- 1 Ce texte est une mise à jour d’un article paru dans Global + en décembre 2003.
1Depuis les premières manifestations contre des conférences intergouvernementales, les mondialistes accusent les ONG de s’arroger le rôle de gardiens des mœurs en matière de politique internationale. Il est, selon eux, absurde de qualifier les décisions intergouvernementales de non démocratiques, puisque les gouvernements ainsi vilipendés sont légitimés par des élections. Alors que les « permanents des ONG » ne représentent personne, et surtout pas la société civile.
2Ce reproche de non-légitimité marque depuis lors le débat public sur les ONG, avec des appels non dissimulés à leur imposer une forme ou une autre de réglementation. Deux initiatives concrètes ont été lancées à ce sujet.
3Kofi Annan, secrétaire général des Nations unies, a créé en été 2003 un Panel of Eminent Persons on Civil Society and UN Relationships présidé par Fernando Henrique Cardoso, ancien président du Brésil. Son objectif : « renforcer la présence de la société civile » dans la politique internationale et surtout au sein de l’ONU. Ce panel devait en outre présenter une série de « lignes directrices juridiques » auxquelles toutes les ONG seraient tenues de se référer. Mais il fallait aussi reconnaître que les ONG ont besoin d’une « certaine liberté » pour travailler – selon les termes de Kevin Kennedy, coordinateur du panel. Celui-ci partait de l’idée que même « non élues », les ONG ont le droit de représenter la société civile pour autant qu’elles respectent les règles des Nations unies.
4Le rapport final du panel, remis à Kofi Annan en juin 2004, a transposé les questions délicates. Il préconise d’associer davantage les ONG au travail des instances onusiennes, de simplifier et d’unifier leur accréditation, et d’inclure dans le processus davantage d’ONG de l’hémisphère Sud. Ce rapport fait tout ce qu’il peut pour calmer les inquiétudes manifestées à ce sujet par les gouvernements des pays en développement. Par contre, il n’aborde pas le sujet des « lignes directrices juridiques » censées servir de références à toutes les ONG.
5D’autre part, au cours de l’été 2003, l’American Enterprise Institute, laboratoire d’idées du gouvernement Bush, a lancé avec des institutions apparentées le programme NGOWatch. Selon cet « observatoire », beaucoup d’ONG se sont écartées de leur mandat originel et se comportent comme des instances gouvernementales : la croissance extraordinaire d’ONG revendicatrices pourrait miner la souveraineté des démocraties constitutionnelles ; les ONG donneraient la préférence à un ordre mondial basé sur la gouvernance globale (ou avec un gouvernement mondial), sapant ainsi la souveraineté des Etats nationaux démocratiques. Et l’ONU les soutiendrait dans cette voie. NGOWatch entend avertir le gouvernement américain et les multinationales des dangers qu’il y a à collaborer avec les ONG, et exiger de celles-ci davantage de transparence. Les ONG devraient cesser d’exercer des pressions politiques et revenir à leur mission caritative.
6A en juger par son site Internet, NGOWatch n’a pas vraiment décollé. L’idée de profiter de la grande victoire en Irak pour tenter une mise au pas générale sur le front des ONG a perdu son élan avec les difficultés que devait affronter l’administration Bush face à l’échéance électorale. Et ce projet n’a pas encore eu un rayonnement appréciable sur le plan international non plus.
7Le fait que les gouvernements doivent être élus pour agir au nom de leur pays constitue une exigence fondamentale. Mais cela ne signifie pas qu’il faille aussi élire les ONG pour que celles-ci puissent s’adresser à des gouvernements et les critiquer. Leur activité et leurs blâmes trouvent une légitimation suffisante dans les droits fondamentaux que comporte nécessairement un régime démocratique. C’est à l’opinion publique de décider si les critiques et les propositions des ONG valent quelque chose. Et même si le courant majoritaire de l’opinion rejetait les conceptions politiques des ONG, cela ne changerait rien au droit qu’ont celles-ci d’agir comme elles l’entendent. Tout le monde sait bien que les droits fondamentaux de la démocratie n’ont de réalité que si les idées minoritaires bénéficient du respect de la majorité et de la protection de la loi.
- 2 En anglais GATS, General Agreement on Trade in Services.
8D’autre part, n’importe quelle multinationale s’attribue le droit de dialoguer en direct avec les gouvernements. Les lobbyistes de l’économie suivent depuis des décennies chaque négociation internationale et exercent leur influence sur la matière et le calendrier des tractations. D’importants accords gouvernementaux, à l’échelon régional ou international, résultent d’initiatives prises par des groupes ou des associations économiques, et ont largement tenu compte de leurs souhaits : c’est le European Roundtable of Industrialists (ERT) qui a lancé l’idée et le projet du Marché intérieur de l’UE, et l’association des entreprises américaines du secteur tertiaire a fait de même pour l’Accord général sur le commerce des services (AGCS)2 de l’Organisation mondiale du commerce (OMC). Pourtant, ces groupes d’entreprises et ces associations économiques agissent ainsi sans être élus ou mandatés par leur personnel ou par la population de leurs pays d’origine.
9Certaines ONG contribuent toutefois à entretenir la confusion du débat en défendant leur légitimité sans se référer à la notion des droits fondamentaux. Elles affirment « représenter » la société civile et prétendent assumer ainsi une fonction que n’a pratiquement aucune ONG – mis à part les syndicats ou les organisations paysannes. Avec une telle ambition, elles n’ont bien entendu guère d’arguments pour réfuter le reproche que personne ne les a chargées de représenter la société civile. A notre avis, la raison d’être de nombreuses ONG est non pas de représenter qui que ce soit, mais de rappeler l’existence de groupes et de problèmes qui ne parviennent pas à faire valoir leurs points de vue et qui risquent d’être occultés par l’affrontement des intérêts dominants.
10Les milieux critiques à l’égard des ONG n’abordent pas – pour des raisons évidentes – la question des droits politiques fondamentaux. Ils préconisent en lieu et place de nouveaux instruments pour combler le prétendu déficit de légitimité. C’est ainsi que le Foreign Policy Centre, laboratoire d’idées du gouvernement britannique, a proposé des règles de comportement pour les ONG ainsi que la création d’une autorité de surveillance chargée de leur certification. Ces propositions visent à légitimer les ONG par une reconnaissance officielle, tout en instaurant des règles destinées à canaliser leur fonction critique. Cela donnerait aussi aux autorités le moyen de départager les ONG « raisonnables » des « extrémistes ».
11Certaines voix s’élèvent contre l’absurdité de ce débat sur la légitimité des ONG. Le New York Times, par exemple, a commenté ainsi l’initiative NGOWatch : « Il va de soi que l’on peut discuter et critiquer librement les opinions politiques des ONG ; mais l’obligation de rendre compte et la transparence devraient se rapporter à leur gestion, et non pas à leur politique. »
12Ce journal rappelle ainsi que les ONG sont aussi des entreprises fournissant des services, vivant de dons et souvent bénéficiaires de subsides des pouvoirs publics. Il est normal d’exiger que leur gestion fasse preuve de transparence et se soumette à l’obligation de rendre compte. Comme la plupart sont exonérées d’impôts, leur manière de gérer leurs affaires doit de toute manière obéir à des règles imposées par l’Etat. Dans beaucoup de pays dont la Suisse, les ONG se soumettent en outre volontairement à des normes destinées à assurer que les dons servent bien à l’affectation prévue. Actuellement, de nouvelles initiatives voient le jour ici et là pour renforcer la gouvernance d’entreprise des ONG, ce qui témoigne de la professionnalisation de la branche et de sa croissance.
13Souvent, on ne sait pas très bien si la ligne de conduite évoquée pour les ONG dans le cadre du débat sur leur légitimité se rapporte à leur comportement politique ou à des règles de « bonne gouvernance ». Il est bien entendu justifié d’exiger une gestion correcte, mais s’il s’agit de bonne conduite politique, cela devient discutable.
14Ce débat sur la légitimité des ONG émane à l’origine de certains membres de gouvernements des pays industrialisés et des multinationales, sérieusement agacés par le mouvement antimondialiste. Ces milieux souhaitent couper entièrement de cette mouvance les principales ONG spécialisées dans l’environnement, le développement ou les droits de l’homme, et qui jouissent d’un grand crédit dans l’opinion. Mais les mêmes instances cherchent également à systématiser la collaboration avec ces ONG, dans l’espoir de mieux légitimer leurs actions intergouvernementales.
15Lorsqu’ils négocient des accords et mettent sur pied des institutions internationales, les gouvernements exercent un double, et parfois un triple pouvoir – législatif, exécutif et judiciaire. Il n’y a pas ici les checks and balances (système de contrepoids) qui caractérisent un Etat démocratique. Les résultats de ces négociations violent en outre les législations nationales dans le domaine économique, sans que les citoyens, les groupes d’intérêts et le parlement du pays considéré n’aient été vraiment consultés. Le fait que les gouvernements soient élus sur le plan national ne suffit pas à légitimer leur abondante activité législative à l’échelle internationale. Ce déficit démocratique de la politique internationale a contribué dans une mesure décisive à la naissance du mouvement antimondialisation.
16Lorsque les gouvernements autorisent des ONG à suivre les conférences internationales, leur communiquent certaines informations triées sur le volet ou les consultent sur des affaires en cours, cela contribue à masquer leur déficit démocratique. Si des ONG vont même jusqu’à critiquer les gouvernements et revendiquer d’autres solutions devant l’« opinion mondiale », cela renforce l’apparence de débat démocratique. Quand ensuite un gouvernement affirme à une de ses commissions parlementaires qu’il a consulté les ONG à propos des affaires internationales importantes, il suggère avoir pris en considération autant que possible tous les points de vue de l’opposition. Ce qui, bien entendu, n’est généralement pas le cas. On voit donc que les ONG critiques sont non seulement importunes – raison pour leurs adversaires de mettre en doute leur légitimité –, mais aussi utiles.
17L’ONU prône depuis deux ou trois ans, avec l’appui des gouvernements des pays industrialisés, le principe des coopérations tripartites entre gouvernements, société civile et milieux économiques. Le panel Cardoso a pris pour hypothèse qu’il y a trois types d’acteurs internationaux–à savoir gouvernements, société civile et secteur privé–, dont il s’agit d’orchestrer les interactions et qui détermineront la future gouvernance globale. On se dirigerait ainsi vers un régime corporatiste dans lequel les ONG feraient en quelque sorte office de « tiers état ».
18Michael Edwards, directeur de la Governance and Civil Society Unit de la Ford Foundation, une importante source de financement d’ONG américaines et internationales, a approfondi dans un livre l’idée du modèle corporatiste. A son avis, il faudrait « structurer » le droit qu’ont les ONG de se mêler des affaires publiques par une série de compacts (accords) entre gouvernements, entreprises et réseaux d’ONG–et cela de bas en haut, donc de l’échelon régional à la dimension internationale en passant par l’étape nationale. Ces accords régleraient « les rôles et les responsabilités » des acteurs concernant certains thèmes et à l’égard de certaines institutions. Edwards estime que son modèle a pour avantage qu’il empêche les ONG de passer outre à l’échelon national (donc l’entente politique à ce niveau) pour porter les conflits directement sur la scène internationale. Il donne comme exemple le projet hydroélectrique Arun III au Népal, que la Banque mondiale voulait cofinancer et qui a échoué en raison d’une campagne internationale lancée par des ONG : on aurait simplement passé par-dessus le gros travail de coalition building mené à l’échelon national, et prêté trop peu d’attention aux défenseurs locaux de ce projet.
19Le modèle d’Edwards profiterait aux puissants et affaiblirait l’influence des ONG. Il met d’autre part en évidence les problèmes que comporte l’approche corporatiste pour la gouvernance globale : si l’on applique un tel système à l’échelon national, il y aura immédiatement conflit avec les mécanismes démocratiques existants. Imaginons un accord pour la Suisse entre Conseil fédéral, Economiesuisse et les ONG–quel sera l’accueil des parlements aux trois niveaux, des exécutifs cantonaux et communaux, des partis politiques et des institutions de la démocratie directe ? Si l’accord prévaut, il provoquera un soulèvement des Suissesses et des Suisses ; et son assujettissement aux règles démocratiques lui ferait par contre perdre tout sens. L’économie aussi bien que les ONG s’en tirent mieux sur le plan national en faisant simplement usage des mécanismes démocratiques, sans recourir à un concept corporatiste. Il n’y a aucune raison pour que ce modèle fonctionne mieux et soit plus démocratique dans les pays en développement. Le corporatisme tripartite n’est envisageable que sur le plan international ou dans des Etats autoritaires, où la démocratie est absente.
20En résumé, les ONG ont tout lieu de ne pas s’abandonner inconsidérément à la tentation d’une gouvernance globale structurée dans un esprit corporatiste. Il vaut naturellement mieux que les ONG soient associées aux questions de gouvernance globale et n’abandonnent pas le terrain aux représentants des grands groupes économiques, lesquels ont de toute manière l’habitude d’intervenir depuis longtemps sur la scène internationale. A notre avis, c’est là le principal argument que les ONG devraient avancer pour justifier leur revendication d’être consultées en matière de gouvernance globale. Mais cela ne suffira encore pas pour démocratiser la politique internationale. Il faut donc que les ONG continuent de critiquer le déficit démocratique de la gouvernance globale et qu’elles restent particulièrement sceptiques à l’égard de la tendance à transférer des compétences politiques du niveau national au niveau international.
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