habitat, puis d’autres coopérations.
15Ces réformes visent à mettre en place les conditions d’un fonctionnement urbain efficace répondant aux besoins locaux des populations. Elles portent une vision forte du jeu d’acteurs : pour être performante, la gestion urbaine doit être décentralisée et partenariale. D’importants changements institutionnels sont ainsi promus : la libéralisation et la privatisation des services urbains ; et la décentralisation accompagnée de réformes des finances locales permettant d’asseoir les capacités des nouvelles collectivités locales.
16De manière transversale, ces réformes accordent une place centrale aux instruments de gestion. Le courant du New Public Management, selon lequel le transfert de techniques de gestion du secteur privé au secteur public permettra d’en améliorer l’efficacité et d’en réduire la politisation (Bezes, 2007), est influent dans les communautés de l’aide. Son approche instrumentale séduit les acteurs de l’aide car elle permet de proposer des solutions clés en main, dont le financement est délimité, et qui peuvent être répliquées. Ainsi boîte à outils, manuels, lignes directrices font l’objet de nombreuses formations, missions d’assistance technique et publications du Programme de gestion urbaine (dont Cointreau-Levine, 1994 ; Dillinger, 1991 ; Dunkerley, 1983 ; Mayo et Angel, 1993). Une attention particulière est portée à l’adaptation de ces instruments au contexte de croissance urbaine rapide et informelle et de faibles ressources humaines et financières des pays bénéficiaires. Les technologies informatiques en plein développement dans les années 1980 sont plébiscitées car elles offrent des perspectives d’automatisation et de gains d’efficience (Sevilla, 1994).
17Le Bénin a constitué un terrain privilégié de mise en œuvre de ces réformes en Afrique de l’Ouest, avec, dès 1989, un projet pilote établissant un système d’informations foncières inspiré par cette vision gestionnaire, le Registre foncier urbain (RFU).
- 3 Cette conception est reconstituée à partir de la littérature grise autour du RFU et des projets qui (...)
- 4 À la suite des importantes contestations sociales dans le pays durant l’année 1989, le général Kéré (...)
18Le RFU traduit, dans sa conception, les principes des réformes de la gestion urbaine et reproduit son cadrage technique et institutionnel3. Doté de plusieurs applications possibles (fiscale, foncière et urbaine), le RFU est présenté comme un système d’information exhaustif sur la ville, permettant à une autorité urbaine de fixer des priorités en matière d’investissements urbains adossées à des ressources fiscales optimisées. L’outil est destiné aux collectivités locales, soit, en 1989, des autorités déconcentrées (préfectures et circonscriptions urbaines). Sa conception préfigure cependant la décentralisation, alors débattue dans les arènes politiques de la transition démocratique en cours4 (encadré 1).
Encadré 1 : Le Registre foncier urbain selon ses concepteurs
- 5 La notion de « propriété présumée » recouvre une diversité de statuts fonciers semi-formels. La pr (...)
Le RFU est un système d’information foncière informatisé qui vise à améliorer l’action publique municipale. Il est composé d’une carte parcellaire, d’une base de données urbaines, foncières et fiscales informatisée, et d’un ensemble de procédures informatiques, techniques et administratives pour son fonctionnement.
Il est pensé comme un « cadastre simplifié » : les procédures d’exploitation et de mise à jour demandent des moyens humains, financiers ou techniques modestes. Ainsi le plan de repérage est d’une précision relativement faible par rapport aux standards cadastraux, la base de données peut être complétée par des observations depuis la rue par des enquêteurs peu qualifiés. Les équipements informatiques sont légers et des applications informatiques sont développées par une société locale.
Conçu principalement pour une application fiscale (élargir l’assiette et améliorer la gestion du recouvrement), il peut être exploité dans une perspective d’aménagement urbain (en articulation avec un SIG) et de gestion foncière (par le recensement du patrimoine foncier public et des propriétaires présumés5). Ces trois applications sont envisagées comme différents modules pouvant être introduits progressivement.
Le RFU intègre aussi des procédures pour la mise à jour des données et le fonctionnement des applications qui s’appuient sur différents outils techniques (fiches d’enquête et de suivi, protocoles, calendrier, mise en réseau informatique, etc.) (PDM, 1993 ; SERHAU-SEM, 1995).
19Ses procédures de fonctionnement laissent également entrevoir une vision partenariale de la gestion urbaine, avec une collectivité locale présentée comme le « chef d’orchestre » des différentes parties prenantes. En particulier, la fonction fiscale du RFU repose sur une relation contractuelle entre la collectivité locale bénéficiaire des impôts, et l’administration fiscale chargée de leur émission et recouvrement. Ainsi, des « protocoles d’accord annuels » sont mis en place entre les deux administrations, de même qu’avec d’autres acteurs urbains détenteurs des données urbaines et foncières ou intéressés par celles-ci, tels que les sociétés publiques d’eau et d’électricité. Un ensemble de sous-traitants est engagé par la collectivité locale pour la cartographie, l’informatique et les enquêtes de terrain. Le RFU repose enfin sur des choix techniques pragmatiques laissant le contexte local s’imprimer sur la conception technique.
20Le RFU est reconnu aujourd’hui comme l’instrument central de la fiscalité locale au Bénin. Il fait pourtant l’objet de critiques récurrentes, d’évaluations et d’expertises internationales qui insistent sur ses difficultés, voire qui mettent en cause sa rentabilité. Des pans du système tel qu’il avait été pensé au début des années 1990 ne sont en effet pas mis en œuvre. Les fonctions foncières et urbaines ne sont pas exploitées. Surtout, les procédures de mise à jour ne sont pas respectées, entraînant la dégradation de la fiabilité de la base de données et in fine de la rentabilité de la fiscalité : des parcelles changent de main sans que les noms des nouveaux possédants soient modifiés dans la base ; les avis d’imposition sont adressés à un mauvais nom et ne peuvent être distribués ou ne sont pas acquittés ; les nouvelles extensions urbaines, nombreuses dans les villes secondaires à forte croissance, ne sont pas intégrées à la base de données. Dotations trop faibles des services chargés des RFU décidées par des conseils communaux peu sensibilisés au fonctionnement systémique d’un outil cadastral, et plus enclins à œuvrer à la mobilisation de l’aide internationale qu’aux prélèvements fiscaux ; manque de collaboration des agents de l’administration fiscale déconcentrée pour faire remonter les informations de terrain ; marginalisation du service chargé du RFU au sein des administrations municipales ; ces difficultés quotidiennes, communes à de nombreuses administrations africaines (Darbon et Crouzel, 2009), nuisent certainement à la rentabilité de la fiscalité. Elles rendent paradoxale la pérennité de l’instrument : qu’est devenu cet instrument, laissé sur le terrain après la fin des projets de développement ? Comment les acteurs s’en sont-ils emparés après les phases de mise en place ? Comment expliquer le paradoxe de la pérennité sans efficacité manifeste ?
21Le RFU est un instrument d’action publique. Il véhicule une vision du fonctionnement de la ville résumée sous la formule de la « gestion urbaine municipale », selon laquelle les besoins des citadins sont comblés par des actions municipales bien informées et soutenues par une fiscalité locale optimale.
22La mise en œuvre du RFU est mobilisée ici comme une lentille d’observation des rapports entre politiques publiques et instruments dans des situations d’action publique extravertie. Le pas de temps long permet d’examiner les temporalités particulières de cette action publique dépendante de l’aide internationale, ainsi que les désynchronisations entre interventions de développement et réformes nationales, entre mise en œuvre des projets de développement et institutionnalisation de leurs dispositifs sociotechniques. Singulièrement ici, la mise en place du RFU a précédé les réformes de la gestion urbaine, et surtout les réformes de décentralisation.
23Les matériaux sur lesquels repose cette analyse sont les archives, la littérature grise, les interviews avec les concepteurs, promoteurs et responsables successifs du déploiement de l’instrument.
24La genèse du RFU ne relève pas strictement de l’application des stratégies d’aide au développement. Elle est d’abord issue d’une expérimentation menée par un jeune assistant technique français et avec l’aide d’une équipe de cadres béninois du SERHAU (alors service des Études régionales, d’Habitat et d’Urbanisme, créé au sein du ministère chargé de l’urbanisme par un précédent projet financé par la coopération française) et mettant à profit des crédits non affectés de la coopération française. Le prototype est élaboré sur l’année fiscale 1989-1990 à Parakou, troisième ville du pays, en pleine grève générale qui mènera à la chute du régime communiste du général Kérékou. Il consiste en l’informatisation des registres fiscaux, des enquêtes (menées par des étudiants) et l’élaboration d’un plan à main levée. Les résultats fiscaux sont édifiants : les émissions fiscales sont multipliées par 1,5, les recettes fiscales par 2,3. Forte de ces résultats, l’équipe réussit à lever un financement intermédiaire de la Banque mondiale pour démarrer le RFU de Cotonou, la capitale économique du pays ; avant que la coopération française ne finance à partir de 1992 le Projet RFU. Ce soutien international est également favorisé par une démocratisation du régime, advenue en 1990 de manière pacifique et considérée comme exemplaire, et l’annonce de la décentralisation faite dans son sillage (Banégas, 2003).
25Le Projet RFU, hébergé par le SERHAU qui devient une société d’économie mixte (SEM) en 1993, sera pendant une dizaine d’années un foyer d’expertise et un centre d’impulsion de réformes de la gestion urbaine. La décentralisation, annoncée dans la Constitution de 1990, doit encore être définie par des lois. Dans cette phase dite de « transition », les collectivités locales sont des entités déconcentrées (circonscriptions urbaines ou préfectures) détenant l’autonomie financière mais dirigées par un administrateur nommé par l’État.
26La SERHAU-SEM assoit son rôle central dans le secteur urbain. Elle est mandatée pour élaborer la réforme fiscale de 1994, qui simplifie les taxes dans les villes détenant un RFU et adosse le calcul des taxes foncières à ses données. Elle représente « une véritable plateforme de rencontre, de dialogue et donc de concertation et de mise en cohérence entre les différents acteurs du secteur urbain », selon un assistant technique en son sein (Daly, 1998 : 14), et rayonne à l’échelle sous-régionale.
27Grâce à de multiples financements internationaux, la SERHAU-SEM poursuit la diffusion du RFU dans les principales villes en tant que maître d’ouvrage délégué, et son amélioration en lui adjoignant des outils de programmation, de planification et un système d’information géographique (SIG). Et ce, malgré des performances fiscales qui paraissent inégales selon les villes, parfois médiocres comme à Porto-Novo, ville historique où les autorités coutumières se sont opposées au prélèvement des impôts (Leclerc-Olive et Keita, 2004).
28À la fois détenteurs du savoir technique et bénéficiaires des financements internationaux, la SERHAU-SEM, son équipe et ses assistants techniques internationaux conservent pendant cette période le monopole du discours et des techniques sur les RFU.
- 6 Dans le cadre du Traité de l’organisation pour l’harmonisation en Afrique du droit des affaires.
29Deux évolutions institutionnelles majeures bouleversent cette configuration sociotechnique au début des années 2000 : la mutation de la SERHAU-SEM en société anonyme (SA)6 en 2001 et l’avènement de la décentralisation en 2003. Le contexte institutionnel initialement imaginé pour le RFU est enfin en place, avec des communes autonomes, responsables de mobiliser leurs ressources. Le RFU n’est plus un projet de développement mais un outil communal. Le dernier assistant technique français quitte la SERHAU-SEM fin 1998.
30Une longue période de transmission de l’outil aux communes débute, marquée par des crispations entre les nouvelles communes et les services déconcentrés des impôts : si la décentralisation n’a pas modifié les responsabilités (les collectivités locales fixent leur taux d’imposition ; les services des impôts émettent et distribuent les avis d’imposition et recouvrent les impôts), les communes réclament la possibilité de détenir les bases de données.
31La SERHAU-SA défend un temps sa place centrale : elle envisage de déposer un brevet pour le RFU, sans succès. Son obligation de rentabilité engendre des conflits avec les communes ; celles-ci doivent par exemple racheter les bases de données SIG élaborées avec les informations en partie fournies par les services municipaux, et alors que les principales communes sont actionnaires de la SERHAU-SA. Ces bases font d’ailleurs l’objet d’une rétention lucrative pendant plusieurs années (Dorier-Apprill et al., 2005). Les communes sont désormais libres de choisir un éventuel prestataire pour la mise en place du RFU. De fait, la SERHAU-SA remporte de nombreux appels d’offres en vertu de son savoir-faire technique. Cependant, dans quelques villes, des consultants anciens cadres de la SERHAU obtiennent les marchés pour l’installation du RFU.
- 7 Banque mondiale et Agence française de développement (Programmes de gestion urbaine décentralisée, (...)
32L’avènement de la décentralisation suscite une nouvelle série d’installations de RFU dans les villes secondaires, par un ensemble encore élargi de bailleurs de fonds7. La diversité des financeurs et de leurs priorités thématiques génère une certaine hétérogénéité des RFU. Par exemple, un projet de la coopération allemande finance un « Système d’information foncière » (SIF) similaire au RFU et élaboré par un ancien cadre la SERHAU. Présenté comme un outil de gestion foncière communale et non de fiscalité locale, le SIF détient une couverture cartographique qui couvre aussi les zones rurales non taxées.
33La mise en concurrence entraîne également quelques installations rapidement expédiées. Les mises à jour insuffisantes de la base de données font régresser les recettes fiscales. En 2002, une étude de Ernst & Young (2002) estime que seulement 60 % des parcelles sont correctement identifiées à Porto-Novo. En conséquence, à partir de 2005, tous les RFU réalisés avant 1999 font l’objet d’une « restauration », c’est-à-dire une opération de mise à jour exhaustive de l’ensemble des données et de la cartographie, financée par les bailleurs internationaux. Ces opérations mettent en lumière l’échec de la prise en main de l’outil par les communes et jettent un doute sur la possible autonomisation financière des communes à travers le RFU.
34L’image des RFU au milieu des années 2000 est pour le moins brouillée : le sigle renvoie à des réalités très différentes ; les dégradations amorcées à la fin des années 1990 se confirment ; les opérations de restauration suggèrent une dépendance à l’aide internationale à l’opposé de la philosophie de la gestion urbaine municipale. Le RFU fait figure de prestation à vendre, voire de produit de rente de la SERHAU-SA (Dorier-Apprill et al., 2005) et d’un ensemble de consultants urbanistes, fiscalistes et informaticiens.
- 8 « Rapport du Forum de Ouidah sur les RFU/SIF », 2007 ; Atelier de réflexion sur l’optimisation de l (...)
- 9 Entretien avec un expert international sur le RFU, 2011.
35Fragilisé par une image ternie et des soutiens éclatés, le RFU perd son rôle central et sa force de mobilisation d’acteurs. L’installation de nouveaux RFU est considérée comme peu recommandable par les experts au vu des performances dégradées des RFU existants et des difficultés dans les petites communes, comme le relève le Forum de Ouidah sur les RFU/SIF. De nombreux rapports, évaluations, évènements trahissent un doute grandissant quant à la performance de l’outil, conduisant à un retournement de représentation. Sept missions et études entre 2006 et 20138 relèvent les mêmes préoccupations relatives à l’optimisation et la « maîtrise des coûts […] de sa maintenance » (Tonato, 2007). Le RFU, pourtant imaginé dans une approche « pragmatique » et prenant le parti de la « simplicité » dans les années 1990 (Perier, 1993), est qualifié d’« usine à gaz9 » à cette période, alors même que les fonctions urbaines et foncières ne sont pas mises en œuvre.
- 10 Entretien avec un chargé de projet d’une agence internationale, 2012.
36Au début des années 2000, les stratégies internationales changent de priorité et la réforme foncière nationale occupe le devant de la scène politique béninoise. Les études de préparation d’un nouveau cadastre, financé par un programme américain, ne mentionnent même pas l’existence des bases de données RFU. En réponse à une demande d’outils « allégés10 », de nouveaux outils sont élaborés dans le cadre de divers projets de développement, et empiètent sur les prérogatives possibles du RFU : Système d’information territoriale, Évaluation du gisement fiscal (EGF), Système d’analyse financière et institutionnelle des collectivités locales. En particulier, la base de données fiscales créée par l’EGF vient, dans les communes déjà dotées d’un RFU comme Bohicon, en réel doublon.
37La coopération française continue cependant de soutenir les RFU existants : elle finance l’installation de l’outil dans les communes très dynamiques de l’agglomération de Cotonou jusqu’en 2012 et une assistance technique étrangère affectée dans les administrations communales. Elle subventionne à nouveau son perfectionnement à travers les opérations d’adressage en 2012-2013.
38Parallèlement, le RFU s’ancre institutionnellement comme un instrument de la fiscalité municipale : il est inscrit dans le Code général des impôts et fait partie du programme d’enseignement des administrateurs fiscaux à l’École nationale d’administration et de magistrature. Alors que d’autres instruments de la même vague réformatrice ont aujourd’hui disparu des administrations locales, le RFU est présent dans près d’un tiers des communes et dans toutes les grandes villes du pays. Le jeu d’acteurs du RFU se resserre autour du Réseau RFU/SIF, association créée en 2008 par les responsables techniques communaux des RFU et des SIF et qui bénéficie à ses débuts de soutiens financiers internationaux. Au début des années 2010, le cœur du réseau de soutien au RFU est donc composé de techniciens des administrations locales, détenant des liens ténus avec la coopération internationale.
39En définitive, la reconstitution de cette « carrière » (Lascoumes et Le Galès, 2005 : 13) montre que l’installation du RFU a anticipé deux réformes majeures : celle de la gestion urbaine, matérialisée par un large ensemble d’instruments (programmation des investissements, planification) mis en œuvre de manière ponctuelle cependant ; et surtout celle de la décentralisation, advenue plus de dix ans après la mise en place du RFU. Cette désynchronisation a laissé la place à un acteur singulier, la SERHAU, qui a poussé le déploiement du RFU dans le pays avec le soutien direct de l’aide internationale et l’absence notable des communes.
40Cet historique met également en évidence une « coalition instrumentale » (Baudot, 2014 : 222) mouvante autour du RFU qui a permis à l’instrument de se maintenir et de se déployer dans la durée. Cette coalition rassemble principalement trois types d’acteurs : l’aide internationale et en particulier l’aide française, dans une perspective d’équipement rapide des communes à venir ; la SERHAU et ses experts, dans une optique de rentabilisation d’un produit et d’une prestation de service ; l’administration fiscale, trouvant directement intérêt aux équipements informatiques et véhicules associés au RFU. Cette coalition mouvante produit, défend ou laisse émerger des représentations du RFU et de ses performances.
41Une représentation s’impose initialement avec force durant l’« âge d’or » du RFU, la décennie 1990, celle d’un instrument rationnel et pragmatique reposant sur un « bon sens » fiscal et des technologies prometteuses. Elle permet d’enrôler les acteurs puissants tels que la Banque mondiale et la coopération française, et in fine de réformer la fiscalité et les prérogatives des administrations fiscales centrales. Cette coalition s’est érodée au début des années 2000, correspondant à la décentralisation, la privatisation de la SERHAU et la fin de l’assistance technique étrangère dédiée ; laissant émerger une autre représentation, celle d’outils techniques à la rentabilité incertaine et à l’optimisation nécessaire. C’est ce qui permet de comprendre l’émergence d’instruments concurrents à cette époque : la priorité des bailleurs reste bien l’instrumentation de la décentralisation, mais l’érosion de la réputation du RFU a entraîné une recherche tous azimuts, par tous les bailleurs, d’un instrument de gestion urbaine performant. Le RFU est aujourd’hui un instrument de routine des municipalités, œuvrant au sein de services municipaux discrets, soutenu par intermittence par la coopération française.
42Cette approche diachronique, attentive à l’enchevêtrement des dimensions sociales et techniques de la mise en œuvre, permet de comprendre la pérennité du RFU malgré une performance jugée insatisfaisante par les rapports techniques sur pratiquement l’ensemble de la période. Finalement, la désynchronisation entre instrument, politique publique et réformes nationales marque durablement le fonctionnement du RFU : les applications foncières et urbaines, peu soutenues par une coalition instrumentale mouvante, n’ont pas été mises en œuvre. Le RFU s’est institutionnalisé dans l’espace local favori de la coalition instrumentale à l’œuvre sur toute la période : les administrations locales chargées de la fiscalité.
43Les réformes s’y sont donc imprimées de manière particulièrement vive, bien que selon une trajectoire propre et relativement autonome de l’aide internationale, ce que nous analysons dans la section suivante.
44Dans un second mouvement de l’analyse, le RFU est considéré comme « traceur des changements » (Lascoumes et Le Galès, 2005) au sein des administrations. Conçu comme un instrument de gestion dans la logique du New Public Management, le RFU vise à rationaliser le fonctionnement de l’administration publique et à le décloisonner. Ses composantes matérielles, procédurales, institutionnelles constituent les interfaces pratiques censées opérationnaliser ces changements, mais elles sont également l’objet de réappropriations sélectives.
45Pour les mettre au jour, nous développons une analyse à hauteur des agents qui mettent en œuvre l’outil : dans les espaces locaux de son déploiement, et dans les moments de transition lorsque le RFU s’institutionnalise, quitte la sphère du projet pour être pris en charge par la sphère de l’administration « normale », caractérisée par sa politisation et ses faibles moyens (Darbon et Crouzel, 2009). Dans une perspective socio-anthropologique (Olivier de Sardan, 2016), il s’agit de mettre en évidence la manière dont les différentes techniques composant l’instrument – notamment les protocoles d’accord entre administrations, les procédures de mise à jour, les compensations budgétaires et l’allocation des ressources – sont ré-agencées dans la marche quotidienne de la fiscalité locale, et constituent à la fois des contraintes et des ressources pour les acteurs.
46La mise en œuvre de la fiscalité locale prend appui, au Bénin, comme dans beaucoup de pays d’Afrique, sur une collaboration entre la collectivité locale et l’administration fiscale déconcentrée. Elle repose sur différentes tâches réalisées essentiellement par le service RFU et les services d’assiette et des recettes de la direction départementale des Impôts (figure 1).
Figure 1 : Fonctionnement collaboratif de la chaîne fiscale (Simonneau, 2014 ; modifiée en 2021 ; d’après enquêtes de terrain et Chambas, 2010)
47Dans ce travail fiscal, le RFU a induit une innovation technique – l’informatisation et l’automatisation des tâches – et une innovation institutionnelle – le fonctionnement contractuel autour de protocoles d’accord annuels en lieu et place du fonctionnement cloisonné typique de l’administration du régime communiste précédent. Si l’approche contractuelle a été mise en œuvre le temps des projets de développement soutenus par des assistants techniques étrangers, de nombreux blocages institutionnels existent aujourd’hui. Les protocoles annuels ont été abandonnés dès la fin des projets. La localisation de la base de données et la responsabilité des dépenses récurrentes (recrutement des agents occasionnels enquêteurs ou distributeurs, impression des avis, carburant pour les déplacements) suscitent des conflits forts depuis l’avènement de la décentralisation.
48Ces innovations ont en revanche imprimé leur marque sur les pratiques professionnelles individuelles. Malgré les conflits institutionnels, des deux côtés de la chaîne fiscale émane une conscience des intérêts partagés autour de la marche quotidienne du RFU. Du côté des services des impôts, un intérêt fort réside dans le prélèvement du « coût administratif », cette compensation financière du travail des services fiscaux prélevée sur les recettes des impôts locaux. Ce montant finance des bénéfices matériels (voitures, rénovation des locaux, etc.) qui améliorent les conditions de travail. Selon cet inspecteur des impôts à Cotonou :
S’il n’y avait pas le RFU […] il n’y aurait pas l’outil informatique ! […] le véhicule que je conduis, c’est dans le RFU, c’est dans le coût administratif [...] donc en fait, tous les receveurs que vous voyez, leur 4x4 officiel, […] les chefs de secteur, les motos qu’on a mises à leur disposition, c’est dans le coût administratif, pour pouvoir parcourir leur secteur. Donc, les agents de poursuite, leur moto-là c’est dans le coût administratif, alors qu’à l’intérieur, les gens, comme il n’y a pas le RFU, ils n’ont pas beaucoup de moyens.
49Les montants du coût administratif sont également en partie attribués aux échelons supérieurs de l’administration fiscale, et les véhicules parfois utilisés à des fins personnelles.
50Du côté des agents des services communaux, les compétences techniques et fiscales sophistiquées attachées au RFU confèrent des avantages comparatifs précieux au sein d’une administration politisée. De l’avis de cet agent du service RFU de Porto-Novo :
Or il se trouve qu’on ne peut pas changer [le responsable du service RFU] du jour au lendemain. Il n’y a pas une école pour former les gens au RFU. Le gars il a accumulé des expériences, donc l’enlever du jour au lendemain, ça va faire tomber... Donc [...] [les élus] sont contraints de le laisser là.
51Ces compétences représentent un atout pour garder son poste – à condition d’être combinées à une mise en œuvre minimale de la fiscalité.
52Aussi, les agents de la filière fiscale manifestent individuellement une certaine motivation à réaliser les travaux fiscaux chaque année. Contraints par un instrument imposant la collaboration, ils mettent en place des techniques permettant de dépasser les blocages institutionnels et d’établir une collaboration fonctionnelle, minimale, entre eux. Par exemple, en lieu et place des protocoles d’accord annuels entre la mairie et la direction départementale des Impôts, les chefs de service s’accordent parfois sur de simples calendriers fiscaux. Les appels téléphoniques interpersonnels sont fréquents. La localisation de la base de données ne fait jamais l’unanimité, mais, dans toutes les localités, des arrangements sont trouvés ; par exemple quand la base de données voyage, sur clé USB, d’une administration à l’autre à intervalle régulier pour être copiée. L’ensemble de ces pratiques individuelles permet de faire vivre l’ambition partenariale du RFU, bien que de manière extrêmement réduite. On voit ainsi une « ligne de solidarité » (Darbon et Crouzel, 2009 : 91) inattendue se créer entre administrateurs des impôts et agents communaux du service RFU autour de motivations à donner satisfaction à son poste et/ou à capter les bénéfices de son fonctionnement.
53En définitive, c’est l’abandon de certaines composantes (urbaines et foncières) et la dissociation de certains outils et techniques du RFU qui permettent son institutionnalisation dans les pratiques fiscales locales : le RFU est intégré de manière pérenne parce que certaines dimensions conflictuelles ont été évincées ; parce que certaines ambitions partenariales ont été revues à la baisse au fil du temps, au fil de la variabilité – et globalement la diminution – du soutien international et du décalage temporel extrêmement important entre la mise en place de l’instrument et celle de la décentralisation. En creux, c’est également la faible appropriation politique de la fiscalité locale qui apparaît, avec des maires relativement indifférents, voire réticents à soutenir le fonctionnement de la chaîne fiscale.
54Dans un dernier mouvement, nous souhaitons comprendre ce que l’expérience passée au contact de l’instrument produit chez les professionnels qui en ont la charge et renferme en termes de représentations. Dans une perspective d’analyse de la « vie sociale des traces » (Lachenal et Mbodj-Pouye, 2014 : 7), il s’agit de montrer que cette expérience devient un marqueur d’identité professionnelle, le socle d’un idéal et de désillusions professionnels, et une ressource dans des trajectoires liées au monde du développement.
- 11 Entretien avec un agent communal du service RFU à Bohicon, 2012.
55Si les récits des pionniers du RFU témoignent de vives réticences des administrateurs des impôts dans les années 1990, l’instrument semble aujourd’hui accepté voire pleinement rentré dans leur culture professionnelle. Il bénéficie d’une image positive au sein de ce groupe professionnel. L’informatisation et les facilités qu’il apporte au travail quotidien sont fortement valorisées. Lorsque les fiscalistes évoquent les modalités de travail sans le RFU, ils parlent d’un travail « archaïque », « on travaille comme ça, seulement sur le tas11 » ; par exemple pour rédiger à la main les avis d’imposition, comme le précise cet un agent fiscaliste à Porto-Novo : « Tu imagines faire les rôles de 38 000 contribuables ? Alors que pour cela il suffit de deux clics et puis ça y est, tout est là. » Le RFU réduit les possibilités d’erreurs et d’efforts vains, comme l’exprime cet administrateur des impôts de Porto-Novo :
Cet outil-là, ça nous permet, nous autres […] fiscalistes, d’abord de repérer rapidement les contribuables, parce que quand tu fais un travail, et que tu n’arrives pas à placer l’avis d’imposition, c’est que tout le travail est à l’eau.
56En outre, comme il est fréquent de l’entendre en entretien, « il n’existe pas une école pour les RFU ». « C’est le travail de terrain qui fonde votre expérience », nous dit ce chef de service RFU à Cotonou. Cette formation par la pratique de terrain et l’ensemble des connaissances qui y sont associées (capacité de repérage dans la ville, lecture de carte, connaissance des dynamiques urbaines) constituent un atout pour tous les acteurs du RFU. Parlant de sa responsable, cet agent occasionnel de Bohicon explique : « La commune de Bohicon, c’est dans sa tête. La dame là, elle est trop forte. Il faut appeler le nom d’un contribuable, elle va te dire où il se situe. »
57La maîtrise de l’informatique, des logiciels SIG et des bases de données, mais également la connaissance fine du territoire, constituent ainsi des compétences originales et gratifiantes acquises par la pratique du RFU.
58Combinée aux formations réalisées dans le cadre des projets de développement, dans des contextes influencés par deux décennies de discours sur l’efficacité gestionnaire, la pratique du RFU forge également des aspirations et des idéaux professionnels.
59Cet expert co-concepteur de l’instrument explique sa vision de l’exploitation du RFU :
La mise en œuvre du RFU au sein d’une administration... il y a des éléments préalables […] : la question du statut du personnel, la question de la redevabilité entre le personnel et le maire [...]. Si [un cadre] est vraiment responsable du RFU, ça veut dire qu’il assure les résultats […] il doit travailler avec tout l’engagement qu’il faut, des résultats. Et les responsables aussi, le maire ou l’élu doit lui faciliter la tâche.
60Les chefs de service RFU en particulier identifient les principes de cette culture gestionnaire, qu’ils aspirent à mettre en pratique au sein des administrations et dans leur rapport avec les élus politiques. « Il faut savoir cogner », selon le chef de service RFU de Cotonou. D’une commune à l’autre, la teneur de ces relations et des enjeux politiques diffère et doit être maîtrisée. Selon cet expert :
Pour pouvoir réussir le RFU, il faut qu’on cerne la réalité locale […] comment on gère le relationnel, comment on gère le politique, comment on gère l’administratif, comment est-ce que tout ça là est mis ensemble […] pour que la mayonnaise prenne.
61Ce profil tend à façonner une identité professionnelle autour de l’investissement dans les missions et l’intérêt pour la fiabilité de la base de données. Selon le chef de service RFU de Cotonou :
Dans toutes les villes où les gens n’ont pas aimé faire le travail qu’on leur confie, si c’est seulement par intérêt, par avantage qu’on arrive, ça échoue. Il faut avoir une passion pour la chose […]. À chaque fois que j’ai amélioré la base, je suis content.
62Cependant, l’environnement cloisonné et politisé de l’administration locale restreint la mise en place de ces nouvelles manières de faire. Cela engendre une importante insatisfaction exprimée lors des entretiens avec les agents et anciens agents des services RFU : à Porto-Novo, certains agents se disent « pas motivés », tandis que des experts évoquent « un environnement où on ne travaille pas bien », voire une réelle « frustration ».
63Ces aspirations frustrées peuvent amener certains professionnels à quitter l’administration locale pour travailler dans ou pour les institutions d’aide internationale, s’appuyant sur la culture gestionnaire et la mémoire des projets comme une ressource pour la mobilité professionnelle. Si elles amenuisent les chances que les idéaux gestionnaires soient réalisés dans l’administration locale, ces trajectoires individuelles font vivre la mémoire du développement et le récit de ces projets.
64Cet article a mis la lumière sur une catégorie de traces des interventions de développement : les instruments d’action publique. L’analyse de la genèse, de la mise en place et de la mise en œuvre du RFU au Bénin, de 1989 aux années 2010, a montré les effets de la désynchronisation entre expérimentation d’instrument pilote, projet de développement, et politique publique nationale. Cette désynchronisation a favorisé un déploiement géographique important du RFU, soutenu par une coalition instrumentale composée des bailleurs de fonds et des concepteurs-promoteurs-prestataires de services représentés par la SERHAU. Elle a aussi rendu possible l’institutionnalisation partielle de l’instrument comme maillon de la chaîne fiscale, mais a largement restreint son appropriation politique et son déploiement trans-sectoriel dans le champ de l’urbain. La pratique du RFU sur le long terme constitue enfin un marqueur d’identité professionnelle, le socle d’un idéal et de désillusions professionnels, et une ressource dans des trajectoires liées au monde du développement.
65Depuis 2016, le nouveau président de la République du Bénin adopte un style de gouvernement volontariste, centralisé et s’attachant de manière sélective le soutien des bailleurs de fonds. Son programme d’actions impose l’État central dans le secteur urbain, en matière d’informations foncières avec la mise en place d’un cadastre national, et en matière de gouvernance avec de vives critiques envers les communes (Choplin, 2020). Ces dynamiques fragilisent une décentralisation déjà peu affirmée, et laissent penser que le cantonnement du RFU à sa fonction d’outil discret de fiscalité locale va perdurer.
66Malgré les changements de priorités de politiques publiques et de style de gouvernement, notre analyse nuance finalement les constats d’échecs de la gestion urbaine au Bénin : apparaissent à l’échelle locale des techniques fiscales, des compétences sociotechniques, des capacités à collaborer développées par les acteurs, en somme des capacités endogènes à mettre en œuvre une fiscalité peu soutenue politiquement, d’ailleurs corroborées par d’autres recherches empiriques sur la mise en œuvre de la fiscalité locale sur le continent (Mizes et Cirolia, 2018).
67Pour conclure, nous soulignons d’abord l’intérêt d’une approche matérielle de la mémoire du développement, qui complète les travaux sur les perceptions, les représentations et les souvenirs, et permet de mieux comprendre certaines trajectoires de politiques publiques. Le cas des réformes de la gestion urbaine réduites à un instrument fiscal au Bénin met en lumière les résistances à offrir une place de « chef d’orchestre » aux municipalités dont la création a été fortement impulsée par l’aide internationale, ainsi que la difficulté d’une approche transversale et plurisectorielle de la ville. Cette réflexion pourrait être prolongée par d’autres travaux sur l’action publique urbaine et ses instruments en Afrique, largement développés dans la littérature traitant des contextes européens, mais sous-représentés dans la littérature africaniste.
68Mettre les temporalités au cœur de l’étude de l’action publique dans les pays sous régime d’aide nous semble également particulièrement fécond pour saisir les liens entre les traces des interventions de développement et les formes de l’action publique contemporaine. Rejoignant ici la perspective des études urbaines postcoloniales (Robinson, 2006), cette démarche nous semble avoir le grand intérêt d’identifier les pratiques locales « déjà là », plutôt que « ce qui manque », et de commencer à prendre au sérieux leur potentiel de régulation.
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