1L’aide humanitaire de la Confédération est régie par la Loi fédérale du 19 mars 1976 sur la coopération au développement et l’aide humanitaire ainsi que par son ordonnance d’application du 12 décembre 1977. Les montants alloués au titre de l’aide humanitaire sont puisés dans des crédits-cadres pluriannuels, pour lesquels le Conseil fédéral rédige un message concernant la continuation de l’aide humanitaire de la Confédération. Le dernier a été soumis au Parlement fédéral le 14 novembre 2001.
2La DDC détient la compétence de l’aide humanitaire de la Confédération, mais d’autres départements fédéraux peuvent en financer certains aspects, notamment pour l’assistance aux réfugiés. Les instruments mis en œuvre dans le cadre de l’aide humanitaire sont l’envoi de personnel et de matériel (Corps suisse d’aide humanitaire), les contributions financières (aux organisations internationales et aux pays partenaires) et l’aide alimentaire.
3Avec sa stratégie 2005 d’aide humanitaire (Vivre la solidarité), la DDC avait défini en mars 2002 déjà les quatre domaines d’engagement de son aide humanitaire, à savoir la prévention, l’aide d’urgence, la reconstruction et l’advocacy.
Annuaire 2003, nº 1, « Stratégie 2005 de l’aide humanitaire de la DDC », pp. 46-47.
- 1 SDC, Advocacy Guidelines: Humanitarian Aid of the Swiss Condederation, Bern, SDC, March 2004 (uniqu (...)
4En mars 2004, la DDC a publié un document1 visant à clarifier le contenu de la tâche transversale de protection et de plaidoyer en faveur des victimes (advocacy) et à définir les procédures à suivre pour sa mise en œuvre pratique. Ce document mentionne dans une première partie et de manière synthétique quelles sont les bases, les définitions et les objectifs de l’advocacy, puis se concentre, dans une seconde partie, sur le cadre opérationnel dans lequel cette tâche doit être déployée.
Advocacy
Le dictionnaire traduit le terme advocacy par « plaidoyer » ou « art de plaider ». Dans la coopération au développement, on parle d’advocacy quand une agence de développement – par exemple la DDC –, une organisation non gouvernementale (ONG) ou un groupe d’intérêt s’emploie à plaider une cause. Il s’agit principalement de faire valoir les besoins et les préoccupations de populations, de catégories sociales ou de pays déshérités et marginalisés. Cela peut concerner les droits de l’homme, les principes humanitaires, les réfugiés, le trafic d’enfants, le commerce équitable ou encore la formulation de politiques appropriées. L’advocacy se distingue du lobbying en ce sens que le premier se pratique pour défendre non pas ses propres intérêts, mais ceux de tiers défavorisés. Il encourage la prise de conscience, favorise la compréhension et la recherche de solutions, crée des alliances et des réseaux qui peuvent déboucher sur des réalisations concrètes à l’échelon international. Cette forme de plaidoyer revêt une importance politique qui va grandissant dans le monde.
Source : glossaire de la DDC, <www.deza.ch/glossary.php>.
5Ces lignes directrices (guidelines) contribuent en particulier à conscientiser le personnel actif dans l’aide humanitaire sur les aspects d’advocacy inhérents à ses activités et à assurer ainsi la cohérence de ces dernières avec elles. Elles constituent un outil de travail pour promouvoir le respect des principes et du droit humanitaires, et influencer ainsi les parties concernées par les crises humanitaires dans lesquelles est engagée la DDC.
- 2 DDC, Advocacy Guidelines, Assurer la défense des victimes, article d’actualité, 12 avril 2004.
6Les principes d’advocacy seront appliqués systématiquement à cinq catégories de situation, pour « faire passer les besoins des victimes avant tous les autres intérêts »2, à savoir lors de la traite d’êtres humains, lors de violence à l’égard de femmes et d’enfants, lors d’abus sexuels subis par des femmes, lorsque des personnes vivent dans des contextes de crises ou de guerres oubliées et lorsque des groupes de personnes particulièrement vulnérables ont besoin de protection.
7Le document fournit pour cela des indicateurs et critères selon lesquels les tâches d’advocacy devront être effectuées et définit qui, au sein de la DDC, prend la responsabilité de ce processus. Il est d’ores et déjà prévu que les expériences et les leçons tirées de la mise en œuvre de ces tâches seront intégrées dans une évaluation générale de l’outil qui aura lieu au plus tard en mars 2006.
- 3 Ce document devrait être publié au cours du premier trimestre 2005 (ici, version de travail du 3 dé (...)
8Le concept d’aide humanitaire multilatérale a été adopté par la direction de la DDC en février 2004, en même temps que les lignes directrices en matière d’advocacy décrites ci-dessus. Il s’agit d’un document3 visant à concrétiser, dans le domaine précis de l’aide humanitaire, les buts de la stratégie multilatérale de la DDC publiée en mars 2003. Tous ces buts tournent autour de l’idée d’optimiser l’efficacité de l’aide humanitaire multilatérale, notamment par une recherche sélective d’organisations partenaires reconnaissant la pertinence des thématiques stratégiques d’aide humanitaire de la Confédération (voir ci-dessous) et par la valorisation de toutes synergies utiles au sein de la DDC et de l’administration fédérale, même dans le champ de l’aide bilatérale. Pour y parvenir, l’intégration d’acteurs tels que la société civile, le secteur privé et la recherche dans ce processus est souhaitée de même que le renforcement de la ville de Genève en tant que centre mondial des affaires humanitaires.
9Les thématiques stratégiques d’aide humanitaire, telles que définies dans le concept, sont au nombre de cinq et font toutes directement ou indirectement référence à la notion de cohérence. La première porte sur le renforcement du système de coordination d’aide humanitaire de l’ONU tout en garantissant sa cohérence avec les autres systèmes de coordination d’aide importants, notamment celui du Mouvement international de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge. La deuxième thématique se réfère aux concepts de Prevention, Preparedness, Response (PPR), que la DDC a elle-même développés et qu’elle souhaiterait approfondir et voir mis en œuvre multilatéralement en cas de désastres naturels ou de catastrophes technologiques. En troisième lieu, le concept accorde une importance particulière au continuum liant la gestion de la crise humanitaire, la phase de transition et le développement (durable) qui devrait s’ensuivre. La quatrième thématique stratégique concerne les modalités d’engagement subsidiaire de personnel militaire et de défense civile dans certains contextes de crise humanitaire. Enfin, la cinquième thématique est celle de l’intégration des lignes directrices en matière d’advocacy (évoquées plus haut) dans le champ particulier de l’aide humanitaire multilatérale.
10Le concept mentionne ensuite dans quelles catégories d’organisations partenaires, à quels niveaux de participation, sous quelles formes et à quelles conditions la Confédération déploie son aide humanitaire multilatérale.
11Dans ce cadre théorique ainsi posé, le document précise enfin les modalités de mise en œuvre du concept : répartition des responsabilités au sein de la DDC, règlement des questions d’articulation et d’interface entre théorie et pratique, renforcement des synergies entre les politiques multilatérales de la Confédération, coopération avec le secteur privé et la société civile, amélioration des contacts et du dialogue au sein des organisations partenaires. Il règle aussi quelles sont les ressources nécessaires, tant aux niveaux du personnel (centrale et terrain) que des finances, et prévoit un système d’indicateurs pour le suivi et l’évaluation de la mise en œuvre du concept d’aide humanitaire multilatérale.
12L’aide humanitaire et alimentaire de la Confédération s’est élevée en 2003 à 326,7 millions de francs, dont 316,7 millions au titre de l’aide publique au développement (APD) et le reste au titre de l’aide publique (AP).
Tableau 10 : Versements d’aide humanitaire et alimentaire de la Suisse en 2003 et pour les trois années précédentes (en millions de francs)
Sources : chiffres 2003 : DDC, Service statistique, décembre 2004 ; chiffres 2002 et 2001 : Annuaire 2004, nº 1, p. 52 ; chiffres 2000 : Annuaire 2002, p. 301.
- 4 Le tableau 6 du Rapport de la coopération internationale de la Suisse 2003 fournit encore plus d’in (...)
13De la somme totale de l’aide humanitaire et alimentaire en 2003, la DDC en a dépensé 272,7 millions, soit plus des quatre cinquièmes ; l’aide alimentaire, d’un montant total de 32,7 millions de francs, a transité par des organisations internationales (essentiellement le Programme alimentaire mondial de l’ONU) pour plus de la moitié de sa valeur et par des ONG suisses pour plus d’un tiers. Le Comité international de la Croix-Rouge a reçu de la DDC, au titre de l’aide humanitaire bilatérale, 90,7 millions de francs de contributions en 20034.
- 5 Pour le détail de ces chiffres, voir DDC, Aide de la Suisse aux pays en développement et aux pays e (...)
14L’Office fédéral des réfugiés (ODR) a dépensé 48,6 millions de francs en 2003 au titre des secours d’urgence, dont 29,7 millions en faveur des réfugiés en Suisse. Les chiffres d’aide humanitaire des cantons et communes suisses sont issus d’une enquête annuelle et doivent être considérés comme un minimum5.
15La répartition géographique de l’aide humanitaire bilatérale de la DDC en 2003 est présentée dans le tableau 11. Quant à la répartition géographique des montants d’aide humanitaire bilatérale versés par l’ODR, elle n’est pas significative en tant que telle puisque près des deux tiers de cette aide sont destinés aux réfugiés en Suisse.
Annuaire 2005, nº 1, sur la question des réfugiés, lire la partie « Statistiques en matière d’asile » du chapitre 12.
16L’aide humanitaire des cantons et communes suisses se répartit entre de nombreux pays, par montants inférieurs au million de francs. L’Irak a focalisé 0,9 million de francs de cette aide en 2003. L’Iran et l’Algérie ont drainé chacun environ 0,8 million de francs et la République tchèque 0,4 million de francs.
Tableau 11 : Versements d’aide humanitaire bilatérale de la DDC en 2003 et pour les trois années précédentes (en millions de francs)
a Comprend les contributions au Comité international de la Croix-Rouge (CICR).
Source : DDC, Service statistique, décembre 2004.
- 6 Les documents en relation avec cette journée annuelle se trouvent sur le site de la DDC (suivre le (...)
17De toutes les actions d’aide humanitaire de la Confédération, quelques-unes ont concerné des événements catastrophiques très médiatisés. Elles seront décrites plus en détail ci-dessous. La journée annuelle de l’aide humanitaire de la Confédération6, qui s’est déroulée le 26 mars 2004 à Genève, n’a pas eu pour thème ces actions-là, mais les crises oubliées : trois contextes régionaux ont été évoqués à ce titre au cours de cette journée, le Sri Lanka, Tchernobyl et la région des Grands Lacs en Afrique. Rappeler les crises oubliées fait partie de l’advocacy, qui est devenu une priorité de la DDC (voir plus haut).
18Le 26 décembre 2003, un tremblement de terre a détruit en grande partie la ville de Bam et les villages environnants, faisant plus de 43’000 morts et 30’000 blessés. Le soir même, l’aide humanitaire suisse et la Croix-Rouge suisse ont dépêché sur place dix spécialistes avec une équipe de chiens de sauvetage de la Chaîne suisse de sauvetage, composante d’engagement immédiat de l’aide humanitaire suisse. Cette équipe est retournée en Suisse après trois jours d’engagement. Deux jours après le séisme, deux avions sont partis de Suisse pour se rendre sur place, emportant avec eux 70 tonnes de matériel et plusieurs spécialistes supplémentaires, dont deux médecins et deux experts en assainissement de l’eau ; 700 kg de médicaments ont également été transportés à cette occasion.
19Après la phase de secours d’urgence, l’aide humanitaire suisse à Bam s’est concentrée sur les besoins de reconstruction et a défini les projets à mettre en œuvre. Ces projets portent sur le soutien technique à la construction de bâtiments résistants aux tremblements de terre (d’une durée de deux à trois ans) et sur la sensibilisation de la population aux risques liés à de tels évènements (programmes de prévention et de préparation d’une durée de trois à cinq ans). Ces projets et programmes représentent un coût total d’environ 5 millions de francs.
20La situation dans laquelle se trouve depuis février 2003 la population civile du Darfour a mobilisé, dès 2004 surtout, la communauté internationale dans son ensemble pour éviter une catastrophe humanitaire majeure dans cette région. Environ 800’000 personnes, soit la moitié environ de la population de la région du Darfour, ont été obligées de fuir leurs villages, dont une partie pour se réfugier au Tchad. Un accord de cessez-le-feu entre le gouvernement soudanais et les milices rebelles a été signé le 8 avril 2004 à N’Djamena et, depuis lors, les organisations humanitaires et les pays donateurs tentent de lever les obstacles bureaucratiques et d’obtenir les garanties de sécurité nécessaires à l’acheminement de l’aide aux populations touchées par la guerre et la famine. Des protocoles humanitaires et de sécurité ont bien été signés le 9 novembre 2004 à Abuja, mais la situation s’est détériorée à nouveau depuis décembre 2004 (voir plus bas le point 4.4 pour ce qui est de la diplomatie humanitaire de la Suisse).
21Le Corps suisse d’aide humanitaire (CSA) a mis successivement une douzaine d’experts à disposition des organisations internationales actives sur place, notamment le Programme alimentaire mondial (PAM). Ce dernier est parvenu fin août 2004 à constituer un corridor humanitaire à travers la Libye pour acheminer des vivres aux réfugiés du Darfour dans un camp situé dans l’est du Tchad. Dans le premier convoi se trouvaient 450 tonnes de céréales financées par les contributions de la DDC au PAM.
22En 2004, la Suisse a engagé plus de 16 millions de francs en faveur du Darfour, pour l’assistance aux déplacés à l’intérieur de la région mais également pour des mesures au bénéfice des réfugiés soudanais au Tchad.
23Haïti et la République dominicaine ont été durement touchées fin mai 2004 par des pluies torrentielles et par les inondations qui en ont résulté. Plus de 2000 morts sont à déplorer dans ces deux pays, particulièrement sur l’île d’Hispaniola. Des quartiers entiers d’habitation précaires ont été emportés par l’eau et la boue et plusieurs milliers de personnes ont été sinistrées. En leur faveur, la DDC a octroyé 300’000 francs d’aide humanitaire pour les premiers secours d’urgence, et mis à disposition quatre experts, deux pour le PAM et deux pour l’UNDAC (United Nations Disaster Assessment and Coordination, dépendant du Bureau de la coordination des affaires humanitaires – OCHA).
24En septembre 2004, Haïti a encore subi les conséquences des cyclones Ivan et Jeanne. Les morts se sont comptés par milliers et ceux qui ont survécu se sont retrouvés dans une situation sanitaire préoccupante. La DDC a contribué à l’appel urgent du PAM à hauteur de 200’000 dollars, pour la fourniture de vivres aux personnes les plus affectées.
25Au début du mois de mars 2004, suite aux émeutes populaires et au départ du président Aristide, la DDC avait déjà dépêché deux experts dans la capitale haïtienne pour évaluer les besoins humanitaires de la région. La DDC ne dispose pas de bureau de coopération en Haïti mais finance des projets d’ONG suisses regroupées au sein de la plate-forme Haïti de Suisse, ainsi que les programmes du PAM sur place.
26Des cyclones se sont abattus sur le nord des Philippines, en particulier sur l’île de Luzon, entre la fin du mois de novembre et le début du mois de décembre 2004. Mille personnes sont mortes ou disparues et 50’000 familles ont eu besoin d’une aide d’urgence. En tout, un million et demi de personnes ont été affectées et plus de 30’000 maisons ont été détruites entièrement. La DDC a accordé 100’000 francs d’aide d’urgence à la Croix-Rouge philippine via la Fédération internationale des sociétés de la Croix-Rouge et du Croissant Rouge. Cette somme s’ajoute à un montant équivalent d’aide déjà octroyé par la Croix-Rouge suisse.
- 7 L’aide d’urgence et à la reconstruction opérée par la Suisse dans cette région sera traitée en déta (...)
27Le 26 décembre 2004, un tremblement de terre a provoqué des raz-de-marée qui ont frappé très violemment les côtes d’Indonésie, du Sri Lanka, de la Malaisie, de la Thaïlande, de l’Inde et des Maldives. Le 30 décembre, la Confédération a débloqué 27 millions de francs pour l’aide d’urgence dans cette région et la DDC est en train de mettre en œuvre la plus grande action humanitaire de son histoire7.
28Parrainée et financée par la DDC, une conférence de l’agence des Nations unies pour l’aide aux réfugiés palestiniens (UNRWA) a réuni, les 7 et 8 juin 2004 à Genève, 29 organisations internationales et les représentants de 62 pays, dont les principaux bailleurs de fonds de cette agence. Cette conférence, tenue pour la première fois dans la longue histoire de l’UNRWA (créée en 1949), avait pour but de discuter le plan à moyen terme de cette agence (Medium Term Plan – MTP) en faveur de plus de 4 millions de réfugiés palestiniens à Gaza et en Cisjordanie, de même qu’au Liban, en Syrie et en Jordanie. Il s’agissait non seulement d’inviter les pays donateurs à financer plus fortement l’UNRWA mais également de les intégrer au niveau même de la planification des projets d’aide humanitaire de l’agence. Le MTP prévoit d’allouer aux réfugiés palestiniens plus d’un milliard de dollars au total entre 2004 et 2008, dont une moitié pour des projets d’éducation et de santé et un tiers pour l’amélioration des conditions d’habitation. Les contributions de la Suisse à l’UNRWA s’élèvent annuellement à quelque 12 millions de francs (sur un budget régulier d’environ 350 millions de dollars). La Suisse compte ainsi parmi les douze principaux bailleurs de l’UNRWA.
Tableau 12 : L’UNRWA en quelques chiffres
a Les réfugiés en Cisjordanie ont été comptés avec ceux en Jordanie jusqu’en 1967.
Source : UNRWA.
29Le Soudan est depuis 1994 un pays prioritaire de l’aide humanitaire de la DDC, laquelle contribue notamment à l’Operation Lifeline Sudan (OLS), coordonnée par l’UNICEF et le PAM, et impliquant diverses ONG suisses et étrangères. Cette opération, lancée en avril 1989, fournit une assistance humanitaire et alimentaire à la population civile du sud du Soudan, non encore autosuffisante en raison de la guerre civile et de l’irrégularité des pluies.
30Le processus de paix au Soudan dure depuis environ dix ans et la Suisse y joue un rôle moteur. L’accord de cessez-le-feu dans la région des monts Nuba (sud du Soudan), entre le gouvernement soudanais et le Mouvement populaire de libération du Soudan, a été signé en Suisse en janvier 2002, avec les bons offices des gouvernements suisse et américain. En mai 2004, une nouvelle série d’accords ont été signés entre les parties, devant permettre un cessez-le-feu dès le début de l’année 2005 dans l’intégralité du sud du Soudan.
31Depuis février 2003, la guerre civile dans la région du Darfour (ouest du Soudan) est qualifiée de « plus grosse crise humanitaire dans le monde d’aujourd’hui »8 par le coordinateur du bureau de l’ONU pour les affaires humanitaires et l’assistance d’urgence (OCHA), Jan Egeland. Après sa visite de la région du Darfour fin juin 2004, la conseillère fédérale Micheline Calmy-Rey a promis une aide financière accrue en faveur des populations touchées par la guerre et la famine (jusqu’à 15 millions pour 2004). Lors de sa visite au Soudan, la cheffe du Département fédéral des affaires étrangères (DFAE) a également rencontré des représentants du gouvernement soudanais et proposé les bons offices de la Suisse pour un règlement définitif de la crise dans la région du Darfour.
32L’Union africaine a été particulièrement active dans le cadre de cette crise, en mettant notamment sur pied la Mission africaine au Soudan (AMIS), chargée d’observer et de vérifier l’application des accords et protocoles entre les parties en conflit et de contribuer à améliorer la situation sécuritaire et humanitaire dans la région du Darfour.
- 9 « Convocation d’une conférence sur la Tchétchénie », Bulletin officiel, postulat 04.3599 déposé par (...)
33Un postulat signé par 133 conseillers nationaux et chargeant le Conseil fédéral « d’examiner la possibilité, pour la Suisse, d’ouvrir des consultations avec les Etats signataires des Conventions de Genève en vue de préparer une conférence qui les réunira sur le thème de l’application de ces conventions et de leurs protocoles additionnels en Tchétchénie »9 a été déposé le 8 octobre 2004. Le droit international humanitaire prévoit, au cas où ses dispositions seraient gravement violées, la convocation d’une conférence réunissant les Etats signataires. En tant que dépositaire des Conventions de Genève, la Suisse a, selon le texte du postulat, la responsabilité d’organiser ces consultations préliminaires en vue de la conférence. La conseillère fédérale Micheline Calmy-Rey a estimé que la communauté internationale devait se saisir du problème de la situation des droits de l’homme en Tchétchénie.
Flux RSS
