• 2 Conseil fédéral, Rapport sur la politique économique extérieure 2003 et Message concernant des acco (...)

2Le Conseil fédéral présente au début de chaque année son Rapport sur la politique économique extérieure aux Chambres fédérales. Ce rapport fait le point sur l’actualité de l’année pour chacun des instruments et traite des relations bilatérales avec les principaux partenaires économiques de la Suisse. Chaque rapport traite plus en profondeur un thème particulier : les liens entre mondialisation, croissance économique et lutte contre la pauvreté dans le rapport 2001 ; l’importance de l’interdépendance économique et des échanges commerciaux pour la croissance économique de la Suisse dans le rapport 2002 ; la question de la libre circulation des personnes dans l’Union européenne élargie dans le rapport 20032 ; les liens entre politique intérieure et politique extérieure dans le rapport 2004.

• 3 Sources : Conseil fédéral, Rapport sur la politique économique extérieure 2004 et Message concernan (...)

3Le rapport 2004 présente une vue d’ensemble de la politique économique suisse en mettant en évidence les liens entre la politique extérieure au sens strict, la politique intérieure et la politique de développement. La nécessité d’avoir une telle vue d’ensemble est la thèse centrale du rapport. On ne peut plus dissocier ces trois domaines car leurs interrelations sont importantes3. Ces dernières années, le rapport présentait avant tout un regard a posteriori sur les événements de l’année écoulée ; le rapport 2004 est beaucoup plus prospectif, en mettant en avant les stratégies du Conseil fédéral dans les domaines de la politique extérieure et intérieure.

• 4 Conseil fédéral, Rapport sur la politique économique extérieure 2004, op. cit., p. 16.

4Une politique économique intérieure fondamentalement protectionniste est selon le rapport incompatible avec l’ouverture des marchés préconisée à l’extérieur. Une formule utilisée dans le rapport résume la situation : « La politique économique extérieure commence à l’intérieur. »4 Si la Suisse revendique une ouverture des marchés sur le plan international, cela implique en contrepartie une ouverture du marché intérieur aux importations – ce qui signifie également des réformes économiques internes à la Suisse.

• 5 La liste complète des accords concernant la promotion et la protection des investissements conclus (...)

10Chaque partie contractante s’engage à encourager les investissements de l’autre partie. Chaque Etat doit garantir le libre transfert des capitaux et des revenus des investissements : intérêts, dividendes, apports supplémentaires de capitaux, rapatriement des capitaux. La Suisse a signé des accords bilatéraux de ce type avec plus d’une centaine de pays. Les accords avec les pays suivants sont récemment entrés en vigueur (avec entre parenthèses la date de l’entrée en vigueur de l’accord) : Singapour (janvier 2003), Nigeria et Kirghizistan (avril 2003), Libye (mai 2004), Mozambique (juillet 2004). Les accords avec les pays suivants ont été signés, mais ne sont pas encore entrés en vigueur (avec entre parenthèses la date de la signature) : Qatar (novembre 2001), Guatemala (septembre 2002), Soudan (octobre 2002), Chili (juin 2003), Bosnie-Herzégovine (septembre 2003), République dominicaine (janvier 2004), Tanzanie (avril 2004), Lesotho (juin 2004), Oman (août 2004) et Algérie (30 novembre 2004)5.

• 6 Conseil fédéral, Message concernant une Convention de double imposition avec Israël du 19 septembre (...)
• 7 Conseil fédéral, Message concernant une Convention de double imposition avec l’Iran du 19 février 2 (...)

11Ces accords permettent d’éviter que des revenus ne soient imposés à double, dans les deux pays partenaires. Les conventions règlent l’imposition des personnes physiques et des entreprises. Une fois signée par les deux Etats, la convention doit, en Suisse, être approuvée par le Parlement avant ratification. Chaque accord fait donc l’objet d’un message du Conseil fédéral aux Chambres fédérales. Accords récents : le Conseil fédéral a présenté en septembre 2003 son message demandant au Parlement de ratifier la Convention de double imposition avec Israël6. La Convention de double imposition avec l’Iran a été adoptée par le Parlement en juin et en septembre 20037 puis est entrée en vigueur le 31 décembre 2003. Des négociations sont en cours avec la Bosnie-Herzégovine et le Pérou.

• 8 L’AELE comprend les pays suivants, non membres de l’Union européenne : Norvège, Islande, Liechtenst (...)

12Une vingtaine d’accords de libre-échange au total ont été conclus entre l’AELE8 et différents Etats d’Europe centrale et orientale, du bassin méditerranéen et de quelques pays d’outre-mer. Dans une première étape, l’AELE et un pays partenaire signent une « déclaration de coopération ». Sur cette base, l’accord de libre-échange est ensuite préparé, négocié et signé par l’AELE. Chaque pays membre de l’AELE, dont la Suisse, doit ensuite ratifier l’accord avec le pays en question. Chaque pays de l’AELE conclut des accords bilatéraux séparés pour le secteur agricole. Pour la Suisse, les accords de libre-échange sont importants et sont complémentaires aux négociations menées sur le plan multilatéral au niveau de l’OMC. Le tableau 13 donne la liste des accords de libre-échange conclus ou en négociation.

• 9 Déclaration de Berne et Communauté de travail des œuvres d’entraide, Bilatéralisme suisse au lieu d (...)

17La Déclaration de Berne et la Communauté de travail des œuvres d’entraide ont exprimé en juin 2004 une position critique face aux accords de libre-échange9. Il est pour ces organisations regrettable que la Suisse (ou les Etats-Unis, ou l’Union européenne) donnent une telle importance à des négociations bilatérales, où le pays en développement partenaire est en moins bonne position de force que dans une instance multilatérale. La Suisse profiterait ainsi de ces accords bilatéraux pour exiger des pays en développement un respect plus strict des règles de protection de la propriété intellectuelle que celui qui est nécessaire pour être conforme aux règles de l’OMC.

• 10 D’autres voies que l’UPOV sont explorées, comme par exemple Seeding Solutions (un projet financé pa (...)
• 11 Les nouveaux signataires de la convention de l’UPOV n’ont pas d’autre choix que d’adhérer à la Conv (...)

20Le deuxième point critiqué par les œuvres d’entraide est le fait que certaines dispositions en matière de propriété intellectuelle contenues dans les accords de libre-échange vont au-delà des obligations prévues par l’OMC dans le domaine agricole. Les règles dites « ADPIC-plus » restreignent l’accès aux semences pour les paysans. Les accords récents contiennent par exemple l’obligation pour le pays de respecter la convention de protection des variétés végétales de l’Union internationale pour la protection des obtentions végétales (UPOV), alors que l’Accord de l’OMC sur les ADPIC donne le choix aux Etats membres de protéger les variétés végétales soit par des brevets, soit par un système sui generis (telle la convention de l’UPOV ou une autre formule de protection tenant compte des particularités nationales10). En signant la convention de l’UPOV de 199111, Les paysans voient leur droit de réutiliser les semences limité : l’échange entre agriculteurs de semences protégées est interdit et la réutilisation de semences n’est autorisée que dans la mesure où les intérêts de l’obtenteur ne sont pas lésés.

• 12 GRE, Rapport annuel 2003, Berne ; Zurich, 2004, p. 11.

24Les nouvelles garanties accordées en 2003 s’élevaient à 2201 millions de francs (1952 millions en 2002). Elles concernaient principalement (par ordre décroissant) la Turquie (525 millions de nouvelles garanties en 2003), Bahreïn (367 millions), l’Iran (334,2 millions), la Chine (183 millions), Israël, l’Arabie saoudite, l’Algérie et le Mexique. Comme ces dernières années, c’est l’Asie qui représente la plus grande part du total des nouvelles garanties, soit près de 59 %, suivie de l’Europe (28 %). Peu de demandes de couverture des exportations concernent le continent africain ou le groupe des pays les plus pauvres, ce qui reflète la faiblesse des relations économiques entre la Suisse et ces groupes de pays pauvres. Le rapport annuel 2003 relève que « les possibilités de [la GRE] d’encourager le développement économique de ces pays sont très limitées. En raison des conditions-cadres qui nous régissent, nous ne sommes souvent pas non plus à même d’assurer le risque d’un engagement dans ces pays, qui restent donc dépendants des fonds de développement »12. Comme les années précédentes, l’exercice 2003 s’est terminé avec un bénéfice (224 millions de francs). Ce résultat positif permet à la GRE de rembourser progressivement l’avance de la Confédération, et les pertes ont été ainsi totalement épongées en juin 2004. 60 % de toutes les nouvelles garanties accordées sont inférieures à la limite des 5 millions de francs, ce qui montre que la GRE est beaucoup sollicitée par des PME. 65 % des nouvelles garanties concernent l’industrie des machines et 34 % la chimie. Dans l’industrie des machines, 62 % des nouvelles garanties concernent le secteur de la fabrication et la distribution d’électricité, et 21 % les machines textiles.

• 13 <www.swiss-erg.com>.
• 14 Le Rapport annuel 2003 donne l’exemple de deux entreprises pour lesquelles la GRE est très importan (...)

26Sous réserve de l’acceptation de l’entreprise concernée, tous les projets couverts par la GRE dépassant le montant de 10 millions de francs figurent désormais sur le site Internet de la GRE13. Cette liste permet de voir que ce sont quelques grands projets controversés comme les grands barrages qui sont médiatisés. La documentation publiée par le Bureau pour la GRE donne en revanche une longue liste d’exemples de demandes de couverture par des PME, ce qui montre l’importance du soutien aux exportations dans des pays où les risques de non-paiement sont élevés pour les petites et moyennes entreprises14.

• 15 Conseil fédéral, Message concernant la Loi fédérale sur l’Assurance suisse contre les risques à l’e (...)
• 16 seco, Loi fédérale sur l’Assurance suisse contre les risques à l’exportation (LARE). Rapport du DFE (...)

27Le Conseil fédéral a présenté, le 24 septembre 2004, le message et la nouvelle Loi fédérale sur l’Assurance suisse contre les risques à l’exportation (LARE), qui remplacera la loi sur la GRE15. Le rapport sur la procédure de consultation sur le projet de réforme, menée en hiver 2003-2004 auprès des milieux intéressés, était paru en juin 200416. La révision du système de garantie contre les risques à l’exportation porte essentiellement sur deux points : l’extension de la couverture au risque de l’acheteur privé et la mise en place d’un établissement de droit public. Le projet est examiné par les Chambres fédérales en 2005.

• 17 La forme juridique de l’ASRE, un établissement de droit public, est comparable à celle l’Institut f (...)

29La GRE était jusqu’à maintenant un fonds de la Confédération sans personnalité juridique et le Bureau pour la GRE était rattaché à la Société suisse des constructeurs de machines (Zurich). Pour la nouvelle assurance, le Conseil fédéral a examiné plusieurs formes juridiques possibles de privatisation ou de partenariat public-privé (PPP). Les enquêtes menées en Suisse ont révélé que la participation à un PPP n’intéressait pas les milieux économiques. Les formes d’institutions sont très variées dans d’autres pays : il peut s’agir d’entreprises publiques indépendantes (comme en Autriche, en Grande-Bretagne ou en Suède), ou encore de confier un mandat de prestations à une entreprise privée (comme en Allemagne, en France ou aux Pays-Bas). Le Conseil fédéral a choisi la création d’un établissement de droit public pour l’organisation de l’assurance, ce qui permet de laisser au Conseil fédéral et au Parlement la possibilité d’exercer une influence sur son fonctionnement17. Le Conseil fédéral pourra formuler les objectifs stratégiques de l’ASRE et déterminer un plafond d’engagement ; il prendra les décisions sur les cas d’assurance de portée et d’importance particulières. Il restera aussi compétent pour les accords de rééchelonnement de la dette et pour les accords de réassurance avec d’autres pays. Le Parlement (et le grand public) pourra s’informer au moyen du rapport de gestion et des comptes annuels, documents qui devront être approuvés par la Confédération.

• 20 economiesuisse, Newsletter, nº 4, avril 2004, p. 3.

32Pour economiesuisse, une assurance contre les risques à l’exportation reste un instrument indispensable pour une économie tournée largement vers l’extérieur et le projet de loi tient compte des exigences posées par economiesuisse en matière d’orthodoxie libérale, sans charges financières supplémentaires pour la Confédération20. Il est important pour la Suisse d’harmoniser la GRE avec les assurances à l’exportation existantes dans les pays concurrents, en couvrant comme les autres le risque de l’acheteur privé.

• 21 Conseil fédéral, Message concernant la Loi fédérale sur l’Assurance suisse contre les risques à l’e (...)

34La décision de l’octroi ou non d’une assurance contre les risque à l’exportation repose surtout sur une analyse financière du projet. La loi impose à l’ASRE « de tenir compte des principes de la politique étrangère de la Suisse ». Selon le Conseil fédéral, « du point de vue de la politique de l’Etat, la prise en compte de la politique de développement ne suffit plus de nos jours. Il faut tenir compte de la totalité des domaines relevant de la politique extérieure, notamment les droits de l’homme, la politique de promotion de la paix, la politique environnementale et la politique de développement (coopération au développement et avec l’Europe de l’Est) »21.

• 22 Les ONG suivantes ont émis une prise de position critique face au projet du Conseil fédéral : Amnes (...)
• 23 Conseil fédéral, Message concernant la Loi fédérale sur l’Assurance suisse contre les risques à l’e (...)

36Lors de la procédure de consultation, les ONG22, l’USS et le PS ont estimé que le projet de loi ne précisait pas suffisamment les principes de la politique étrangère de la Suisse qui doivent être respectés en termes de développement, de politique sociale, de droits de l’homme et de protection de l’environnement. MERS, la plate-forme des organisations actives pour la promotion des droits de l’homme, a relevé que les obligations relatives au respect des droits de l’homme étaient insuffisantes. Les ONG demandaient que le respect des droits de l’homme soit une condition sine qua non de la conclusion d’un contrat d’assurance. Pro Natura et la Déclaration de Berne réclamaient le respect des normes sociales et environnementales. Le PS, Transparency International, Amnesty et la Déclaration de Berne souhaitaient obliger l’exportateur à confirmer par écrit qu’aucun pot-de-vin n’a été versé dans le cadre du contrat de vente. Le projet de loi contient des formules moins explicites et trop vagues pour les ONG. L’article 16 du projet de loi contient l’obligation d’informer et le devoir de diligence : « La personne qui veut contracter, ou qui a contracté, une assurance est tenue de fournir et de faire vérifier les renseignements nécessaires à l’estimation de l’opération d’exportation et au suivi du contrat d’assurance. » Les prestations sont exclues si « l’assurance a été conclue sur la base de fausses indications » ou « lorsque le preneur d’assurance enfreint les clauses du contrat d’assurance ou qu’il subit des pertes en raison d’un comportement contraire au contrat conclu avec le débiteur » (article 18). L’exportateur doit ainsi respecter certaines conditions : clause anticorruption, données à fournir relatives aux projets qui sont délicats sur le plan de l’environnement ou du développement23.

• 24 Voir par exemple les études suivantes, qui relèvent les incohérences possibles entre le système de (...)

44La GRE n’est pas un instrument de coopération au développement, mais vise à encourager les exportations vers des marchés réputés plus risqués et à sauvegarder ainsi des emplois en Suisse. Depuis les années 1970, l’octroi de garanties pour certaines exportations controversées vers les pays en développement a pourtant fait l’objet de critiques régulières de la part de certaines ONG de développement. De nombreuses études relèvent les conflits d’intérêts qui peuvent survenir entre d’une part les objectifs de promotion du développement durable et des droits de l’homme, et d’autre part les objectifs de promotion des exportations24.

• 25 La Suisse doit notamment veiller aux engagements pris par les conventions multilatérales de désarme (...)

46Par les contrôles des exportations de matériel de guerre, la Confédération souhaite veiller au respect des obligations internationales25 et des principes de la politique étrangère de la Suisse, tout en cherchant à maintenir en Suisse une capacité industrielle utile aux besoins de la défense nationale. En Suisse, la Loi sur le contrôle des biens à double usage (LCB) et la Loi sur le matériel de guerre (LMG) permettent un contrôle des exportations de ces biens. C’est le seco qui est chargé de l’exécution des contrôles et qui délivre les autorisations d’exporter. La Confédération autorise l’exportation de matériel de guerre si celle-ci ne contrevient pas au droit international et n’est pas contraire aux principes de la politique étrangère suisse.

• 26 Sources des chiffres sur les exportations d’armes : site Internet du seco, <www.seco-admin.ch>, sous « Politique écono</www> (...)
• 27 Loi fédérale du 13 décembre 1996 sur le matériel de guerre (RS 514.51). Les critères d’autorisation (...)

47Les exportations d’armes avaient progressivement diminué de 1987 à 1995, en passant de 575 millions de francs en 1987 à 130 millions de francs en 199526. Ces exportations ont à nouveau progressé jusqu’en 2003, pour atteindre 379 millions de francs. Les exportations d’armes sont surtout destinées à des pays industrialisés ; l’Allemagne, l’Espagne et la Suède, représentant 45 % des exportations totales de la Suisse, sont ainsi les meilleurs clients des entreprises suisses, mais on trouve aussi près d’une quarantaine de pays en transition ou en développement, dont les principaux étaient en 2003 le Botswana (achats pour un montant de 32,5 millions de francs, au 4^e rang des meilleurs clients de la Suisse), les Emirats arabes unis (18 millions), la Malaisie (8,7 millions), Singapour, Bahreïn et l’Arabie saoudite. Des armes ont aussi été exportées en 2003 (pour de modestes montants) à la Roumanie, la Jordanie, les Philippines, l’Egypte, la Bosnie, la Corée du Sud, la Turquie et l’Indonésie. Il faut toutefois relever que les exportations d’armes représentent une très petite part du total des exportations suisses : 0,86 % des exportations totales en 1987, 0,15 % en 1995 et part remontant à 0,28 % en 2003. En 2003, 30 % des exportations étaient constituées de véhicules blindés, 21 % de matériel de conduite de tir et 20 % de munitions. La même année, plus de 2000 demandes de permis d’exportation ont été déposées, pour un montant de près d’un milliard de francs, en vertu du contrôle prévu par la Loi sur le matériel de guerre27. Seize demandes ont été refusées en 2003, pour un montant de 1,9 million et concernant douze pays. La grande différence entre la valeur réelle de l’exportation et le montant total des demandes acceptées s’explique par le fait que le matériel autorisé une année peut n’être exporté que l’année suivante ou par le fait que certaines commandes peuvent finalement être annulées par le client.

• 28 Loi fédérale du 13 décembre 1996 sur le contrôle des biens utilisables à des fins civiles et milita (...)
• 29 Conseil fédéral, Rapport sur la politique économique extérieure 2003, op. cit., pp. 353-354.

48Si les exportations de matériel de guerre sont peu importantes (voir les 379 millions de francs pour 2003 détaillés ci-dessus), la Suisse fait par contre partie de la demi-douzaine de pays qui exportent le plus de biens à double usage, pour un montant annuel de 3 à 4 milliards de francs. La Loi sur le contrôle des biens28 permet de contrôler les exportations de biens à double usage, civil ou militaire. Des machines-outils, des simulateurs de vol, des produits chimiques peuvent par exemple être utilisés soit pour un usage civil, soit pour l’armée. La Suisse cherche à empêcher la fabrication d’armes de destruction massive et à veiller au respect des conventions internationales, telles que la Convention sur les armes chimiques. Elle tente aussi d’éviter que l’industrie suisse d’exportation ne soit désavantagée par rapport à des concurrents d’autres pays. Depuis début octobre 2002 jusqu’à fin septembre 2003, le seco a donné des autorisations d’exporter pour un montant total de 514 millions de francs, en vertu de l’Ordonnance sur le contrôle des biens. Deux demandes, relevant l’une du domaine nucléaire, l’autre du domaine des armes biologiques, ont été refusées, pour un montant de 1,2 million de francs. Deux cas de violation de la LCB ont été dénoncés par le seco auprès du Ministère public de la Confédération pendant cette période29.

• 30 Rapport du Conseil fédéral sur la politique de maîtrise des armements et de désarmement de la Suiss (...)

49Dans son rapport sur la politique de maîtrise des armements, paru en septembre 2004, le Conseil fédéral reconnaît que les contrôles à l’exportation n’ont qu’une efficacité limitée sur la maîtrise des armements, notamment pour les raisons suivantes :30

• 31 Les informations sur les sanctions en cours et sur la politique de la Suisse en la matière figurent (...)

51En 2004, la liste des sanctions existantes comprenait des mesures contre certains pays (Irak, Yougoslavie, Liberia, Myanmar, Sierra Leone et Zimbabwe) ainsi que les « mesures à l’encontre de personnes et entités liées à Oussama ben Laden, au groupe “Al-Qaïda” ou aux talibans »31. Une annexe des mesures prises à l’encontre des personnes et groupes de ce dernier cas mentionné contient par exemple la liste des personnes et entités qui sont sous le coup d’un embargo sur le matériel de guerre ou d’une interdiction d’entrée (et de transit) en Suisse. Les institutions qui détiennent ou gèrent des avoirs de ces personnes sont soumises aux sanctions financières ; elles doivent donc déclarer les cas suspects au seco. En novembre 2004, 82 comptes bancaires pour un total de 34 millions de francs étaient ainsi bloqués sur la base de l’ordonnance.