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Dossier : Perspectives ouest-africaines sur les politiques migratoires et sécuritaires européennes

L’externalisation des politiques migratoires au Niger. Une action publique opportuniste ?

Florence Boyer, Bachirou Ayouba Tinni et Harouna Mounkaila
p. 103-119

Résumés

Pays de départ et de transit depuis plusieurs décennies, le Niger est devenu un partenaire clé de l’Union européenne, à la suite du sommet de La Valette et de la mise en place d’un fonds fiduciaire pour les migrations en 2015. Ce positionnement s’inscrit dans le contexte de l’externalisation des politiques migratoires de l’UE et de la construction d’un récit national sur les migrations. Cette rencontre de deux logiques politiques a participé à faire du fait migratoire une thématique de l’action publique. Selon une approche « par le bas », l’objectif est de mettre en évidence la manière dont les différents acteurs mettent en pratique l’action publique telle que définie aux échelons supérieurs, par l’État et les partenaires internationaux. L’analyse de trois situations (l’application pratique de la loi 2015-36, un projet de réinsertion des travailleurs de la migration, l’accueil de demandeurs d’asile) permet de révéler comment les performances d’acteurs sont redéfinies à l’échelle locale et s’inscrivent dans une stratégie opportuniste autour de la rente migratoire.

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Texte intégral

Introduction

  • 1 À la suite du sommet de La Valette, l’UE s’est dotée d’un « Fonds fiduciaire d’urgence pour la stab (...)

1Depuis le sommet euro-africain de La Valette en 2015, le Niger est devenu un partenaire important pour l’Union européenne (UE) dans le cadre de la définition de sa politique migratoire avec les pays tiers1. Alors que l’UE a perdu son interlocuteur libyen pour le contrôle de ses frontières en Méditerranée centrale, le Niger s’est imposé comme un espace clé devenant la nouvelle « frontière de l’Europe » (Boyer et Mounkaila, 2018 ; Tubiana et al., 2018).

2La place occupée aujourd’hui par ce pays est à situer dans le processus d’externalisation des frontières mené par l’UE depuis la fin des années 1990 avec des États comme le Maroc, la Mauritanie ou le Sénégal (Brachet et al., 2011). Bien que le Niger soit historiquement un espace de passage entre l’Afrique subsaharienne et méditerranéenne, il était resté jusque-là relativement à l’écart des politiques européennes, étant considéré comme une route secondaire. La fermeture progressive des routes de l’Ouest saharien d’une part, l’instabilité de la Libye d’autre part, ainsi que la rhétorique de la « crise migratoire » qui touche l’Europe en 2014-2015 sont autant d’éléments qui participèrent à étendre ce processus d’externalisation toujours plus vers le sud. Cette lecture du processus d’externalisation s’inscrit dans la lignée de travaux qui ont mis l’accent sur l’émergence d’une « gouvernance internationale des migrations » (Pécoud, 2015 ; Guiraudon et Lahav, 2007), c’est-à-dire d’un ensemble de normes et de dispositifs communs portés par les États du Nord ainsi que par des organisations internationales, l’Organisation internationale pour les migrations (OIM) et le Haut-Commissariat aux réfugiés (HCR).

3Si, sur le plan international, l’analyse d’un tel cadre normatif fait sens, décentrer son regard vers les échelons nationaux et locaux permet de mettre en avant les processus de réappropriation et de négociation des différents acteurs à toutes les échelles. Cette approche de l’externalisation, définie comme l’un « des outils techniques qui permettent de modifier le régime des frontières et des migrations, et qui rendent possible le filtrage sélectif de la mobilité » (Mezzadra et Neilson, 2010 : 104), s’insère dans une réflexion sur l’inclusion différentielle des espaces et des acteurs dans ce processus. Cette analyse met en avant les logiques de domination inhérentes au processus d’inclusion différentielle et tient compte de la capacité des acteurs, au premier rang desquels les migrants, à développer des stratégies d’adaptation et de contournements. Cet article s’inscrit donc dans une analyse de l’action publique dans un contexte d’extraversion (Bayart, 2006), privilégiant une approche relationnelle et intégrée de la dépendance. Notre objectif est alors de questionner comment le fait migratoire s’est construit comme une problématique relevant de l’action publique, dans un contexte d’extraversion et d’externalisation ; en d’autres termes, comment ce fait migratoire renforce-t-il actuellement « l’insertion dépendante » (Bayart, 1999) de l’État et des différents acteurs sociaux et politiques au Niger dans le système plus global de la « gouvernance internationale des migrations » (Pécoud, 2015) ?

4Si une telle approche met en avant le rôle des acteurs publics, aux échelles nationales et locales, la construction de l’action publique au Niger – en tant qu’État « sous régime d’aide » (Lavigne Delville, 2016) – associe des acteurs et partenaires internationaux, relevant de ce que l’on nomme communément les politiques de développement. Cette dimension de l’extraversion reste incontournable dans la mesure où elle a conduit à faire de la migration un champ d’action des politiques de développement à partir du deuxième semestre 2015, suite notamment à la mise en œuvre du FFU. Cependant, comme d’autres politiques publiques, celle touchant au fait migratoire relève d’une logique de coproduction (Lavigne-Delville, 2018), qu’il convient d’analyser à différentes échelles et de manière articulée. C’est pourquoi nous faisons le choix de regarder la mise en œuvre de ces politiques « par le bas » (Bierschenk et Olivier de Sardan, 2014 ; Olivier de Sardan, 2001 ; Bayart, 2006), à partir des pratiques et des représentations, au quotidien, des acteurs étatiques et internationaux en prise directe « avec le terrain » ainsi que de ceux qui sont les « cibles » de cette action publique, c’est-à-dire les personnes impliquées dans les métiers liés à la migration et les migrants eux-mêmes.

  • 2 L’approche dite de gestion des migrations « postule que les États doivent adopter des politiques qu (...)

5Notre article discute ce glissement du paradigme migration et développement d’une part et l’introduction de la dimension sécuritaire dans les politiques de développement d’autre part. Désormais le fait migratoire est une clé d’entrée des projets et politiques dont la finalité devient la stabilisation des populations. Ce glissement qui construit le fait migratoire en thématique du développement contribue à l’instituer en objet de l’action publique (Lavigne Delville, 2016). Une autre notion clé présente tant dans les politiques migratoires que dans les politiques de développement, est celle de la sécurité. À l’échelle internationale, cette notion s’est imposée au cours des dernières décennies comme un élément indissociable des migrations, dans une perspective de contrôle des déplacements. Elle est complémentaire à l’approche triple win2 portée par les instances internationales (Pécoud, 2019) et elle est partie prenante du processus d’externalisation des frontières (Rodier, 2008). Parallèlement, elle s’est imposée comme un paradigme important dans la construction des politiques de développement, participant à un renouvellement de l’approche des pays dits « en développement » (Larzillière, 2016). Cette dimension sécuritaire peut ainsi être perçue comme le point de convergence qui a autorisé et facilité l’émergence du fait migratoire comme thématique des politiques de développement.

6Les aspects sécuritaires sont d’autant plus importants au Niger que le pays fait face à l’instabilité amorcée en Libye en 2011, ainsi qu’aux conflits au Mali et sur le lac Tchad débordant sur ses frontières. Comme le souligne Abdoulaye Hamadou (2018 : 12), « l’un des facteurs ayant conduit le Niger à développer une gestion répressive de la question migratoire réside incontestablement dans l’environnement sécuritaire au Sahel ». Les différentes actions publiques et projets de développement qui se mettent progressivement en œuvre illustrent cette convergence autour de ces trois thématiques, que sont la migration, le développement et la sécurité, devenues inséparables (Boyer, 2019).

  • 3 L’expression « travailleurs de la migration » est utilisée à Agadez en particulier pour désigner to (...)

7Nous nous appuyons ici sur l’étude de trois cas qui renvoient chacun à des thématiques particulières de l’action publique et du développement, mises en œuvre dans le champ des migrations au Niger. Le premier concerne l’application de la loi 2015-36 sur le trafic illicite de migrants. Nous analysons comment l’interprétation de cette loi par les acteurs étatiques et du transport d’un côté et la construction d’un récit national sur les migrations de l’autre redéfinissent, du point de vue des pratiques, le licite et l’illicite. Le deuxième cas s’intéresse aux conséquences de cette loi et à la mise en œuvre de projets de développement visant la reconversion des travailleurs de la migration3 dans la ville d’Agadez. Nous décrivons comment ces projets ont favorisé l’émergence de nouveaux acteurs. Enfin, le dernier cas repose sur l’analyse de l’accueil des demandeurs d’asile, et la façon dont il s’est institué comme rente au niveau local, dans le contexte des tensions consécutives à l’application de la loi 2015-36. Ces trois cas visent à décrire comment une variété d’acteurs se saisissent d’une action publique en fonction de leurs rôles et de leurs positionnements, selon des logiques opportunistes et/ou de résistance ; et comment cela a contribué à redéfinir la scène locale.

  • 4 Cette cartographie dynamique qui se veut exhaustive résulte d’entretiens effectués par les auteurs (...)

8Sur le plan méthodologique, les données sont issues de terrains menés dans trois lieux différents, Niamey, Zinder et Agadez, auprès d’un ensemble d’acteurs impliqués dans le champ des migrations. Conduits collectivement depuis 2015, ces terrains se sont donné pour objectif de construire une cartographie dynamique des acteurs4. Près d’une centaine d’entretiens ont été menés avec les autorités nigériennes aux échelons centraux et déconcentrés (direction des Migrations, services de police, direction de l’État civil et des Réfugiés, élus locaux…). Nous avons aussi rencontré les acteurs du développement et de l’humanitaire impliqués dans la gestion de projets portant sur les migrations : coopérations bilatérales, ONG internationales et nationales, et organisations des Nations unies. Selon les institutions, certaines personnes ont été interviewées, de manière répétée, chaque année. En complément, des entretiens ont été conduits auprès des travailleurs de la migration, anciens ou actuels, surtout à Zinder et Agadez (chauffeurs, coxeurs, responsables de gare routière, anciens passeurs…). Enfin, des entretiens ont été réalisés auprès de migrants rencontrés dans les gares routières et les lieux d’hébergement à Zinder et Agadez, ainsi qu’auprès des demandeurs d’asile dans la ville d’Agadez.

La loi 2015-36 ou une redéfinition pratique du licite et de l’illicite

9En novembre 2013, les pouvoirs publics « découvrirent » les migrations nigériennes transsahariennes, au travers d’un événement tragique, celui de la mort de 92 migrants, en majorité des femmes (33) et des enfants (52), à la frontière entre le Niger et l’Algérie. Originaires pour la plupart du département de Kantché dans la région de Zinder, ces femmes et enfants se rendaient dans les villes du Sud algérien pour y travailler pendant la saison sèche, s’inscrivant ainsi dans l’histoire longue des mobilités dans cette zone. Cet événement suscita un important émoi. Le gouvernement décréta trois jours de deuil national. Lors du Conseil des ministres du 1er novembre 2013, le ministre de l’Intérieur fit part de « ce drame de la migration clandestine […], résultante d’activités criminelles pilotées par des réseaux de trafiquants de toute sorte5 ». Ce même Conseil prit trois décisions :

  • 6 Les ghettos sont les lieux d’hébergement des migrants en transit à Agadez, comme dans les autres gr (...)
  • 7 Ibid.

1) identifier tous les acteurs qui alimentent et entretiennent ces filières criminelles et les sanctionner avec la vigueur requise, […] 2) la fermeture immédiate des réceptacles de candidats à l’immigration clandestine, que constituent les ghettos6 qui émergent à Agadez, 3) le déplacement du Premier ministre, chef du gouvernement, à Kantché, principal lieu de provenance de ces victimes innocentes7.

10Ces décisions condamnèrent la migration qualifiée de « clandestine » et pointèrent du doigt l’organisation de ces mouvements, que ce soit le transport ou l’hébergement. Les ghettos de la ville d’Agadez furent temporairement fermés à la fin de l’année 2013. Ces décisions s’inscrivirent cependant en porte-à-faux avec l’histoire migratoire de cette région, limitant le droit de circulation des femmes et privant les populations de ressources indispensables à leur quotidien.

11Cet événement, qui marque l’émergence d’un récit national sur le fait migratoire, constitue un tournant dans l’approche de cette question par les autorités nigériennes. Des expressions, telles que « le phénomène de Kantché », ont acquis une valeur générique pour désigner des mouvements internationaux féminins qualifiés désormais d’illégaux. Toutefois, les mesures prises par l’État nigérien restent parcellaires. Ce n’est qu’en 2015, lorsque le récit national rencontre celui porté à l’échelle internationale par l’UE, que le champ des migrations passe dans le domaine de l’action publique. À partir de cette période, les discours des autorités nigériennes portent un récit où se rencontrent, d’une part, le Niger comme espace de transit, qui renvoie aux positionnements européens, et, d’autre part, le Niger comme espace de départ pour des populations qui « salissent » l’image du pays.

12Au-delà de la rhétorique portée par ces discours, la construction d’un récit propre au Niger dénote un changement de positionnement des autorités. En effet, malgré la création d’un groupe de réflexion sur la politique migratoire dès 2006, l’État nigérien s’était jusque-là peu engagé sur cette question (Boyer et Mounkaila, 2018). Le milieu des années 2010 constitue un tournant : les migrations deviennent un sujet central de l’action publique coproduite par l’État et un ensemble d’acteurs (collectivités territoriales, ONG, organisations internationales…) à différentes échelles (Lavigne Delville, 2016).

13Les discours portés par les partenaires internationaux du Niger comme ceux des représentants de l’État nigérien se retrouvent autour d’une lecture de ces migrations vers l’Algérie et la Libye sous l’angle de l’irrégularité et de la sécurité (Boyer et Chappart, 2018 ; Brachet, 2018 ; Associazione ricreativa culturale italiana, 2018). L’historicité des migrations dites « de transit » est gommée au profit de cette lecture (Brachet, 2009). Sans remettre en cause les différents risques qui marquent l’histoire des mouvements migratoires transsahariens, il est nécessaire de revenir sur les logiques contradictoires sur lesquelles elle s’est construite. Jusqu’en 2016, les migrations nigériennes vers la Libye et l’Algérie ne constituaient pas un problème pour le gouvernement nigérien (Di Bartolomeo et al., 2011) malgré des retours forcés périodiques depuis ces pays frontaliers (Boyer et Mounkaila, 2018 ; Puig, 2017). L’officialisation des agences de voyage à Agadez autorisait de fait le transport des migrants. Ces agences, comme les transporteurs, s’acquittaient du paiement des impôts et des taxes de transport locaux (Brachet, 2009).

14À partir de septembre 2016, l’application de la loi 2015-36 relative au trafic illicite de migrants met un terme à ces pratiques. Elle pénalise le transport et l’hébergement de migrants ayant l’intention de franchir illégalement une frontière et responsabilise les transporteurs sur la conformité des documents des voyageurs avec la législation en vigueur. Officiellement, cette loi renvoie à la mise en conformité de la législation nigérienne avec les traités internationaux, en particulier la « convention des Nations unies contre la criminalité transnationale organisée et protocoles s’y rapportant » dite convention de Palerme, signée en décembre 2010 par le Niger. Toutefois, l’adoption de cette loi s’inscrit dans un calendrier qui n’est pas neutre. Élaborée sous l’égide de l’Office des Nations unies contre la drogue et le crime (ONUDC), qui produit des modèles législatifs à destination des États8, elle est rédigée et adoptée non seulement dans le contexte grandissant des pressions européennes pour limiter les flux migratoires, mais aussi dans le contexte post « morts de Kantché ». Dans un premier temps, cette loi ne concerna que la région d’Agadez, suivant la volonté de tracer une « ligne rouge » au nord du pays. Progressivement son application s’étendit à l’ensemble du territoire, touchant en particulier les modes de contrôle des frontières sud. Enfin, sa mise en œuvre s’accompagna d’un ensemble de formations à destination des forces de défense et de sécurité (FDS) et de sensibilisations à destination des transporteurs, menées par la coopération policière européenne EUCAP-Sahel et par l’OIM. À la fin 2016, une centaine de transporteurs et d’hébergeurs furent emprisonnés et environ 100 véhicules saisis à Agadez9.

15Si cette loi dessine un cadre renvoyant à la « clandestinisation » du passage des migrants sur le territoire nigérien (Brachet, 2018), la manière dont elle est mise en pratique varie non seulement en fonction des lieux, mais aussi en fonction des acteurs et de leurs interprétations. Les enquêtes réalisées dans les gares routières de Niamey, Agadez ou Zinder font état de la méfiance des transporteurs face à des personnes de nationalité non nigérienne qui souhaitent se rendre dans le Nord du pays. Certains refusent de vendre des tickets de transport direct pour Agadez, ne délivrant que des tickets pour Tahoua. D’autres exigent des papiers, comme un passeport avec cachet d’entrée par un poste-frontière du Niger et un carnet international de vaccination, alors que le premier document n’est pas obligatoire pour les ressortissants de la CEDEAO. De plus, la loi autorise le transport des Nigériens à partir d’Agadez vers la Libye. Ces acteurs du bas affirment renforcer les contrôles sur l’injonction des FDS, par peur de perdre leur licence. Cette situation crée un accès sélectif au transport par bus et contraint certains migrants à emprunter des voies détournées, à voyager par étape via des modes de transport plus précaires (moto, minibus de 19 places). Par ailleurs, alors que les dortoirs des compagnies de bus privées constituaient jusqu’à présent des lieux où les migrants pouvaient se reposer pendant plusieurs jours ou attendre un envoi d’argent, ils en sont aujourd’hui chassés assez rapidement :

Ces personnes étrangères qui n’ont pas d’argent pour payer leur ticket peuvent rester jusqu’à trois jours dans l’enceinte de notre compagnie en attendant que leur famille ou leur réseau leur envoie l’argent par Western Union ou les compagnies de transfert du Niger. Une fois ce délai passé, nous les refoulons dans la ville pour éviter tout problème avec la police. (chef d’escale, compagnie de bus privée, Zinder, juillet 2018)

Notre compagnie n’est pas là pour l’assistance. La seule assistance que nous pouvons faire à ces étrangers c’est de les laisser 24 heures dans nos locaux en attendant l’envoi d’un membre de leur famille ou réseau. Passé ce délai, on les chasse et on les laisse à la merci de la rue. […] Il nous arrive des fois de les assister en leur donnant 1 000 francs pour payer à manger occasionnellement. (chef d’escale, compagnie de bus privée, Zinder, juillet 2018)

  • 10 L’accentuation des faits et coûts de corruption est corroborée par des entretiens avec des migrants (...)

16Les voyageurs en attente et/ou en difficulté ont ainsi perdu la protection offerte par les équipements des gares privées et sont contraints de dormir dans la rue avec tous les risques que cela suppose (vol, arrestation arbitraire…). Les transporteurs se substituent en partie aux forces de police, vérifiant la conformité des papiers. Cependant, le type de papier exigé tout comme le raccourcissement du délai d’hébergement ne renvoient pas tant à une application stricte de la loi qu’à son interprétation, qui jette la suspicion sur l’ensemble des étrangers. À certains postes-frontières, les forces de police exigent un passeport ou un carnet de voyage de la CEDEAO. Or, c’est en contradiction avec le traité de libre circulation de cette même CEDEAO. Cette loi a aussi constitué une occasion d’accentuer les faits et les coûts de la corruption10 lors des passages de frontières ou de barrages de police. Ce phénomène ne concerne pas uniquement le Niger, comme en témoigne l’extrait ci-dessous :

À l’aller, à la frontière Burkina-Niger, j’ai payé plusieurs fois avant de traverser le Burkina, des fois 8 000 francs, 1 000 francs et 2 000 francs. Au dernier barrage, à la sortie du Burkina, ils m’ont demandé de payer 30 000 francs ; comme je n’avais pas d’argent, ils m’ont gardé de 16 heures à 20 heures ; finalement ils m’ont libéré. Au premier poste de contrôle du Niger, j’ai payé 10 000 francs et 4 000 francs. À l’entrée de Niamey, on nous a demandé de payer 30 000 francs, mais on n’a pas payé et ils nous ont laissés. Au niveau du poste de Tahoua, on nous a enfermés et on a donné 20 000 francs. Au poste d’entrée d’Arlit, nous avons payé deux fois 1 500 francs. (Soumana, migrant malien expulsé d’Algérie, Agadez, août 2018)

À l’aller au barrage du Burkina Faso, on nous a fouillés à l’entrée du Niger et tout le monde a payé 10 000 francs, d’autres 5 000 francs, moi j’ai payé 5 000 francs. À Tahoua, j’ai vu de mes propres yeux, ils ont frappé des gens et ont pris de l’argent. Moi, j’ai payé 10 000 francs. À l’entrée d’Agadez, moi je n’ai pas d’argent, j’ai payé 5 000 francs. Au retour d’Arlit, nous étions trois Maliens, nous sommes tous des refoulés, nous n’avons rien. Les policiers nous ont fouillés, nous les Maliens ils nous ont laissés, mais les autres anglophones ont payé. (Ibrahim, migrant malien expulsé d’Algérie, Agadez, août 2018)

17Apparaît ici un traitement différencié selon les nationalités des personnes, qui s’appuie sur la compréhension de la langue, des représentations de l’altérité mais aussi des représentations de qui est ou non un potentiel candidat à l’émigration vers la Libye. Certains sont empêchés de passer, voire emprisonnés et/ou refoulés abusivement. Dans ce dernier cas, une connivence apparaît entre les FDS et certains transporteurs, ainsi reconvertis, participant d’une privatisation informelle des refoulements, en dehors de tout cadre légal. Dans le récit ci-dessous, les migrants sont refoulés vers le Nigeria où ils sont remis à la police :

Les chauffeurs de cette gare qui est de façon informelle sont le plus souvent contactés par la police pour transporter les migrants refoulés. La police prend en charge les frais de transport des migrants. Par jour, on a l’habitude de faire deux allers-retours. Le véhicule dispose de neuf places. À la date d’aujourd’hui on peut faire trois semaines sans voir un étranger. Nous, notre mission, c’est d’acheminer ces migrants jusqu’aux policiers de X. À chaque déplacement, le commissariat de Y nous donne un dossier pour ces migrants à remettre à la police de X. On fait un aller simple, ça veut dire qu’on ne donne même pas la chance à ces migrants de sortir faire leurs besoins. Si le migrant fuit, c’est à nous de payer les pots cassés. (chauffeur, gare informelle de Zinder, août 2018)

18Cette connivence traduit une adaptation des pratiques tant des forces de police que des transporteurs au contexte imposé par la loi. À d’autres frontières, un système de passage hors des postes, via des motos, s’est instauré.

19De même les lieux d’hébergement ou ghettos ont changé suite à la transformation des dynamiques de transport. Ils se localisent désormais en grande périphérie des villes, sont fermés de l’extérieur et peuvent être aussi très volatiles. Les migrants ont perdu la possibilité de circuler librement lors de leurs étapes urbaines. Ils sont dépendants de celui qui les héberge et les transporte. Les routes empruntées sont des routes secondaires afin d’éviter les barrières de police. Des migrants déclarent n’avoir voyagé quasiment que de nuit, en changeant régulièrement de mode de transport. Ils sont dans l’incapacité de décrire les routes empruntées, les lieux traversés, n’ayant de contact qu’avec ceux qui assurent ce transport et éventuellement d’autres migrants. Ce processus de clandestinisation et d’invisibilisation de la traversée du Niger (Brachet, 2018) participe d’un accroissement des risques pris par les migrants, et ainsi de leur vulnérabilité. Alors que, dans un contexte d’officialisation des modes de transport et d’hébergement, ils organisaient leur voyage de façon autonome, dorénavant ils sont dépendants d’intermédiaires qui agissent à la marge de la légalité. Si la loi 2015-36 fixe ce qui est licite et illicite, ces termes sont redéfinis et contextualisés localement à travers les pratiques. Le processus de reconfigurations des routes et des lieux de la migration semble dépendre tant du nouveau cadre législatif et des normes qu’il impose que des pratiques locales qu’il vient légitimer.

20Une autre conséquence de la loi 2015-36 touche aux travailleurs de la migration, en particulier dans la ville d’Agadez qui s’était imposée comme un important nœud des circulations (Mounkaila, 2014). Alors que certains se sont adaptés aux nouvelles contraintes, d’autres sont entrés dans un processus de reconversion professionnelle mis en œuvre par des projets de développement.

Un discours de contestation construit en fonction des enjeux locaux

21Outre les arrestations et saisies de véhicules évoquées précédemment, l’économie locale de la migration à Agadez (Mounkaila, 2014) a été touchée par l’application de la loi 2015-36 et la fermeture de la route vers le Nord du pays (Hoffmann et al., 2017). Cette situation a suscité de vives tensions, tant parmi les habitants que chez les autorités locales. Cela donna lieu à la mise en œuvre de diverses actions dont des projets de développement, construits dans l’urgence.

22Les élus locaux déclarèrent que les populations de la région étaient les principales victimes de l’application de cette loi. De plus, les collectivités territoriales ont perdu les revenus fiscaux issus des taxes de transport et de marché – perte estimée à plusieurs dizaines de millions de francs CFA. Elles dénoncent aussi les arrestations, saisies des véhicules et criminalisation des chauffeurs ainsi que la croissance du chômage des jeunes induite par l’application de cette loi. Enfin, elles mettent en avant une forme d’injustice territoriale. Leur argument est que la loi n’a été appliquée que dans la région d’Agadez, au moins dans un premier temps. Les propos du président du conseil régional lors d’une déclaration consécutive à la réunion du cadre régional de concertation sur les migrations en 2017 illustrent ce positionnement :

Nous sommes au regret de vous annoncer que nous sommes fatigués d’attendre ces promesses d’appuis à la région qui tardent à venir. On nous annonce chaque jour des milliards de francs CFA au titre de cette aide, il n’y a pas de semaine qui s’achève sans qu’on ne reçoive une quelconque délégation étrangère, mais à cette date aucun franc n’a été versé au bénéfice de la région dans le cadre de la lutte contre cette migration. Les agences dites de développement de l’Union européenne gèrent leurs projets à leur guise sans nous associer. Elles font comme si nous n’existions pas. Il faut que les partenaires de notre pays impliqués dans cette gestion de la migration comprennent que personne ne peut empêcher ce trafic sans impliquer ces jeunes. Sans nous impliquer. Il ne sert à rien de se mentir à ce sujet. Cette manière de faire de ces agences de développement européennes va saper les efforts des élus locaux et de l’État du Niger. Ces jeunes qui n’avaient que le transport des migrants comme travail l’ont laissé un temps parce qu’ils croyaient en nous, ils s’attendaient à une reconversion promise par le biais de ces projets annoncés. Mais rien ne vient11 !

23Ces propos sont orientés vers une catégorie d’acteurs : l’État et les partenaires du Niger, plus spécifiquement l’UE qui a mis en place, via le FFU, des projets visant à la réinsertion des travailleurs de la migration et au développement économique de la région. Le discours porté par ces acteurs locaux ne vise pas tant à remettre en cause le processus politique engagé à partir du sommet de La Valette que les modalités de son application et ses conséquences pour la région d’Agadez. Ils s’inscrivent ainsi dans un jeu d’acteurs au sein duquel se manifestent des effets de concurrence, de tensions autour de la rente des projets.

24Ce positionnement des acteurs locaux fait écho à la manière dont les projets financés par le FFU ont été mis en place. Force est de constater que seul un projet, celui visant à la réinsertion des travailleurs de la migration dans la région d’Agadez, a été confié en gestion directe à une institution nigérienne, la Haute Autorité pour la consolidation de la paix (HACP). Le plan d’actions à impact économique rapide à Agadez (PAIERA), mis en œuvre pour une durée de 18 mois en 2017-2018, a été doté dans sa première phase d’un montant global de 8 millions d’euros, et il est le projet le moins bien doté du FFU au Niger. Le choix de la HACP pour le pilotage – en partenariat avec une ONG nigérienne (Karkara) et une ONG italienne (CISP) – n’est pas anodin ; il est justifié par l’expérience de cette institution dans les négociations de paix des rébellions touarègues des années 1990 et 2000, et dans le suivi de la réinsertion des anciens combattants (entretiens HACP, octobre 2017 et mars 2019). Les autres projets de développement financés par le FFU sont pilotés par les agences de coopération européenne (AFD, GIZ, LuxDev…). Ainsi, les collectivités d’Agadez se saisissent de ce mode de fonctionnement pour développer l’idée que « les projets sont gérés à Niamey, avec des montages institutionnels qui ne répondent pas à [leurs] attentes […]. L’État du Niger négocie très mal. Ceux qui viennent ont des motifs et il faudrait voir comment ces financements peuvent contribuer [à la région] » (entretien conseil régional d’Agadez, avril 2019).

  • 12 Ce système de monitoring mis en place par le HCR vise à identifier les personnes en demande de prot (...)

25L’injustice territoriale et institutionnelle mise en avant par ces collectivités territoriales demande à être nuancée. Le conseil régional bénéficie d’interventions directes, via par exemple une assistance technique (volontaires des Nations unies) et le soutien de la GIZ pour la construction de ses locaux. Il a la charge du monitoring des flux migratoires dans la région avec un financement du HCR12. Également, les mairies interviennent dans l’identification des bénéficiaires de certains projets de réinsertion des travailleurs de la migration, se positionnant comme des intermédiaires entre les populations et les structures gestionnaires de ces projets.

26Plus qu’une dénonciation ou une résistance face aux différentes mesures mises en place pour contraindre les mouvements migratoires, les collectivités territoriales se positionnent au sein d’un jeu de pouvoir visant à capter la rente du développement et de la migration. Aux côtés de ces élus locaux, d’autres acteurs s’organisent ; les anciens passeurs et chauffeurs se constituent en associations, tout comme leurs épouses. Ces associations deviennent progressivement les interlocuteurs privilégiés des responsables des projets, leurs leaders occupant classiquement une place de « courtier » (Bierschenk et al., 2000).

27Le projet PAIERA est à cet égard assez révélateur de cette scène locale qui se recompose. Le processus s’est concentré sur l’identification des personnes ayant perdu leur emploi suite à l’application de la loi 2015-36 et à leur insertion dans une nouvelle activité. Avec l’appui des mairies et des associations, 6 565 personnes ont été identifiées comme dépendantes des ressources issues du passage des migrants. Ce chiffre a été ramené à 5 118, une fois enlevées les personnes tombant sous le coup de la loi et/ou effectivement condamnées. Les personnes éligibles ont dû constituer un dossier individuel présentant la nouvelle activité qu’elles souhaitaient développer. Alors que certains ont refusé de participer à ce projet, d’autres se sont heurtés aux contraintes inhérentes à la constitution d’un dossier (savoir lire et écrire, maîtriser l’outil informatique). Pour dépasser cette contrainte imposée par la procédure du projet, ils ont fait appel, moyennant finance (12 000 francs CFA par dossier), à des prestataires chargés de mettre en mots et aux normes du formulaire le projet d’activité. Certains prestataires ont simplement fait un copier-coller des dossiers, ce qui a conduit à l’envoi de dossiers identiques (environ 200 dossiers concernés). Ces derniers ont été déclarés de fait inéligibles (entretien ex-passeur, avril 2019, Agadez). La HACP a reçu 2 345 dossiers, en a déclaré 981 recevables, et 371 ont été effectivement sélectionnés et financés ; 687 sont en attente de financement (entretiens HACP, octobre 2017, mars 2019). Outre la frustration provoquée par un tel processus de sélection, la crédibilité des institutions porteuses était en jeu face aux différentes pressions des autorités locales et des médias nigériens : « le bilan [de PAIERA] a dit que pour la crédibilité du gouvernement, de l’Union européenne, il faut financer ces 687 personnes » (entretien HACP, avril 2019). Pour répondre à ces pressions, l’Union européenne a accordé une deuxième phase au projet (toujours pour 18 mois), sans pour autant revenir sur le processus de sélection contesté.

28Le projet PAIERA permet de mettre en exergue les possibilités de négociation, de pression, qui s’exercent à l’échelle locale vers les acteurs nationaux et internationaux. Ces possibilités sont limitées ; les acteurs de l’échelon supérieur ne revenant pas sur la conception et le contenu du projet. Ce dernier reste entre les mains d’un acteur national, la HACP, et de différents acteurs locaux qui ont participé au processus d’identification et de sélection des bénéficiaires : conseil municipal, services techniques de l’État, associations des anciens passeurs.

  • 13 PAC est l’acronyme de « parents, amis et connaissances », expression couramment utilisée au Niger p (...)

29Les enjeux de réappropriation des discours et des pratiques qui se jouent à l’échelle locale ne constituent pas tant une forme de résistance à un processus venu de l’extérieur, qu’un reflet des tensions et des jeux d’acteurs autour de la captation de la rente issue de ces mêmes politiques. Un ancien passeur résume ce jeu d’acteurs ainsi : il se construirait entre « PAC, corruption et Tarraya13 », c’est-à-dire dans une logique de clientélisme (entretien ex-passeur, avril 2019, Agadez). La scène locale se recompose donc en fonction d’un opportunisme, où les leaders, ceux qui parviennent en fonction de leur capital à se positionner comme des courtiers, occupent la scène publique. Ces derniers, tout comme les élus locaux, ne sont pas mobilisés uniquement pour des thématiques relatives à leurs préoccupations, mais plus largement sur l’ensemble des problématiques qui touchent à la question migratoire à Agadez, en particulier celle de l’accueil.

Le HCR face aux enjeux locaux : l’accueil des demandeurs d’asile à Agadez

30Les migrants internationaux ne sont que marginalement présents dans ces jeux d’acteurs et recompositions locales ; leurs interactions avec les autorités nigériennes sont limitées aux contrôles de police sur les routes et les frontières. Dans la ville d’Agadez, ils sont devenus invisibles, relégués dans les ghettos des quartiers périphériques. Cependant, parmi eux, certains restent visibles dans l’espace public, au point que leur accueil est devenu un enjeu pour les acteurs locaux, comme pour les habitants. Les demandeurs d’asile, les expulsés d’Algérie, quelques refoulés de Libye sont des catégories non seulement visibles mais en interaction avec des acteurs étatiques spécifiques : les agents de la Commission nationale d’éligibilité (CNE) au statut de réfugié, la Protection civile, des organisations internationales (l’OIM et le HCR) et quelques ONG. Nous avons fait le choix de nous centrer sur la catégorie des demandeurs d’asile, présents à Agadez depuis fin 2017 et qui sont devenus progressivement source de tensions.

31En 2016, le gouvernement du Niger, le HCR et l’OIM signent un mémorandum d’accord qui prévoit la mise en place d’un référencement des personnes en demande de protection internationale au titre de la convention de Genève. La signature de cet accord a été permise par deux éléments : l’existence d’une loi sur l’asile au Niger depuis 1997 ; la mise en œuvre par le HCR d’un programme de « migration mixte » avec l’ouverture d’un bureau à Agadez à partir de 2017. L’objectif du HCR est d’identifier dans le flux de migrants internationaux les personnes en demande d’asile afin de leur épargner la traversée du Sahara et de la Méditerranée. Une fois obtenu l’asile au Niger, certaines d’entre elles pourront avoir accès à la réinstallation dans un pays tiers, en fonction des places disponibles. Fin 2017, dans la foulée de l’ouverture de son bureau, le HCR et ses ONG partenaires ouvrent la première case de passage à Agadez. Elles sont au nombre de six en juillet 2018, auxquelles il faut ajouter le centre d’hébergement solidaire (CHS) ouvert dans l’urgence en mars 2018 et fermé en septembre à la suite de la construction du centre humanitaire régional d’Agadez (CHRA). Dans ces lieux d’hébergement, les demandeurs d’asile bénéficient d’une assistance humanitaire et d’un suivi de la demande d’asile auprès de la CNE.

32Rapidement, ce programme a eu à faire face à l’arrivée de mouvements descendants de Libye et à l’accroissement des expulsions d’Algérie. Avec l’intensification des combats dans le Sud libyen au début de l’année 2018 et la diffusion de l’information des possibilités d’asile au Niger, un peu plus de 2 000 demandeurs d’asile, majoritairement soudanais, sont arrivés à Agadez en l’espace de quelques mois, ce qui a dépassé les capacités d’hébergement disponibles y compris du CHS ; nombre d’entre eux étaient contraints de dormir dans la rue devant ce centre.

  • 14 Forum régional sur l’espace d’asile dans le contexte de la migration mixte, à Agadez, au Niger, le (...)

33Cette situation a conduit à des tensions avec le voisinage – les demandeurs d’asile étant suspectés d’être d’anciens combattants, accusés de menus larcins… – et avec les autorités locales – question d’assainissement, d’occupation de l’espace public… Le HCR est alors entré en négociation avec le conseil régional et la mairie, ce qui s’est concrétisé par la tenue d’un « forum régional sur l’espace d’asile dans le contexte de la migration mixte » en juillet 2018. Parmi les recommandations de ce forum, il est mentionné le souhait de « délocaliser les sites d’accueil des migrants (OIM) et des demandeurs d’asile (HCR : cases de passage, sites d’hébergement) hors de la ville, dans le centre régional d’accueil des personnes vulnérables14 ». Cette question des sites d’accueil constitue une pierre d’achoppement entre le conseil régional, dont le plan de développement prévoit la construction et la gestion d’un centre régional d’accueil des refoulés, l’État et les organisations onusiennes (OIM et HCR), qui disposent chacune de leurs propres centres d’accueil.

34Après une négociation avec le HCR, la mairie a concédé un terrain en périphérie de la ville (à 15 km), où le CHRA a été construit. Depuis septembre 2018, les demandeurs d’asile y sont regroupés dans un camp en tentes de toile.

35Ce processus « d’encampement » (Agier, 2008) des demandeurs d’asile s’inscrit dans une logique de mise à distance, spatiale et sociale, de contrôle de cette population, dont le quotidien est uniquement géré par les acteurs humanitaires. Cette mise à distance est accentuée par le fait que le processus de demande d’asile, qui reste le fait de la CNE, via la direction régionale de l’État civil, est actuellement bloqué, concernant les demandeurs d’asile soudanais. L’État a demandé et obtenu le soutien du HCR, pour réaliser un « screening sécurité15 » en amont du dépôt de dossier d’asile, contrevenant à la procédure prévue par la loi de 1997. Celui-ci a été réalisé au deuxième semestre 2019, mais les demandes restent toujours en cours. S’il est vrai que le système d’asile nigérien pâtit d’un manque de moyens humains et financiers (les traducteurs et certains agents de la CNE sont recrutés et payés par le HCR), le traitement différencié de l’asile à Agadez, selon la nationalité des demandeurs, est une source de tensions potentielles, entre demandeurs d’asile, mais aussi entre les autorités locales et l’État via ses services déconcentrés (ici la CNE). Le blocage des dossiers entraîne une assignation à résidence de ces personnes, à qui la loi nigérienne interdit de surcroît de travailler. Face aux conditions de vie sous assistance humanitaire dans le CHRA, nombre de demandeurs d’asile ont quitté Agadez. Des protestations ont été menées, en décembre 2019 et janvier 2020, donnant lieu à un sit-in devant les bureaux du HCR, puis à une intervention policière avec le retour contraint des demandeurs d’asile dans le camp, ce qui s’est soldé par l’incendie de celui-ci et l’arrestation de 336 personnes16. Cet événement illustre les difficultés que les demandeurs d’asile ont à négocier leur place dans un espace où les jeux d’acteurs s’organisent autour de la rente migratoire.

36Cette question de l’accueil des demandeurs d’asile à Agadez illustre une situation particulière : celle où une institution internationale, le HCR, négocie sa place face aux acteurs locaux autour de la question de l’aide humanitaire réservée à une population particulière, et face à l’État autour de la reconnaissance du statut de réfugiés. À l’échelle locale, la question de cette reconnaissance est secondaire par rapport à celle de l’assistance humanitaire réservée aux demandeurs d’asile, ce qui est vécu comme une forme d’injustice. Ainsi, des assistances ponctuelles sont mises en place pour limiter ce ressenti : passage par des ONG locales, appui à l’hôpital d’Agadez via une ONG locale, appui à une association d’anciens passeurs… La présence des demandeurs d’asile apparaît alors pour certains acteurs locaux ou leaders associatifs comme une opportunité supplémentaire de captation de la rente migratoire.

Les migrations dans l’action publique : une opportunité de rente

37Progressivement, dans les années 2010, le fait migratoire se construit comme une thématique relevant de l’action publique, dans le contexte de la rencontre entre un récit national autour des « morts de Kantché » et un interventionnisme accru de l’UE suite au sommet de La Valette et à l’adoption du FFU. S’impose alors, à toutes les échelles, un discours mettant en avant l’irrégularité des migrations, faisant fi de la longue histoire des mobilités dans cet espace.

38L’analyse des jeux d’acteurs qui se construisent « par le bas » autour de cette thématique a permis de mettre en évidence comment ces acteurs se sont adaptés à ce centrage temporaire de l’action publique sur les migrations. Plus que la loi 2015-36, la reconfiguration des routes migratoires et de l’organisation des transporteurs et hébergeurs, voire des forces de police, se construit en fonction de la manière dont cette loi est mise en pratique à l’échelle locale. Lorsque cette action publique présente une forte dimension d’extraversion, c’est-à-dire lorsqu’elle s’appuie sur des projets de développement ou humanitaires, des logiques opportunistes apparaissent : certains acteurs parviennent à se positionner et acquérir une place pour accéder à des formes de rente à leur profit ou au profit de personnes de leur réseau, parfois au détriment de ceux officiellement visés, les migrants, les réfugiés, les anciens, les demandeurs d’asile.

39Les résistances sont alors difficiles à mettre au jour. Elles peuvent apparaître en filigrane dans ces moments de négociations et d’interactions construits à l’échelle locale autour d’une problématique particulière. Les logiques de résistance apparaissent autour de la construction de situations « win-win », c’est-à-dire où l’ensemble des acteurs parvient à conserver sa position spatiale et sociale. Une telle lecture « par le bas » permet de sortir d’une vision de l’externalisation des politiques migratoires qui serait imposée uniquement « par le haut », dans un rapport de domination univoque. Ce processus d’externalisation doit lui-même négocier sa place à toutes les échelles, quitte à se voir reconfiguré, adapté et transformé.

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Notes

1 À la suite du sommet de La Valette, l’UE s’est dotée d’un « Fonds fiduciaire d’urgence pour la stabilité et la lutte contre les causes profondes de la migration et du phénomène des personnes déplacées en Afrique » (FFU), dont le Niger est le principal bénéficiaire à hauteur d’environ 285 millions d’euros en 2019. Pour une analyse du FFU au Niger, voir Florence Boyer (2019).

2 L’approche dite de gestion des migrations « postule que les États doivent adopter des politiques qui maximisent les effets positifs des flux migratoires pour les pays de destination (besoin de main-d’œuvre, déficit démographique), pour les pays de départ (transferts de fonds, retour des migrants qualifiés) et pour les migrants eux-mêmes (amélioration de leurs conditions de vie et de travail), dans une logique qualifiée de "gagnant-gagnant-gagnant" (triple win) » (Pécoud, 2019 : 10).

3 L’expression « travailleurs de la migration » est utilisée à Agadez en particulier pour désigner toutes les personnes employées directement ou indirectement dans le transport et l’hébergement des migrants. Le terme désigne les chauffeurs, les convoyeurs, les gestionnaires de ghettos ou les commerçants de nourriture, d’objets indispensables au voyage (lunettes, bidons d’eau…), etc.

4 Cette cartographie dynamique qui se veut exhaustive résulte d’entretiens effectués par les auteurs et par Pascaline Chappart (post-doctorante, URMIS). Les entretiens cités dans cet article ont été menés par les auteurs, ensemble ou individuellement, et ont fait l’objet d’une prise de notes.

5 Voir : https://nigerdiaspora.net/index.php/politique-archives/item/65500-au-conseil-des-ministres-du-vendredi-1er-novembre-2013-plusieurs-projets-de-textes-adoptes-par-le-gouvernement (consulté le 23 juin 2020).

6 Les ghettos sont les lieux d’hébergement des migrants en transit à Agadez, comme dans les autres grandes villes du Niger.

7 Ibid.

8 https://www.unodc.org/documents/human-trafficking/Model_Law_SOM_F_ebook_V1052716.pdf (consulté le 23 juin 2020)

9 Selon le rapport de la 3e édition de la Journée nationale de mobilisation contre la traite des personnes, à Agadez, en 2017 (Agence nationale de lutte contre la traite des personnes et le trafic illicite de migrants).

10 L’accentuation des faits et coûts de corruption est corroborée par des entretiens avec des migrants en transit et par des observations sur certains axes, réalisés par les auteurs avant 2015.

11 Journal La Nation, 27 mars 2017, voir : https://nigerdiaspora.net/index.php/politique/336-agadez-des-elus-locaux-expriment-leur-ras-le-bol (consulté le 23 juin 2020).

12 Ce système de monitoring mis en place par le HCR vise à identifier les personnes en demande de protection dans le flux de « migration mixte ». Seule la région d’Agadez a la gestion de ce monitoring. Dans les autres régions, il est confié à une ONG internationale dénommée CIAUD ; voir : https://ciaud.ca/index.php/projets/215-monitoring-des-frontieres-niger (consulté le 23 juin 2020).

13 PAC est l’acronyme de « parents, amis et connaissances », expression couramment utilisée au Niger pour signifier le clientélisme. Tarraya renvoie au parti au pouvoir.

14 Forum régional sur l’espace d’asile dans le contexte de la migration mixte, à Agadez, au Niger, le 4 juillet 2018, communiqué final du conseil régional d’Agadez.

15 Le « screening securité » consiste en un entretien devant l’ensemble des FDS (entretiens avec la direction régionale de l’État civil, Agadez, avril 2018).

16 Voir : https://www.infomigrants.net/fr/post/21924/accuses-d-avoir-incendie-leur-camp-plus-de-300-demandeurs-d-asile-ont-ete-arretes-au-niger (consulté le 23 juin 2020). Sur les 336 personnes arrêtés, 121 sont passées devant un tribunal et 111 ont été condamnées à des peines avec sursis.

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Pour citer cet article

Référence papier

Florence Boyer, Bachirou Ayouba Tinni et Harouna Mounkaila, « L’externalisation des politiques migratoires au Niger. Une action publique opportuniste ? »Anthropologie & développement, 51 | 2020, 103-119.

Référence électronique

Florence Boyer, Bachirou Ayouba Tinni et Harouna Mounkaila, « L’externalisation des politiques migratoires au Niger. Une action publique opportuniste ? »Anthropologie & développement [En ligne], 51 | 2020, mis en ligne le 01 juin 2021, consulté le 23 septembre 2021. URL : http://journals.openedition.org/anthropodev/986 ; DOI : https://doi.org/10.4000/anthropodev.986

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Auteurs

Florence Boyer

Chercheuse, IRD, URMIS, associée au GERMES, université Abdou Moumouni, Niamey ; florence.boyer[at]ird.fr

Bachirou Ayouba Tinni

Doctorant, UAM, GERMES, université Abdou Moumouni, Niamey ; bachirouayoubatinni[at]yahoo.fr

Harouna Mounkaila

Maître de conférences, UAM, GERMES, université Abdou Moumouni, Niamey ; hzada99[at]yahoo.fr

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