- 1 Loi fédérale sur la coopération avec les Etats d’Europe de l’Est du 24 mars 2006 (FF 2006 3403).
- 2 La moyenne d’acceptation pour les communes urbaines était de 55,9 % contre 43,6 % pour les communes (...)
- 3 La loi a été acceptée au Conseil national par 127 voix contre 53 et 14 abstentions, et au Conseil d (...)
1Le 26 novembre 2006, les citoyens suisses ont adopté avec 53,4 % de oui la Loi fédérale sur la coopération avec les Etats d’Europe de l’Est1. Le clivage s’est fait avant tout entre ville et campagne2. Le Tessin s’est par ailleurs démarqué avec un rejet à 62,9 %. En mars 2006, le Parlement avait adopté la loi sur la coopération avec l’Est à une large majorité3, mais le référendum déposé par la droite conservatrice a requis une votation populaire.
2La nouvelle loi sur la coopération avec l’Est sert de base légale pour deux formes d’aide de la Suisse. Elle constitue l’assise juridique d’une part pour la contribution de la Suisse à l’élargissement de l’Union européenne (UE) et d’autre part pour la poursuite de l’aide à la transition des anciens pays communistes d’Europe de l’Est et d’Asie centrale, en remplacement de l’arrêté fédéral de 1995.La validité de la nouvelle loi est limitée à dix ans.
- 4 Le « Comité référendaire contre le versement de milliards à l’UE », le « Comité contre le milliard (...)
- 5 UDC, Référendum UDC contre la loi sur la coopération avec les Etats d’Europe de l’Est, communiqué d (...)
- 6 UDC, Payer et encore payer ? Deux fois non à la loi sur les allocations et aux milliards pour les p (...)
3En juillet 2006, trois comités ont déposé un référendum contre la loi sur la coopération avec l’Est4. Ces comités étaient principalement soutenus par l’Union démocratique du centre (UDC), l’Action pour une Suisse indépendante et neutre (ASIN), les Démocrates suisses et la Lega dei Ticinesi. Dans son argumentation, l’UDC a annoncé ne pas s’opposer au principe du versement d’un milliard de francs suisses pour la cohésion des nouveaux pays membres de l’UE, mais aux décisions parlementaires quant à la gestion financière de celui-ci. En particulier, l’UDC a argumenté d’une part que « la loi adoptée par le Parlement constitue […] un chèque en blanc pour de nouvelles contributions à l’UE sans qu’une compensation ne soit prévue dans le budget »5. D’autre part, elle a dénoncé le mode de financement adopté par le Conseil fédéral, qui prévoit une compensation de la contribution également au travers du budget général de la Confédération et non uniquement par des coupes dans les budgets des deux départements concernés6.
4Les arguments du Conseil fédéral en faveur de la loi ont essentiellement touché à la défense de la contribution à la cohésion, l’aide traditionnelle à l’Est n’étant pas remise en cause par les référendaires. Les principaux arguments avancés étaient la consolidation de la voie bilatérale et les avantages politiques et économiques de la Suisse. L’argument de la solidarité suisse était quant à lui plus en retrait. Le Conseil fédéral a ainsi fait valoir le caractère décisif des votations pour la consolidation de la voie bilatérale et la promotion des intérêts suisses dans les relations bilatérales. Il a en outre présenté les avantages politiques d’une telle contribution – en particulier en termes de sécurité, de stabilité et de prévention des migrations – ainsi qu’économiques, grâce à l’ouverture des marchés des nouveaux pays membres. Enfin, il a rappelé la part de responsabilité que la Suisse doit assumer, en promouvant la démocratie et la lutte contre la pauvreté en Europe.
5Une coalition interpartis s’est lancée dans la campagne en faveur du oui pour contrer le référendum. La coalition « La coopération avec l’Europe bénéficie à tous » a regroupé les représentants des partis socialiste, radical, libéral, évangélique et des Verts. Le Parti démocrate-chrétien a, quant à lui, mené sa propre campagne pour le oui.
- 7 Economiesuisse, « Poursuivre sans risque la voie bilatérale. Coopérer avec l’Europe de l’Est », Dos (...)
6Les associations économiques se sont également regroupées pour faire campagne pour le oui. Economiesuisse a notamment mis en avant les bénéfices que représente la coopération avec l’Est. L’UE étant le principal partenaire de la Suisse sur le plan économique et politique, un refus du peuple « nuirait à la bonne marche des affaires de notre pays avec ses partenaires commerciaux »7.
- 8 Alliance Sud, Pourquoi les œuvres d’entraide disent oui à la Loi sur la coopération avec l’Europe d (...)
7Les représentants des œuvres d’entraide, qui avaient vivement manifesté leurs inquiétudes quant à des coupes dans les budgets de l’aide publique au développement pour compenser les montants destinés à la cohésion de l’UE élargie, ont finalement fait campagne pour le oui. Le changement de direction adopté par le Conseil fédéral de compenser une partie du milliard par le budget fédéral, ainsi que la réaffirmation de ne pas toucher à l’aide au Sud ont convaincu les œuvres d’entraide de soutenir activement la loi fédérale sur la coopération avec l’Est8.
Tableau 3.1 : Loi fédérale sur la coopération avec les Etats d’Europe de l’Est
a Les versements s’échelonneront cependant sur une période de dix ans environ (2007-2016).
b Il s’agit des dix pays ayant rejoint l’UE en mai 2004.
c L’entrée de la Bulgarie et de la Roumanie dans l’UE ayant eu lieu en janvier 2007, les programmes d’aide de la Suisse y seront progressivement supprimés.
d L’aide octroyée à la Fédération de Russie sera vraisemblablement supprimée dès 2008.
8La nouvelle loi sur la coopération avec l’Est constitue la base légale de la contribution suisse à la réduction des disparités économiques et sociales de l’UE élargie. Dans le cadre de sa contribution à la cohésion, la Suisse financera des projets et des programmes dans les dix nouveaux Etats membres de l’UE (voir tableau 3.1), avec une concentration particulière sur les régions économiquement et socialement défavorisées.
9Il est important de relever que ces projets ne s’inscrivent pas dans la coopération au développement, mais sont menés au titre de la contribution de la Suisse à la réduction des inégalités sociales et économiques dans l’UE élargie.
10Un mémorandum d’entente (ou déclaration d’intention politique) entre la Suisse et l’Union européenne, signé le 27 février 20069, fixe les modalités de la contribution suisse aux dix nouveaux pays membres de l’UE.
11Les négociations préalables à la signature ont été longues. En 2004 déjà, alors qu’elle était en train de conclure le deuxième cycle des négociations bilatérales, la Suisse avait annoncé son intention de verser une contribution d’un milliard de francs à la cohésion de l’UE.
Annuaire 2005, nº 1, « Elargissement de l’UE à l’Est », pp. 35-36.
- 10 Swissinfo, Le dossier sur le fonds de cohésion est débloqué, 8 février 2006.
12Avant d’arriver à la signature de cet accord, la forme et le contenu de la contribution suisse ont « suscité quelques remous »10 avec l’UE. Les principaux points d’accroche résidaient dans la répartition et la distribution de la contribution suisse, c’est-à-dire dans l’autonomie de la Suisse à gérer sa contribution. Alors que l’UE souhaitait que la contribution suisse soit versée au fonds de cohésion européen, dont bénéficient également l’Espagne, le Portugal et la Grèce, le Conseil fédéral tenait d’une part à établir une aide bilatérale avec chaque pays bénéficiaire (et non un versement au fonds de cohésion), et d’autre part à réserver son aide aux seuls nouveaux Etats membres. L’UE a finalement accepté la décision suisse au début du mois de février 2006.
- 11 Bureau de l’intégration DFAE/DFE, Information orale de la conseillère fédérale Micheline Calmy-Rey, (...)
13Lors de la signature, la conseillère fédérale Micheline Calmy-Rey a rappelé que « la contribution de la Suisse constitue un acte de solidarité tout en sauvegardant nos propres intérêts, puisque l’intégration des nouveaux Etats membres dans les institutions européennes représente un gage de stabilité et de prospérité pour l’ensemble du continent »11.
14Le mémorandum d’entente,non contraignant en droit international, fixe le montant, la durée de l’engagement – établie à cinq ans, mais avec un étalement des versements sur dix ans –, la clé de répartition par pays ainsi que les domaines d’engagement. Quatre thèmes d’intervention ont été définis : la sécurité, la stabilité et les réformes ; les infrastructures et l’environnement ; la promotion du secteur privé ; le développement humain et social.
15D’après le mémorandum d’entente, le principal bénéficiaire de l’aide suisse sera la Pologne (près de 50 % de la contribution suisse), suivie de la Hongrie (131 millions) et de la République tchèque (110 millions). Cette clé de distribution, proposée par l’UE, se base sur des critères démographiques et socio-économiques. Ces trois pays, ainsi que les autres nouveaux membres de l’UE, vont donc à nouveau être soutenus par la Suisse. Une partie d’entre eux avaient en effet reçu une aide à la transition, qui avait été finalisée dans la seconde moitié des années 1990.
16Dans un premier temps, le Conseil fédéral a décidé de financer la contribution à la cohésion au travers d’une compensation par les deux départements concernés, celui des Affaires étrangères (DFAE) et celui de l’Economie (DFE). Face aux vives protestations des œuvres d’entraide contre des coupes dans l’aide au développement, relayées au Parlement notamment par la motion Leuthard, le Conseil fédéral a été poussé à revoir sa décision.
Annuaire 2005, nº 1, « Débats concernant la contribution à la cohésion de l’UE et l’aide aux pays de l’Est », pp. 39-40.
- 12 05.3808 Contribution à la réduction des disparités,déposée par Doris Leuthard le 14 décembre 2006 a (...)
17La motion Leuthard12, adoptée en juin 2006 par le Parlement, stipule que la contribution ne doit pas être prélevée sur les fonds affectés à l’aide au développement.
- 13 DFAE et DFE, Financement de la contribution de la Suisse à la réduction des inégalités économiques (...)
- 14 L’accord sur la fiscalité et l’épargne, par l’imposition de l’épargne des contribuables européens, (...)
18En juin 2006, le Conseil fédéral a annoncé une nouvelle répartition des compensations de la contribution à l’élargissement13. 60 % des dépenses incomberont aux budgets du DFAE et du DFE et 40 % seront prélevés sur le budget général de la Confédération, en particulier par des recettes provenant de la mise en œuvre de l’accord sur la fiscalité et l’épargne signé avec l’UE14. Il a également réaffirmé que la compensation n’aura pas d’impact sur l’aide aux pays du Sud. La question du financement ne sera réglée qu’en été 2007, par décision du Parlement.
- 15 DDC, Le Conseil fédéral approuve les crédits-cadre destinés à l’aide traditionnelle en faveur des p (...)
19Sur la base de la nouvelle loi sur la coopération avec l’Est, le Conseil fédéral a proposé au Parlement d’adopter un crédit-cadre d’un milliard de francs destiné à la contribution de cohésion de la Suisse. Ce crédit d’engagement de la Confédération est ouvert pour une durée de cinq ans, mais « selon les calculs actuels, les versements […] s’échelonneront sur une période de dix ans environ (2007-2016) »15. La proposition sera traitée lors des sessions de printemps et d’été 2007 des Chambres fédérales.
20Lorsque le crédit-cadre sera définitivement approuvé, la loi donne la compétence au Conseil fédéral de négocier les accords-cadres bilatéraux avec les dix pays bénéficiaires. Ainsi, la Suisse établira, en étroite collaboration avec chaque pays bénéficiaire, la mise en œuvre de sa contribution à des projets et programmes d’aide. Les négociations s’appuieront sur les principes établis dans le mémorandum d’entente. La responsabilité de la mise en œuvre opérationnelle des projets sera du ressort des pays récipiendaires. La Suisse assumera, quant à elle, le suivi, le contrôle et l’évaluation des projets. Les premiers projets devraient débuter dès 2007.
21La validité de l’arrêté de 1995, limitée à dix ans, arrivant à terme, le Parlement était appelé à renouveler la base légale de l’aide à la transition des pays d’Europe de l’Est et de la CEI. Adoptée par le Parlement et le peuple, la loi fédérale sur la coopération avec l’Est permet ainsi à la Suisse de continuer la coopération technique et financière dans cette région.
- 16 Il s’agit de l’Albanie, de la Bosnie-Herzégovine, de la Bulgarie, de la Macédoine, de la Roumanie, (...)
22La Direction du développement et de la coopération (DDC) et le Secrétariat d’Etat à l’économie (SECO) sont actifs dans dix pays prioritaires16 et réalisent deux programmes régionaux dans le Caucase du Sud et en Asie centrale. En 2005, un programme de coopération technique est venu s’ajouter aux activités humanitaires en Moldavie. Ce programme comprend principalement des soutiens dans les domaines du microcrédit, de la formation professionnelle et de l’amélioration des soins.
23Les aides à la transition, accordées après la chute du Mur de Berlin aux pays d’Europe centrale et de la Baltique, ont été progressivement déplacées vers d’autres régions dès 1997, en particulier vers l’Europe du Sud-Est et la CEI. En 2004, seule la Slovaquie recevait encore une aide de la Suisse à hauteur de 1,6 million de francs. En 2005, l’aide suisse à la transition de l’Europe centrale était complètement finalisée.
24Les dix pays entrés dans l’UE en 2004 ne sont d’ailleurs plus considérés, selon les nouveaux critères de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), comme des bénéficiaires de l’aide au développement (voir encadré ci-contre).
Annuaire 2007, nº 1, Partie « Statistiques », chap. C, tableau C.11, « Aide bilatérale de la DDC et du SECO à l’Est, 1996-2005 ».
Tableau 3.2 : DDC/SECO : coopération bilatérale avec l’Est et la CEI par secteurs et par régions, 2005 (versements en millions de francs)
a A partir de 2005, la DDC et le SECO ont adopté une nouvelle définition des secteurs. Les anciens secteurs étaient pour la DDC : politique et organisation de l’Etat, économie/formation, sciences/culture, agriculture, santé/affaires sociales, énergie/environnement, autres secteurs ; pour le SECO : énergie, environnement, infrastructure, secteur financier, commerce, promotion des investissements, autres secteurs.
Source : DDC et SECO, Rapport annuel de la coopération internationale de la Suisse 2005, Berne, s.d., tableau 10, p. 21.
Nouvelle liste du CAD des pays bénéficiaires de l’aide au développement
En 2005, le Comité d’aide au développement (CAD) de l’OCDE a décidé de modifier la liste des bénéficiaires de l’aide. Auparavant composée de deux parties – les pays bénéficiaires de l’aide publique au développement (APD) et ceux de l’aide publique (AP) –, la liste ne possède plus qu’une seule partie. Les pays bénéficiaires de l’aide publique étaient jusqu’en 2005 les suivants (notifications de 2004) : Belarus, Bulgarie, République tchèque, Estonie, Hongrie, Lettonie, Lituanie, Pologne, Roumanie, Russie, Slovaquie, Ukraine. Le Belarus et l’Ukraine ont été intégrés à la nouvelle liste des pays bénéficiaires de l’APD. Les autres n’apparaissent plus dans les statistiques du CAD.
La liste des bénéficiaires de l’aide couvre dorénavant uniquement l’APD, c’est-à-dire tous les pays à faible revenu et à revenu intermédiaire, sauf les pays membres du G-8 ou de l’Union européenne (y compris la Bulgarie et la Roumanie, devenues membres de l’UE en janvier 2007). Cette nouvelle liste est appliquée pour les données à partir de 2005.
Annuaire 2007, nº 1, sous-chap. 2.2.2, nouvelle classification des pays bénéficiaires de l’APD ; partie « Statistiques », chapitre C, graphique C.11 « Aide publique bilatérale de la Suisse aux pays de l’Est et en transition, 1991-2005 » ; voir également en fin d’ouvrage la liste des pays bénéficiaires de l’aide établie par le CAD.
25La contribution de la Suisse au titre de l’élargissement de l’UE risque d’avoir des impacts sur l’aide à la transition accordée aux pays d’Europe de l’Est et de la CEI. D’après le plan de financement présenté par le Conseil fédéral en juin 2006, 60 % des dépenses prévues (c’est-à-dire 60 millions de francs par année) seront compensés par des coupes dans le budget de l’aide à la transition. Bien que les conséquences exactes pour les pays de l’Est ne soient à l’heure actuelle pas encore définies, des coupes sont prévues, notamment en mettant fin aux programmes d’aide de la Bulgarie, de la Roumanie et de la Russie. Cependant, Bruxelles demandera certainement une contribution de la Suisse au titre de la cohésion pour la Bulgarie et la Roumanie, entrées dans l’UE en janvier 2007.
- 17 Confédération suisse, Votation populaire du 26 novembre 2006. Explications du Conseil fédéral, tout (...)
26Le budget annuel de l’aide suisse aux pays en transition, qui atteint 200 millions de francs, répartis entre la DDC et le SECO, sera vraisemblablement réduit. Un nouveau montant annuel de 140-160 millions de francs a été mentionné par le Conseil fédéral17. La nouvelle enveloppe financière sera cependant fixée par le Parlement.
- 18 DDC, Le Conseil fédéral approuve les crédits-cadre destinés à l’aide traditionnelle en faveur des p (...)
27A cet effet, un quatrième crédit-cadre pour la poursuite de l’aide à la transition a été présenté par le Conseil fédéral au Parlement. Le Conseil fédéral a demandé l’octroi d’un montant de 650 millions de francs, afin de couvrir une période de quatre ans au minimum18.