• 1 Rapport sur le Programme de législature 2003-2007 du 25 février 2004 (FF 2004 1035).

2Le Programme de législature pour les années 2003-20071 a été adopté par le Conseil fédéral à la fin février 2004. Le rapport présente une vue d’ensemble de la stratégie du gouvernement visant à relever les principaux défis qui attendent la Suisse pour les quatre prochaines années.

• 2 Ibid., p. 1066.

5La troisième orientation concerne plus spécifiquement les relations extérieures. Il est mentionné que la Suisse entend assumer ses responsabilités au sein de la communauté des Etats en renforçant sa présence sur la scène internationale et en intensifiant la collaboration. Et le Conseil fédéral de réaffirmer : « Nous voulons contribuer à la paix, au respect des droits de l’homme, à la prospérité, à la réduction de la pauvreté et à la préservation de l’environnement, ce qui fait de nous des partenaires dignes de confiance tout en consolidant notre position dans le monde. Dans le même temps, cette approche nous donnera la liberté d’action nécessaire pour défendre les intérêts de notre pays de façon efficace et crédible. Cette crédibilité ne pourra être assurée que si nous parvenons à concilier nos intérêts économiques et nos efforts en vue d’un monde plus juste et plus pacifique. »2

• 3 Parlement fédéral, Bulletin officiel, session d’été 2004, <www.parlament.ch>.

8Les débats aux Chambres3, tenus lors de la session d’été 2004, ont été animés et n’ont pas permis l’adoption du programme, tous les partis ayant émis de virulentes critiques. Malgré les appels à dépasser les clivages partisans pour adopter des lignes directrices générales permettant de définir une orientation stratégique d’ensemble pour le pays, les partis ont profité des débats pour faire valoir leurs propres revendications politiques.

• 4 « Pénible exercice sur les projets du Conseil fédéral », Le Courrier, 4 juin 2004 ; « Le Programme (...)

9Le Programme de législature a tout d’abord été traité par le Conseil national et a été l’objet d’un véritable affrontement idéologique entre la gauche, emmenée par les Verts (qui voulaient un cadre général écologique), et la droite, à l’initiative de l’UDC (qui souhaitait que tout le programme soit soumis à la règle du frein à l’endettement). Le PS a averti qu’il s’opposerait au résultat final si toutes ses propositions sociales étaient rejetées et si certaines visées de la droite dure passaient. Le PDC a pris une voie médiane, alors que le PRD, divisé, a plutôt suivi les arguments de la droite4. Au final, et après une navette entre les Chambres, le Conseil national a refusé le Programme de législature, à l’inverse du Conseil des Etats qui l’a adopté. Le refus des Chambres ne laisse pas le pays sans lignes directrices puisque la Constitution ordonne au Conseil fédéral de déterminer les buts et les moyens de sa politique.

• 5 DFAE, Conférence de presse annuelle 2004, 22 avril 2004.
• 6 DFAE, « Discours prononcé par M^me la Conseillère fédérale Micheline Calmy-Rey », Conférence de pres (...)

10Lors de la conférence de presse annuelle du DFAE en avril 20045, la cheffe du Département des affaires étrangères, Micheline Calmy-Rey, a dressé un inventaire des activités de son département. En guise d’introduction, la conseillère fédérale a réitéré le bien-fondé d’une politique extérieure visible et active : « La politique commerciale ne peut tenir lieu à elle seule de politique étrangère. Notre capacité à défendre avec succès notre sécurité et notre bien-être sont en effet aussi liés à notre capacité d’être présents et considérés sur la scène internationale, dans les relations bilatérales comme dans les relations multilatérales. »6

• 7 Ces thèmes sont les suivants : la politique suisse des droits de l’homme, la coopération internatio (...)
• 8 DFAE, « Centre de compétence pour la politique étrangère culturelle », Conférence de presse annuell (...)

11Parmi les principaux thèmes abordés lors de la conférence7 figure notamment la création d’un Centre de compétence pour la politique étrangère culturelle, visant à promouvoir la création suisse à l’étranger. Constatant la multiplicité des acteurs dans le domaine culturel et la nécessité de développer les synergies qui font défaut, le DFAE a décidé de créer ce nouveau centre en remplacement de l’ancienne section Culture et UNESCO. Quatre tâches lui ont été confiées : 1^o mettre en œuvre la politique étrangère culturelle du Département ; 2^o mener des projets culturels avec les représentations suisses à l’étranger ; 3^o défendre la politique suisse au sein de l’UNESCO ; 4^o coordonner la politique étrangère culturelle de la Suisse avec les institutions culturelles suisses actives à l’étranger. Le nouveau centre devra jouer le rôle de plate-forme de coordination et a, dans ce but, constitué un groupe de travail composé de membres de la DDC, de Pro Helvetia, de Présence Suisse et de l’Office fédéral de la culture8.

• 9 « L’art au service de la politique étrangère », Le Courrier, 5 août 2004.

12Dans une interview, Nicolas Bideau, promu à la tête de ce nouveau centre, en précise les objectifs ainsi que la complémentarité avec Pro Helvetia : « Pro Helvetia soutient des projets avant tout pour leur qualité artistique. Nous, nous sommes aussi attentifs à la forme, mais elle doit véhiculer un message en adéquation avec les valeurs défendues par notre politique étrangère, à savoir le respect des droits de l’homme, la promotion de la paix et du développement. De ce fait, les “marchés” de Pro Helvetia diffèrent des autres. Celle-ci est plutôt active dans les pays du Nord et nous, dans ceux du Sud […]. »9

• 10 DFAE, Conférence des ambassadeurs 2004, communiqué de presse, 19 août 2004.

13La Conférence annuelle des ambassadeurs a eu lieu à Berne du 23 au 26 août 2004. Pour la deuxième année consécutive, les chefs des bureaux de coopération de la DDC y ont été associés, dans un souci de renforcer l’unité d’action de la Suisse à l’étranger de même que les synergies entre directions du DFAE. Un accent particulier a été porté sur les questions de prospective, avec une journée « Le monde en 2015 », consacrée à l’examen de développements globaux (environnement, économie, démographie, nouvelles technologies, idéologies et religions) ayant une influence sur les relations internationales et la politique étrangère de la Suisse10.

• 11 Conférence des ambassadeurs 2004. Allocution de M^me la Conseillère fédérale Micheline Calmy-Rey.

14Dans son discours introductif11, la cheffe du département a rappelé que l’Union européenne restait une priorité de la politique étrangère de la Suisse et que « la sécurité et le bien-être des Suisses ne sauraient être assurés par la seule conclusion des accords bilatéraux, ni même par l’adhésion de la Suisse à l’Union européenne ». Elle a également appelé à une politique étrangère neutre, mais plus active, fondée sur le droit et la réforme des organisations internationales. Par ailleurs, Micheline Calmy-Rey a indiqué que les efforts de la Suisse pour contribuer aux objectifs de la Déclaration du millénaire étaient insuffisants, en rappelant que le programme d’allègement budgétaire touchait en particulier la coopération au développement et la promotion civile de la paix. Elle a aussi signalé que les restrictions budgétaires auraient des répercussions sur le personnel diplomatique et que la fermeture de représentations suisses à l’étranger pourrait être envisagée.

• 12 Rapport du Conseil fédéral sur les traités conclus durant l’année 2003 du 18 mai 2004 (FF 2004 3115 (...)
• 13 DFAE, Rapport du Conseil fédéral sur les traités conclus durant l’année 2003, communiqué de presse, (...)

15Le Conseil fédéral a adopté en mai 2004 le rapport sur les traités internationaux conclus durant l’année 2003. Au total, 233 accords internationaux, dont 169 conclus par la DDC, sont répertoriés dans ce rapport publié dans la Feuille fédérale12. Chaque traité international pour lequel la Suisse s’est engagée définitivement au cours de l’année précédente sans avoir à requérir l’approbation préalable du Parlement fait l’objet d’un compte-rendu succinct, qui fait état du contenu de l’accord, de l’exposé des motifs, des coûts qu’il est susceptible d’engendrer, de la base légale sur laquelle se fonde son approbation et des modalités d’entrée en vigueur et de dénonciation13.

• 14 DFAE, La Suisse et l’ONU. Rapport du Conseil fédéral 2004, Berne, 2004. Disponible également dans l (...)

17Le deuxième rapport, en réponse à une demande du Parlement, comporte un chapitre spécifique consacré aux réformes des Nations unies. Dans son introduction, le rapport fait une large part aux conséquences de la crise irakienne sur l’ONU, en soulignant que cette situation a donné une nouvelle impulsion aux réformes à entreprendre. Il présente également la politique d’Etat hôte de la Suisse. La période couverte par le rapport va de mars 2003 à mars 200414.

• 15 DFAE, « Réforme de l’ONU. A nouvelles menaces nouvelles approches », La Suisse et le monde, nº 3, 2 (...)

18En septembre 2003, lors de l’ouverture de la 58^e Assemblée générale (AG), le secrétaire général a nommé un panel de personnalités internationales chargées d’analyser les menaces contemporaines et de formuler des recommandations quant aux changements à entreprendre pour assurer l’efficacité de l’action collective. La contribution de la Suisse à cette réflexion concerne plus spécifiquement la question de la légitime défense. Un colloque a été organisé à Genève en mars 2004, réunissant une vingtaine d’experts internationaux sous la présidence de Nicolas Michel, jurisconsulte du DFAE15.

• 16 DFAE, La Suisse et l’ONU, op. cit., p. 16.

19Dès son entrée en fonction, le secrétaire général de l’ONU, Kofi Annan, a annoncé son intention de soumettre l’organisation à un certain nombre de réformes. En automne 1997, il présentait un premier paquet de réformes, qui pour la plupart ont été mises en œuvre (assainissement financier, amélioration de l’efficacité et désignation de quatre priorités stratégiques : promotion de la paix, développement économique et social, affaires humanitaires et droits de l’homme). En automne 2002, le secrétaire général a proposé un deuxième paquet de mesures, dont une partie est encore en discussion au sein de l’Assemblée générale. Les réformes conduites à ce jour portent surtout sur le fonctionnement interne de l’organisation, mais ne touchent pas aux règles plus fondamentales de fonctionnement des principaux organes de l’ONU ni à une révision même partielle de la Charte des Nations unies. Il est important de souligner que les compétences du secrétaire général portent sur les réformes internes, mais les réformes plus fondamentales dépendent de décisions des Etats membres. Comme le souligne le rapport, on constate dans la pratique que les réformes réussies dépendent de la première catégorie, tandis que les réformes, souvent plus audacieuses, qui dépendent des Etats membres tardent à se réaliser16.

• 17 Ibid., p. 17.

20Revitalisation de l’Assemblée générale. L’Assemblée générale de l’ONU occupe une place centrale dans le fonctionnement de l’organisation puisque tous les Etats membres y sont représentés. C’est le seul des organes qui fonctionne sur une base strictement démocratique : « un Etat, une voix ». Cependant, au cours des décennies, l’autorité et le rôle de l’AG ont été affaiblis par un ordre du jour pléthorique, des règles de procédure lourdes et des débats prolongés et répétitifs. Les propositions de réformes suggèrent l’établissement d’une meilleure collaboration entre les différents organes et entre les présidents respectifs. La Suisse soutient la revitalisation de l’AG, mais y pose trois conditions : que les réformes proposées n’entraînent pas des coûts supplémentaires, que la refonte du calendrier n’ait pas pour effet de multiplier ou d’allonger les réunions et que ces mesures de revitalisation soient compatibles avec la réforme engagée dans le domaine du cycle budgétaire de l’ONU17.

• 18 Ibid., pp. 18-19. L’intervention du représentant de la Suisse auprès des Nations unies concernant l (...)

21Réforme du Conseil de sécurité. La question de la réforme du Conseil de sécurité est discutée au sein de l’ONU depuis de nombreuses années. Les propositions tendant à modifier la composition du Conseil de sécurité et les règles relatives à l’utilisation du droit de veto sont pour l’instant bloquées. Pour sa part, la Suisse est favorable à un élargissement du Conseil de sécurité qui assurerait une meilleure représentation du monde, mais est prudente quant à une augmentation du nombre de membres. Consciente qu’une abolition du droit de veto est illusoire, la Suisse mise davantage sur la fixation de limites à son usage. Le système de réformes a porté ses fruits dans les méthodes de travail du Conseil de sécurité, qui garantit notamment une meilleure transparence et des possibilités accrues de participation aux pays non membres, ainsi que le développement de nouveaux instruments opérationnels qui améliorent la capacité de contrôle. Enfin, dans le domaine des sanctions, des avancées importantes ont été faites, auxquelles la Suisse a activement contribué, qui visent à mieux cibler les dirigeants des pays fauteurs de troubles en interdisant leur déplacement à l’étranger ou en bloquant leurs avoirs18.

• 19 DFAE, La Suisse et l’ONU, op. cit., p. 20.

22Renforcement de l’ONU dans le domaine économique et social. Ce renforcement dans le domaine économique et social peut s’effectuer selon plusieurs axes : revalorisation et réforme de l’ECOSOC et de ses commissions fonctionnelles, renforcement du Département des affaires économiques et sociales du Secrétariat des Nations unies ; refonte (déjà en cours) des programmes de travail des commissions fonctionnelles de l’AG. La Suisse soutient et encourage ce renforcement, afin « de mieux tenir compte des liens entre la stabilité internationale et le développement économique ». De plus, elle estime que « la coopération entre les Nations unies, les organisations de Bretton Woods et l’OMC doit continuer à se renforcer, notamment afin de garantir une meilleure cohérence des politiques et des instruments opérationnels »19.

• 20 Pour un inventaire détaillé des postes occupés par la Suisse : ibid., pp. 62-63.
• 21 Le Temps, 19 mai 2004.

24Depuis son adhésion à l’ONU, la Suisse a réussi à renforcer sa présence dans un nombre important d’organes des Nations unies. Si elle a connu quelques échecs, notamment en relation avec la Cour pénale internationale, plus d’une trentaine de candidatures ont abouti ces dernières années20. A titre d’exemple, voici quelques personnalités suisses au service des Nations unies : Walter Kälin, envoyé spécial du secrétaire général de l’ONU pour les droits des déplacés internes, nommé en octobre 2004 ; Nicolas Michel, secrétaire général adjoint aux affaires juridiques de l’ONU, nommé en mai 2004 ; Rolf Jenny, directeur exécutif de la Commission mondiale sur les migrations, depuis 2004 ; Anton Thalmann, président du groupe de travail de l’ONU contre la prolifération des armes légères, depuis février 2004 ; Mark Pieth, membre de la commission d’enquête au sujet du programme « Pétrole contre nourriture », depuis 2004 ; Heidi Tagliani, cheffe de la Mission d’observation de l’ONU en Géorgie, depuis 2002 ; Adolf Ogi, représentant spécial de Kofi Annan pour le sport au service du développement et de la paix depuis 2001 ; Giorgio Malinverni, membre du Comité des droits économiques, sociaux et culturels, depuis 2000 ; Jean Ziegler, rapporteur de l’ONU sur le droit à l’alimentation, depuis 2000 ; Carla Del Ponte, procureur au Tribunal pénal international pour l’ex-Yougoslavie, depuis 199921 ; Marcel Boisard, directeur d’UNITARdepuis 1972.

• 22 DFAE, Priorités de la Suisse à la 59^e session de l’Assemblée générale des Nations unies et délégati (...)

25La 59^e session de l’Assemblée générale des Nations unies s’est ouverte en septembre 2004 au siège de l’ONU à New York, avec un ordre du jour de plus de 150 points. La délégation suisse à la 59^e session de l’Assemblée générale s’est engagée en faveur des trois grandes priorités suivantes22 :

• 23 seco, La Vie économique, thème du mois : « Les accords bilatéraux II », septembre 2004.

30Sous le libellé « Bilatérales II », ces accords, conclus dans le sillage des Accords bilatéraux I de 1999, marquent la continuation de la voie bilatérale sur laquelle la Suisse s’est engagée après le rejet d’une adhésion à l’Espace économique européen (EEE). Cette voie consiste pour la Suisse à défendre ses intérêts et à régler les problèmes concrets dans ses relations avec l’Union européenne (UE) de manière pragmatique par la négociation d’accords bilatéraux. Les négociations bilatérales II concernent d’importants intérêts économiques (place financière, industrie des denrées alimentaires, tourisme), mais aussi un renforcement des coopérations dans des domaines politiques majeurs tels que la sécurité intérieure, l’asile, l’environnement et la culture. Ainsi, les négociations bilatérales II ont conclu neuf objets de négociation, dont huit doivent être approuvés par le Parlement23.

• 24 Chancellerie fédérale, Sommet entre la Suisse et l’UE : accord politique dans les négociations bila (...)

31Parmi les thèmes sensibles figure la participation de la Suisse au système de Schengen/Dublin (coopération policière, entraide judiciaire, asile et politique migratoire), dont la mise en œuvre aurait pu entrer en conflit avec la « sauvegarde des intérêts de la place financière suisse ». L’accord conclu en mai 2004 garantit à la Suisse le maintien du secret bancaire en matière d’impôts directs. Dans la phase finale des négociations, la Suisse a également fait part de son intention de contribuer, à hauteur d’un milliard de francs suisses, au Fonds de cohésion sociale et économique de l’UE élargie24.

• 25 Depuis 1963, le Conseil fédéral a déjà répondu à plus de 150 interventions parlementaires portant s (...)
• 26 Le rapport du 28 septembre 1993 (FF 1994 I 89) porte sur les échanges de pilotes avec l’Afrique du (...)
• 27 Ce rapport a été approuvé par le Conseil fédéral en octobre 1999.

32Les relations entre la Suisse et l’Afrique du Sud au temps du régime de l’apartheid sont au centre de polémiques et de questionnements, tant de la part des médias et des ONG que de l’opinion publique. Ces questions ont également fait l’objet de nombreuses interventions parlementaires25 qui ont amené la Délégation des commissions de gestion des Chambres fédérales (Dél CdG) à diligenter plusieurs enquêtes dont les résultats ont été publiés en 199326 et plus récemment en août 2004 (voir ci-dessous). Mais dans l’intervalle s’est ajoutée la publication, en 1999, d’un rapport d’un groupe de travail interdépartemental « Relations Suisse-Afrique du Sud »27, qui porte sur les relations entre les deux pays en excluant délibérément les relations spécifiques du Groupe de renseignements suisses avec des services et des personnes d’Afrique du Sud. Une des conclusions du rapport consistait dans l’encouragement à conduire des études complémentaires afin de porter un jugement global sur la politique de la Suisse à l’égard de l’Afrique du Sud. Pour faire suite à cette conclusion, le Conseil fédéral a donné mandat aux offices concernés de préparer l’intégration de telles recherches au programme nationale de recherche « Fondements et possibilités de la politique extérieure suisse » (PNR42).

• 28 Examen des contacts des services de renseignement suisses avec l’Afrique du Sud du temps de l’apart (...)

33Le rapport de 200428 porte spécifiquement sur le possible rôle joué par les services de renseignement suisses, depuis la fin des années 1970, en relation avec l’Afrique du Sud, ainsi que sur le rôle du chef du Groupe des renseignements, le divisionnaire Peter Regli. La délégation a mené des investigations pendant près de deux ans, en exploitant toutes les sources d’information disponibles en Suisse. Elle n’a pas été autorisée par le gouvernement du président Mbeki à effectuer des recherches en Afrique du Sud.

• 29 Ibid., p. 2104.
• 30 Ibid., p. 2105.

34Dans ses conclusions, la délégation estime que « les contacts entretenus par les services de renseignement suisses avec l’Afrique du Sud étaient affaire de circonstances. Ils pouvaient paraître légitimes dans le contexte de la guerre froide, mais cette collaboration était très critiquable sous l’angle de la politique de neutralité et de la politique étrangère de la Suisse. […] Pour la délégation, il aurait dû appartenir au Conseil fédéral de juger de la légitimité militaire des contacts avec l’Afrique du Sud ainsi que de leur opportunité politique. Ces questions ont très largement été laissées à l’appréciation des services de renseignement qui ont fait prévaloir la logique militaire sur celle des autorités politiques. »29 Le rapport disculpe également le divisionnaire Regli et souligne qu’il n’a pas été découvert d’élément de preuve accréditant l’hypothèse d’une quelconque implication du divisionnaire ou de services de la Confédération dans la mise en place d’un programme biologique ou chimique sud-africain. Mais il constate que « le divisionnaire Regli a biaisé sur beaucoup de questions ou fait preuve d’omissions lors des précédentes enquêtes de la délégation »30. Les conclusions institutionnelles données à cette affaire ont consisté à développer un contrôle politique et parlementaire sur les services de renseignement suisses et l’alignement de leurs activités sur les principes de la politique étrangère du Conseil fédéral.

• 31 DFI, Etude scientifique des relations Suisse-Afrique du Sud, communiqué de presse, 3 mai 2000.

35En mai 2000, le Conseil fédéral chargeait le Fonds national suisse de la recherche scientifique (FNS) de la réalisation d’un module supplémentaire sur « Les relations entre la Suisse et l’Afrique du Sud » dans le cadre du programme national de recherche « Fondements et possibilités de la politique extérieure suisse » (PNR42). Programmée sur trois ans, cette analyse scientifique devait retracer le profil de la politique extérieure de la Suisse et de son commerce extérieur avec l’Afrique du Sud à l’époque récente. Deux millions de francs étaient consacrés à ce nouveau module31.

• 32 DFF, Nouvelle réglementation de la consultation des dossiers sur l’Afrique du Sud au temps de l’apa (...)

36Le 17 avril 2003, par voie de communiqué de presse, le Conseil fédéral a fait part de sa décision d’interrompre temporairement l’accès aux Archives fédérales concernant l’Afrique du Sud à l’époque de l’apartheid et contenant des noms d’entreprises. Le motif invoqué concerne les plaintes collectives déposées aux Etats-Unis contre des firmes suisses et étrangères ayant entretenu des relations d’affaires avec l’Afrique du Sud à cette époque. La libre consultation des dossiers telle qu’autorisée jusqu’ici risquerait, lors du traitement des plaintes, de mettre les firmes suisses accusées dans une moins bonne position que les firmes étrangères concernées32.

• 33 FNS, « Suisse-Afrique du Sud : une recherche muselée », Horizons, septembre 2003.
• 34 Parlement fédéral, 03.3366 – Interpellation. Interdiction d’accéder aux archives sur les relations (...)

37Les réactions ont été vives, tant dans le monde académique qu’auprès des parlementaires. Le professeur Georg Kreis, président du comité de direction du PNR42+, a déclaré : « Une chose est sûre : le PNR42+ constitue une page peu glorieuse de l’histoire suisse de la recherche. Par sa décision d’avril 2003, le Conseil fédéral a désavoué sa volonté explicite, manifestée au printemps 2000 par le lancement du programme, de faire la lumière sur les relations entre la Suisse et l’Afrique du Sud. »33 Cet objet a également fait l’objet d’une interpellation34 au Conseil fédéral par la conseillère nationale Pia Hollenstein le 19 juin 2003, qui n’avait pas encore été traitée en plénum dix-huit mois plus tard.