2Nous nous trouvons sans doute au commencement d’une longue route, avec d’innombrables opportunités à saisir. Mais aussi réelle soit-elle, cette synergie ne suffira pas à résoudre tous les problèmes de développement du monde – de même que la coopération au développement ne saurait, à elle seule, mettre un terme aux flux migratoires irréguliers. Mais la coopération contribue à améliorer les conditions de vie des plus pauvres, ce qui peut très bien avoir pour effet de prévenir des flux migratoires provoqués par le dénuement.

3Il incombe aux gouvernements de stimuler et d’exploiter le potentiel d’une harmonisation plus systématique des instruments politiques agissant sur les mouvements migratoires et sur le développement. La Suisse s’emploie à relever ce défi sur le plan interne, par une collaboration interdépartementale qui assure la cohérence politique du pays (whole-of-government approach), aussi bien que dans un cadre régional ou international, avec la participation active à certaines initiatives comme le Dialogue de haut niveau des Nations unies sur les migrations internationales et le développement ou le Forum mondial sur la migration et le développement. Le Département fédéral des affaires étrangères (DFAE) assume à cet égard sa fonction de charnière entre notre pays et l’étranger, en ce sens qu’il défend la politique migratoire helvétique dans le monde tout en faisant valoir la perspective internationale dans les débats politiques internes.

Migration et développement : le postulat de la cohérence interdépartementale

5Il incombe à une politique migratoire cohérente de faire le lien entre les aspects internes et externes, d’associer autorités locales, secteur privé, organismes de la société civile, institutions académiques et associations de migrants à sa formulation et à sa mise en œuvre. Elle n’apporte pas de solutions rapides du fait qu’elle implique le dialogue et la pesée soigneuse des conflits d’intérêts pour aboutir à des règlements négociés. Cette approche dépasse ainsi les raisonnements et les comportements sectoriels qui seraient incompatibles avec la complexité du phénomène migratoire.

6Une autre raison de suivre une telle voie, c’est que les autorités fédérales se trouvent confrontées à de nouveaux défis dans leur dialogue avec les pays de provenance et de transit des migrants. Ces Etats font de plus en plus valoir leurs propres intérêts lorsqu’on leur demande de reprendre leurs ressortissants. Les autorités chargées d’appliquer notre politique migratoire n’ont pas toujours les moyens requis pour offrir des compensations, en répondant à des demandes de pays d’origine ou de transit portant par exemple sur des questions de développement. Il en résulte des besoins croissants de coordination et de coopération, à prendre en charge par des organes interdépartementaux.

8Cela fait maintenant plus de dix ans que la Suisse formule divers aspects de sa politique migratoire par le biais du dialogue départemental. Cette collaboration a tout d’abord donné de bons résultats dans le cadre des programmes de retour dans les Balkans, avec la création du Groupe de direction interdépartemental pour l’aide au retour (ILR). En outre, la Suisse met en œuvre avec succès des programmes d’aide au retour dans plusieurs autres pays, tels le Nigeria, l’Ethiopie, l’Irak et l’Afghanistan. L’ILR coordonne ainsi depuis 1997 le retour de milliers de personnes dans le pays d’où elles ont émigré. Il s’agit d’une part d’une aide au retour individuelle ; d’autre part, l’Office fédéral des migrations (ODM) finance des projets d’aide structurelle qui seront réalisés sur place par la Direction du développement et de la coopération (DDC). La Suisse réussit de la sorte à associer sur le plan opérationnel, depuis plusieurs années et dans de nombreux pays, politique migratoire et politique de développement dans une optique très globale (whole-of-government approach).

9Les conclusions du rapport du groupe IDAG Migration ont conduit en outre à créer une commission « Focus Migration » du Groupe de travail interdépartemental pour la migration (GIM). Cet organe a pour fonctions de discuter sur le fond les intérêts respectifs des diverses instances fédérales confrontées à des questions migratoires et de fixer une stratégie commune en vue d’appliquer de façon cohérente et systématique les instruments de politique étrangère ou intérieure à disposition dans le domaine des migrations. Il s’agit en outre d’instaurer avec certains Etats des partenariats migratoires basés sur l’article 100 de la Loi fédérale sur les étrangers.

10Ces partenariats migratoires doivent prendre en considération les divers intérêts des Etats cocernés. Dans le domaine du développement, par exemple, ils jettent des ponts entre les besoins respectifs des pays du Nord, du Sud et de l’Est. Ils font le lien entre la problématique des retours et les causes de migration forcée (notamment la pauvreté, les conflits et les violations de droits humains). Les échanges inhérents à ce type de partenariats font mieux comprendre les positions des autres et ouvrent de nouvelles voies susceptibles d’aboutir à des solutions constructives face à une problématique globale.

11Cohérence, coordination et coopération – les « trois c » – sont non seulement indispensables pour pratiquer une politique nationale efficace dans le domaine des migrations, mais constituent également la base d’une bonne entente régionale et internationale dans ce domaine.

Le dialogue international sur le thème « migration et développement »

12On ne peut pas réduire le dialogue international sur la migration et le développement à quelques manifestations ou démarches particulières. Il est la somme des initiatives et processus globaux, régionaux et sous-régionaux qui contribuent à la discussion générale sur ce thème. Certains aspects des mouvements migratoires sont de nature globale et devraient par conséquent être traités comme tels. Pour d’autres sujets, il semble que des forums régionaux soient mieux à même de définir et de mettre en œuvre des solutions adaptées à la réalité du terrain. Ces divers débats devraient cependant s’interpénétrer et se nourrir les uns des autres.

Le processus de Rabat, un exemple d’initiative régionale

13Guidés par l’idée de combattre les aspects négatifs des migrations d’une part, d’en encourager et d’en exploiter les côtés positifs d’autre part, les partenariats migratoires ont pour fondement la volonté de dialoguer et de coopérer. Cette même attitude constitue le fil conducteur de ce que l’on appelle le processus de Rabat, lancé en juillet 2006.

14C’est donc à Rabat, au Maroc, que se sont réunis pour la première fois des Etats d’Afrique – centrale, occidentale et du Nord – et d’Europe concernés par le phénomène migratoire en tant que pays d’origine, de transit ou de destination, afin d’examiner ensemble les corrélations possibles entre migration et développement. Les discussions ont porté essentiellement sur les formes de migration légale et la lutte contre la migration irrégulière – en particulier la traite d’êtres humains et le trafic de migrants – d’une part et, d’autre part, sur les nombreuses interactions possibles entre politique de développement et migration.

15La ruée sur les enclaves espagnoles de Ceuta et Melilla, les nouvelles d’immigration sauvage en provenance de l’île italienne de Lampedusa ou de Malte, ainsi que le nombre toujours croissant de migrants échoués sur les îles Canaries ont choqué la communauté internationale et conduit à aborder ce phénomène inquiétant dans une perspective nouvelle de coopération véritablement régionale. On se rendait en même temps bien compte qu’un partenariat entre le Sud et le Nord comporte aussi des intérêts divergents. Sur un continent dont la moitié de la population a moins de 20 ans, où aujourd’hui déjà l’on compte trois jeunes demandeurs d’emploi pour chaque poste à pourvoir, où de nombreux pays sont gangrenés par la corruption et les violations des droits humains, il est inévitable que beaucoup aient le désir d’émigrer vers le Nord. Les Etats du Nord n’ont ni le pouvoir ni la volonté d’absorber cette pression migratoire sous la forme qu’elle a prise jusqu’ici. On cherche par conséquent à trouver des solutions pragmatiques et équilibrées par une entente entre les pays concernés. Le contrôle des flux migratoires doit non plus se limiter à une surveillance territoriale aux frontières, mais comporter aussi des possibilités accrues de migration légale ainsi qu’une intensification des efforts entrepris pour développer le continent africain.

16Institutions et processus régionaux ou sous-régionaux restent les modes opératoires que préfèrent la plupart des Etats en matière de coopération. Ce sont effectivement des instruments propres à favoriser la compréhension réciproque et à approfondir des aspects spécifiques de la politique migratoire. Il est essentiel que ce dialogue soit mené dans l’esprit d’un véritable partenariat. La Suisse se doit donc d’étendre à ces processus le principe des partenariats migratoires qu’elle a adopté à l’échelle bilatérale.

Une perspective globale

17Le phénomène migratoire prend des dimensions de plus en plus globales : on voit par exemple des nombres croissants d’Asiatiques qui essaient d’émigrer en Europe en passant par le continent africain ; des Africains en route pour l’Europe occidentale échouent en Russie ; des dizaines de milliers de Sud-Américains en quête d’une vie meilleure arrivent d’abord en Espagne, pour se disperser ensuite dans toute l’Europe. Alors même que – comme on l’a vu plus haut – des ententes régionales sont parfaitement utiles et justifiées, ces mouvements migratoires requièrent le dialogue basé sur un esprit de partenariat mondial.

18Mais la mise en place de partenariats à caractère global se heurte à plusieurs problèmes majeurs. On constatera tout d’abord une apparence de « monde à l’envers » en ce qui concerne les migrations : le Nord – en principe défenseur acharné des droits humains et champion de la mondialisation – se réfère en général avec insistance aux souverainetés nationales dès qu’il s’agit de questions touchant à l’immigration. Le Sud, pour sa part, met l’accent sur les droits des migrants et préconise la libre circulation des personnes à l’échelle mondiale.

19Les discussions que suscite la problématique « marché de l’emploi et libre circulation des personnes » sont typiques de la dichotomie qui règne entre le Nord et le Sud. Selon le point de vue des experts, la migration légale est un phénomène positif à plusieurs égards – entre autres parce qu’elle peut contribuer au développement du pays d’origine des migrants et constitue un moyen efficace de prévenir la migration irrégulière. En même temps, les pays industrialisés craignent une situation de concurrence pour la main-d’œuvre locale, ainsi que des problèmes d’intégration des travailleurs immigrés, ce qui leur permet de justifier éventuellement une attitude protectionniste sur le marché de l’emploi local. Il est intéressant de suivre cette confrontation permanente d’intérêts divergents, par exemple lors des discussions relatives au « mode 4 » de l’Accord général sur le commerce des services (AGCS) : cet élément de l’AGCS réglemente les entrées temporaires de personnes physiques sur le territoire d’un autre pays dans le but d’y fournir des services.

20Face aux positions adoptées par les différents pays concernés, il serait utopique d’espérer un bouleversement des règles applicables aux mouvements migratoires sur la base d’une nouvelle convention internationale ou d’une institution onusienne spécialisée dans le domaine des migrations.

21Ce dont on a besoin aujourd’hui, c’est d’une plate-forme globale qui dispose de la légitimation politique et juridique requise pour formuler un agenda commun qui prendra en considération l’ensemble des opportunités et des défis que comporte le phénomène migratoire. Alors qu’il existe déjà plusieurs de ces forums, seules les Nations unies remplissent les conditions nécessaires pour apporter des solutions globales et durables à cette problématique. La question des migrations a été débattue pour la première fois à l’ONU en 2006, sous la forme d’un « Dialogue de haut niveau sur les migrations internationales et le développement » (UN High-level Dialogue on International Migration and Development, UN-HLD). Enfin ancré sur la scène internationale, ce thème a suscité, à divers niveaux, toute une série d’initiatives qui contribuent toujours à améliorer la qualité du dialogue général sur la problématique migratoire.

Le premier dialogue ministériel de l’ONU : genèse et perspectives

22Les premiers débats à l’échelle mondiale sur le thème « migration et développement » ont eu lieu en 1994, lors de la Conférence internationale du Caire sur la population et le développement. Mais il a fallu attendre ces dernières années pour que ce sujet occupe vraiment le devant de la scène. La Suisse a apporté des contributions substantielles à la préparation concrète de l’UN-HLD, en lançant son Initiative de Berne, en apportant son soutien à la Commission mondiale sur les migrations internationales (CMMI), ainsi qu’en organisant à Genève la mise sur pied d’un groupe d’Etats ad hoc afin de discuter ce sujet.

L’Initiative de Berne

23La nécessité d’une action concertée entre Etats de provenance, de transit et de destination des mouvements migratoires a conduit l’Office fédéral des réfugiés – devenu entre-temps Office fédéral des migrations – à lancer en juin 2001 ce que l’on appelle depuis lors l’Initiative de Berne. Grâce aux processus de consultation mis en place à la suite de cette initiative, celle-ci a permis de définir une orientation commune de la gestion des flux migratoires, qui repose sur les principes de coopération, de transparence, de prévisibilité et d’équilibre.

La Commission mondiale sur les migrations internationales

26C’est le 5 octobre 2005 que le rapport de la CMMI a été publié et remis au secrétaire général de l’ONU. Ce document a valeur de référence générale pour les gouvernements de tous les pays en matière de gestion des migrations, au niveau mondial aussi bien que sur le plan intérieur ou régional. Il développe six principes d’action assortis de recommandations correspondantes, portant en particulier sur des questions relatives au marché de l’emploi, à la coopération au développement, à la migration irrégulière, aux relations entre société et migration, ainsi qu’à la problématique des règles à appliquer en matière de gouvernance des migrations internationales. Ce rapport constitue actuellement un des principaux documents de référence pour le dialogue mondial sur les questions migratoires.

Le Dialogue de haut niveau sur les migrations internationales et le développement (UN-HLD)

27L’UN-HLD tenu à New York en septembre 2006 a été le premier débat de niveau ministériel consacré, dans le cadre des Nations unies, à la problématique migratoire et plus particulièrement aux interactions entre migration et développement. Ces discussions ont abouti aux postulats suivants :

• Il existe un lien étroit entre migration et développement. D’une part, les programmes de développement centrés sur la lutte contre la pauvreté et la gouvernance, ainsi que les actions engagées pour promouvoir la paix et les droits humains, peuvent contribuer à réduire les migrations dues à la misère ou à la contrainte. D’autre part, les migrants contribuent de façon très substantielle au développement de leur pays, par leurs transferts de fonds – mais aussi par des apports de connaissances, d’idéaux et de modèles (par exemple la démocratie ou la cohabitation pacifique).

• La migration est indissociablement liée à l’emploi. La perspective de trouver du travail est un des principaux motifs d’émigration licite aussi bien qu’illicite. La création d’emplois dans un pays en développement constitue ainsi un excellent moyen de prévenir des mouvements migratoires indésirables et irréguliers. Simultanément, les pays en développement continuent de revendiquer systématiquement des possibilités accrues de migration légale : l’ouverture contrôlée du marché de l’emploi, la reconnaissance simplifiée des diplômes, la mise en place de formes circulaires de migration. Cela peut toutefois conduire dans ces pays à des pertes dommageables de main-d’œuvre qualifiée.

• Il s’agit de combattre les aspects négatifs de la migration et de sauvegarder les droits des migrants. On se doit ainsi de lutter contre la traite d’êtres humains, le trafic de migrants et toutes les formes d’exploitation, de protéger les victimes et de poursuivre les auteurs de ces actes illicites. Des mesures appropriées de participation et d’intégration permettent de réduire la discrimination et la xénophobie dans les pays d’accueil. Il convient en outre de nuancer la perception négative de la migration que peut nourrir une société, en multipliant les études empiriques sur les divers aspects du phénomène. Le respect des droits humains et la prise en considération de l’égalité entre les sexes dans le développement des méthodes politiques doivent devenir des principes fondamentaux du débat international sur les migrations.

• Il convient d’encourager la coopération et les partenariats. Principaux responsables d’une bonne gestion des flux migratoires, les gouvernements des pays de provenance, de transit et de destination ont l’obligation morale de renforcer leur coopération sous forme de conventions bilatérales et multilatérales. Mais il leur incombe aussi d’établir des relations de partenariat avec le secteur privé, la société civile et les organisations internationales.

Le Forum mondial sur la migration et le développement (FMMD)

30Le forum doit exploiter la dynamique suscitée dans le domaine migratoire par l’UN-HLD et devenir une plate-forme informelle des pays concernés, afin de poursuivre le dialogue sur cette problématique. Cela permettra de formuler des objectifs communs et de les poursuivre avec détermination. Les discussions menées dans ce cadre devraient déboucher sur des projets bilatéraux et multilatéraux à mettre en œuvre dans le prolongement du forum. Celui-ci pourrait ainsi être le catalyseur de projets dans le domaine migratoire mis sur pied entre les Etats concernés et d’autres acteurs, telles les organisations internationales et/ou non gouvernementales. Les premières expériences faites par Bruxelles sont encourageantes et donnent à penser que cette plate-forme peut atteindre les objectifs ambitieux qu’elle vise. Il convient cependant de souligner que le forum n’aura jamais le poids politique que possède l’UN-HLD. Le Forum mondial sur la migration et le développement (FMMD) ne constitue donc pas une suite officielle de l’UN-HLD et ne saurait non plus remplacer ce dialogue entre gouvernements.

Perspectives

31Les responsables de la politique suisse en matière migratoire disposent d’une série d’instruments susceptibles de favoriser la dynamique migration-développement pour le plus grand bien de toutes les parties concernées. Alors même qu’elle a obtenu de bons résultats avec l’aide au retour et les liens tissés entre les activités politiques relatives aux migrations et celles de la coopération au développement dans le cadre des futurs partenariats migratoires, la Suisse peut exploiter encore mieux les synergies que comportent les migrations associées au développement. Une participation active aux initiatives régionales et internationales permettra à la Suisse non seulement de mettre en valeur son expérience dans ces domaines, mais aussi de tirer parti des idées et des résultats d’autres pays. Le DFAE – et plus particulièrement la Division politique IV Sécurité humaine – se considère à cet égard comme une charnière entre politique étrangère et politique intérieure. Sa tâche est de défendre à l’étranger les intérêts helvétiques en matière de migrations tout en faisant valoir les points de vue étrangers dans les débats politiques intérieurs, et aussi d’intégrer le développement de politiques d’action qui paraissent appropriées.

32Mais nous nous voyons aussi confrontés à de nouveaux défis. Pensons au changement climatique, lequel aura inéluctablement une influence directe ou indirecte sur les flux migratoires à l’échelle globale. Ou au phénomène toujours plus marqué des mouvements mixtes (mixed migratory flows), dans lesquels se mêlent des réfugiés aussi bien que des migrants économiques et autres, ce qui complique sérieusement la tâche des Etats au moment de définir le statut correct de chaque personne. La DP IV suivra de très près ces nouveaux défis, en étroite collaboration avec l’Office fédéral des migrations (ODM), en charge de la politique migratoire suisse, et avec d’autres services de l’administration fédérale, et formulera les réponses qui s’imposent dans le cadre de notre politique migratoire – notamment pour protéger les personnes vulnérables.