• 1 H. de Haas, Turning the Tide ? Why « Development Instead of Migration » Policies are Bound to Fail, (...)

1La France, comme la plupart des pays développés, a vu sa politique migratoire évoluer au cours des dernières décennies. Traditionnellement ancrée dans des préoccupations sécuritaires, celle-ci s’est peu à peu ouverte à la problématique du développement. Cette nouvelle orientation fait de l’aide publique au développement (APD) un outil d’action visant à atténuer les pressions migratoires allant du Sud vers le Nord. L’APD est ainsi instrumentalisée dans le but de maîtriser avec une plus grande efficacité les flux migratoires. Une telle évolution marque un renouveau de la politique d’immigration française. En effet, après que celle-ci a profondément échoué dans sa tentative d’endiguer l’immigration clandestine via une approche purement coercitive, le développement des pays sources d’immigration s’impose progressivement comme un objectif indispensable pour combattre durablement les flux de migration illégaux1. A la stratégie initiale de répression s’ajoute ainsi une stratégie de prévention.

• 2 B. Hortefeux, « Le codéveloppement, un enjeu majeur pour la France », Les Echos, 31 août 2007.
• 3 Décret nº 2007-999 du 31 mai 2007 relatif aux attributions du ministre de l’Immigration, de l’Intég (...)

2La création récente (mai 2007) en France du Ministère de l’immigration, de l’intégration, de l’identité nationale et du codéveloppement est l’événement le plus significatif de cette instrumentalisation faite de l’APD. La présence du codéveloppement dans l’intitulé de ce nouveau ministère ne relève pas du hasard. Elle est le signe d’une volonté forte du nouveau président de la République de donner à l’aide au développement une nouvelle orientation et une nouvelle dimension2. A travers sa participation « à la définition et à la mise en œuvre des politiques de coopération et d’aide au développement qui concourent au contrôle des migrations »3, cette nouvelle structure étatique fait non seulement ressurgir l’idée selon laquelle les concepts de développement et de migration sont étroitement corrélés mais marque aussi une insertion idéologique de la sphère du développement dans l’enjeu croissant que représente la migration.

• 4 P. Stalker, « Migration Trends and Migration Policy in Europe », International Migration, vol. 40, (...)
• 5 B. Hortefeux, op. cit.
• 6 Discours de Brice Hortefeux lors des « Journées de la coopération internationale et du développemen (...)
• 7 B. Hortefeux, « Le codéveloppement, un enjeu majeur pour la France », op. cit.

3Cette insertion trouve sa source dans une idée très répandue dans les cercles politiques, à savoir que la pauvreté est la cause profonde des migrations internationales4. Pour Brice Hortefeux, qui est à la tête du nouveau ministère, le mécanisme des migrations est connu5. La pression de l’immigration, qui s’exerce sur le Nord, se nourrit essentiellement des déséquilibres du Sud. Aujourd’hui, le continent africain représente à lui seul 65 % des flux migratoires réguliers vers la France. C’est donc en s’attaquant au problème à son origine, c’est-à-dire au sous-développement, qu’il sera possible de limiter l’immigration illégale. Autrement dit, il est question que la France encourage « le développement des pays d’origine en prenant en compte, mieux que par le passé, la question des flux migratoires »6. Brice Hortefeux entend ainsi participer activement à la définition et à la mise en œuvre d’une politique d’aide au développement orientée vers les pays sources d’immigration. Son ambition est claire : faire de la France un exemple en Europe en imaginant et en mettant en œuvre des outils efficaces d’APD, impliquant les migrants et leur permettant de contribuer au développement de leur pays d’origine, afin de « permettre aux ressortissants des pays d’émigration de mieux vivre chez eux plutôt que de survivre ailleurs »7.

• 8 Le programme MEDA vise à mettre en œuvre les mesures de coopération destinées à aider les pays tier (...)

4La politique d’immigration française est donc désormais indissociable de la sphère du développement. Ce schéma se reproduit par ailleurs dans d’autres pays développés ou à l’échelle de l’Union européenne, notamment dans le cadre de son programme MEDA8, qui cherche à « briser le cercle faible croissance, chômage, pauvreté et migration ». Dans ce contexte de rapprochement entre coopération au développement et politique migratoire, plusieurs questions se posent naturellement sur le bien-fondé d’une telle démarche. Le lien établi par la politique gouvernementale française en matière d’émigration entre développement des pays d’origine et maîtrise des flux migratoires est-il valide ? Le développement, ou la réduction de la pauvreté, permet-il réellement de diminuer les pressions migratoires ? Ne serait-il pas plutôt judicieux de déconnecter le traitement de ces deux questions que constituent d’une part le mouvement des migrations internationales et d’autre part le développement des pays d’origine ? Afin de répondre à ces questions, l’examen de plusieurs points s’impose. Dans un premier temps, il convient de décrire l’historique du concept de codéveloppement pour comprendre la signification qu’on lui attribue, ses objectifs et ses enjeux, et voir comment il s’est progressivement institutionnalisé au plus haut sommet de l’Etat français. Une analyse des divers instruments utilisés pour mettre en pratique cette politique de codéveloppement s’avère ensuite indispensable avant de mettre finalement en exergue la pertinence, les côtés positifs et négatifs et les risques de l’instrumentalisation faite de l’APD pour lutter contre l’immigration illégale.

• 9 C. Daum, « Le codéveloppement, grandeur et décadence d’une aspiration généreuse », Revue internatio (...)

5Le codéveloppement est un concept relativement récent. C’est la coopération française qui l’a forgé et qui a conduit les expériences les plus importantes dans ce domaine. Il a en premier lieu été mis à l’honneur au début des années 1980 avec l’arrivée de la gauche au pouvoir. L’objectif était alors très ambitieux : organiser un véritable codéveloppement de la France et de quelques pays émergents désignés comme partenaires privilégiés en mettant en synergie les complémentarités de la France et de ces pays (savoir-faire et haute technologie d’un côté, main-d’œuvre et ressources naturelles de l’autre). La politique de coopération française visait en d’autres termes à négocier avec les Etats du Sud les modalités de la redistribution équitable des richesses mondiales. Utopie généreuse, comme le souligne Christophe Daum9, que la realpolitik a rapidement réduite à peu de chose, le fossé Nord-Sud, loin de se combler, s’étant au contraire fortement aggravé.

• 10 J. Godfrain et R. Cazenave, Rapport sur le codéveloppement, rapport envoyé au Ministère des affaire (...)

7La notion de codéveloppement, au sens où nous l’entendons à présent, a été explicitement formulée en 1998, à l’initiative de Jean-Pierre Chevènement, alors ministre de l’Intérieur. Elle était aussi ambitieuse, mais différente, de celle du début des années 1980. Il s’agissait, avec des objectifs déjà proches de ceux aujourd’hui poursuivis, de valoriser les capacités intellectuelles et financières des migrants au service de leur pays d’origine. Dans la pratique, les actions conduites se sont néanmoins situées dans la continuité des expériences d’aides au retour des années précédentes et se sont en définitive limitées à des aides au retour améliorées. Cette focalisation sur le retour s’est en outre accompagnée de la volonté implicite que l’octroi de crédits pour des actions de codéveloppement soit conditionné par l’obtention de résultats tangibles en matière de maîtrise de l’immigration clandestine. L’ambition des objectifs affichés pour les retours (25 000) a inquiété les partenaires sollicités pour la réalisation d’expériences pilotes (Mali, Sénégal, Maroc et Comores) et suscité de vives réticences de leur part, voire même parfois des réactions de rejet10.

• 11 S. Naïr, Rapport de bilan et d’orientation sur la politique de codéveloppement liée aux flux migrat (...)
• 12 Discours de la ministre déléguée à la Coopération, au Développement et à la Francophonie, M^me Brigi (...)
• 13 Ministère des affaires étrangères (MEA), Le codéveloppement : présentation générale, Paris, MEA, 26 (...)

8Dans le discours politique, le terme de codéveloppement recouvre aujourd’hui toute action de coopération en rapport avec les populations immigrées et le développement des pays d’origine11. Cette définition, relativement large, a été régulièrement reprise dans des termes similaires par les gouvernements successifs. Brigitte Girardin, ancienne ministre déléguée à la Coopération, précisait ainsi en décembre 2006, à l’occasion de son déplacement au Mali : « S’agissant du concept même de codéveloppement, nous le définissons très simplement comme toute action d’aide au développement à laquelle participent des migrants vivant en France. »12 Le concept peut aussi bien concerner les immigrés qui désirent retourner dans leur pays pour y créer une activité que ceux – hommes d’affaires, universitaires, médecins et ingénieurs – qui, tout en étant durablement établis en France, sont disposés soit à investir dans leur pays d’origine pour y réaliser des activités productives et/ou des projets sociaux (écoles, dispensaires, etc.), soit à lui faire profiter de leurs compétences, de leurs connaissances et de leurs réseaux de relations13.

• 14 Décret nº 2007-999 du 31 mai 2007, op. cit.
• 15 Ibid.
• 16 Le programme « codéveloppement » est doté de 29 millions d’euros en crédits de paiement et de 60 mi (...)
• 17 C. Daum, op. cit.

10Au niveau institutionnel, la création du nouveau Ministère de l’immigration institutionnalise au plus haut sommet de l’Etat l’intérêt porté aux questions articulant les problématiques de développement et de migration. C’est la première fois qu’un ministère de plein exercice est exclusivement chargé de la politique d’immigration, avec comme attributions, outre celles indiquées dans son intitulé, l’asile et l’accès à la nationalité14. Une telle attention attachée à l’immigration démontre son importance en termes d’enjeux électoraux, enjeux largement mis en avant par Nicolas Sarkozy lors des élections présidentielles de 2007. Le nouveau ministère participe notamment à l’élaboration et à la mise en pratique des politiques d’aide et de coopération au développement qui contribuent au contrôle des migrations15. En plus de valoriser la contribution des migrants au développement de leur pays d’origine, il s’agit donc d’utiliser l’APD pour mieux contrôler les flux migratoires. Le ministère est doté d’importants moyens, ce qui indique que l’on se situe bien dans l’action et non plus dans une déclaration générale d’intention. Un certain nombre de directions et d’agences ont été placées sous l’autorité du nouveau ministère : l’Agence nationale de l’accueil des étrangers et des migrations, la Police des frontières, la Sous-direction de la circulation des étrangers, etc. D’autres, telle que la Direction générale de la coopération internationale au développement (DGCID), sous tutelle des Affaires étrangères, sont placées à la disposition du Ministère de l’immigration pour ce qui relève de l’exécution des missions de ce dernier. Autrement dit, la DGCID se doit de participer à tout projet de développement, à l’initiative du nouveau ministère, impliquant les migrants et/ou ayant pour objectif de maîtriser les flux migratoires. S’agissant du budget attribué au ministère, qui s’élève à 639 millions d’euros en crédits de paiement en 2008, il se répartit par grandes politiques publiques, avec 49,9 % dédiés à l’asile, 29,6 % à l’accueil et à l’intégration des étrangers titulaires d’un titre de séjour, 13 % à la politique d’immigration, 7,2 % aux dépenses d’état major, 4,5 % au codéveloppement et 0,2 % aux naturalisations16. Si cet organigramme institutionnel et ces dotations relèvent en partie d’une réorganisation de moyens affectés auparavant à d’autres ministères, leur mise en cohérence témoigne d’une logique pragmatique au service de choix politiques identifiables. Un examen attentif de la façon dont se décomposent ces différents chapitres révèle en effet que nous sommes dans une logique fortement imprégnée par l’objectif de contrôle migratoire17.

• 18 R. Munnich, Les accords de codéveloppement, un nouvel instrument de coopération avec le Sud, Paris, (...)

12Afin de créer une cohésion entre ces divers outils et gérer la migration de façon coordonnée, la France établit sur une base bilatérale des accords-cadres de gestion concertée des flux migratoires. Ces accords, qui lient la question du développement à celle des migrations Sud-Nord, entendent poser les bases d’un nouveau partenariat entre la France et les PED18. Le codéveloppement se situe à la confluence de trois problématiques essentielles : les migrations internationales, la mondialisation et le développement. Et les défis qui se posent dans ces trois domaines concernent aussi bien les pays du Nord que ceux du Sud. Des solutions viables ne pourront donc être trouvées que dans le cadre d’un dialogue tripartite entre les Etats concernés et les migrants. Cela suppose que la maîtrise des flux migratoires ne peut reposer exclusivement sur l’application d’une législation et d’une réglementation nationales définissant les conditions d’entrée et de séjour des ressortissants étrangers ; elle doit également faire appel à la négociation internationale et intégrer une vision nouvelle de l’APD. L’objectif des accords-cadres est en ce sens d’organiser la coopération Nord-Sud en partenariat avec les PED de façon à gérer avec eux la migration légale, la lutte contre l’immigration irrégulière et les actions de codéveloppement et à faire en sorte que la migration profite à la fois aux pays sources et aux pays receveurs. La participation des migrants et de leurs associations aux actions d’aide au développement peut par ailleurs contribuer à leur meilleure intégration dans la société française et à ce qu’ils gardent des liens étroits avec leur terre natale.

• 19 B. Hortefeux, « Le codéveloppement, un enjeu majeur pour la France », op. cit.
• 20 C. Daum, op. cit.

13De tels accords sont censés constituer une base de négociation évolutive sur laquelle les pays d’origine font part de leurs besoins à la France tout en s’engageant en contrepartie à lutter contre la migration illégale. Si l’objectif de développer les pays sources d’émigration est poursuivi à travers ces accords, ces derniers visent donc aussi en grande partie à lutter contre l’immigration clandestine. Comme le souligne Brice Hortefeux : « Les pays d’origine feront part [à la France] de leurs besoins et s’engageront à [ses] côtés contre l’immigration illégale, en échange de quoi [la France] accueillera un certain nombre de leurs ressortissants et formera leurs élites. »19 Ceci explique pourquoi les accords-cadres incluent un volet de réadmission des migrants clandestins dans leur pays d’origine et comportent généralement un volet codéveloppement mesuré par le second indicateur (c’est-à-dire le nombre de réadmissions). L’enjeu est explicite : il s’agit de monnayer la bonne volonté des Etats pourvoyeurs d’émigration dans le contrôle de celle-ci20.

• 21 C. Tasca, J. Pelletier et B. Barraux, Le codéveloppement à l’essai, Rapport d’information, nº 417 ( (...)

18A travers ses cadres de gestion concertée des flux migratoires et sa politique de codéveloppement, la France dispose donc d’un précieux outil pour impliquer avec plus d’enthousiasme les pays africains et la société civile dans la lutte contre l’immigration illégale21. Renvoyer un immigré clandestin en lui accordant un microcrédit pour créer son entreprise est très certainement mieux perçu par les migrants et les gouvernements du Sud (et plus efficace) qu’une simple expulsion. De même, mettre en place des programmes de développement au Sud incite davantage les PED à mieux gérer leurs flux migratoires. Chercher à réduire la migration à travers un but commun – le développement – peut donc renforcer la coopération Nord-Sud. Cependant, encore faut-il que cette coopération soit réellement pensée en termes d’intérêts partagés.

• 22 Voir notamment les travaux suivants : R. Rotte and M. Vogler, The Effects of Development on Migrati (...)

21Plusieurs travaux de recherche ont démontré que le développement des pays du Sud ralentit les flux migratoires, mais seulement sur un long terme qui dans bien des cas peut se mesurer en siècles et dans un contexte de réduction substantielle des inégalités nationales et internationales dans la répartition des richesses22. Selon ces études, commencées au début des années 1970 par Wilbur Zelinski (mobility transition model) puis poursuivies par d’autres chercheurs – dont Ralph Rotte, Michael Vogler et Hein de Haas –, le processus de développement que les sociétés traversent mène à un changement en plusieurs étapes de la propension des populations à migrer à l’étranger. Les liens entre développement et migrations internationales diffèrent ainsi selon l’horizon temporel et se schématisent par une courbe en U renversé : dans un premier temps, le développement contribue à accroître la migration puis, après avoir atteint une phase de stabilisation, à la diminuer. Cela est dû au fait que le développement augmente les aspirations et les capacités des ménages à migrer via la dissolution des restrictions financières liées à la migration, la destruction de l’emploi agricole en milieu rural, l’accroissement des inégalités économiques et l’amélioration du capital humain et social. De tels changements contribuent à la migration des populations rurales vers les villes, ce qui alimente les flux migratoires et élargit la possibilité pour les individus de migrer. Ce n’est que dans un second temps, quand les effets combinés de la transition démographique, de l’accroissement de la productivité agricole, du développement économique et de la baisse des inégalités se font sentir, que l’émigration s’épuise et s’inverse quelquefois.

• 23 C. Daum, op. cit.
• 24 J. Godfrain et R. Cazenave, op. cit.

25Le codéveloppement apparaît donc comme un instrument ambigu qui sert à la fois de programme de développement et d’accompagnement des politiques sécuritaires de la France. L’intégration des migrants dans la coopération Nord-Sud, et l’instrumentalisation qui est en faite au service d’un développement économique censé répondre au problème migratoire, viennent encore renforcer les ambiguïtés de cette notion fortement politisée. Il existe enfin un décalage apparent entre le discours politique portant sur le codéveloppement et sa mise en pratique effective. En effet, si l’analyse de la mission et du budget attribués au programme de codéveloppement démontre ses orientations relevant du contrôle de l’immigration23, les partisans de cette politique persistent à dire qu’il se démarque des approches sécuritaires de l’immigration et que sa vocation première n’est pas d’endiguer les flux migratoires mais de valoriser les efforts des migrants au service du développement de leur communauté d’origine. Ils insistent ainsi sur les trois points forts (ou positifs) du codéveloppement : faciliter les initiatives des migrants dans leur pays d’origine, favoriser l’investissement des migrants et agir contre la fuite des cerveaux. Les auteurs d’un rapport parlementaire récent pour le Ministère des affaires étrangères signalent ainsi que « le codéveloppement ne peut être compris comme un moyen détourné de renvoyer les migrants dans leur pays d’origine. De même, il n’a pas pour vocation de tarir les flux migratoires »24. Pourtant, la réalité est tout autre, avec la fixation de conditionnalités et le ciblage de programmes de développement dans les zones à fortes pressions migratoires.

• 25 A.D. Traoré, Migrations africaines et violences : Où est le danger ? Où est la vérité ?, Bamako, Fo (...)

26D’un point de vue politique, cette ambiguïté présente un risque pour la coopération Nord-Sud : celui que les PED rejettent la politique de codéveloppement par peur que leurs intérêts ne soient pas suffisamment pris en compte. Comme l’estime Aminata Dramane Traoré, ancienne ministre de la Culture du Mali, « le codéveloppement peut être résumé dans les circonstances actuelles comme la touche d’humanité sur laquelle comptent les artisans de l’immigration choisie, à la fois pour freiner les départs et pour favoriser le retour de ceux qui se laissent convaincre »25. Autrement dit, le codéveloppement est perçu comme un instrument déguisé visant à diminuer l’immigration clandestine plutôt qu’à promouvoir le développement des pays au Sud. Pour que le codéveloppement fonctionne bien, il faudrait qu’il soit non seulement plus transparent, mais aussi envisagé en termes d’intérêts partagés.

• 26 M. Joannidis, Le codéveloppement pourra-t-il freiner l’immigration ?, Radio France Internationale, (...)
• 27 V. Vanhaeverbeke, « Le codéveloppement, un concept qui se cherche encore », Echos du COTA, dossier (...)

27Par ailleurs, le codéveloppement ne suffit pas à lui seul pour lutter efficacement contre les pressions migratoires. L’ambition affichée – freiner les migrations via le codéveloppement – est sans rapport avec les faiblesses des moyens apportés et des efforts consentis. Le développement ne pourra freiner les flux migratoires qu’à travers une politique de développement durable s’inscrivant sur le long terme. Certes, comme le met en avant Brice Hortefeux, le budget du codéveloppement est passé de 3 à 60 millions d’euros sous la présidence de Nicolas Sarkozy, ce qui permet de multiplier par vingt les engagements de la France dans ce domaine26. Mais ce budget reste très largement insuffisant. Il est de 20 millions inférieur à celui affecté à la Police des frontières et aux reconduites dans les pays d’origine. De plus, il faudra que le gouvernement augmente drastiquement son aide s’il entend freiner la migration clandestine. Elle ne représente que 0,39 % du revenu brut de la France en 2007, ce qui est encore loin de l’objectif de 0,70 % fixé en 2002 lors de la conférence de Monterrey. Enfin, s’il s’agit de freiner les migrations à la source, ce n’est pas seulement une politique de codéveloppement substantielle qu’il faudra mettre en place. S’engager dans cette voie impliquera de redéfinir en profondeur l’APD de manière générale (les moyens qui y sont consacrés et les modalités qui sont appliquées), mais aussi de revoir les politiques commerciales et de résoudre les nombreux conflits en cours, à l’origine de migrations forcées dans les PED. C’est pourquoi il est illusoire de penser que le codéveloppement puisse à lui seul apporter des solutions aux phénomènes migratoires27. Ce n’est pas en tout cas pour cette raison qu’il faut s’y intéresser.

• 28 Allocution de la ministre déléguée à la Coopération, au Développement et à la Francophonie, M^me Bri (...)
• 29 R.H. Adams, Jr. and J. Page, op. cit.

28Enfin, le fait d’instrumentaliser l’APD à des fins de gestion des flux migratoires présente le risque de la détourner de son objectif initial : celui de réduire la pauvreté. Le souhait actuel de la France, en matière de codéveloppement, est de se doter d’une approche très pragmatique de l’APD qui vise, à travers des actions sectorielles et géographiques, à limiter les flux migratoires. Il s’agit de concentrer l’APD sur les régions sources d’émigration où seront mis en place des projets créateurs d’emplois afin de fixer les populations28. Une telle approche entre en contradiction avec la raison d’être de l’APD, qui est de lutter contre la pauvreté, où qu’elle se situe. Alors que les migrants internationaux ne proviennent ni des pays les plus pauvres (la migration émane avant tout des PED à revenu intermédiaire) ni des strates les plus pauvres de ces pays (les migrants se situent en général au-dessus du seuil de pauvreté)29, l’octroi accru de fonds assignés au développement – déjà fortement limités et mal distribués – sur la base du critère migratoire viendra ainsi accentuer les inégalités socioéconomiques nationales et internationales. Par ailleurs, l’argent affecté à la politique de codéveloppement est directement dégagé du budget de l’APD géré par la DGCID. Certes, les 60 millions d’euros qui constituent le budget du codéveloppement ne représentent qu’une infime partie de l’APD de la France. Mais si cette portion était amenée à s’accroître à l’avenir, il serait crucial que le budget attribué au codéveloppement vienne en complément et non en substitution à celui de l’APD. Une politique d’aide et de coopération au développement doit en premier lieu cibler les pays qui en ont le plus besoin. C’est ainsi qu’il sera possible d’atteindre les Objectifs du Millénaire pour le développement. Si une distinction claire n’est pas faite entre APD et codéveloppement, la politique d’aide française pourrait se détourner de ses objectifs initiaux à mesure que le budget consacré au codéveloppement augmentera.

• 30 Parlement européen, Résolution du Parlement européen sur les liens entre immigration légale et illé (...)
• 31 B. Hortefeux, « Le codéveloppement, un enjeu majeur pour la France », op. cit.
• 32 Conseil des ministres, Les accords de gestion concertée des flux migratoires et de codéveloppement, (...)

30Le codéveloppement prend aussi de l’importance dans l’agenda politique international. Le concept est en effet vite sorti de l’Hexagone pour rentrer dans le vocabulaire des institutions internationales, et notamment à l’échelle de l’Union européenne où il a fait son apparition dès le sommet de Tampere en 1999. En 2004, le Parlement européen a ainsi affirmé « regretter que jusqu’à présent les mesures adoptées par le Conseil et les Etats membres pour le contrôle des vagues migratoires aient été des mesures de contrôle répressives plutôt que des mesures positives proactives ». Il a par ailleurs rappelé que « les stratégies visant à réduire la pauvreté, à améliorer les conditions de vie et de travail, à créer des emplois et à développer la formation dans les pays d’origine, contribuent à long terme à normaliser les flux migratoires »30. Aujourd’hui, à la suite de la présidence française de l’Union européenne, le concept de codéveloppement est au cœur de l’agenda politique. Comme le souligne Brice Hortefeux, « l’Union européenne a trop longtemps ignoré le lien entre l’aide au développement et la lutte contre l’immigration irrégulière »31. Le gouvernement français, conscient que les initiatives prises par la France dans ce domaine ne doivent pas rester isolées en Europe, se propose ainsi d’approfondir la concertation avec la Commission européenne et les autres Etats membres de l’Union européenne en matière de maîtrise des flux migratoires et de codéveloppement32. Cette volonté se matérialise notamment dans le nouveau « Pacte européen sur l’immigration », qui inclut un volet sur le codéveloppement.