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Résumés des conférences

Histoire de la diplomatie et des relations internationales au XIXe siècle

Yves Bruley
p. 365-377

Résumé

Programme de l’année 2024-2025 : Aspects de la diplomatie française et de sa modernisation dans les années 1860.

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Texte intégral

11. Ces conférences annuelles consacrées spécifiquement à l’histoire de la diplomatie au xixe siècle, dont il faut rappeler que l’EPHE-PSL est seule à en proposer dans l’enseignement supérieur français, poursuivent trois objectifs principaux. D’abord, il s’agit de donner vie et dynamisme à un domaine de recherche qui possède un grand potentiel, des archives abondantes, faciles d’accès, peu exploitées et très formatrices. Il s’agit de former les auditeurs et les étudiants à la connaissance et à l’exploitation des sources diplomatiques françaises : correspondances politiques, correspondances consulaires, archives rapatriées des postes, mémoires et documents, etc., et bien sûr l’indispensable série « papiers d’agents archives privées ». Le troisième objectif principal est de reprendre, aussi précisément qu’il est possible dans le cadre de ces conférences, des événements dont certains sont très connus (l’expédition du Mexique par exemple), d’autres beaucoup moins, et, en revenant aux sources archivistiques disponibles, de corriger éventuellement et de compléter souvent l’historiographie, parfois ancienne, lacunaire ou même biaisée.

  • 1 Cette source essentielle pour la période, restée jusqu’à présent inédite, est enfin publiée (novemb (...)

2Les conférences de l’année universitaire 2024-2025 se sont concentrées sur une décennie particulière, celle qui a précédé le choc de 1870. L’intérêt des années 1860, dans l’histoire de la diplomatie en général et dans celle de la France en particulier, est très loin de se limiter à ce qu’il est convenu d’appeler « la question des nationalités » : suites de l’unification italienne ; questions polonaise et danoise ; autonomie et affirmation des nations balkaniques et danubiennes ; établissement de la Double Monarchie austro-hongroise ; étapes de l’unification allemande par la Prusse jusqu’à la guerre de 1870. Ces sujets ont été repris rapidement en début de programme, au cours de quelques séances, à travers le rôle du Quai d’Orsay et la vision qu’en avaient les principaux diplomates français. Les Souvenirs inédits du directeur des affaires politiques, Hippolyte Desprez, en cours de publication par le maître de conférences1, ont été largement utilisés et commentés.

3L’intérêt de cette décennie réside aussi dans d’autres aspects de l’histoire de la diplomatie. Les thèmes retenus cette année, parmi bien d’autres possibles, ont été : primo la mondialisation de la diplomatie française, indéniable globalement, mais qui peine à intégrer l’importance croissante des États-Unis ; secundo la place accordée aux questions économiques et commerciales dans l’action diplomatique, à partir du traité de commerce franco-britannique de 1860 et de tous les traités similaires qui ont suivi ; tertio l’essor de formes nouvelles de diplomatie multilatérale sur des sujets « techniques », avec la tenue de conférences internationales sur la télégraphie, sur les mesures sanitaires contre les épidémies, et enfin sur les formes d’unification monétaire.

42. Les relations franco-américaines, sous le Second Empire, ont été globalement mauvaises. Cette réalité historique s’explique par les circonstances internationales, principalement l’entreprise française au Mexique (à laquelle deux séances ont été consacrées, afin d’étudier l’affaire mexicaine à travers le rôle et les réflexions des diplomates, généralement très réticents) et par l’attitude de la France pendant la guerre de Sécession, plus favorable au Sud qu’au Nord, nonobstant le rejet par principe de l’esclavage.

5Mais il existe des causes plus générales aux relations tendues entre Paris et Washington. Elles sont liées à la difficulté des diplomates français de l’époque d’appréhender la place des États-Unis dans le système international. Place incertaine d’une puissance à la fois en plein essor et en pleine crise, dans un système lui-même en mutation mais toujours centré sur une Europe à son apogée. Dans ce contexte, comment voyait-on la grande et lointaine république américaine depuis les bureaux du Quai d’Orsay impérial ?

  • 2 Dépêche de Bourée, ministre de France en Perse, Campement de Tidjrish, le 22 juin 1856. Archives du (...)

6D’abord comme un concurrent inavoué. Les États-Unis proclament leur isolationnisme mais en réalité, en de nombreux endroits du monde, de la Méditerranée au Japon, du Siam aux Îles Hawaï, leur activisme se trouve en concurrence avec l’influence française. En Europe même, comme dans les affaires orientales, il n’est pas question de laisser les Américains entrer dans le jeu. Les diplomates français ne manquent pas de railler « le goût de ce gouvernement pour tout ce qui lui donne l’occasion, le droit ou le prétexte de se mêler aux affaires de l’autre hémisphère »2.

7Le choix des agents envoyés aux États-Unis révèle la persistance d’un fossé entre les deux mondes. Comme il est normal dans toute carrière, les agents diplomatiques et consulaires français sont plus ou moins spécialisés : l’un dans les affaires orientales, l’autre dans les affaires allemandes, etc. Il existe sous le Second Empire un clivage assez net entre les carrières de l’ancien monde (Europe, Russie et Proche Orient) et les carrières non seulement du « nouveau monde » mais des nouveaux mondes : Amériques, Asie, Extrême Orient. Être diplomate aux États-Unis ou en Chine est réputé une affaire de spécialistes – et le spécialiste a moins de prestige que le généraliste. Au début de la période, le représentant français à Washington est le comte Eugène de Sartiges (1809-1892), qui s’est distingué par une carrière américaine (marquée par un esprit d’aventure peu commun puisqu’il fut, au début des années 1830, un explorateur audacieux dans les Andes du Pérou, et le découvreur du site inca de Choquequirao) puis orientale (il est envoyé en mission en Perse de 1844 à 1848 pour y nouer des relations diplomatiques). Il est nommé à Washington en 1851, avant d’obtenir, enfin, en 1859, un poste européen (La Haye). Son successeur en Amérique est Henri Mercier de Lostende (1816-1886), né à Baltimore où son père était consul. Sa longue mission, en pleine guerre de Sécession, lui vaudra en 1864 une belle promotion : il sera nommé ambassadeur à Madrid. Le marquis de Montholon (1814-1886) lui succède alors comme ministre de France aux États-Unis. Fils du célèbre compagnon de Napoléon à Sainte-Hélène, le jeune Montholon entre dans la Carrière sous Louis-Philippe mais il doit consentir à quitter l’Europe : il est attaché à la légation de France à Washington puis consul à Richmond. Il est promu consul général à Quito en 1850, ministre de France à Lima en 1853, et l’année suivante consul général à New York. En 1863, il est envoyé à Mexico en pleine expédition française ce qui ne l’empêche pas d’obtenir la légation aux États-Unis en 1865. Le Quai d’Orsay est en effet dans l’embarras : deux jeunes diplomates prometteurs, Charles Baudin et le marquis de Chateaurenard, premiers secrétaires dans deux ambassades en Europe, ont refusé la promotion de ministre plénipotentiaire qu’on leur a offerte avec Washington : ils préfèrent rester secrétaires d’ambassade sur le Vieux Continent plutôt que d’être chef de poste dans le Nouveau Monde. Leur dédain profite à Montholon et c’est donc encore un spécialiste du monde extra-européen qui occupe la place. En 1866, il aura enfin son premier poste européen, Lisbonne, comme une récompense après une vie entière passée hors d’Europe. Lui succède alors Jules Berthémy (1826-1902), dont la mère est américaine et qui a fait ses débuts dans la Carrière outre-Atlantique. Il a connu ensuite une ascension rapide dans le sillage de Thouvenel, ministre des Affaires étrangères dont il a été chef de cabinet de 1860 à 1862, avant d’être nommé à Pékin. Berthémy cède la place en 1870 à Prévost-Paradol, au profil évidemment très différent du sien : l’académicien libéral fraîchement rallié à Napoléon III est censé améliorer les relations franco-américaines, en attendant une meilleure place. Mais la guerre éclate quelques jours après son arrivée, et il se suicide le 20 juillet 1870 dans des conditions encore sujettes à discussion.

  • 3 Lettre de Gauldrée Boilleau à l’Empereur, Lima, le 10 juillet 1868. AMAE, Dossier personnel Gauldré (...)

8Quelques mois plus tôt, un candidat s’était déclaré pour le poste de Washington : Gauldrée-Boilleau, ancien consul à Québec devenu ministre de France au Pérou. L’argument qu’il met en avant pour obtenir cette promotion est intéressant : il argue du fait qu’il est polytechnicien et ancien ingénieur des Mines, et seul de son espèce dans le personnel diplomatique. En effet, écrit-il au Quai d’Orsay, « le poste de Washington exige l’entendement de beaucoup de questions d’un ordre éminemment pratique, telles que de commerce, de finances, d’industrie, de sciences appliquées, que la plupart des diplomates ignorent »3. Sans doute avait-il raison de tenter sa chance. En effet, pour un diplomate ordinaire qui a fait carrière en Europe ou même en Orient, l’Amérique du Nord est un exil. Hippolyte Desprez, directeur des Affaires politiques au Quai d’Orsay et à ce titre directeur du personnel, a clairement présenté le problème que pose la légation de France à Washington à son époque. Il écrit dans ses Souvenirs :

  • 4 Hippolyte Desprez, Souvenirs du ministère des Affaires étrangères. AMAE, PAAP (Papiers d’agents arc (...)

J’ai connu, sous l’Empire, plus d’un premier secrétaire de nos grandes ambassades, ayant du mérite et de l’ambition, à qui on offrait Washington avec le titre de ministre, et qui préférait Cassel ou Weimar, la moins intéressante de nos petites légations en Europe. Je les blâmais officiellement, parce que nous avions souvent de la peine à recruter des candidats pour nos missions transatlantiques et que le service en souffrait ; mais je ne pouvais, dans mon for intérieur, maintenir mon blâme, parce que le titulaire du dernier petit poste d’Allemagne ou d’Italie, sans être mêlé directement aux grandes affaires, pouvait au moins les suivre de près et prendre une part si minime qu’elle fût au débat des grandes questions européennes dont l’intérêt sera toujours prédominant dans le monde, même en des temps moins agités que le nôtre4.

9Il précise sa pensée dans cet extrait saisissant des Souvenirs :

  • 5 Ibid.

Il y a eu un moment où la mission de France aux États-Unis était intéressante pour notre diplomatie. Pendant la guerre civile américaine, au moment de l’expédition du Mexique, et surtout à l’heure critique de l’évacuation, le ministre français à Washington eut certainement un rôle laborieux, difficile, important. Mais cette période, heureusement n’a pas été longue et en temps normal, il s’en faut que les affaires à traiter entre le cabinet américain et nous présentent le même intérêt. À Washington, pour peu que l’on ait été mêlé aux affaires d’Europe, on se trouve bien dépaysé, bien isolé, bien loin du foyer de la pensée et de l’action politique. Certes, le spectacle de cet immense atelier où la science trouve toutes ses applications les plus hardies, de cette activité dévorante, de cette ardeur à la poursuite de la fortune couronnant le travail intrépide, de cette colonisation gigantesque, enfin de cette puissance d’agglomération et de fédération qui, sauf l’incident de la sécession tenant au fait temporaire de l’esclavage, a défié jusqu’ici les révolutions ; ce spectacle est un des plus intéressants et des plus instructifs qu’il soit donné à l’homme politique et au philosophe de contempler. Cependant, pour un agent diplomatique, la vie est ailleurs. Ce n’est pas sur ce terrain que se débattent les destinées des grandes puissances. L’Europe seule offre au diplomate le champ où ses mérites professionnels peuvent trouver leur emploi, se développer largement, se faire connaître, et obtenir leur récompense5.

10Les États-Unis offrent donc « un spectacle des plus intéressants », mais ce n’est pas là que « se débattent les destinées des grandes puissances » : il est clair que pour le Quai d’Orsay impérial, les États-Unis ne sont pas à négliger, sans pour autant faire pleinement partie du système international dont le cœur bat exclusivement en Europe. Certes, les Américains ont des intérêts mondiaux, ce qui est le propre des grandes puissances, mais on ne peut les considérer à l’égal des grandes puissances européennes.

11À aucun moment, les diplomates du Second Empire n’ont douté du caractère mondial que devait revêtir la puissance française, ni de l’exceptionnelle ouverture qui marquait leur époque. À aucun moment, ils n’ont douté de la vocation de la France à rayonner, d’une manière ou d’une autre, dans l’ensemble du monde. Ils ont cherché, surtout en Orient et en Asie, les moyens de faire bonne figure dans la concurrence entre les grandes puissances, notamment l’Angleterre, toujours en avance sur la France. En revanche, ils n’ont guère cherché à poser, dans un espace américain qu’ils connaissaient et comprenaient mal, les bases d’une solide influence française. Marqués par une culture qui donne la primauté à l’Europe sur le reste du monde, ils semblent avoir surévalué les points faibles du système américain et sous-évalué ses points forts, sans prendre assez nettement la mesure de l’émergence d’une puissance hors norme.

  • 6 André Mattéi, « Le Second Empire », dans Jean Baillou (dir.), Les Affaires étrangères et le corps d (...)

123. Plusieurs séances ont été consacrées aux questions économiques et commerciales, qui occupent une place croissante dans l’activité de la diplomatie française dans les années 1860. Mais il fallait d’abord trancher une question historiographique : le Quai d’Orsay a-t-il joué un rôle dans le fameux « coup d’État douanier », c’est-à-dire le traité franco-britannique du 23 janvier 1860 ? Si l’on s’en tenait à l’état ancien de l’historiographie, il faudrait admettre que le Quai d’Orsay, non seulement les bureaux, mais le ministre lui-même, a été tenu à l’écart des négociations secrètes. Dans Les Affaires étrangères et le corps diplomatique français, André Mattéi écrivait en 1984 : « La chose, à vrai dire, fut à l’origine l’œuvre de la diplomatie personnelle de l’Empereur qui, avec le concours de Rouher, négocia dans le plus grand secret l’accord commercial. »6.

  • 7 Cité par Frédéric Barbier, « Libre-échange », dans Jean Tulard (dir.), Dictionnaire du Second Empir (...)
  • 8 Jean Maurain, Un Bourgeois français au XIXe siècle. Baroche, ministre de Napoléon III d’après ses p (...)

13Les contacts sont repris à Londres en octobre 1859 par Michel Chevalier qui est reçu le 15 octobre par Gladstone, fervent partisan du traité. « En trois quarts d’heure, écrira Michel Chevalier, tout fut convenu entre le chancelier de l’Échiquier et moi. »7. Le 19 octobre, à Saint-Cloud, Napoléon III aborde la question en Conseil des ministres. Rien ne permet de dire que le ministre des Affaires étrangères, Walewski, ait été tenu à l’écart de ce Conseil des ministres du 19. Le contraire est même évident. Michel Chevalier, de retour à Paris, aurait alors entrepris ses consultations tandis que Rouher serait chargé par l’Empereur d’élaborer un projet de traité qu’il rédige, selon Jean Maurain, « entièrement de sa main, à l’insu des bureaux. […] Jusqu’à la mi-décembre, Napoléon III, Baroche, Fould et Rouher furent, avec Chevalier, les seuls Français au courant de la négociation. »8. Ce n’est que le 17 décembre que Rouher aurait envoyé son projet de traité à Walewski. Et pourtant, un « résumé analytique des négociations commerciales suivies entre la France et l’Angleterre de 1826 à 1859 » établi par les services du Quai d’Orsay porte la date du 15 décembre. Cette chronologie laisse donc pour le moins perplexe. Le 21 décembre, le Conseil des ministres aborde la question du traité préparé par Rouher :

  • 9 Jean Maurain, Un Bourgeois français au XIXe siècle, p. 188.

La discussion y fut vive, mais l’Empereur resta fidèle à son projet. Le 4 janvier, Walewski, peu favorable au traité, fut remplacé au Quai d’Orsay par Baroche. Celui-ci était donc chargé, conjointement avec Rouher, de négocier le traité dont il avait été l’un des premiers et des plus chauds partisans9.

14Il est facile, sur ce point, de corriger le récit de Jean Maurain. Nous savons en effet que Walewski a démissionné à cause des affaires italiennes, non du traité de commerce. C’est parce que son successeur Édouard Thouvenel, ambassadeur à Constantinople, ne pouvait arriver à Paris qu’à la fin de janvier, que l’intérim a été confié à Baroche.

15Pourquoi les auteurs qui ont tenté de reconstituer ainsi cette négociation secrète ne se sont-ils jamais posé la question du rôle du Quai d’Orsay ? Sans doute parce qu’aucune archive connue d’eux ne les éclairait, mais surtout parce que le mythe si puissant et si commode de « la diplomatie secrète » et « personnelle » de l’Empereur les laissait penser plus ou moins consciemment que les Affaires étrangères avaient été tenus à l’écart. Non seulement Walewski est peu cité par l’historiographie sur ce sujet, mais deux autres noms sont totalement absents : ceux de Théodore de Lesseps et d’Alexandre de Clercq, respectivement directeur des consulats et des affaires commerciales et sous-directeur chargé de la sous-direction du Nord (en charge des consulats en Angleterre).

  • 10 Né en 1813, fils d’un consul, frère cadet du juriste Louis de Clercq publiciste du ministère des Af (...)
  • 11 « Note sur la négociation du traité de commerce conclu entre la France et la Grande Bretagne le 23  (...)

16Or, il se trouve que les archives du Quai d’Orsay conservent, dans la sous-série Angleterre de la série Mémoires et documents, une longue note rédigée par Alexandre de Clercq10 et datée du 29 février 1860, intitulée : « Note sur la négociation du traité de commerce conclu entre la France et la Grande-Bretagne le 23 janvier 1860. »11. Ce document que nous avons identifié et qui renouvelle très largement la connaissance de ces événements, semble avoir été écrit pour informer le nouveau ministre Thouvenel du rôle tenu par son administration dans la négociation du traité franco-anglais. Il n’est pas destiné à la publicité. Son point de vue est objectif, factuel. Le récit des négociations par Alexandre de Clercq apporte une connaissance précise de cette affaire, en éclairant les zones d’ombre qui pouvaient subsister, et en mettant surtout en lumière le rôle actif du Quai d’Orsay.

17De Clercq explique d’abord que « vers le 15 septembre 1859 » Napoléon III s’empare de la question douanière « sur la base de la levée de toutes les prohibitions ». Or, précise l’auteur, « Sa Majesté avait auprès d’Elle son ministre des Affaires étrangères (M. le comte Walewski). » Il note que le projet ne concerne pas seulement l’Angleterre, mais l’Empereur entend commencer par négocier avec elle, notamment pour des raisons politiques, « les circonstances actuelles [réclamant] une union plus étroite entre nous et le Cabinet de Londres ». De retour à Saint-Cloud le 15 octobre, l’Empereur s’entretient de son projet avec Rouher et l’invite à constituer, en toute discrétion, une documentation (recueils de tarifs, textes des traités, enquêtes et notes diverses) « pour ouvrir une série de négociations commerciales ».

18Sur ces entrefaites (fin octobre), Richard Cobden, de passage à Paris, est reçu par l’Empereur aux Tuileries. À la suite de deux tête-à-tête, il retourne à Londres, rend compte à Russell et à Gladstone, qui l’autorisent à suivre officiellement les pourparlers entamés avec Rouher. Cobden est de retour à Paris « vers le 20 novembre ».

  • 12 AMAE, Mémoires et documents (MD), Angleterre, vol. 102, f. 3 à 15.

M. le comte Walewski, qui était tenu au courant de la marche de cette négociation, suivie de la manière la plus secrète et en dehors de tout concours de la part des administrations spéciales (commerce et douanes), fit demander au Directeur des Consulats (M. le comte de Lesseps), dans les premiers jours de décembre, trois notes ; la première devait faire connaître les pays envers lesquels nous sommes liés par des traités de commerce renfermant des clauses douanières ; la seconde devait indiquer, d’une part, les tarifs étrangers dans lesquels il n’existe pas que des droits protecteurs, d’autre part, ceux qui ont conservé le principe des prohibitions ; la troisième enfin, devait présenter l’analyse sommaire des négociations entamées à diverses époques entre la France et l’Angleterre. Ces différentes notes furent remises au Ministre le 19 décembre, et communiquées en copie (par le Cabinet) à M. Rouher12.

19Le 21, l’Empereur demande à Rouher un avant-projet de traité. L’auteur de la note inédite du Quai d’Orsay donne alors un certain nombre de détails techniques, avant de reprendre le cours de sa narration :

D’après les ordres de l’Empereur, le ministre des Affaires étrangères qui s’était déjà longuement entretenu de la question avec M. Cobden, eut, le 22 décembre au matin, une longue conférence avec l’ambassadeur d’Angleterre. […] Dans l’après-midi du même jour (22 décembre) le comte Walewski réunit dans son cabinet le Directeur et l’un des sous-directeurs des Consulats et affaires commerciales (M. le comte Théodore de Lesseps et M. Alexandre de Clercq), pour les initier très confidentiellement aux faits qui viennent d’être résumés, et leur demander leurs avis ou leurs impressions sur l’espèce d’avant-projet élaboré de concert entre MM. Rouher et Cobden.

20Dans cette réunion du 22 décembre entre le ministre et ses deux hauts fonctionnaires, dont la note donne un rapport très précis, les questions de fond sont abordées. Lesseps fait part de ses préoccupations eu égard à l’hostilité prévisible du monde industriel et préconise les plus grands ménagements. Interrogé à son tour, de Clercq répond au ministre de manière plus ouverte que son directeur : « Quant à l’idée même de négocier avec l’Angleterre un arrangement reposant sur des concessions de douanes réciproques, et notamment sur l’admission des articles britanniques qui sont aujourd’hui prohibés, le Département des Affaires étrangères l’admet avec d’autant plus d’empressement que, dans une certaine mesure, il peut la revendiquer comme sienne. » Et le fonctionnaire préconise d’ouvrir sans retard, avec la Belgique, la Hollande, le Zollverein et l’Autriche, une série de négociations commerciales, en précisant sur quelle base et dans quelles conditions. De Clercq fait alors quelques suggestions précises, que le ministre le charge de mettre par écrit, ce qu’il fait le 24 décembre.

21Le 18 janvier après-midi, une conférence de négociation se tient au Quai d’Orsay. Une heure avant l’ouverture de la conférence sous la présidence de Baroche, Alexandre de Clercq est convoqué, seul, par le ministre, qui lui communique la première rédaction des articles destinés à former le futur traité. De Clercq formule un certain nombre de remarques et de suggestions.

22Ainsi, nous pouvons affirmer désormais que non seulement le Quai d’Orsay n’a pas été tenu à l’écart du « coup d’État douanier », mais qu’il y a tenu un rôle important. D’abord en la personne du ministre Walewski, informé dès l’origine, avant que son successeur par intérim ne soit en première ligne dans la négociation finale. Mais surtout parce que le sous-directeur De Clercq a été appelé au titre de conseiller et a participé aux négociations. D’abord par écrit avec les notes dont il était l’auteur, ensuite directement en assistant aux conférences. Le Quai d’Orsay se trouvait parfaitement d’accord avec la politique décidée par l’Empereur et y a vu l’occasion d’être à la pointe d’une nouvelle diplomatie commerciale.

  • 13 AMAE, Correspondance interministérielle, Finances, vol. 267.
  • 14 Voir Damar Soleymani, Les Échanges commerciaux entre la France et les États allemands, 1834-1869, B (...)

23Quelques semaines plus tard, le 11 avril 1860, Alexandre De Clercq est nommé directeur des affaires commerciales. Il est remplacé comme sous-directeur du Nord par Édouard Herbet. De Clercq et Herbet seront pendant toute la décennie les deux hommes clefs de la libéralisation du commerce international, accordant à l’économie une plus grande importance dans la perception des relations internationales. Tous deux sont nommés au grade de ministre plénipotentiaire dès 1860. Ils négocient, en lien avec le ministère des Finances13, les traités de commerce avec la Belgique en 1861, le Zollverein en 186214, l’Italie en 1863, la Suisse en 1864, la Suède, la Norvège, la Hollande, l’Espagne en 1865, l’Autriche et le Portugal en 1866, le Saint-Siège en 1867.

24Dans son ouvrage sur le droit des gens moderne, commandé par le Quai d’Orsay sous le Second Empire (publié seulement en 1876), La Guéronnière consacre un chapitre aux questions commerciales, qu’il intitule : « Le régime prohibitif et la liberté commerciale. » Il est éloquent sur le bilan de la diplomatie française dans ce domaine :

  • 15 Arthur de La Guéronnière, Le Droit public et l’Europe moderne, Paris, Hachette, 1876, t. 2, p. 221- (...)

L’effet naturel du commerce est de porter à la paix. Deux nations qui négocient ensemble se rendent réciproquement dépendantes : si l’une a intérêt à acheter, l’autre a intérêt à vendre, et toutes les unions sont fondées sur des besoins mutuels. Le traité de commerce signé le 23 janvier 1860, entre la France et l’Angleterre, réalise précisément cette dépendance réciproque de deux grandes nations dont parle Montesquieu, qui fonde leur union sur la satisfaction de leurs intérêts communs. Il marquera donc une des pages les plus glorieuses de notre époque, car il a ouvert une ère nouvelle de transformation dans laquelle toutes les nations nous ont suivis15.

25Cet extrait reflète bien l’état d’esprit dominant au Quai d’Orsay dans les années soixante, ce même état d’esprit qui place la diplomatie française à la tête d’une modernisation majeure de l’action diplomatique internationale : la multiplication des conférences sur des sujets techniques, tels que les tarifs télégraphiques, les enjeux sanitaires, les rapprochements monétaires.

264. En effet, l’un des faits majeurs de la diplomatie européenne à l’époque du Second Empire est l’élargissement des champs de l’action diplomatique à des domaines que l’on peut qualifier de « techniques », jusqu’alors absents de l’horizon des diplomates. Or, le Quai d’Orsay a joué dans cette mutation de la diplomatie un rôle moteur. La question des champs d’action est indissociable des formes de négociations, car la diplomatie technique a essentiellement pris son essor dans le cadre de négociations multilatérales, mais différentes de celles du Concert européen, puisque sur ces sujets, mêmes les États secondaires sont concernés.

  • 16 Verdiana Grossi, « Technologie et diplomatie suisse au xixe siècle : le cas des télégraphes », Rela (...)

27La diplomatie télégraphique qui se met en place au cours des années cinquante et soixante « peut être considérée comme l’une des premières manifestations de la diplomatie multilatérale dans un domaine technique »16. Les questions télégraphiques font d’abord l’objet d’accords bilatéraux. Puis une convention est conclue entre la France, la Belgique et la Prusse le 4 octobre 1852. Convention ensuite remplacée par un nouvel accord signé à Berlin le 29 juin 1855 entre les mêmes pays. Parallèlement, la France invite ses voisins la Belgique, l’Espagne, le Piémont-Sardaigne et la Suisse à conclure une autre convention le 19 décembre 1855. Cependant, les systèmes du Nord et du Sud ne sont pas harmonisés. Le but des conférences de Bruxelles qui s’ouvrent le 31 mai 1858 est de progresser en ce sens. La France y est représentée par deux plénipotentiaires, un diplomate de carrière, ancien ministre de France à Téhéran – et donc fort peu compétent sur la télégraphie – et un administrateur des lignes télégraphiques désigné par le ministère de l’Intérieur.

28Les négociations portent successivement sur cinq questions principales : la longueur des dépêches simples, la taxe des dépêches de nuit, la surtaxe des dépêches dites urgentes, le décompte des dépêches chiffrées, la longueur des zones. Certains accords sont trouvés, mais il faut attendre la conférence de Paris, réunie le 1er mars 1865, pour qu’un système général soit établi entre les États participants, au nombre de vingt. C’est à la France que revient le mérite de ce succès : elle a invité ces nombreux pays à se faire représenter, en élaborant l’avant-projet de convention destiné à servir de base aux travaux de la conférence ; elle a lancé l’idée novatrice – mais non encore réalisée en 1865 – de la création d’une commission internationale permanente chargée de préparer les travaux de coordination utiles à l’ensemble des pays contractants et à publier les tarifs. Malgré les difficultés, la conférence de Paris a posé des principes majeurs, tels que l’adoption de l’appareil Morse comme système télégraphique international, l’unification des tarifs, l’utilisation des codes chiffrés, la création des dépêches recommandés.

29Ces mêmes années voient l’organisation d’autres formes de concertation diplomatique sur des sujets techniques. C’est le cas de la diplomatie sanitaire. La première conférence internationale sanitaire s’était réunie à Paris de juillet à décembre 1851. La France y avait été représentée par le diplomate David, ancien consul à Gênes et futur ministre de France à Bogota. Pour la première fois, cette conférence avait tenté d’établir une entente internationale en vue d’uniformiser les règlements de quarantaine. D’autres conférences se réunirent, une à Paris en 1859, et surtout la plus importante, en 1866, à Constantinople, à la demande de Napoléon III. En effet, l’année précédente, au cours du grand pèlerinage aux Lieux saints de l’Islam, le choléra, le typhus et la dysenterie avaient emporté la moitié des pèlerins. Les maladies s’étaient ensuite répandues dans toute la Méditerranée. La France était doublement concernée, par les populations d’Algérie et par ses relations maritimes à travers la Méditerranée. Elle suscita une conférence de diplomates et de médecins, qui s’ouvrit le 13 février 1866 et dura plusieurs mois. Le rapport du docteur Antoine Fauvel, représentant de la France, servit de base de travail.

  • 17 Arthur de La Guéronnière, Le Droit public et l’Europe moderne, t. 2, p. 380-381.

Nous ne nous sommes pas bornés à opposer à la contagion la barrière souvent impuissante des quarantaines, écrit La Guéronnière. Le gouvernement français a proposé la réunion, à Constantinople, d’une conférence sanitaire internationale, ayant pour mission de rechercher les causes primordiales du choléra, d’en déterminer les points de départ principaux, d’en étudier la marche et d’indiquer les moyens pratiques de le circonscrire et de l’étouffer à son origine. Cette conférence [a eu] pour résultat l’organisation internationale d’une sorte de conseil de la santé publique. […] Rien ne caractérise mieux peut-être que ce fait le progrès du droit des gens ; car il montre que la diplomatie ne limite pas seulement son action à la défense des intérêts politiques de chaque État, et qu’elle s’élève de plus en plus à la protection des intérêts généraux, par lesquels tous les peuples sont unis17.

L’auteur se montre ici d’un irénisme excessif, car la conférence de Constantinople, telle qu’il est possible d’en retracer les débats grâce aux protocoles et aux correspondances, a rencontré de grands obstacles en raison de l’absence de consensus sur beaucoup de sujets, y compris scientifiques et médicaux. Il faudra attendre la signature de la convention sanitaire internationale de Venise en 1892 pour que les progrès plus décisifs aient lieu. Enfin, l’Office international d’hygiène publique (OIHP) sera fondé à Rome le 9 décembre 1907, aboutissement d’un long processus auquel la diplomatie française avait donné une forte impulsion sous le Second Empire – et c’est ce qui nous intéresse ici.

  • 18 L’expression d’Union monétaire latine s’est imposée ; elle n’était pas en usage à l’époque, pour la (...)

On comprend mieux dans ce contexte la réunion de conférences sur les questions monétaires, à Paris en 1865 et 1867 et la formation de ce qu’il est convenu d’appeler l’Union monétaire latine18.

Le développement rapide des relations commerciales montrait toujours davantage les inconvénients de la multiplicité des systèmes monétaires. Pourtant, les pays qui avaient été tout ou partie intégrés dans l’Empire de Napoléon Ier, la Belgique, l’Italie, la Suisse, avaient plus ou moins conservé le système monétaire français. En France, selon la loi du 7 germinal an XI, l’unité monétaire était le franc de 5 grammes d’argent au titre de 900/1000 de fin. En outre, des pièces d’or de même aloi étaient frappées dans un rapport de 1 kg d’or = 15,5 kg d’argent. L’or avait afflué depuis la découverte des mines de Californie et d’Australie, tandis que la production d’argent était restée stable : ceci soulevait un débat entre les partisans d’une démonétisation de l’or et ceux qui prônaient au contraire la suppression légale de la monnaie d’argent. Divisé, le gouvernement français ne sut se départir d’une attitude dilatoire, au détriment des enjeux diplomatiques.

Dans le même temps, au début des années soixante, plusieurs pays restés jusqu’à présent fidèles au système napoléonien modifièrent leurs propres règles dans des sens différents. L’unité se trouvait donc défaite. Le gouvernement belge, le premier, sollicita une conférence pour rétablir une uniformité monétaire entre les quatre États concernés. La réunion se tint à Paris, au Quai d’Orsay, en décembre 1865, sous la présidence du ministre Drouyn de Lhuys. La partie technique des négociations était assurée par le directeur des affaires commerciales, Herbet, et par le sous-directeur, Clavery, sous la direction de Parieu, conseiller d’État. La France écarta toute résolution sur l’adoption d’un étalon commun, mais un accord suffisant fut trouvé pour la frappe de certaines monnaies communes et la convention signée le 23 décembre 1865 créait une quadruple alliance monétaire, concernant 65 millions d’habitants.

30L’événement, historique, fit grande impression en Europe. Or, dans cette convention, les diplomates avaient introduit une clause permettant à d’autres États de rallier l’union monétaire. Le Quai d’Orsay informa tous les gouvernements de la conclusion de l’accord, en les invitant à y adhérer. C’est ainsi qu’à partir d’une négociation toute technique, l’accord monétaire prit en 1866 une « épaisseur » diplomatique et devint un véritable enjeu politique. Ainsi, en 1867, dans le cadre de l’Exposition universelle de Paris, le Quai d’Orsay pourrait-il organiser et accueillir une conférence monétaire internationale de vingt États d’Europe et d’Amérique. Après avoir reconnu qu’il valait mieux adopter un dénominateur commun plutôt qu’un nouveau type de monnaie internationale, la conférence désigna le système de la convention de 1865 comme la base la plus rationnelle. En effet, nonobstant la question des étalons, on observa une égalité presque complète entre la pièce de 5 francs, la piastre américaine, le double florin d’Autriche, et le cinquième de la livre sterling. Il suffisait d’une modification limitée pour adopter dans tous les pays concernés une pièce équivalant à celle de 5 francs en or ou à un multiple de cette pièce. La conférence se prononça aussi à une grande majorité pour le monométallisme or, comme base de la future unification monétaire, option soutenue par le Quai d’Orsay mais pas par les Finances.

31Une nouvelle campagne diplomatique s’ouvrit, lancée par le Quai d’Orsay et menée par la très active direction des affaires commerciales, qui mobilisa énergiquement ses propres forces, ainsi que l’ensemble du réseau consulaire français, afin de promouvoir en Europe et en Amérique le système adopté. Des contacts furent pris avec chaque gouvernement. Les négociations engagées avec l’Espagne, la Grèce, la Roumanie, les États de l’Église aboutirent en 1868 à l’entrée de la Grèce dans l’union. D’autres pays étaient disposés à suivre, et c’est surtout du côté de l’Autriche et des États du sud de l’Allemagne que les démarches paraissaient les plus prometteuses.

32Dans les consulats français et à la direction commerciale du Quai d’Orsay, l’optimisme était de mise, comme en témoigne l’étude des correspondances consulaires. Le consul de France à Cologne résume bien l’opinion de ses collègues dans une dépêche du 6 novembre 1868 :

  • 19 AMAE, Affaires diverses commerciales, vol. 604, 2e dossier, f. 134. Les dossiers de cette série con (...)

L’Allemagne se pique de compter parmi les grandes nations qui marchent à la tête du Progrès commercial et industriel. Or, l’étalon d’or s’impose pour ainsi dire à tous les pays dont la circulation monétaire, à raison de leur développement économique plus avancé, réclame des monnaies d’une valeur spécifique supérieure à celle de l’argent. Plus l’Allemagne tient donc à rivaliser en matière de commerce et d’industrie avec l’Angleterre et les autres grandes nations du globe, plus ses relations commerciales se développent, et plus elle doit éprouver le besoin d’assimiler son système monétaire à celui de ces nations. La Grèce, la Roumanie, l’Autriche et la Suède viennent d’accéder au système français et il est à prévoir que, dans un avenir plus ou moins rapproché, une unité monétaire internationale s’établira sur les bases de l’étalon français. Si l’Allemagne consent à se rallier à ce groupe, son accession entraînera tôt ou tard l’Europe du Nord, la Russie et les États-Unis19.

33En un mot, « l’époque actuelle paraît on ne peut plus favorable à l’unification monétaire de l’Europe ». Une convention préliminaire fut conclue avec l’Autriche dès le 31 juillet 1867. En juin 1869, une conférence est convoquée à Paris pour la fin juillet, afin de la transformer en accord définitif. En vain.

34La principale difficulté vint de la France elle-même. Il fallait, pour aboutir, que Paris choisisse franchement l’étalon or. Mais au sein du gouvernement, le ministère des Finances restait fermement opposé à l’abandon du bimétallisme. En 1869, il fallut annuler la conférence avec l’Autriche. Loin d’abandonner, le Quai d’Orsay prolongea les négociations. C’est alors que le 9 décembre 1969, on apprit que le gouvernement de Berlin avait décidé de lancer une enquête sur les questions monétaires, puis que Bismarck avait étendu l’enquête aux États de l’Allemagne du Sud. Inquiet d’un possible ralliement de ces États au système monétaire français, il avait décidé d’élaborer et de proposer le jour venu à l’ensemble de l’Allemagne un système monétaire allemand. Dans les premiers mois de 1870, Parieu étant entré dans le cabinet d’Émile Ollivier avec le titre de ministre présidant le Conseil d’État, les négociations connurent un regain d’activité. Une nouvelle offensive diplomatique fut décidée en direction des gouvernements d’Allemagne du Sud. Mais il fallait vaincre les résistances des Finances. Le Quai d’Orsay attendit vainement une volonté politique ferme de l’Empereur. Elle ne vint jamais.

35Le Conseil supérieur du commerce rendit son rapport le 12 juillet 1870. Depuis quelques jours déjà, le prince de Metternich réclamait avec impatience le document afin de savoir si son gouvernement allait finalement pouvoir s’aligner sur le système français, et l’Allemagne du Sud avec lui. Le lendemain, les regards se tournaient vers Ems, Berlin, la frontière. Le traité monétaire élargi était mort-né. Les opposants français au monométallisme avaient gagné leur bataille contre le Quai d’Orsay, où l’on avait perçu mieux qu’ailleurs le bénéfice politique pour la position de la France en Europe et dans le monde.

365. Malgré leurs résultats en demi-teinte, ces efforts de modernisation de la diplomatie ont semblé occulter les dangers de la situation politique générale de l’Europe, si menaçants à la fin des années 1860. Aussi les dernières années du Second Empire sont-elles marquées par un fort courant d’irénisme. On croit sincèrement que le Progrès, si présent dans les esprits de ces années 1860, s’applique aussi aux relations internationales. Il existe alors une foi dans une diplomatie en pleine mutation, une diplomatie nouvelle, moderne. Et en effet, la diplomatie s’est modernisée au temps du Second Empire. Elle s’est professionnalisée : l’immense majorité des postes est confiée à des diplomates de métier et les « intrus » sont rares. Elle s’est élargie : géographiquement avec l’ouverture de postes consulaires ou diplomatiques en Asie et en Amérique, mais aussi par ses champs d’action. Nous avons vu le Quai d’Orsay à la pointe non seulement de la libéralisation du commerce international, mais de l’essor de la diplomatie technique ou monétaire. De conférences en conférences, cette vie diplomatique et juridique se développe aux limites du politique, ouvrant la voie à une large « communauté internationale », en plus du Concert européen des grandes puissances. La diplomatie se modernise aussi avec la meilleure information de l’opinion publique, par la publication de documents diplomatiques et par les débats parlementaires. Elle se modernise encore grâce à l’essor du chemin de fer et avec l’usage du télégraphe, qui accélèrent les correspondances de façon spectaculaire. Ce changement est parfois un inconvénient, comme le montrera la crise de juillet 1870, mais il est vu en général comme un progrès, en ce qu’il facilite la concertation entre les puissances.

37Croit-on que l’irénisme est le propre des partisans du régime ? Tout au contraire, on le trouve chez Victor Hugo qui, dans un essai enthousiaste publié lors de l’Exposition universelle de 1867, écrit :

  • 20 Victor Hugo, « Introduction », Paris Guide. Par les principaux écrivains et artistes de la France, (...)

Tous les faits suprêmes de notre temps sont pacificateurs. La presse, la vapeur, le télégraphe électrique, l’unité métrique, le libre-échange, ne sont pas autre chose que des agitateurs de l’ingrédient Nations dans le grand dissolvant Humanité. Tous les railways qui paraissent aller dans tant de directions différentes, Pétersbourg, Madrid, Naples, Berlin, Vienne, Londres, vont au même lieu, la Paix. Le jour où le premier air-navire s’envolera, la dernière tyrannie rentrera sous terre20.

38Et lisons Pierre Larousse, dont le tome VI du Grand Dictionnaire universel du XIXe siècle, comprenant la lettre « D », parait au début de l’année 1870. Sous la plume du républicain, on y trouve l’article « Diplomatie » :

  • 21 Pierre Larousse, « Diplomatie », Grand Dictionnaire universel du XIXe siècle, Paris, 1870, t. VI (2(...)

En s’imprégnant des idées modernes, qui cheminent lentement et à petit bruit malgré le souffle des vents contraires, la diplomatie européenne tend chaque jour à changer de caractère. […] D’abord, et quelle que soit la question qui surgisse, on ne court plus aux armes avant d’avoir tenté et épuisé dans des congrès et des conférences tous les moyens de conciliation. C’est une première satisfaction donnée à l’opinion publique, qui veille à la porte de ces conciliabules et ne tolérerait pas une guerre de sauvages entreprise sans motif ni prétexte contre tout droit et toute raison21.

39C’était au début de l’année 1870. Quelques semaines plus tard, le bel échafaudage s’effondrait.

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Notes

1 Cette source essentielle pour la période, restée jusqu’à présent inédite, est enfin publiée (novembre 2025) : Hippolyte Desprez, Souvenirs du Quai d’Orsay, édités par Yves Bruley, Paris, Direction des Archives du ministère de l’Europe et des Affaires étrangères, CTHS, École des chartes, 2025. Le volume imprimé et commercialisé se limite à la période du Second Empire et du début de la guerre de 1870. L’édition intégrale des Souvenirs de Desprez, dans l’édition établie et annotée par Yves Bruley, est parallèlement mise en ligne sur OpenEdition-Books : https://books.openedition.org/dameae/3753.

2 Dépêche de Bourée, ministre de France en Perse, Campement de Tidjrish, le 22 juin 1856. Archives du ministère des Affaires étrangères (AMAE), Correspondance politique (CP), Perse, vol. 27, f. 84.

3 Lettre de Gauldrée Boilleau à l’Empereur, Lima, le 10 juillet 1868. AMAE, Dossier personnel Gauldrée Boilleau.

4 Hippolyte Desprez, Souvenirs du ministère des Affaires étrangères. AMAE, PAAP (Papiers d’agents archives privées), Papiers Desprez, vol. 21, fasc. 9, f. 61-66.

5 Ibid.

6 André Mattéi, « Le Second Empire », dans Jean Baillou (dir.), Les Affaires étrangères et le corps diplomatique français, Paris, Éditions du CNRS, 1984, t. 1, p. 768.

7 Cité par Frédéric Barbier, « Libre-échange », dans Jean Tulard (dir.), Dictionnaire du Second Empire, Paris, Fayard, 1995, p. 735.

8 Jean Maurain, Un Bourgeois français au XIXe siècle. Baroche, ministre de Napoléon III d’après ses papiers inédits, Paris, Alcan, 1936, p. 187.

9 Jean Maurain, Un Bourgeois français au XIXe siècle, p. 188.

10 Né en 1813, fils d’un consul, frère cadet du juriste Louis de Clercq publiciste du ministère des Affaires étrangères depuis 1854, Alexandre de Clercq a mené une carrière consulaire exemplaire : élève consul en 1834, il occupe plusieurs postes et effectue une mission dans les Amériques pour les paquebots transatlantiques. En 1848, il est promu sous-directeur des consulats au ministère et participe à toutes les négociations commerciales de la décennie.

11 « Note sur la négociation du traité de commerce conclu entre la France et la Grande Bretagne le 23 janvier 1860 », par Alexandre de Clercq, le 29 février 1860. AMAE, Mémoires et documents (MD), Angleterre, vol. 102, f. 3 à 15.

12 AMAE, Mémoires et documents (MD), Angleterre, vol. 102, f. 3 à 15.

13 AMAE, Correspondance interministérielle, Finances, vol. 267.

14 Voir Damar Soleymani, Les Échanges commerciaux entre la France et les États allemands, 1834-1869, Bonn, Bouvier Verlag, 1996. L’auteur estime cependant que de Clercq était favorable à un libéralisme économique modéré et qu’il jugeait le ministère du Commerce trop libre-échangiste.

15 Arthur de La Guéronnière, Le Droit public et l’Europe moderne, Paris, Hachette, 1876, t. 2, p. 221-222.

16 Verdiana Grossi, « Technologie et diplomatie suisse au xixe siècle : le cas des télégraphes », Relations internationales, no 39 (automne 1984), p. 287-307.

17 Arthur de La Guéronnière, Le Droit public et l’Europe moderne, t. 2, p. 380-381.

18 L’expression d’Union monétaire latine s’est imposée ; elle n’était pas en usage à l’époque, pour la simple raison que les pays concernés au départ (France, Belgique, Suisse, Italie) n’étaient pas seulement « latins » ! On parlait plus volontiers de « l’union monétaire du 23 décembre 1865 ».

19 AMAE, Affaires diverses commerciales, vol. 604, 2e dossier, f. 134. Les dossiers de cette série contiennent tout le détail des négociations sur les conférences monétaires et leurs suites.

20 Victor Hugo, « Introduction », Paris Guide. Par les principaux écrivains et artistes de la France, Paris, Librairie internationale, 1867, p. xxiii.

21 Pierre Larousse, « Diplomatie », Grand Dictionnaire universel du XIXe siècle, Paris, 1870, t. VI (2e partie), p. 888.

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Pour citer cet article

Référence papier

Yves Bruley, « Histoire de la diplomatie et des relations internationales au XIXe siècle »Annuaire de l'École pratique des hautes études (EPHE), Section des sciences historiques et philologiques, 157 | 2026, 365-377.

Référence électronique

Yves Bruley, « Histoire de la diplomatie et des relations internationales au XIXe siècle »Annuaire de l'École pratique des hautes études (EPHE), Section des sciences historiques et philologiques [En ligne], 157 | 2026, mis en ligne le 24 mars 2026, consulté le 12 juin 2026. URL : http://journals.openedition.org/ashp/8886 ; DOI : https://doi.org/10.4000/1658b

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Auteur

Yves Bruley

Maître de conférences, École pratique des hautes études-PSL — section des Sciences historiques et philologiques, correspondant de l'Institut

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Le texte seul est utilisable sous licence CC BY-NC-ND 4.0. Les autres éléments (illustrations, fichiers annexes importés) sont susceptibles d’être soumis à des autorisations d’usage spécifiques.

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