1La politique économique extérieure comprend les mesures de la Confédération pour favoriser les relations économiques avec l’étranger et protéger les intérêts des exportateurs et investisseurs suisses dans le monde. Nous nous concentrons, dans cet Annuaire suisse de politique de développement, sur les instruments de politique économique extérieure qui portent sur les relations de la Suisse avec les pays en développement, sans entrer dans les détails des relations avec l’Union européenne, les Etats-Unis ou le Japon.
- 1 Conseil fédéral, Rapport sur la politique économique extérieure 2004 et Message concernant des acco (...)
2Le Conseil fédéral présente au début de chaque année son Rapport sur la politique économique extérieure aux Chambres fédérales. Ce rapport détaille
l’actualité de l’année dans les principaux domaines de la politique économique extérieure. Le Rapport sur la politique économique extérieure 2004 avait présenté l’orientation stratégique de la politique économique suisse en mettant en évidence les liens entre la politique économique extérieure, la politique intérieure et la politique de développement. La nécessité d’avoir une vue d’ensemble était la thèse centrale du rapport. On ne peut considérer les politiques économiques intérieure et extérieure indépendamment l’une de l’autre car leurs interrelations sont trop importantes1.
3Le Conseil fédéral approfondissait ensuite les trois dimensions de la politique économique extérieure :
-
amélioration de l’accès aux marchés étrangers et mise en place d’une réglementation économique internationale ;
-
politique du marché intérieur de la Suisse ;
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contribution de la Suisse au développement économique de pays partenaires.
- 2 Conseil fédéral, Rapport sur la politique économique extérieure 2005 du 11 janvier 2006, <www.seco. (...)
4La partie introductive du Rapport sur la politique économique extérieure 2005 approfondit cette réflexion et se focalise sur une description de la mise en œuvre de l’orientation stratégique de la politique économique extérieure qui avait été exposée dans le rapport précédent2.
5Cinq objectifs concrets sont fixés dans la première dimension, en matière d’accès aux marchés étrangers et de réglementation internationale :
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participer activement au renforcement du système économique international, par le biais des négociations de l’Organisation internationale du commerce (OMC) sur la facilitation des échanges internationaux par exemple ;
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améliorer l’accès aux marchés étrangers importants, grâce notamment aux accords bilatéraux avec l’Union européenne (UE) et à l’Accord sur la libre circulation des personnes (UE). Pays exportateur, la Suisse a intérêt à ce que les marchés étrangers lui soient aussi ouverts que possible ;
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ouvrir les marchés étrangers à toutes les catégories économiques (marchandises, mais aussi services et investissements), notamment grâce aux accords de libre-échange ;
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améliorer l’accès aux marchés étrangers pour toutes les entreprises, quelle que soit leur taille, donc aussi pour les PME. D’où l’importance des conseils aux PME et des instruments de promotion des exportations et des investissements ;
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mettre en œuvre les accords existants et garantir leur application, notamment grâce aux procédures de règlements des différends.
6Au sujet de la deuxième dimension, le marché intérieur, le rapport 2005 mentionne la révision de la loi sur le marché intérieur ainsi que la politique agricole 2011. Concernant la troisième dimension, la contribution de la Suisse au développement économique des pays partenaires, le rapport mentionne le Fonds de cohésion pour l’UE élargie et les fonds de capital-risque pour les PME dans les pays en développement.
- 3 Commission de politique extérieure du Conseil national, La CPE-N procède à une évaluation critique (...)
- 4 Assemblée fédérale, « Politique économique extérieure. Rapport 2004 », Bulletin officiel, Conseil n (...)
7Fait inhabituel, le Rapport sur la politique économique extérieure 2004 avait suscité de vives réactions à sa parution. La Commission de politique extérieure du Conseil national a pris acte du rapport 2004 après un examen de la partie sur l’orientation stratégique. Si cette partie, avec les objectifs énoncés, a reçu un accueil favorable, des critiques ont été exprimées sur certains points. Des membres de la commission ont regretté l’absence d’une analyse approfondie sur certaines questions : les implications de la mondialisation, l’utilisation durable des ressources, la cohérence entre la politique économique extérieure et d’autres volets de la politique extérieure3. Le Conseil national a pris acte du rapport le 9 mars 2005, après une vingtaine d’interventions parlementaires et le rejet de deux propositions de renvoi au Conseil fédéral4.
- 5 Travail Suisse, Nouvelle stratégie pour la politique économique extérieure de la Suisse. Trop orien (...)
- 6 Déclaration de Berne, La Déclaration de Berne demande que la nouvelle stratégie économique extérieu (...)
8Parmi les réactions d’ONG suite à la publication du rapport, le syndicat Travail Suisse estimait la nouvelle stratégie définie par le Conseil fédéral « trop orientée sur les purs intérêts de l’économie d’exportation »5. La Déclaration de Berne a quant à elle demandé que la nouvelle stratégie économique extérieure soit « rejetée et retravaillée ». L’ONG critique le principe directeur d’étendre l’accès au marché pour les entreprises, sans tenir compte des effets potentiels de cette politique sur les pays du Sud6. Le postulat selon lequel l’intégration des pays pauvres au marché mondial est le moyen approprié pour lutter contre la pauvreté est aussi critiqué. Les pays en développement qui ont le mieux réussi sont souvent ceux qui ont adopté une combinaison de mesures d’ouverture et de protection de certains secteurs économiques nationaux.
9Dans son aperçu annuel sur les activités importantes en 2005, le rapport développe notamment les aspects suivants : ratification des « accords bilatéraux II » avec l’Union européenne, approbation par le peuple, le 25 septembre 2005, du protocole à l’Accord sur la libre circulation des personnes (extension aux dix nouveaux Etats membres de l’UE), Fonds de cohésion d’un milliard de francs en lien avec l’élargissement de l’UE à dix nouveaux membres. Le rapport accorde aussi une large place à l’examen des négociations en cours à l’OMC, ainsi qu’aux accords bilatéraux de libre-échange (Association européenne de libre-échange AELE).
Annuaire 2006, nº 1, chap. 1, section 1.2, « Relations de la Suisse avec l’Union européenne » : Bilatérales II et Accord sur la libre circulation des personnes.
- 7 Pour la liste complète des traités bilatéraux adoptés par la Suisse, voir la page Internet du Dépar (...)
- 8 Voir le site Internet d’economiesuisse <www.economiesuisse.ch thèmes politiques économie extérieure (...)
10Le Conseil fédéral accorde une grande importance aux discussions multilatérales, notamment les négociations de l’OMC ; il a tissé cependant aussi un réseau important d’accords bilatéraux7. Les accords bilatéraux de la Suisse avec des pays partenaires comprennent surtout les accords de promotion et de protection des investissements, les conventions de double imposition, les accords de coopération et les accords de libre-échange négociés dans le cadre de l’AELE. Les milieux économiques suisses sont très intéressés par ces accords bilatéraux et poussent le Conseil fédéral à conclure de tels accords avec tous les principaux pays partenaires commerciaux de la Suisse, dont notamment les Etats-Unis. Economiesuisse a aussi pris position, notamment avant la Conférence ministérielle de l’OMC en décembre 2005, pour demander au Conseil fédéral de mieux défendre les intérêts des exportateurs suisses à l’OMC, et ne pas rester seulement sur une position défensive dans le dossier agricole8.
Tableau 9 : Accords économiques bilatéraux signés ou entrés en vigueur, 2004-2005
Remarque : liste des conventions de double imposition disponible sur la page Internet de l’Administration fédérale <www.admin.ch/ch/f/rs/0.67.html>. Liste des accords de promotion et de protection des investissements disponible sur la page Internet du DFAE <www.eda.admin.ch/intagr/f/foreign/t_975.html>.
Source : tableau élaboré grâce aux informations du Secrétariat d’Etat à l’économie (seco).
11Dans les accords de promotion et de protection des investissements, chaque Etat partie doit garantir le libre transfert des capitaux et des revenus des investissements (intérêts, dividendes, rapatriements de capitaux et apports supplémentaires). Les conventions de double imposition permettent d’éviter que des revenus ne soient imposés à double, dans les deux pays concernés (imposition des personnes physiques et des entreprises). Les accords sont négociés, puis paraphés (rédigés) et signés par les deux pays, et enfin doivent être ratifiés par ces derniers. C’est le Conseil fédéral qui a le pouvoir de ratifier un accord de protection des investissements, alors qu’une convention de double imposition doit être acceptée par le Parlement. Le tableau 9 donne les informations sur les accords bilatéraux les plus récents conclus ou entrés en vigueur.
12Le réseau des accords commerciaux bilatéraux s’est développé ces dernières années, cela parallèlement aux négociations commerciales multilatérales de l’OMC. Les Etats-Unis, l’Union européenne et le Japon ont conclu des accords bilatéraux ou des accords de libre-échange régionaux. La Suisse accorde une grande importance à la conclusion d’accords de libre-échange avec ses principaux partenaires commerciaux. Il est important pour elle d’éviter que les exportateurs suisses ne soient défavorisés par rapport aux entreprises concurrentes de l’Union européenne ou des Etats-Unis. Ces accords représentent pour le Conseil fédéral un instrument indispensable pour le maintien ou le renforcement de la compétitivité de la place économique suisse, et l’incertitude qui continue à régner dans les négociations de l’OMC renforce la tendance à vouloir conclure des accords de libre-échange bilatéraux.
13Dans son exposé sur l’orientation stratégique de la politique économique extérieure, le Conseil fédéral énonce quatre critères d’évaluation des partenaires de négociation potentiels :
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« l’importance actuelle et potentielle du pays partenaire pour la Suisse ;
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le désavantage dont souffre ou pourrait souffrir la Suisse sur le marché du pays partenaire par rapport aux concurrents de pays tiers si elle ne concluait pas d’accord avec lui ;
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la volonté de négociation du pays partenaire ;
-
- 9 Conseil fédéral, Rapport sur la politique économique extérieure 2005, op. cit., p. 25.
l’opportunité politique d’engager des négociations »9.
14Après avoir montré leur intérêt pour un accord et avoir mené les premiers entretiens exploratoires, l’AELE et un pays partenaire signent une « déclaration de coopération ». Sur cette base, l’accord est ensuite préparé, négocié et signé par l’AELE. Chaque pays membre de l’AELE (Islande, Liechtenstein, Norvège et Suisse) doit ensuite ratifier l’accord avec le pays en question, notamment avec des accords particuliers dans le domaine agricole10.
15L’AELE a développé un réseau d’accords de libre-échange avec trois groupes de pays :
-
1º les pays d’Europe centrale et orientale ;
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2º les pays méditerranéens ;
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3º les pays et groupes de pays d’outre-mer.
16Dans le premier groupe de pays, des accords sont en vigueur avec la Bulgarie, la Croatie, la Macédoine et la Roumanie. Un nouvel accord a été signé par la Suisse le 7 décembre 2005 avec la Serbie-et-Monténégro et des négociations sont en cours avec l’Albanie et l’Ukraine.
- 11 L’accord avec le Liban a été signé le 24 juin 2004. Le message a été adopté par le Parlement lors d (...)
17Dans le deuxième groupe, les pays méditerranéens, des accords existent avec les pays ou territoires suivants : Israël, Jordanie, Liban (nouvel accord)11, Maroc, Autorité palestinienne, Tunisie (entré en vigueur le 1er juin 2005) et Turquie. Des négociations sont en cours avec l’Egypte et elles débutent avec l’Algérie en 2006. Des consultations ont été entamées avec la Syrie.
18C’est dans la catégorie des pays d’outre-mer qu’il y a le plus d’accords en négociation ou conclus ces dernières années. Le tableau 10 donne la liste des accords de libre-échange en vigueur ou en négociation avec ce groupe de pays. En dehors de la liste des pays mentionnés ci-dessus ou dans le tableau et sans la participation des autres pays de l’AELE, la Suisse a aussi entamé les premières discussions avec les Etats-Unis et le Japon en vue d’accords bilatéraux de libre-échange.
Tableau 10 : Accords de libre-échange entre l’AELE et les pays d’outre-mer (état : janvier 2006)
aSur cet accord, voir Conseil fédéral, Message concernant l’Accord de libre-échange entre les Etats de l’AELE et la République de Corée (FF 2006 901).
Source : site Internet du seco, <www.seco-admin.ch>.
19Le 23 mars 2005, le Conseil fédéral a pris connaissance du rapport du Département fédéral de l’économie (DFE) et du Département fédéral des finances (DFF) sur l’application territoriale de l’accord de libre-échange entre l’AELE et Israël. Des marchandises en provenance d’Israël, mais originaires de territoires occupés sans reconnaissance du droit international, ont profité indûment de préférences tarifaires au titre de l’accord de libre-échange avec Israël. L’application territoriale a été réaffirmée dans un nouveau règlement conclu en juin 2005, qui précise les preuves documentaires à fournir pour l’origine des marchandises. Les certificats d’origine doivent ainsi dorénavant indiquer la localité d’origine et le lieu de la zone industrielle, et les marchandises doivent provenir de l’intérieur des frontières d’Israël reconnues par le droit international pour avoir droit au régime douanier préférentiel.
20Les accords de libre-échange sont d’une portée très large, puisqu’ils ne se limitent pas à la libéralisation des échanges de marchandises et de services, mais règlent aussi l’accès au marché pour les investissements, les marchés publics et le renforcement de la protection de la propriété intellectuelle.
- 12 Voir le site Internet de la Déclaration de Berne <www.laDB.ch politique fédérale accords bilatéraux (...)
21Des ONG de développement reprochent à la Confédération de conclure des accords bilatéraux bénéficiant surtout aux exportateurs suisses et de forcer des partenaires du Sud à accepter des règles de protection de la propriété intellectuelle allant au-delà des règles prévues à l’OMC dans le cadre de l’Accord sur les aspects des droits de propriété intellectuelle qui touchent au commerce (ADPIC), ce qui restreint l’accès aux médicaments génériques dans les pays en développement. Selon la Déclaration de Berne12, les règles imposées risquent de pénaliser notamment la région de l’Afrique australe (SACU), le Chili, les pays du MERCOSUR et la Thaïlande.
22Le Liban, par exemple, a accepté dans l’accord de libre-échange avec l’AELE, signé le 24 juin 2004, de se conformer d’ici à mars 2008 aux règles de protection par brevets conformes aux règles de l’Accord sur les ADPIC, alors qu’il n’est pas encore membre de l’OMC. Certains accords de libre-échange exigent ainsi du pays partenaire une extension de la durée des brevets au-delà de vingt ans (protection jusqu’à cinq ans supplémentaires dans les accords avec la Macédoine, la Croatie et Singapour, extension possible avec le Chili). Certains accords renforcent les conditions pour les licences obligatoires, en stipulant que les licences obligatoires « seront limitées à la satisfaction du marché national et selon des termes commerciaux raisonnables » (cas du Maroc, de la Macédoine, de la Croatie et de la Jordanie).
- 13 Il s’agit surtout d’ONG suisses, mais aussi d’autres pays de l’AELE et de 11 ONG thaïlandaises.
- 14 Déclaration de Berne, La Thaïlande dans le collimateur de la Suisse, communiqué de presse, 5 décemb (...)
23Dans une lettre adressée en janvier 2006 aux ministres du Commerce et des Affaires étrangères des pays de l’AELE, 50 ONG13 les exhortent à renoncer à inclure dans l’accord de libre-échange en négociation avec la Thaïlande des dispositions qui restreindraient l’accès aux médicaments bon marché par un renforcement trop grand des règles de protection intellectuelle et l’accès au crédit par une libéralisation trop grande des marchés financiers. Selon elles, ces règles de protection de la propriété intellectuelle compliqueraient la production et l’accès aux médicaments génériques bon marché en Thaïlande, notamment aux antirétroviraux, dans un pays où vivent 700’000 personnes avec le virus du sida14. Les ONG demandent aussi de renoncer à des règles qui limiteraient les droits des paysans (protection demandée au niveau de l’Union internationale pour la protection des obtentions végétales UPOV).
24Les pays d’Afrique australe (SACU) ont refusé d’inclure les clauses demandées par les pays de l’AELE qui auraient rendu plus difficile l’accès aux médicaments génériques, notamment pour les traitements antisida. L’accord avec la SACU ne fait finalement que confirmer les engagements dans le cadre de l’OMC, sans aller au-delà. Mais le Conseil fédéral entend reprendre les négociations plus tard.
- 15 Conseil fédéral, Message sur le financement de la promotion des exportations pendant les années 200 (...)
- 16 Rapport additionnel au message sur le financement de la promotion des exportations pendant les anné (...)
25Le Parlement a adopté en automne 2005 le message du Conseil fédéral sur le financement de la promotion des exportations pendant les années 2006 et 2007, pour un montant de 34 millions de francs destiné à financer l’OSEC (OSEC Business Network Switzerland) pendant cette période15. Des propositions de l’Union démocratique du centre (UDC) de non-entrée en matière ou de limiter l’appui à un an seulement ont été rejetées par une majorité des parlementaires. En septembre 2003, le Parlement n’avait accepté le financement de l’OSEC que sur une période de deux ans, au lieu des quatre ans prévus, et il avait chargé le Conseil fédéral d’évaluer l’ensemble de la promotion des exportations. En présentant le message aux Chambres, le Conseil fédéral avait pris acte début 2005 du rapport du Contrôle fédéral des finances (CDF), mandaté pour l’évaluation de la promotion des exportations16. Le CDF avait formulé cinq recommandations pour rendre la promotion des exportations plus efficace :
-
diminuer le nombre d’acteurs publics ou fortement subventionnés ;
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simplifier les lignes de commandement et accroître la transparence des coûts ;
-
fédérer certaines prestations, notamment regrouper les prestations de l’OSEC et de la Swiss Organisation for Facilitating Investments (SOFI) ;
-
définir clairement le principe de subsidiarité : le Conseil fédéral souhaite une limitation du champ d’action de l’OSEC à des activités qui n’entrent pas en concurrence avec les institutions et des entreprises du secteur privé ;
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améliorer le système de contrôle par le seco.
26Nombreux sont les instruments qui ont pour but de favoriser les exportations suisses et les investissements directs à l’étranger. Ces instruments sont utilisés essentiellement par des PME, et des efforts sont mis en œuvre pour mieux coordonner l’information donnée aux entreprises et surtout éviter qu’une entreprise doive s’adresser à plusieurs guichets d’information. En 2004 déjà, l’OSEC, le Swiss Import Promotion Program (SIPPO), la SOFI et la Garantie contre les risques à l’exportation (GRE) avaient créé un service d’information en réseau, nommé Service Center Business Network Switzerland.
- 17 Conseil fédéral, Rapport sur la politique économique extérieure 2005, op. cit., pp. 18-19.
- 18 Aux acteurs nommés ci-dessus on peut ajouter les moyens suivants pour favoriser les exportations su (...)
27Dans le Rapport sur la politique économique extérieure 2005, le Conseil fédéral entend rationaliser encore plus l’information pour les PME17. Le Conseil fédéral examine la possibilité de rassembler certains instruments du commerce extérieur sous un même toit (OSEC, SOFI et SIPPO), puis de chercher à mieux harmoniser les activités d’encouragement aux exportations des autres offices fédéraux18.
Tableau 11 : Répartition géographique des nouvelles garanties et du total des engagements de la GRE, 2004 (en millions de francs et en pourcentage)
Source : GRE, Rapport annuel 2004, 2005, p. 31.
28La Garantie contre les risques à l’exportation est un instrument permettant aux exportateurs suisses de se protéger contre les risques de non-paiement lors de livraisons de biens à l’étranger.
29Le tableau 11 montre la répartition géographique des nouvelles garanties et des engagements totaux. La répartition des nouvelles garanties par continents n’a pas beaucoup varié ces dernières années. La demande de garanties provenant du continent africain et globalement du groupe des pays les plus pauvres est minime. Le rapport annuel de la GRE reconnaît que les possibilités d’encourager le développement économique de ces pays sont très limitées. La GRE ne peut souvent pas assurer le risque d’un engagement dans ces pays qui constituent un marché marginal pour l’industrie d’exportation. Ceux-ci restent donc dépendants des fonds d’aide au développement.
3083,6 % des engagements totaux de la GRE concernent des exportations de machines et 14,3 % les produits de la chimie. Dans la branche des machines, la GRE concerne surtout la fabrication et la distribution d’électricité (67 % des engagements) et le textile (7,7 %).
31Les premières données pour l’année 2005 montrent que les nouvelles garanties ont atteint un total en baisse par rapport à l’année précédente, avec 1,7 milliard de francs. 40 % des nouvelles garanties en 2005 concernent la Turquie et la Russie.
32Le graphique 2 montre quels sont les pays les plus concernés par une couverture par la GRE. Depuis de nombreuses années, le Bahreïn, la Turquie, l’Iran, la Chine et le Mexique font partie des pays où l’engagement de la GRE est le plus important. Les engagements de la GRE envers ces cinq pays représentent 63 % de l’ensemble des engagements de la GRE fin 2004. Les engagements totaux de la GRE ont augmenté ces dernières années au Bahreïn, en Turquie, en Iran et en Inde. En raison d’un grand projet d’usine de fabrication d’énergie couvert par la GRE, le Bahreïn a détrôné la Turquie en tête des pays où la demande de nouvelles garanties a été la plus grande en 2004. L’Indonésie a régressé progressivement dans le classement des pays où la GRE est le plus engagée (elle était en tête du classement au début des années 1990 et ce jusqu’en 1997). La GRE est engagée dans 150 pays, mais les 15 pays premiers bénéficiaires de la GRE représentent 87 % de l’engagement total.
Graphique 2 : Les 15 principaux pays couverts par la GRE : montant total des engagements au 31 décembre 2004 (en millions de francs)
Source : GRE, Rapport annuel 2004, 2005, pp. 37-39.
- 19 Conseil fédéral, Message concernant la Loi fédérale sur l’Assurance suisse contre les risques à l’e (...)
- 20 Débats parlementaires concernant la GRE en 2005 : Assemblée fédérale, Bulletin officiel, Conseil na (...)
33Les Chambres fédérales ont examiné en 2005 le message du Conseil fédéral visant à transformer la GRE en « Assurance suisse contre les risques à l’exportation » (ASRE)19. Les débats ont été particulièrement nourris, cela dès la session de printemps 2005 jusqu’à l’adoption de la nouvelle loi à la session de décembre 2005, après plusieurs navettes entre les deux Chambres et une séance de conciliation20.
Annuaire 2005, nº 1, révision de la loi sur la GRE, pp. 64-69.
34Le projet de loi comprenait les nouveautés essentielles suivantes :
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l’élargissement de la couverture de l’assurance aux risques des acheteurs privés ;
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la transformation de la GRE en une institution de droit public indépendante ;
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les décisions d’octroi d’une garantie à l’exportation doivent respecter les principes de la politique extérieure (tels qu’ils sont définis dans le Rapport sur la politique extérieure 2000) (art. 6 du projet de loi). Auparavant, la GRE devait se conformer aux objectifs de coopération au développement dans le cas d’exportations vers le groupe des pays les plus pauvres ;
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- 21 Loi fédérale sur l’Assurance suisse contre les risques à l’exportation (LASRE) : projet (FF 2004 54 (...)
même si l’ASRE est une instance indépendante, « le Conseil fédéral peut, sur demande du Département fédéral de l’économie (DFE), donner à l’ASRE des directives quant à l’assurance d’une opération d’exportation d’une portée et d’une importance particulières » (art. 35 du projet de loi)21.
35Les milieux économiques ont salué largement l’extension de la couverture de l’assurance contre les risques à l’exportation aux acheteurs privés. Dans sa prise de position lors de la procédure de consultation, economiesuisse s’est exprimée très favorablement sur le projet du Conseil fédéral22. Selon elle, l’instrument de la GRE a donné la preuve de son utilité, car elle favorise la diversification des débouchés et l’universalité des relations économiques, en permettant aux entreprises d’exporter des produits dans des marchés relativement plus risqués. La lacune principale de la GRE pour les milieux économiques était qu’elle ne couvrait les risques que pour les ventes aux acheteurs publics ou à ceux qui obtenaient des garanties bancaires auprès d’institutions bancaires agréées par la GRE. Or, d’une part, les privatisations d’entreprises publiques réduisaient les possibilités d’exportations à des acheteurs publics et, d’autre part, les entreprises suisses subissaient une perte de compétitivité car les agences de garanties à l’exportation d’autres pays couvraient le risque de l’acheteur privé. Economiesuisse relève par contre que la GRE ne doit pas devenir un instrument de politique de développement et elle s’oppose à un durcissement des critères d’octroi ou à un alourdissement des procédures de vérification.
36Plusieurs points du projet de loi sur l’ASRE avaient été critiqués lors de la procédure de consultation par des ONG de développement, certains syndicats, le Parti socialiste (PS) et les Verts. Ces organisations auraient souhaité que le respect de certains principes soit exigé de manière plus explicite (respect de conditions minimales de travail, de normes environnementales et des droits de l’homme, interdiction de livrer du matériel de guerre, déclaration de l’exportateur de ne pas verser de pots-de-vin). Des parlementaires ont essayé sans succès de faire inscrire explicitement dans la loi que l’assurance devait être conforme aux objectifs de la coopération au développement ainsi qu’aux politiques des droits de l’homme, de la paix et de l’environnement. Dans le texte final, l’article 6 sur les principes qui doivent guider l’ASRE stipule que l’ASRE « respecte les principes de la politique étrangère de la Suisse ».
- 23 Les milieux syndicaux et la Direction du développement et de la coopération (DDC) sont représentés (...)
37Le message du Conseil fédéral prévoyait que le conseil d’administration, de sept à neuf membres, serait composé de personnes choisies sur la base de leurs compétences professionnelles. Le PS, les syndicats et les ONG souhaitaient en outre une représentation des partenaires sociaux et de la société civile, afin d’éviter des prises de décision uniquement techniques et économiques23. Dans son message présenté aux Chambres, le Conseil fédéral a été dans le sens de ces préoccupations en proposant d’instituer un organe consultatif « composé de représentants de la Confédération, des milieux économiques, des partenaires sociaux et des autres milieux intéressés » (art. 27 du projet de loi). La Commission du Conseil national a cependant proposé avec succès de biffer cet article lors de la session de printemps 2005. Suite à ce qui a été considéré comme un recul, le PS et les Verts ont tenté d’inclure les partenaires sociaux dans la composition du conseil d’administration. Leur proposition d’exiger des membres du conseil d’administration des compétences non seulement techniques, mais aussi en matière de politique de développement, a aussi été repoussée après des débats nourris. Dans la session d’hiver 2005 du Parlement, un compromis a été trouvé, et la formulation finale concernant le conseil d’administration est la suivante : « Le Conseil d’administration est composé de sept à neuf membres. Les partenaires sociaux sont pris en compte de manière appropriée » (art. 24 de la loi).
38La loi sur l’exportation de matériel de guerre soumet les exportations d’armes à autorisation et les exportations vers des pays en conflit sont interdites. Les décisions formelles de vente d’armes sont prises par le seco, suite à une concertation avec les Départements fédéraux de la défense, de la protection de la population et des sports (DDPS) et des affaires étrangères (DFAE). En cas de désaccord, c’est le Conseil fédéral qui tranche.
- 24 seco, Exportations de matériel de guerre en 2004, communiqué de presse, 8 février 2005, disponible (...)
39La valeur totale des exportations de matériel de guerre s’est élevée à 402,3 millions de francs en 200424. Dix-huit demandes d’exportation ont été refusées cette même année, pour une valeur totale de 1,5 million de francs (armes au poing et à épauler, munitions). Les exportations de matériel de guerre représentent une part infime – 0,27 % – des exportations totales de la Suisse en 2004. Cette part avait régulièrement baissé de 1987 (0,86 % des exportations totales) à 1995 (0,15 %), avant d’augmenter à nouveau depuis 1995.
- 25 Pour la liste complète des destinations des exportations d’armes de la Suisse et la politique de co (...)
40La grande partie des exportations d’armes est destinée à des pays industrialisés, mais on retrouve 13 pays en développement ou pays en développement avancés parmi les 30 premiers pays de destination du matériel de guerre, tels le Botswana en deuxième position (60,8 millions de francs, exportations de véhicules blindés), les Emirats arabes unis (23,1 millions de francs, 8e rang), la Malaisie (13 millions, 10e rang), Singapour (6,2 millions), la Jordanie (2,5), l’Arabie saoudite (2,4), la Tunisie (1,2), le Bahreïn (1,0) et l’Egypte (0,9)25. La Suisse exporte surtout des véhicules blindés (42 % de la valeur des exportations en 2004), des munitions (17,6 %) et des appareils de conduite de tir (16,9 %).
41Le débat sur les contradictions entre la politique humanitaire de la Suisse et les exportations d’armes est un débat important depuis les années 1960 en Suisse, les ONG et partis de gauche s’opposant à l’exportation d’armes dans des zones de conflits. La part des exportations d’armes de la Suisse dans le marché mondial des ventes internationales d’armes reste cependant dérisoire par rapport aux parts de marché importantes des grands pays exportateurs.
42Un nouveau débat est apparu en Suisse ces dernières années, à propos de la vente à des pays tiers des surplus de l’armée suisse suite au redimensionnement de celle-ci. Plusieurs projets de vente de matériel militaire suisse ont suscité des controverses dans la période passée sous revue, avec une opposition d’ONG, des Verts et du PS à ces ventes en raison des incohérences soulevées par la promotion de l’exportation de matériel de guerre dans des régions de conflit et, dans certains cas, avec une opposition de l’UDC en raison du respect de la neutralité. Pour le Groupe pour une Suisse sans armée (GSsA), la Suisse doit cesser de participer indirectement aux conflits internationaux par l’exportation d’armes ou de matériel de guerre.
- 26 « Quarante chars suisses ont été livrés au Maroc : Deiss intervient », Le Courrier, 1er septembre 2 (...)
- 27 « La Suisse d’apprête à vendre des centaines de chars à l’Irak et au Pakistan », Le Temps, 30 juin (...)
- 28 « Armes usagées : les vendre coûte trop cher », Le Temps, 21 novembre 2005. Dans ce cas, c’est le D (...)
43A titre d’exemple, 40 chars M-109 vendus en 2004 aux Emirats arabes unis (EAU) ont été revendus au Maroc sans que cela ait été annoncé au préalable à la Suisse, alors que la loi précise l’importance de connaître le pays de destination finale des armes26. Le projet de vente de chars M-113 aux Emirats arabes unis, pour un montant de 12 millions de francs, a été suspendu en août 2005 et des garanties sur l’usage des véhicules demandées, même si la Confédération avait admis dans un premier temps (en juin) que les EAU pouvaient fournir ces chars pour les transports de la police irakienne. En octobre 2005, les Emirats arabes ont finalement annoncé qu’ils renonçaient à acheter ces blindés27. Un autre projet en suspens concerne la vente de 736 chars M-113 au Pakistan ; la Suisse a demandé l’assurance que ces véhicules seraient bien utilisés dans le cadre de missions de maintien de la paix sous l’égide des Nations unies. D’autres demandes en cours concernent l’octroi à l’Inde d’une licence pour la construction d’un système de défense antiaérien (contrat de 300 millions de francs) et l’entretien de missiles sud-coréens (2,5 millions de francs). La vente de 93 chars Léopard II au Chili a été quant à elle annulée en novembre 200528. Un groupe interdépartemental (Affaires étrangères, Economie, Défense, Justice et Police) a été mis sur pied en 2005 par le conseiller fédéral Joseph Deiss pour examiner les changements à apporter aux procédures de demande d’exportation.
- 29 DDC, Réutilisation du matériel militaire : la DDC organise le recyclage humanitaire, communiqué de (...)
44Concernant le matériel en surplus de l’armée suisse suite aux réformes de l’Armée XXI, le DDPS a aussi décidé en 2005 de remettre gratuitement du matériel à la DDC pouvant être utilisé dans le cadre des opérations humanitaires de la DDC. Ce matériel comprend des équipements sanitaires, des textiles, divers appareils, des véhicules, du matériel de cuisson, « à l’exclusion d’armement »29.
- 30 « La coopération militaire de la Suisse avec Israël va reprendre », Le Courrier, 17 mars 2005.
- 31 Société pour les peuples menacés, Programme d’armement 2005 : dépôt d’une pétition, Newsletter, nº (...)
45Un autre phénomène nouveau est la question de l’importation de matériel militaire en provenance de régions en conflit30. Une dizaine d’ONG suisses se sont adressées au Conseil fédéral pour protester contre des achats par l’armée suisse de matériel militaire en provenance d’Israël, dans le cadre du programme d’armement 200531. Une pétition demandant un moratoire en matière d’armements avec les pays du Proche-Orient a été déposée en septembre 2005, avec 24’000 signatures et 45 organisations signataires. Selon ces organisations, une collaboration militaire avec les pays de la région met en danger la crédibilité et la cohérence de la politique extérieure suisse.
46L’Ordonnance sur le matériel de guerre et la Loi sur le contrôle des biens à double usage (civil ou militaire) sont les bases légales pour contrôler les exportations de biens sensibles. Les exportations de ces biens sont soumises à autorisation, et c’est le seco qui délivre ces autorisations.
- 32 Othmar Wyss, Rebekka Wullimann, « Le contrôle à l’exportation des biens à double usage », La Vie éc (...)
- 33 La Suisse exporte par exemple les biens à double usage suivants : machines-outils, bioréacteurs, fe (...)
47Si la Suisse ne joue pas un rôle important dans le commerce mondial des armes, elle est par contre, avec des exportations atteignant entre 3 et 4 milliards de francs, le quatrième exportateur de biens à double usage après les Etats-Unis, le Japon et l’Allemagne32. Il s’agit dans ce cas de biens destinés à l’industrie civile, mais qui pourraient aussi être utilisés pour la fabrication d’armes chimiques, biologiques ou nucléaires, ou pour les vecteurs de telles armes33. Les exportations particulièrement risquées sont celles vers les Etats qui n’ont pas ratifié le Traité sur la non-prolifération des armes nucléaires (Inde, Pakistan et Israël) ou qui ont, comme la Corée du Nord, résilié leur adhésion à ce traité. Sont aussi visés les pays qui n’ont pas ratifié la Convention des Nations unies sur les armes chimiques (Syrie, Egypte, Israël, Corée du Nord) et les pays qui, tel l’Iran, ne respectent pas leurs obligations de notification à l’Agence internationale de l’énergie atomique. En 2004, neuf demandes d’exportation de biens soumis à contrôle ont ainsi été rejetées, pour une valeur de 2,1 millions de francs.
- 34 Loi fédérale sur l’application de sanctions internationales (Loi sur les embargos, LEmb) du 22 mars (...)
48La Loi fédérale sur l’application de sanctions internationales (Loi sur les embargos) constitue la base légale sur laquelle la Confédération peut s’appuyer pour mettre en œuvre les sanctions34. En tant que membre des Nations unies depuis 2002, la Suisse a l’obligation de mettre en œuvre le régime de sanctions adoptées par le Conseil de sécurité de l’ONU. La Suisse appliquait en fait déjà ces sanctions depuis 1990. Même s’il n’y a pas d’obligation juridique, le Conseil fédéral a aussi transposé en droit suisse de façon autonome des sanctions adoptées par l’Union européenne, pour éviter que des personnes concernées par des sanctions n’utilisent la Suisse pour contourner les mesures prises par l’UE.
- 35 Voir Roland E. Vock, « La mise en œuvre des sanctions de l’ONU par la Suisse », La Vie économique, (...)
49L’éventail des sanctions possibles est adapté au cas par cas. Les sanctions appliquées contiennent souvent un embargo sur les exportations de matériel de guerre, des restrictions dans les échanges de biens et services déterminés, des sanctions financières (gel des avoirs), l’interdiction de voyager en Suisse pour certaines personnes, des restrictions du trafic aérien, des limitations des échanges scientifiques, technologiques et culturels35. La Suisse a appliqué en 2005 de nouvelles mesures d’embargo économique à l’encontre de la Côte d’Ivoire, du Soudan et de la République démocratique du Congo, avec un embargo sur les biens d’équipement militaires, le gel des avoirs et des ressources économiques de certaines personnes et leur interdiction d’entrée en Suisse. Les mesures prises à l’encontre du Liberia sont assorties de sanctions financières à l’encontre de l’ancien régime de Charles Taylor.
50L’efficacité des sanctions est quelquefois mise en doute et leurs répercussions peuvent être dans certains cas dramatiques pour les populations civiles, ainsi que pour des pays tiers non impliqués dans un conflit (comme dans le cas de l’Irak dans les années 1990 par exemple). Certaines sanctions auraient aussi l’effet pervers de conforter les élites visées dans leur position plutôt que de les affaiblir et de les remettre en question. La Suisse a joué un rôle important dans les réflexions en vue d’établir des sanctions mieux ciblées, pour notamment minimiser les effets négatifs de certaines sanctions, avec le processus concernant les smart sanctions ou « sanctions intelligentes »36.
Tableau 12 : Ordonnances sur des sanctions actuellement en vigueur en Suisse
Source : liens et données mis à jour sur le site Internet du seco <www.seco-admin.ch> >politique économique extérieure >sanctions/embargos.
- 37 seco, Rapport final de la Commission d’enquête indépendante concernant le programme « Pétrole contr (...)
51Le rapport de la commission d’enquête indépendante chargée d’examiner les cas de corruption dans le cadre du programme des Nations unies « Pétrole contre nourriture » est paru en automne 2005. Plusieurs sociétés financières établies en Suisse sont mises en cause dans ce rapport et le Ministère public de la Confédération a ouvert des procédures pénales contre quatre personnes ou entreprises37. Sous l’embargo, l’Irak pouvait exporter du pétrole pour financer des importations de biens de première nécessité. De nombreuses entreprises ont versé des pots-de-vin au régime de Saddam Hussein dans le cadre de ces exportations de pétrole, qui, de 1996 à 2003, ont atteint une valeur de 64 milliards de dollars. La Suisse était le troisième plus grand acheteur après la Russie et la France. Environ la moitié des ventes de pétrole aurait été financée par des banques ayant leur siège en Suisse.