• 1 Millennium Project, Jeffrey D. Sachs (dir.), Investir dans le développement. Plan pratique pour ré (...)

1Les tâches que doivent affronter les gouvernements des pays en développement sont gigantesques. Il leur faut, entre autres, développer l’économie et les marchés, les réseaux de distribution d’eau, les réseaux électriques et de transport, l’enseignement, ainsi que la lutte contre la faim, les maladies et la pauvreté. Dans la majorité des pays d’Afrique, moins de 5 % de la population a accès au courant électrique. Dans les villes du Sud à croissance démographique rapide, la moitié de la population ne jouit que du minimum vital. Selon les estimations de l’ONU, 1,1 milliard de personnes dans le monde n’ont pas accès à l’eau potable et 2,4 milliards ne sont pas raccordées à un système d’égouts1.

• 2 S. Osbourne et T. Gabler, Reinventing Government: How the Entrepreneurial Spirit Is Transforming t (...)

7Le concept de partenariat public-privé recouvre une grande diversité de rapports possibles entre institutions publiques (gouvernement, communes…) et entreprises privées en vue de planifier ou d’exécuter des projets qui, naguère, étaient l’apanage des services publics. Pour Osbourne et Gabler2, les PPP sont comme les rames et le gouvernail d’un bateau. L’Etat gouverne et les acteurs privés rament pour assurer le création des infrastructures et la fourniture des prestations publiques. Cette collaboration est réglée de manière contractuelle. Les prestations des partenaires doivent en principe être complémentaires afin que l’objectif visé soit atteint plus efficacement. Dans la mesure du possible, les risques doivent être partagés ou alors pris en charge par le partenaire le plus à même de les assumer. La grande question est de savoir si les tâches publiques peuvent aussi être effectuées en PPP. A cet égard, rappelons que dans les PPP, ce n’est pas l’Etat mais les utilisateurs, les clients, qui paient et contrôlent les prestations, ce qui constitue un risque accru pour les entreprises privées.

• 3 World Bank, World Development Report 1994: Infrastructure for Development, New York, Oxford Univer (...)
• 4 Parmi les Objectifs du millénaire de l’ONU, on trouve la réduction par moitié de la pauvreté mondi (...)

8Au début des années 1990, la Banque mondiale fut la première institution multilatérale à préconiser les PPP dans le domaine des infrastructures3. Depuis le milieu des années 1990, les agences bilatérales d’aide au développement encouragent également les « partenariats de développement ». En 1999, l’ONU leur emboîtait le pas avec le Pacte mondial (Global Compact), espérant s’assurer la collaboration des entreprises globales dans l’application de sa politique des droits sociaux et économiques – un engagement cependant non contraignant et difficilement vérifiable. Enfin, lors de la Conférence sur le financement du développement à Monterrey au Mexique, en 2002, les gouvernements ont souligné toute l’importance des PPP dans un contexte de stagnation ou de baisse de l’aide au développement si l’on voulait atteindre les Objectifs du millénaire pour le développement4.

• 5 F. Miraftab, « Public-Private Partnerships: The Trojan Horse of Neoliberal Development? », Journal (...)

9Les bailleurs de fonds internationaux font la distinction entre PPP et privatisation : dans le second cas, il s’agit de la vente définitive d’institutions ayant appartenu à l’Etat. Nous affirmons que, sur le plan pratique, la différence est bien incertaine. Les deux instruments reposent sur des contrats juridiques et nécessitent une jurisprudence transparente et un contrôle rigoureux de l’Etat afin d’assurer l’exécution des tâches publiques par le partenaire privé. Il ressort d’autre part des études internationales sur les PPP que les partenariats conclus dans le cadre d’une stratégie de décentralisation sont, plus que les autres, dominés par les intérêts du secteur privé et constituent donc ainsi une forme de privatisation5.

• 6 R. Hemming et T. Ter-Minassian, « Making Room for Public Investment », Finance and Development (re (...)
• 7 Ibid.

14« Les partenariats public-privé sont susceptibles d’accroître la réalisation d’infrastructures et d’autres services sans surcharger les finances publiques d’un pays », écrit le Fonds monétaire international (FMI) dans sa publication Finance and Development en décembre 20046. L’idée sous-jacente est qu’il est possible d’influencer l’économie privée et d’orienter utilement ses investissements dans les pays en développement. Les auteurs précisent toutefois que les PPP ont leurs limites et, en particulier, ne fonctionnent que lorsque les conditions d’un contrôle démocratiques sont réunies7.

• 8 A. Escobar, « The Making and Unmaking of the Third World through Development », in M. Rahnema et V (...)

16Etant donné la pénurie de moyens, les organisations non gouvernementales (ONG) locales sont fréquemment invitées à se joindre aux partenariats public-privé. Leur personnel n’est pas unanime quant à l’intérêt d’une telle participation. Pour les uns, la coopération offre à leur organisation l’occasion de faire valoir ses intérêts auprès du secteur privé et de limiter ainsi les dégâts engendrés par la privatisation. Les autres, opposés à la privatisation, rejettent le principe d’une collaboration entre l’économie privée et l’Etat, collaboration que condamne l’incompatibilité entre la quête du profit privé et la fonction de redistribution de l’Etat, dont le secteur privé ne saurait se charger8.

• 9 Voir Structural Adjustment Participatory Review International Network (SAPRIN), The Policy Roots o (...)

20Les effets de cette politique sont connus9 : les économies en matière de santé et de formation ainsi que la réduction massive du nombre des fonctionnaires ont contribué à l’augmentation du nombre des « nouveaux pauvres » dans les métropoles du Sud. Quantité de fonctionnaires ont été licenciés sans que de nouvelles entreprises soient là pour les reprendre. Les femmes, surreprésentées dans l’appareil d’Etat, ont été particulièrement nombreuses à se retrouver dans une situation inextricable. Ainsi, au lieu d’atténuer la crise de l’endettement, les programmes d’ajustement ont provoqué de nouveaux problèmes structurels. Le nombre des chômeurs a augmenté, ils ont moins investi et moins consommé. Conséquences non annoncées de cette spirale : l’essor de l’économie grise, du travail au noir, de la corruption, de la criminalité et des inégalités sociales. C’est pourquoi de nombreux pays disposent aujourd’hui de moins de moyens pour assurer les services publics et la sécurité sociale qu’auparavant. L’affaiblissement des institutions a sapé l’autonomie d’action des gouvernements et des parlements nationaux et a massivement réduit leur marge d’action dans le domaine des services sociaux. Dans le Sud, les personnes concernées reprochent aux banques et aux entreprises privées d’orienter leurs activités en fonction de leur propre intérêt plutôt que de celui des pauvres.

• 10 T. Mkandawire et C. Soludo, Notre continent, notre avenir. Perspectives africaines sur l’ajustemen (...)

22Au sein des ONG, des groupes de citoyens et des milieux scientifiques, des voix toujours plus nombreuses demandent pourquoi l’on n’entreprend pas sérieusement de réformer le secteur d’Etat plutôt que de continuer sur la voie des privatisations et des PPP. Après vingt-cinq années d’ajustements structurels, les gouvernements des pays en développement font toujours preuve de graves carences institutionnelles10. L’explication pourrait être que, dans les pays en développement, certains hauts fonctionnaires engagent leur pays dans des partenariats avec l’économie privée de manière non entièrement désintéressée. Beaucoup d’entre eux deviennent eux-mêmes managers des entreprises partenaires, ou alors confient des mandats à des proches.

• 11 Y. Bangura, Public Sector Restructuring: The Institutional and Social Effects of Fiscal, Manageria (...)

23Autre cause : la stratégie du FMI et de la Banque mondiale. Pour ces institutions, il était important que les pays endettés se procurent des devises afin de pouvoir honorer leurs dettes. C’est pourquoi elles ont placé en tête de leurs exigences politiques certaines règles fiscales et mesures d’économie. Par ailleurs, elles ne croient pas vraiment à la réforme du secteur d’Etat. Pour la Banque mondiale, les dirigeants d’entreprises d’Etat sont moins efficaces que les managers privés parce qu’ils peuvent toujours compter sur une aide du trésor public. D’autre part, les employés de l’Etat ne travailleraient pas dans l’intérêt général mais seraient plutôt tentés de tirer personnellement profit de leur position. L’introduction de systèmes de contrôle se heurterait à un manque de motivation et à un coût trop élevé. Il serait par conséquent impossible d’améliorer la productivité des fonctionnaires. Enfin, la concurrence privée aurait à long terme une influence positive sur l’efficacité du secteur public11.

• 12 Ibid., p. 21 : la Tanzanie et le Nigeria ont connu des problèmes similaires.

25Selon la théorie, c’est l’Etat qui pilote les PPP en tenant compte des intérêts et besoins du secteur privé et de la société civile. Cela présuppose qu’il en ait la volonté politique et qu’il dispose des moyens de régulation nécessaires. Les gouvernements devraient de surcroît jouer le rôle de médiateur afin de garantir l’égalité des droits des partenaires. Ce besoin est attesté par les PPP qui, en sous-traitant des tâches auparavant étatiques de manière systématiquement favorable à certains groupes ethniques ou à certaines entreprises étrangères, ont généré de considérables tensions ethniques et soulevé bien des protestations. C’est pourquoi, par exemple, le gouvernement malaisien a décidé que 30 % des entreprises privatisées devaient être reprises par des groupes d’indigènes. Ces derniers s’étaient amèrement plaints des faveurs accordées aux entrepreneurs chinois12.

• 13 F. Miraftab, op. cit., p. 94 : divers exemples d’Afrique du Sud.
• 14 Voir: T. Kessler, « Putting the Private Sector in Its Place », part 1, « Issues and Evidence in th (...)

26En ce qui concerne la non-réformabilité du secteur étatique, les ONG se demandent si, au fond, les autorités sont équipées pour nouer des partenariats avec le secteur privé. Ainsi, de nombreux projets en Afrique du Sud montrent que les fonctionnaires locaux n’ont pas les compétences nécessaires à la maîtrise des multiples tâches que créent les partenariats décentralisés13. Dans les ministères centraux, on constate également qu’aussi bien le personnel que les compétences et la volonté manquent pour piloter et contrôler ce genre de contrats. Et si les partenaires privés disposent d’avocats internationaux bien rémunérés, les gouvernements des pays en développement sont à cet égard démunis, et de manière patente14. D’où la question : Ces gouvernements que la Banque mondiale et le FMI considèrent comme irréformables, par quel miracle pourraient-ils mobiliser les compétences professionnelles nécessaires au pilotage et au contrôle des contrats forts complexes de PPP ?

• 15 U. Hoering, Entwicklungspartnerschaften – Eine wunderbare Freundschaft ?, WEED Arbeitspapier, Bonn (...)

27Ce qui soulève une nouvelle question : Qui, dans les accords de partenariat, représente les intérêts des utilisateurs, c’est-à-dire de la population ? On ne saurait poser que les fonctionnaires le font tout naturellement, les arguments de la Banque mondiale cités ci-dessus le montrent bien. Ajoutons que le contrat social qui, dans le Nord, fait historiquement obligation aux gouvernements d’assumer ses responsabilités sociales n’est pas une réalité typique des pays en développement. Lors de la construction des infrastructures de base, les accords de coopération devraient donc tenir compte non seulement des intérêts et des obligations des partenaires étatiques et privés, mais aussi, et dès le départ, de ceux de la population. Pourtant, ces accords laissent généralement la question du partage des responsabilités entre l’Etat et les privés dans le flou, tout comme celle de la réalité politique, économique, sociale et culturelle de l’endroit, et celle des exigences des populations concernées15. Cela tient peut-être au fait que les entreprises craignent, à tenir compte de tous les intéressés, de se compliquer la tâche, d’en retarder la réalisation et d’en augmenter le coût. Il ne reste souvent pas d’autre choix pour les populations que de contraindre le gouvernement à écouter leurs revendications en recourant aux manifestations et aux barricades. A cet égard, le cas présenté ci-dessous de l’alimentation en eau d’El Alto, en Bolivie, est exemplaire. Les manifestations ont mis en évidence un problème extrêmement grave : bien que l’Etat exerce théoriquement son contrôle sur les PPP, la responsabilité économique des services publics – et avec elle le contrôle démocratique – est souvent transférée au secteur privé. C’est en particulier le cas dans les contrats à long terme. Ni les assemblées d’actionnaires ni les parlements ne peuvent être appelés à rendre des comptes au sujet des PPP, qui apparaissent dès lors comme des entités insaisissables.

• 16 R. Hemming et T. Ter-Minassian, op. cit., p. 31.

28Finalement, les experts en développement doutent toujours plus des avantages financiers des PPP pour les gouvernements. La vague de privatisations des dernières années n’a induit des retours fiscaux que très inférieurs à l’attente ; c’est que les partenaires privés sont en général des sociétés étrangères sachant profiter des avantages fiscaux des joint-ventures. Au point que certains hauts fonctionnaires du FMI mettent les gouvernements en garde contre les partenariats précipités, tant il est vrai qu’on n’a pas pu prouver que les PPP réduisaient la corruption, la mauvaise gestion ou la pauvreté16.

• 17 F. Miraftab, op. cit., p. 95.

30En 1994, le gouvernement sud-africain s’est doté d’une nouvelle politique de construction. Un programme de subventions basé sur le partenariat entre pauvres, entreprises de construction privées et gouvernements locaux allait, en cinq ans, permettre la construction d’un million de maisons pour familles défavorisées. L’aide étatique ne devait cependant pas aller directement aux nouveaux propriétaires, mais aux nouvelles coopératives d’habitation. En 2000, moins de la moitié des maisons prévues ayant été construites, on reconnut l’échec de cette nouvelle politique. Qu’avait-on fait de faux ?

• 18 U. Hoering, op. cit., p. 12.

32Comme nous l’avons déjà vu, les tensions potentielles entre les intérêts des entreprises privées et les tâches incombant aux institutions publiques ne manquent pas, ce qui complique beaucoup le partenariat. Pourtant, la littérature sur les avantages des PPP n’aborde qu’à peine les pistes innovantes susceptibles d’apporter la réponse aux questions suivantes : Comment, dans un partenariat, concilier l’exigence de rentabilité des entreprises privées et les objectifs étatiques de développement ? Comment y concilier la liberté de décision des entreprises et la fonction régulatrice de l’Etat ? La course aux bénéfices du secteur privé et l’obligation pour l’Etat de pourvoir aux besoins des plus démunis ne sont-elles pas irrémédiablement contradictoires ? Comment, dans un accord de partenariat, respecter simultanément la transparence démocratique et la confidentialité qu’impose la concurrence ? Comment satisfaire les entrepreneurs qui souhaitent des décisions rapides et respecter les délais qu’exige l’étude de leurs conséquences sociales et environnementales ?18 Arrêtons-nous sur quelques-uns au moins de ces aspects.

• 19 AES Nile Power, communiqués de presse, 20/12/2001, <www.aes.com/aes/index?page=news&reqid= 239324.
• 20 Informations fournies par Alstom Suisse et African Energy, nº 75, June 2004, <www.africa-energy. c (...)

35Voici dix années que le gouvernement de l’Ouganda projette de construire une usine hydroélectrique de 200 mégawatts à Bujagali, sur le Nil blanc, non loin du lac Victoria. 40 % de la population du pays vit sous le seuil de la pauvreté et 3 % seulement a accès à l’électricité. Comme l’Ouganda est lourdement endetté, le gouvernement ne peut entreprendre les travaux avec ses propres moyens. C’est pourquoi il a confié la responsabilité de la construction et de l’exploitation du barrage et de la centrale à l’entreprise de construction américaine Applied Energy Systems Nile Power (AESNP), avec pour mission d’exploiter les installations pendant trente ans. La plus grande part des 550 millions de dollars auxquels le projet est évalué sera financée par la Banque mondiale et la Banque africaine de développement ainsi que par des crédits et des garanties à l’exportation accordés par la Suisse, la Suède, la Norvège et les Pays-Bas19. La filiale suisse de l’entreprise Alstom a négocié dans ce cadre un contrat de livraison de 50 millions de francs suisses20. Toutefois, en 2003, l’accord avec AES fut rompu parce que cette entreprise, lourdement endettée par d’autres projets en Amérique latine, ne voulait plus assumer les risques inhérents à la construction du barrage. Cet exemple illustre les dangers d’un transfert de services publics au secteur privé. Par ailleurs, le grand barrage soulève la critique des protecteurs de l’environnement. Sa construction entraînerait l’inondation d’un important biotope à la source du Nil et supprimerait l’attraction touristique et le paysage unique en son genre que représentent les chutes de Bujagali. Cent familles de pêcheurs ont déjà été déplacées sur une montagne lointaine, loin du fleuve, sans titre de propriété et sans courant.

• 21 Prayas, Energy Group, Pune (India), « The Bujagali Power Purchase Agreement: An Independent Review (...)

36La principale critique des ONG portait sur le contenu d’un contrat confidentiel de consommation d’énergie, dont une procédure judiciaire imposa finalement la publication en 2003. Ce contrat comportait de nombreuses clauses inhabituelles dans les contrats internationaux : le gouvernement ougandais s’y engageait à privatiser sa régie d’électricité ainsi qu’à renouveler et élargir son réseau de distribution. De surcroît, il aurait dû acheter le courant de l’AESNP pendant trente ans à un prix fixe très élevé en comparaison internationale, indépendamment du fait que cette électricité aurait été produite ou consommée. Il s’avéra que pour justifier son tarif, l’AESNP avait surévalué ses coûts de construction et d’exploitation. Le contrat avantageait donc nettement l’entreprise de construction et le prix exagéré de reprise du courant se serait traduit par des tarifs prohibitifs pour la population. Seule la petite couche supérieure du pays aurait pu s’offrir ce courant à peu près aussi coûteux qu’en Suisse. Pour s’y retrouver, le gouvernement ougandais avait prévu d’en revendre une partie au Kenya et à la Tanzanie, mais aucun contrat n’avait encore été signé21. Les ONG reprochèrent tout particulièrement à la Banque mondiale de ne s’être inquiétée ni de la juste répartition des risques, ni des intérêts de la population pauvre.

• 22 Ch. Ariko, « Dam Bid Attacked Again », New Vision (Ouganda), 19/04/ 2005, ainsi que National Assoc (...)

38En avril 2005, le gouvernement ougandais a signé un nouveau contrat de construction du barrage avec la Fondation Aga Khan. Identique au précédent, il est maintenant devisé à 350 millions de dollars (contre 550 millions). Même après ce redimensionnement, des parlementaires le jugent trop coûteux pour l’Ouganda et la future électricité hors de prix. Des experts en distribution d’eau, des ONG et même des hydrologues du ministère ougandais des eaux signalent que le débit très fluctuant du Nil en cet endroit le condamne22. Mais, pour des raisons de prestige, le gouvernement s’y accroche. Pour aboutir, il lui faudra cependant retrouver un financement international.

• 23 D. Hall, « The Water Multinationals 2002: Financial and Other Problems », Londres, Public Services (...)

39Comme les exemples ci-dessus le mettent en évidence, il est presque impossible, dans le domaine des infrastructures de base, de concilier la course au bénéfice du secteur privé avec les missions de l’Etat que sont la lutte contre la pauvreté et le développement. La critique habituelle « les bénéfices vont aux privés, les coûts à l’Etat » ne saurait être ignorée. Plus un projet tient compte de l’intérêt des démunis, moins il présente d’intérêt pour les entreprises privées. Pourquoi des entreprises investiraient-elles dans des régions où la majorité de la population vit en dessous du seuil de la pauvreté, avec moins d’un dollar par jour ? Dans de telles situations, il ne reste souvent pas d’autre solution pour assurer le raccordement au réseau ou la création de réseau qu’une subvention du gouvernement, de la Banque mondiale ou des partenaires de la coopération internationale engagés dans les régions pauvres et très peuplées. Les subventions étatiques présentent cet inconvénient que les partenaires privés risquent de miser sur le fait qu’en cas d’urgence, l’Etat interviendra, ce qui leur permet d’ignorer la question des ménages désargentés. L’expérience en matière d’alimentation en eau confirme que ce modèle peut se transformer en tonneau sans fond. A Manille, aux Philippines, et à Cochabamba, en Bolivie, malgré les subventions au raccordement, les couches pauvres de la population ne purent plus s’offrir l’eau après que le partenaire privé en eut triplé le prix23. Les autorités de contrôle étaient trop faibles pour surveiller les monopolistes. Les subventions présentent d’autres inconvénients, dont des frais administratifs élevés à charge des gouvernements. Les économies réalisées grâce au transfert des prestations à des partenaires privés sont alors perdues.

• 24 Outre son actionnaire principal Ondeo-Suez (54 %), AdI repose également sur la société bolivienne (...)

41La ville d’El Alto se trouve à 4000 mètres d’altitude, sur la haute plaine aride au-dessus de La Paz, capitale de la Bolivie. 700’000 personnes y vivent dans un dédale de rues poussiéreuses et de cabanes en torchis. 73 % des habitants, en majorité des Indios ayant quitté leurs terres, ne disposent que de quelques dollars par jour pour survivre. La plupart des quartiers ne disposent ni d’eau potable ni d’égouts. En 1997, le gouvernement bolivien décidait de prendre la situation en mains avec le concours de partenaires privés. A l’époque, la Bolivie était considérée comme l’élève modèle du FMI et de la Banque mondiale, un élève qui suivait les procédures préconisées en matière de privatisation. La concession pour l’alimentation en eau de La Paz et d’El Alto fut emportée par la société Aguas del Illimani (AdI)24, un consortium placé sous la direction du grand groupe français Suez Lyonnaise des Eaux. AdI s’engagea à réaliser en trente ans 50 % des nouveaux raccordements nécessaires dans les endroits dépourvus de conduite principale. La Banque interaméricaine de développement et la Banque mondiale lui ouvrirent un crédit de 35 millions de dollars. AdI évalua ses dépenses d’exploitation annuelles à 20 millions de dollars mais ne communiqua aucun chiffre sur les recettes attendues. Au cours des cinq premières années, AdI remplit son contrat et raccorda 75’000 ménages à l’eau potable et 55’000 aux égouts.

• 25 Documentation du projet et informations orales du département Infrastructures du seco, février 200 (...)

43En 2003, le seco décida d’accorder au 7^e district un subside non remboursable de 3 millions de dollars pour le financement des conduites principales et des stations d’épuration, et le préfinancement du raccordement des ménages dans la nécessité. Les prestations propres de la population devaient permettre de ramener le raccordement à 317 dollars, montant que des prêts sans intérêt d’une durée de cinq ans rendaient envisageable. Les recettes auraient été versées à un fonds de rotation pour le financement de nouveaux raccordements. La première phase prévoyait 3000 raccordements à l’eau potable et 5000 aux égouts, suivis de 8500 dans une seconde phase. En tout, 60’000 personnes auraient profité de l’opération. Le seco attachait beaucoup d’importance au fait que la population concernée soit consultée et que l’on tienne compte de ses besoins. A la demande de la population, on inclut également dans le projet un programme de formation en construction, en installations sanitaires et en éducation à l’hygiène ainsi que le renforcement des associations de quartier. Un comité directeur comprenant des représentants de la population devait s’assurer de la transparence des opérations et du bon emploi des moyens alloués. Avec ce projet, le seco espérait démontrer que les partenariats permettent d’assurer le raccordement des régions urbaines périphériques aux réseaux d’eau et d’égouts. Après une phase d’essai à El Alto, le modèle devait être transféré à d’autres pays et à d’autres infrastructures25.

• 26 J. Forero, « Latin America Fails to Deliver on Basic Needs », New York Times, 22/02/2005; Associat (...)

44Jusqu’à maintenant, cela n’a pas été le cas. Le 10 janvier 2005, des milliers d’habitants d’El Alto descendirent dans la rue où ils manifestèrent plusieurs jours durant pour exiger la nationalisation de l’alimentation en eau. Pour résoudre la crise, la Banque mondiale et Kreditanstalt für Wiederaufbau, la banque allemande pour la reconstruction, ouvrirent finalement des crédits de 40 millions de dollars afin de réduire le prix du raccordement. En vain : la population d’El Alto imposa sa volonté. Le 13 janvier, le président bolivien, Carlos Mesa, résilia la concession avec Suez et Aguas del Illimani, ce qui mit fin au contrat avec le seco. Commença alors la chasse aux responsables. Les représentants des quartiers pauvres d’El Alto accusèrent Suez Lyonnaise de ne les avoir toujours pas raccordés après sept années d’attente. Les autorités boliviennes s’étonnèrent de la décision juridiquement infondée du président de résilier la concession et accusèrent les ONG d’avoir payé les manifestants. Le chef des autorités de surveillance et son adjoint démissionnèrent tout en plaidant leur innocence : AdI n’aurait pas suivi leurs recommandations d’élargir la concession aux quartiers pauvres. Chez Suez Lyonnaise, le responsable, Alain Mathys, rejeta les accusations : il avait souvent signalé l’injustice que représentait l’égalité des tarifs entre les quartiers chics de villas de La Paz et les demeures misérables d’El Alto, mais le gouvernement aurait couvert cette politique. Suez Lyonnaise se déclara disposée à revoir sa tarification et à offrir aux secteurs pauvres des prix plus équitables ainsi que des possibilités de subvention. Le groupe était par ailleurs disposé à doter Aguas del Illimani d’une direction mixte Etat-privé26. Actuellement, le gouvernement cherche fébrilement une solution. Le retrait de la concession lui a déjà coûté 30 millions de dollars et il doit faire face aux plaintes de divers entrepreneurs et fournisseurs locaux.

• 27 Washington Post, 10/02/2005.

45L’appel de la population d’El Alto à la nationalisation de l’alimentation en eau peut surprendre dans la mesure où, dans les années 1990, la Bolivie était connue pour avoir les pires réseaux d’adduction et d’évacuation de toute l’Amérique latine. L’administration municipale de La Paz/El Alto était jugée corrompue et inefficace par la Banque mondiale et par d’autres témoins27. Le fait que la population réclame à cor et à cri le retour à une gestion étatique révèle une évolution beaucoup plus fondamentale, comme les désordres de l’automne 2003 l’ont montré, évolution qui a débouché sur le renversement du président. Le rejet des partenariats public-privé doit être compris dans le cadre de l’exploitation et de la répression séculaires des indigènes par la puissance coloniale. Aujourd’hui, pour ces indigènes, cette exploitation se poursuit par le bradage des ressources naturelles du pays au bénéfice des transnationales. Quant aux négociations secrètes entre le gouvernement et les institutions internationales de financement, elles ne font que renforcer le sentiment d’être commandé de l’extérieur. Il ressort en outre des accusations et des discussions ayant suivi le capotage du projet que le gouvernement bolivien n’a pas su assurer la surveillance du partenariat avec le groupe Suez Lyonnaise et que la communication entre les groupes d’intérêt ne fonctionnait pas. Les efforts du seco, même corrects du point de vue de la politique de développement, étaient voués à l’échec, le projet n’ayant, dès l’origine, pas été soutenu par la majorité de ses destinataires.

• 28 Voir: SAGUAPAC, « Una Cooperativa en la Administración del Servicio de Agua y Alcantarillado », s. (...)

49La ville de Santa Cruz se trouve dans le bas plateau de l’est de la Bolivie. Son isolement géographique en renforce l’identité et l’autonomie. Depuis la découverte de nappes de pétrole et de gaz dans les années 1950, Santa Cruz est passée de 42’000 à plus d’un million d’habitants, ce qui en fait l’un des plus importants centres commerciaux du pays. Malgré la forte immigration, diverses associations sociales et un fort mouvement citoyen y ont vu le jour dans les années 1970. Ils veillent à ce que les fonds publics soient gérés dans un esprit d’équité sociale. C’est sur ce terreau, et aussi par rejet du secteur gouvernemental faible et corrompu ainsi que de l’économie privée oligarchique, que la coopérative des eaux SAGUAPAC a été fondée en 1979. Depuis lors, c’est elle qui assume l’entière responsabilité de l’alimentation en eau de la ville.

• 29 Département de l’évaluation des opérations (Banque mondiale), Gestion de l’eau en Bolivie. Le cont (...)
• 30 A. Nickson, Organisational Structure and Performance in Urban Water Supply: The Case of the SAGUAP (...)

50Des études de la Banque mondiale29 et de l’Université de Birmingham, en Angleterre30, présentent SAGUAPAC comme l’une des entreprises d’eau les mieux gérées d’Amérique latine, aux frais administratifs et au personnel très réduits. Les pertes d’eau sont très basses. Environ 96 % des clients règlent leurs factures ponctuellement. Malgré la forte croissance de la population, 90 % des ménages sont raccordés à ce service public et disposent d’eau potable vingt-quatre heures sur vingt-quatre. Le tarif de SAGUAPAC est fondé sur les subventions croisées : les ménages paient un modeste prix fixe de base, le reste de la facture est lié au revenu. Le tarif pour les clients commerciaux est de 45 % supérieur à celui pour les privés, et les ménages vivant avec le minimum vital ne paient que le tarif de base.

• 31 R. Hemming et T. Ter-Minassian, op. cit., p. 31.

53Nous avons montré que les PPP ne sont qu’apparemment une solution au problème de l’accès des populations pauvres aux infrastructures de base. Les exemples présentés (construction de logements en Afrique du Sud, électrification en Ouganda et alimentation en eau à La Paz, en Bolivie) montrent que, dans le domaine des infrastructures, les PPP ne fonctionnent pas lorsque les autorités sont trop peu démocratiques et ne prennent pas au sérieux leur mission de lutte contre la pauvreté et de distribution équitable des biens. Dans la grande majorité des pays en développement, les conditions nécessaires au bon fonctionnement des PPP ne sont pas réunies. Les tribunaux n’y sont pas indépendants, et les autorités de régulation et les autorités de surveillance trop faibles pour assurer les contrôles nécessaires. Les entreprises évitent dans la mesure du possible les secteurs non lucratifs. La concurrence fait souvent défaut parce que, dans les pays pauvres, le marché des infrastructures de base ne fonctionne pas. C’est pourquoi il ne reste souvent pas d’autre choix pour les gouvernements que de reprendre à leur charge l’approvisionnement des couches pauvres de leur population et de le financer par l’impôt, des crédits ou des subventions de partenaires extérieurs de la coopération au développement. Le subventionnement direct ou indirect par l’Etat d’entreprises privées chargées de l’approvisionnement public de secteurs marginaux débouche sur des situations ambiguës. Le département des finances du Fonds monétaire international reproche également aux PPP de laisser de facto les gouvernements assumer tous les risques et de leur imputer d’importants frais administratifs et sociaux qui, finalement, sont reportés sur les contribuable31.