1Ces dernières années, la Suisse a consacré environ 200 millions de francs par an à la coopération bilatérale avec l’Europe de l’Est et la CEI, les dépenses pour 2003 ayant atteint un total de 198,5 millions de francs. Cette somme se répartit presque à parts égales entre la coopération technique de la DDC et la coopération financière du seco. Jusqu’à la fin de 2004, ces dépenses se fondaient sur le troisième crédit-cadre de 1,4 milliard de francs (pour la période 1999-2004). Prévoyant que les fonds de ce crédit allaient être entièrement engagés au terme de cette période, le Conseil fédéral a proposé au Parlement d’ouvrir un quatrième crédit-cadre de 800 millions de francs pour financer les activités de la coopération de 2005 à 2008. Considérant l’élargissement de l’Union européenne (UE) à l’Est et les accords bilatéraux entre la Suisse et l’UE, le Parlement a toutefois opté pour une solution transitoire : il a prolongé de deux années le crédit-cadre actuel tout en l’augmentant de 400 millions de francs pour cette période. La décision des Chambres a surtout été motivée par la volonté de la Suisse de contribuer à la cohésion de l’UE. La forme de cette contribution reste à définir.
Parallèlement au message demandant l’ouverture d’un nouveau crédit-cadre, le gouvernement a adressé au Parlement un message concernant un projet de loi sur la coopération avec les pays de l’Est. Le Parlement a différé ses délibérations sur ce projet, qui devra être examiné en 2006, en même temps que le quatrième crédit-cadre. L’arrêté fédéral qui sert aujourd’hui de base légale à la coopération avec l’Est est valable jusqu’en février 2008 et suffit pour régir l’augmentation du troisième crédit-cadre.
En mai 2004, 8 des 27 pays que compte l’Europe de l’Est ont adhéré à l’UE (élargissement de l’UE à l’Est). A ce titre, ils bénéficient d’un soutien prélevé dans le Fonds de cohésion de l’UE. En mai toujours, le Conseil fédéral a exprimé la volonté de la Suisse de contribuer à raison de 1 milliard de francs à la cohésion économique et sociale de l’UE élargie. Le débat parlementaire sur la poursuite de la coopération avec les pays de l’Est a été marqué par les conséquences que l’élargissement de l’UE et la conclusion des Accords bilatéraux II entre la Suisse et l’UE entraîneront pour cette coopération. Ces considérations ont d’ailleurs suscité des controverses parmi les spécialistes de la coopération.
2En mai 2004, l’élargissement de l’UE est devenu réalité : l’Estonie, la Lettonie, la Lituanie, la Slovénie, la Slovaquie, la République tchèque, la Pologne, la Hongrie, Malte et Chypre ont adhéré à l’Union. Les espoirs et les craintes suscités par cet événement ont également fait l’objet d’un débat nourri en Suisse, puisque l’élargissement étend aux nouveaux membres de l’UE les Accords bilatéraux I conclus en 2002. La libre circulation des personnes a souvent été au centre des discussions.
- 1 DDC, Elargissement de l’UE à l’Est : quelles conséquences pour la politique de développement ?, pol (...)
3L’élargissement de l’UE à l’Est modifie aussi la donne pour la politique de développement : en adhérant à l’UE, les nouveaux membres d’Europe de l’Est passent du statut de pays partenaire à celui de pays donateur pour ce qui est de la coopération au développement et s’engagent à poursuivre les objectifs de l’UE dans ce domaine1. Ce changement de rôle intervient de manière progressive. En effet, les pays concernés ne disposent pas tous des ressources nécessaires et ne possèdent pas encore d’agences de développement opérationnelles. Pendant la période de transition, les nouveaux membres de l’UE bénéficieront d’ailleurs d’un soutien financier spécifique à la cohésion sociale et économique, un soutien prélevé dans les Fonds structurels et le Fonds de cohésion. La Suisse a exprimé sa volonté d’appuyer les efforts de cohésion par une contribution volontaire de 1 milliard de francs au total. Cette contribution prendra la forme de versements annuels de 200 millions de francs environ pendant les cinq années à venir (décision du Conseil fédéral du 12 mai 2004). Selon le gouvernement, l’octroi de ces montants doit être compensé par le DFAE et le DFE. Cette décision touche en premier lieu la DDC et le seco, qui assurent ensemble la coopération avec les pays de l’Est. L’idée de compenser la contribution à la cohésion par des prélèvements sur les budgets de la coopération avec les pays de l’Est et du Sud a suscité des critiques dans les deux offices concernés et au sein de l’opinion publique (voir plus loin le sous-point 3.2.2).
4A la fin de 2004, la Confédération a engagé dans sa coopération avec l’Est les fonds de trois crédits de programme (désormais appelés « crédits-cadre ») totalisant 3050 millions de francs.
Annuaire 2004, n° 1, sous-chap. 3.1, tableau 14 (p. 42).
5Pour poursuivre cette coopération, le Conseil fédéral a proposé au Parlement d’ouvrir un quatrième crédit-cadre de 800 millions de francs pour la période 2005-2008, ce crédit incluant également des garanties de crédits. Lors de l’examen de cet objet, dans sa séance du 31 mars 2004, le Conseil fédéral a fixé le montant du crédit (800 millions de francs pour quatre années) sans modifier le volume de la coopération. La décision de ne pas accroître la coopération avec les pays de l’Est s’inscrit dans le contexte des négociations bilatérales de la Suisse avec l’UE et de la volonté suisse de contribuer à l’effort de cohésion.
- 2 « 04.020. Coopération avec les Etats d’Europe de l’Est et de la CEI. Poursuite », Bulletin officiel(...)
- 3 « Terrain für Deal mit der EU geebnet », Der Bund, 2. April 2004.
6Les médias ont spéculé sur un éventuel lien financier entre la coopération traditionnelle avec les pays de l’Est et les nouvelles contributions à la cohésion de l’UE élargie. En concluant les Accords bilatéraux II, le Conseil fédéral a obtenu que la Suisse puisse fixer le montant de ses contributions à la cohésion de manière autonome et bilatérale2. Lors des négociations avec l’UE, le Conseil fédéral a affirmé qu’il importait par ailleurs de prendre en compte la somme de 3 milliards de francs que la Suisse a déjà consacrée à la coopération avec les pays d’Europe de l’Est3. Ce point n’a plus été abordé par la suite.
7Parallèlement au message concernant un quatrième crédit-cadre, le Conseil fédéral a soumis au Parlement un second message destiné à prolonger la base légale de la coopération avec les pays de l’Est. Ce message prévoit d’adapter l’arrêté fédéral de 1995 à la situation actuelle et d’en faire une loi fédérale sur la coopération avec les Etats d’Europe de l’Est.
8En 2003, la DDC et le seco ont soumis les douze années de coopération avec les pays de l’Est à une évaluation externe, qui a débouché sur une appréciation largement favorable des activités menées par la Suisse.
Annuaire 2004, n° 1, sous-chap. 3.3 (pp. 46-49).
- 4 Conseil fédéral, Message sur la poursuite de la coopération avec les Etats d’Europe de l’Est et de (...)
- 5 Voir également « Die Dauerhaftigkeit der “Übergangshilfe”. Kritische Zwischenbilanz der Ostzusammen (...)
- 6 Contribution de la Suisse au processus de transition, op. cit., p. 4.
9Le message4 analyse les défis et le contexte du processus de transition, en se fondant essentiellement sur les résultats de la vaste évaluation mentionnée ci-dessus5. Dans tous les pays concernés, le changement de système a provoqué une crise économique, dont les Pays baltes et les Etats d’Europe centrale se sont relativement bien remis. La récession provoquée par la transition s’avère cependant plus tenace dans les pays d’Europe du Sud-Est et de la CEI, où de larges couches de la population se sont appauvries. Dans 10 des 27 pays d’Europe de l’Est, plus de 40 % des habitants vivent dans la pauvreté, alors que le système de santé et les institutions sociales se sont effondrés. De plus, le chômage et l’absence de perspectives ne font que favoriser l’émigration. Dans son message, le Conseil fédéral constate ainsi que la situation sociale demeure précaire dans nombre des pays partenaires et qu’il faudra encore du temps et bien des efforts pour que la réforme devienne durable et atteigne ses objectifs : mise en place d’institutions fiables au service des citoyens, apparition de marchés opérationnels et émergence d’une société civile active à tous les niveaux. « La transition ne pourra être considérée comme achevée que lorsque les nouvelles institutions politiques et économiques seront solidement établies et qu’elles permettront à la population de vivre librement et dans la dignité. »6
10La stratégie et les priorités thématiques de la coopération avec les pays de l’Est reposent sur deux grands principes : 1o cette coopération se fonde avant tout sur les besoins et les priorités des pays en transition et 2o elle tient compte des compétences spécifiques de la Suisse dans le choix des projets. Voici dès lors les priorités de la coopération pour les quatre années à venir :
-
sécurité, stabilisation, bonne gouvernance et démocratisation ;
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réformes structurelles, croissance économique et promotion des revenus ;
-
infrastructures et ressources naturelles ;
-
réforme sociale et nouvelle pauvreté.
11Dans son message, le Conseil fédéral affirme que l’objectif prioritaire de la coopération suisse avec les pays de l’Est demeure inchangé : appuyer les efforts de transition vers des systèmes démocratiques et pluralistes et vers un développement basé sur l’économie de marché, les principes sociaux et la protection de l’environnement.
12Les instruments de la coopération technique (DDC) et de la coopération financière (seco) ayant fait leurs preuves, le Conseil fédéral entend continuer à les appliquer.
13Pour accroître leur efficacité, la Suisse concentre ses activités de coopération sur l’Europe du Sud-Est (environ 70 % des ressources) et sur certains pays de la CEI (environ 30 % des ressources), ce qui correspond d’assez près à la répartition géographique qui a prévalu jusqu’ici. Selon le message, cette orientation géographique s’explique par les gros retards que les pays bénéficiaires accusent sur la voie des réformes et reflète par ailleurs les intérêts de la politique extérieure de la Suisse.
14La coopération avec la Bosnie-Herzégovine, la Serbie-et-Monténégro et province du Kosovo, la Macédoine et l’Albanie est régie par des programmes à moyen terme. Le principal défi auquel sont confrontés les Balkans occidentaux demeure la stabilisation, qui passe par la mise en place d’institutions étatiques au service des citoyens et le développement économique, ainsi que par l’intégration et le respect des minorités. A l’avenir, la Suisse continuera de participer activement au Pacte de stabilité pour l’Europe du Sud-Est.
15La Roumanie et la Bulgarie sont candidates pour adhérer à l’UE en 2007. La Suisse appuie le processus d’adhésion en soutenant en priorité la réforme de la justice, la lutte contre la corruption, l’atténuation de la pauvreté (rurale surtout), la promotion du commerce et la rénovation des infrastructures.
16Dans les grands pays très peuplés comme la Russie et l’Ukraine, la Suisse continue de concentrer ses activités sur quelques secteurs précis, telles l’exécution des peines pénales, la sylviculture et la gouvernance. Dans le Caucase du Sud et en Asie centrale, elle entend continuer à appliquer une approche régionale qui mettent l’accent sur la gouvernance, la prévention des conflits, la situation économique, les infrastructures et le système de santé.
17La Suisse favorise la coordination des Etats donateurs et prend une part active aux programmes multilatéraux. Parmi ses principaux partenaires, mentionnons le groupe de la Banque mondiale, la BERD et d’autres donateurs bilatéraux.
18Dans son message, le Conseil fédéral demandait au Parlement d’ouvrir un crédit de 800 millions de francs, dont une partie était destinée aux garanties de crédits. Le Conseil des Etats – première des Chambres à examiner le projet – a opté le 17 juin 2004 pour une variante qui s’écarte du projet gouvernemental : il a proposé d’accorder 400 millions de francs à l’aide aux pays de l’Est pour les deux années à venir (2005 et 2006). Le 4 octobre 2004, le Conseil national s’est rallié à cette solution par 121 voix contre 29. Par conséquent, le troisième crédit-cadre a été augmenté de 400 millions de francs et prolongé de deux années (jusqu’à fin 2006).
19Pendant ce délai, le Conseil fédéral doit définir le volume et les modalités des versements de la contribution suisse à la cohésion de l’UE élargie (promotion de la cohésion économique et sociale) et expliciter la corrélation entre cette contribution et la coopération avec les pays de l’Est. La poursuite de cette dernière n’a pas été remise en cause. Les arguments les plus souvent avancés contre le projet gouvernemental sont les suivants : l’incertitude et le manque de données sur la structure du Fonds de cohésion et sur les conséquences de la conclusion des accords bilatéraux entre la Suisse et l’UE, d’une part ; sur la nécessité ou non d’établir un lien entre les activités de coopération avec les pays de l’Est et celles du Fonds de cohésion, d’autre part. Dans ce cadre, il convient de déterminer si la Suisse doit financer ces deux types d’activités par un crédit global ou des instruments de financement distincts, et aussi de définir les responsabilités et les domaines de compétence.
- 7 Rolf Wilhelm, « EU-Kohäsion auch eine Sache der Wirtschaft. Ein Vorschlag zur Finanzierung der Beit (...)
20L’idée, émise lors des débats, qui suggère de financer le Fonds de cohésion de l’UE par des ressources de l’aide aux pays de l’Est a suscité de vives discussions au sein des départements concernés (DFAE et DFE) et parmi les spécialistes de la coopération7. Ces débats ont principalement porté sur les points suivants : la compensation financière (c’est-à-dire les conséquences d’une telle solution sur la coopération avec les pays de l’Est et sur la coopération au développement avec les pays du Sud), la structure des programmes et des projets, les avantages qu’une meilleure cohésion économique et sociale ne manquerait pas d’avoir pour la Suisse, et la participation de l’économie privée au financement de la contribution à la cohésion de l’UE.
21Les œuvres d’entraide privées ont regretté que gouvernement et Parlement aient tous deux renoncé à renforcer et à accroître la coopération avec l’Est. Elles se sont également opposées à l’idée d’établir un lien entre cette coopération et le Fonds de cohésion de l’UE. A leur avis, l’élargissement de l’UE à l’Est ne doit pas intervenir aux dépens de populations victimes de la pauvreté.
22Le projet de nouvelle loi fédérale définit les principes et les formes de la coopération avec les pays de l’Est et régit son financement. Le texte autorise le Conseil fédéral à fixer les priorités thématiques de cette coopération et à conclure des contrats.
23Le Parlement est entré en matière sur ce projet, mais a différé son examen détaillé. La validité de l’arrêté fédéral actuel s’étend en effet jusqu’à fin février 2008 et couvre ainsi la prolongation et l’augmentation du troisième crédit-cadre. Les délibérations sur la nouvelle loi fédérale devraient reprendre en 2006, parallèlement à l’examen du quatrième crédit-cadre.
- 8 Un environnement pour l’Europe. Au cœur de l’eau, Berne, OFEFP ; DDC ; seco, 2003.
24Dans sa coopération au développement, la Confédération réserve traditionnellement une grande place à l’eau et ne manque pas de le faire dans sa coopération avec les pays de l’Est. Elle a ainsi organisé des activités spéciales pour célébrer l’Année internationale de l’eau, en 2003. La Suisse a par ailleurs appuyé l’adoption de la Stratégie environnementale pour les 12 Etats de la CEI, à l’occasion de la 5e Conférence paneuropéenne des ministres de l’Environnement, et participe au « Partenariat stratégique sur l’eau et le développement durable ». En 2003, la Confédération a publié une brochure qui présente ses différents projets destinés à promouvoir une gestion durable et équitable de l’eau en Europe de l’Est8 et a poursuivi ses efforts dans ce domaine en 2004.
- 9 Swiss Water Strategy for Central Asia 2002-2006, Bern, DDC; seco, 2002.
25En marge du programme à moyen terme pour l’Asie centrale et dans le cadre de la coopération avec les pays de cette région, la DDC et le seco ont élaboré dès 2002 une stratégie de l’eau9 qui mise sur une gestion intégrée de cette précieuse ressource. La distribution d’eau est en effet l’une des principales sources de conflit dans la zone frontière entre le Kirghizistan, l’Ouzbékistan et le Tadjikistan, qui joue un rôle clé dans l’approvisionnement en eau. Dans le cadre d’un projet international auquel la Suisse a pris part, une « Maison de l’eau » a été ouverte en 2003 dans la capitale, Douchanbe. Elle a servi de plate-forme pour mener un vaste débat qui a permis d’aborder tous les aspects et problèmes liés à l’eau.
26En parallèle, la DDC a lancé un projet pilote de prévention des conflits qui tient également compte des problèmes liés à l’eau. Pour leur part, les projets du seco s’inscrivent surtout dans le domaine des infrastructures de distribution d’eau. A l’avenir, la Suisse entend maintenir l’approvisionnement en eau au centre de ses activités tout en adaptant sans cesse sa stratégie à l’évolution des connaissances et de la situation.
27La Suisse est membre depuis 2000 du Pacte de stabilité pour l’Europe du Sud-Est et participe à différentes tables de travail de cette institution. Par ses activités visant à réhabiliter les infrastructures (en particulier dans le secteur énergétique) et à promouvoir le commerce, le seco participe avant tout à la table de travail « Reconstruction économique ». La DDC, quant à elle, contribue largement aux efforts de la table de travail « Démocratisation et droits de la personne », grâce à ses activités au niveau local (gouvernance régionale) et dans les domaines de la coopération transfrontalière, de la cohésion sociale et des migrations.
28La Suisse fournit un appui au « Network of National Associations of Local Authorities in South-Eastern Europe » (réseau des associations nationales des autorités locales, NALAS), créé dans le cadre du Conseil de l’Europe. Ce réseau, qui regroupe 14’000 communes, est appelé à devenir un centre de compétences en matière de législation, de fiscalité et de coopération transfrontalière décentralisée, et devrait dès lors jouer un rôle clé dans la promotion de la sécurité et de la stabilité dans les Balkans.
29La 9e Focus Europe de l’Est (conférence annuelle), tenue le 2 novembre 2004 à Zurich, a été consacrée à la transition politique en Europe du Sud-Est. S’articulant autour de la question « Etat au service des citoyens ou citoyens au service de l’Etat ? », la conférence a accueilli des représentants de la Bulgarie, de l’Albanie et de la Macédoine, pays qui reçoivent ensemble un septième environ des dépenses annuelles de la coopération avec les pays de l’Est. Erhard Busek, coordinateur spécial du Pacte de stabilité et invité spécial de la conférence, a loué le travail de la Confédération au sein du pacte et souligné sa souplesse, sa capacité à intervenir rapidement et de manière non conventionnelle dans des secteurs sensibles, des qualités que la Suisse peut assurer car elle n’est pas membre de l’UE.
30La DDC et le seco élaborent ensemble les programmes de la coopération avec les pays de l’Est, puis coordonnent leurs activités au sein de bureaux de coopération communs, la DDC étant chargée de la coordination générale. De tels bureaux existent dans 13 pays d’Europe de l’Est, où ils se chargent de mettre en œuvre les projets et les programmes en collaboration avec des partenaires locaux.
31La coopération technique de la DDC comprend des activités visant à promouvoir la démocratisation, l’Etat de droit et une économie de marché à caractère social : développement de structures étatiques, décentralisation, promotion des PME, réforme des secteurs de la santé et de la formation, exploitation durable des ressources naturelles.
32La coopération financière du seco met l’accent sur les infrastructures de base, le secteur financier, le développement du secteur privé et la promotion des investissements et du commerce.
Tableau 8 : Coopération bilatérale avec les pays d’Europe de l’Est et de la CEI : dépenses par secteurs et par régions, 2003 (en millions de francs)
33Source : DDC/seco, Rapport annuel de la coopération internationale de la Suisse 2003, Berne, 2004, tableau 10.
34Selon le Message sur la poursuite de la coopération avec les Etats d’Europe de l’Est et de la CEI du 31 mars 2004, l’aide suisse se concentre sur sept pays prioritaires ainsi que sur deux programmes régionaux (Asie centrale et Caucase du Sud) et deux programmes spéciaux (Kosovo et Russie). Un autre programme spécial, pour la République de Moldavie, est à l’étude.
35Aux dépenses de coopération viennent s’ajouter celles de l’aide humanitaire que la Confédération apporte à quelques pays de l’Est.
Annuaire 2005, n° 1, sous-chap. 4.2.
Tableau 9 : DDC (DCEE)-seco : versements au titre de la coopération avec les pays de l’Est, par pays et par an, 1995-2003 (en millions de francs)
a Du point de vue du droit international, la région du Kosovo est une province de la Serbie-et-Monténégro. En 1999, elle a toutefois été placée sous mandat de l’ONU et a ainsi été soustraite au contrôle de la République fédérale de Yougoslavie.
b En février 2003, la République fédérale de Yougoslavie a changé de nom pour devenir la « Serbie-et-Monténégro ».
Source : DDC/seco.
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