- 1 L’organe de règlement des différends du GATT avait conclu que l’interdiction des USA frappant les (...)
1Depuis le fameux « panel thon » du GATT1 en 1991, la problématique du commerce et de l’environnement fait l’objet de nombreuses discussions au sein de divers forums internationaux. Ce thème a surtout connu un grand développement suite à la Conférence des Nations Unies sur l’environnement et le développement de 1992 et à la conclusion des négociations du Cycle d’Uruguay en 1994.
2De manière générale et très schématiquement, on peut observer que le débat est marqué par les opinions divergentes des pays en développement et des pays développés. Les premiers redoutent que les politiques environnementales des seconds soient utilisées à des fins protectionnistes (« protectionnisme vert »).
3L’article qui suit vise à résumer les progrès réalisés ces dernières années dans les principales instances internationales traitant des liens entre le commerce et l’environnement. Ainsi, les travaux de l’OMC, de la CNUCED et de l’OCDE seront présentés ci-après. Comme pour l’instant seuls les travaux menés sous l’égide de l’OMC sont susceptibles de déboucher sur des mesures concrètes (les autres organisations étant plutôt des enceintes de débats et d’analyse), la description y relative sera plus détaillée. En outre, l’accent sera mis sur les sujets auxquels la Suisse attache une importance particulière ou pour lesquels un large débat s’est déjà engagé.
- 2 Ce groupe fut créé en 1971, mais il n’a été convoqué qu’en octobre 1991 sur l’initiative de la Sui (...)
- 3 Décision sur le commerce et l’environnement, 14 avril 1994.
- 4 Ibid.
4Etabli à Marrakech en avril 1994 par Décision ministérielle, le Comité du commerce et de l’environnement (CCE) a succédé au Groupe sur les mesures environnementales et le commerce international.2 Le CCE a reçu le mandat « d’identifier les relations entre les mesures commerciales et les mesures environnementales de manière à promouvoir le développement durable » et de « faire des recommandations appropriées pour déterminer s’il y a lieu de modifier les dispositions du système commercial multilatéral ».3 « Pour faire en sorte que les politiques en matière de commerce international et les politiques environnementales se renforcent mutuellement »4 un programme de travail relativement précis a été adopté (voir encadré).
5Le CCE a été chargé de présenter un rapport et des recommandations lors de la première réunion biennale de la Conférence ministérielle de l’OMC (Singapour, décembre 1996). A ce jour, tous les points du programme de travail ont été discutés au sein du CCE, mais tous n’ont pas connu le même développement. Dans les paragraphes qui suivent, seuls les sujets ayant suscité de réelles discussions seront résumés.
Programme de travail du CCE
- 5 II en existe plus de 1000 si l’on compte les accords bilatéraux.
6II existe actuellement environ 180 traités ou accords multilatéraux environnementaux.5 La majorité d’entre eux n’a pas d’incidence sur le commerce. Seule une vingtaine d’accords contient des mesures commerciales. Ces dernières peuvent avoir plusieurs objectifs :
- 6 II existe cependant des présomptions d’incompatibilité avec les règles de l’OMC à propos de certai (...)
7Il convient ici de préciser que ces mesures commerciales ne sont pas forcément incompatibles avec les règles de l’OMC. D’ailleurs, comme à ce jour aucun conflit n’est survenu, aucune mesure commerciale n’a encore été officiellement déclarée incompatible avec les règles de l’OMC.6 Est-il donc nécessaire de clarifier les rapports entre l’OMC et les accords environnementaux multilatéraux (AEM) ? L’article XX du GATT autorisant, sous certaines conditions, l’adoption de mesures « nécessaires à la protection de la santé et de la vie des personnes et des animaux ou à la préservation des végétaux » et de mesures « se rapportant à la conservation des ressources naturelles épuisables » ne suffit-il pas ? Quelle instance serait habilitée à résoudre un éventuel différend entre les règles de l’OMC et les dispositions commerciales d’un AEM ? Telles sont les questions auxquelles le CCE doit répondre.
Liste des principaux Accords environnementaux multilatéraux ratifiés par la Suisse
8Incontestablement, ce point de l’ordre du jour est le plus discuté au sein du CCE. De nombreux pays ont soumis des propositions. Toutefois, aucun consensus ne se dégage, tant les positions semblent difficilement conciliables. En effet, si une majorité se dégage pour penser qu’il convient d’éclaircir les questions de compatibilité des mesures commerciales prises dans le cadre d’AEM avec les dispositions actuelles de l’OMC, plusieurs pays estiment le contraire et préfèrent opter pour le statu quo. Il est intéressant de noter à ce propos que les motifs pour lesquels cette dernière option est évoquée varient énormément d’une délégation à l’autre : certains pays interprètent de façon rigide les règles de l’OMC et estiment ainsi qu’elles conviennent pour limiter l’utilisation de mesures commerciales, tandis que d’autres considèrent que les règles actuelles sont suffisamment souples pour que les négociateurs d’AEM puissent user de dispositions commerciales si nécessaire.
- 7 Cette catégorisation des propositions est simplificatrice. En effet, il n’existe pas d’approche ex (...)
9Les conceptions des délégations qui estiment nécessaire de clarifier les rapports entre l’OMC et les AEM diffèrent également passablement. Certaines sont favorables à un assouplissement des dispositions commerciales en faveur du droit environnemental, d’autres au contraire sont plus limitatives. Ainsi, les solutions avancées peuvent schématiquement se classer dans deux différentes catégories de solution : une approche ex ante7 ou une approche ex post.
10L’approche ex ante consiste à vouloir assurer une meilleure prévisibilité aux négociateurs de futurs AEM quant aux types de dispositions commerciales compatibles avec les règles de l’OMC. Elle pourrait consister en une interprétation collective ou en une modification des exceptions générales (article XX du GATT) de sorte que l’utilisation de mesures commerciales prises dans le cadre d’AEM soit explicitement réglée. En simplifiant les choses, on peut affirmer que ce sont plutôt les pays de l’OCDE qui partagent cette conception.
11D’autres délégations (majoritairement des pays en développement) optent pour une approche ex post en se fondant sur l’article IX de l’OMC. Il s’agirait ici de l’octroi cas par cas de dispositions dérogatoires pour certaines mesures commerciales appliquées en vertu d’un AEM. Les mesures commerciales de certains AEM pourraient donc bénéficier de dérogations limitées dans le temps.
12Enfin, la question du règlement des éventuels différends entre l’OMC et les AEM est également discutée. A nouveau, les avis sont ici très partagés. Certains pays (en particulier les pays en développement) estiment que tout différend devrait être résolu dans le cadre de l’OMC et plusieurs d’entre eux pensent également que l’OMC est à même de juger de la nécessité et de l’efficacité des mesures prises pour atteindre un objectif environnemental. D’autres Etats considèrent au contraire que les parties à un AEM sont censées régler leurs conflits en recourant au mécanisme de règlement des différends prévu dans cet accord. Cependant, en cas de différend entre une partie et une non-partie à un AEM, le conflit pourrait être réglé dans le cadre de l’OMC.
13La Suisse considère ce point de l’ordre du jour comme essentiel et elle estime qu’une clarification des règles est souhaitable. En effet, il est à prévoir que de nouveaux AEM contenant des mesures commerciales seront encore négociés. Elle est d’avis qu’il faut éviter d’établir une hiérarchie entre l’OMC et les AEM. Ces derniers doivent conserver leur autonomie. Dans ce contexte, la Suisse a proposé une double approche pour traiter la question des mesures commerciales prises en application d’AEM. Ainsi, elle propose des dispositions ex ante visant à prévenir l’apparition de conflits, ainsi que des dispositions ex post pour régler les éventuels différends.
14Beaucoup de conflits pourraient être évités si la coopération entre les responsables du commerce et ceux de l’environnement aux échelons national et international était améliorée. La Suisse suggère donc qu’un mécanisme de coopération soit instauré entre l’OMC et les secrétariats des AEM. Ce mécanisme garantirait notamment la réciprocité en ce qui concerne le statut d’observateur et l’échange d’informations entre les enceintes concernées.
15Si un différend devait apparaître en dépit de l’amélioration de la coordination entre les politiques environnementales et commerciales, la Suisse propose l’introduction d’une clause de cohérence dans les dispositions de l’OMC. Cette clause stipulerait qu’en cas de conflit entre les règles de l’OMC et une disposition commerciale spécifique d’un AEM, la compétence de l’OMC se limiterait à la question de savoir si la mesure constitue un moyen de discrimination arbitraire entre les pays où les mêmes conditions existent, ou si la mesure est appliquée en vue d’obtenir des avantages commerciaux. Une liste des AEM assujettis à la clause de cohérence serait établie à l’OMC.
- 8 L’exemple le plus connu de PMP n’ayant pas d’effets sur les caractéristiques du produit final est (...)
16La principale question abordée sous ce point de l’agenda concerne les rapports entre les règles de l’OMC et les programmes d’éco-étiquetage. Plus particulièrement, le CCE étudie si l’Accord sur les obstacles techniques au commerce (OTC) de l’OMC pourrait être applicable à ces programmes. Cette question s’inscrit dans un cadre plus large, celui de l’étude des éventuels effets des programmes d’éco-étiquetage sur l’accès aux marchés, en particulier pour les pays en développement. Enfin, apparaît ici l’épineux problème des procédés et méthodes de production (PMP). En effet, beaucoup d’éco-labels sont fondés sur l’analyse du cycle de vie des produits et incorporent donc des critères liés aux PMP. Or, selon les règles de l’OMC, les produits sont considérés comme « similaires » si les PMP n’ont pas d’influence sur leurs caractéristiques physiques et ne peuvent donc par conséquent faire l’objet de discrimination à la frontière.8
17Les pays en développement accusent les programmes d’éco-étiquetage d’avoir des effets protectionnistes sur l’accès aux marchés. Ils exigent donc davantage de transparence et l’amélioration des procédures de consultation au moment de l’élaboration de ces programmes. Ces pays sont cependant peu enclins à accepter de soumettre ces programmes à l’Accord OTC. En effet, ils estiment que les labels fondés sur des PMP sont incompatibles avec les dispositions de l’Accord, ainsi qu’avec d’autres règles du GATT.
- 9 Seuls les labels obligatoires et volontaires n’incorporant pas de critères fondés sur l’analyse du (...)
18Les pays de l’OCDE s’accordent en général pour dire que la transparence de ces programmes doit être améliorée. Cependant, ils ne s’entendent pas sur les moyens pour y parvenir. Certains plaident en faveur l’introduction d’un code de bonne conduite, d’autres pour que les éco-labels soient partiellement couverts par l’Accord OTC.9
19La Suisse estime tout d’abord que les programmes d’étiquetage volontaires sont des instruments efficaces qui se fondent sur les mécanismes de l’offre et de la demande. Selon elle, ces instruments n’ont pas pour l’instant un grand impact sur l’accès aux marchés. Cependant, avec le développement toujours plus important de ces programmes, on peut prévoir l’apparition d’un réel problème en la matière. C’est pourquoi la Suisse œuvre pour l’instauration d’une plus grande transparence lors de l’élaboration de ces labels. De plus, il est important que ces labels ne soient pas attribués de manière discriminatoire. Si un producteur étranger exporte des produits conformes aux critères d’un label national, ses produits doivent pouvoir obtenir ce label. Enfin, la Suisse insiste également sur le fait que des solutions horizontales doivent être trouvées dans le cadre de l’OMC de manière à ce que tous les types de labels (sociaux, écologiques, informatifs) soient traités de façon identique.
20A ce stade, la Suisse n’a pas encore arrêté de position quant à savoir si l’Accord OTC s’applique aux labels. Elle estime en outre prématuré de se prononcer sur la question des PMP ne laissant aucune trace dans le produit final. Cette question doit faire l’objet d’un débat plus large que celui qui porte actuellement uniquement sur les labels écologiques.
21Ce point porte sur les produits dont la vente et l’utilisation sont limitées ou interdites sur le marché intérieur en raison des dangers qu’ils présentent pour la santé et la vie des personnes et des animaux ou pour la préservation des végétaux, mais qui peuvent être exportés. En 1991, un Groupe de travail s’était déjà penché sur cette question et avait élaboré un « Projet de décision relative aux produits interdits ou strictement réglementés sur le marché intérieur ». Cependant, en l’absence de consensus en la matière, cette décision n’a jamais été adoptée. Depuis, plusieurs nouveaux accords et conventions traitant de cette question sont entrés en vigueur ou sont en cours de négociation sous l’égide d’autres organisations internationales (PNUE, FAO, BIT, etc.). La question qui se pose désormais au CCE est de définir le rôle que l’OMC pourrait avoir à jouer dans ce domaine.
22Cette question est un sujet d’inquiétude pour beaucoup de pays en développement. Ce sont eux qui ont insisté pour que ce point figure à l’agenda du CCE. Ils estiment que l’OMC peut en effet apporter une contribution utile à l’amélioration de la transparence du commerce de ces produits. Une délégation a même déjà proposé au CCE un nouveau projet de décision. Ce projet se veut complémentaire aux accords internationaux existant en la matière, notamment en ce qui concerne son champ d’application. Il est ainsi proposé que les produits tels que les additifs alimentaires, les biens de consommation, les déchets, les produits cosmétiques et les produits pharmaceutiques soient couverts par cette décision. Selon cette proposition, les pays exportateurs se verraient dans l’obligation de notifier aux autres membres de l’OMC les produits interdits qu’ils exportent. De plus, il est proposé des dispositions relatives à l’assistance technique dans ce domaine et la création de points d’information. Enfin, ce projet encourage les pays exportateurs à se demander si les mesures qu’ils appliquent sur le plan intérieur à ces produits ne devraient pas également être appliquées à leurs exportations.
23De manière générale, la Suisse est sensible à cette problématique. Elle participe ainsi activement aux négociations en cours dans les autres forums internationaux sur ce même thème (dans les domaines des produits chimiques, des pesticides et des déchets). Dans ce contexte, la Suisse estime qu’il est important de ne pas dupliquer au sein de l’OMC le travail accompli par d’autres organisations. Si l’OMC agit en la matière, son action doit rester subsidiaire et ne porter que sur des produits qui ne sont pas concernés par un autre accord international.
24La Suisse a également exprimé des doutes quant à l’habilitation du CCE à discuter d’assistance technique. Elle estime en effet que l’OMC n’a pas l’expertise nécessaire en la matière et que cette tâche serait effectuée de manière plus efficace par une organisation spécialisée.
25Le CCE doit ici examiner l’Accord sur les aspects des droits de propriété intellectuelle qui touchent au commerce (ADPIC) en relation avec diverses questions telles que l’environnement, le développement de technologies écologiquement rationnelles, l’accès à ces technologies et leur transfert, les connaissances autochtones et traditionnelles.
26Les positions sur ce point de l’agenda sont très marquées et fort différentes entre les pays en développement et les pays développés. Les premiers estiment en effet que les droits de propriété intellectuelle constituent un obstacle au transfert de technologies respectueuses de l’environnement. Il convient donc, selon eux, d’examiner si certaines dispositions de l’Accord sur les ADPIC ne constituent pas un frein à l’acquisition par les pays en développement des technologies qui leur sont nécessaires. Certains pays considèrent en effet que les droits de propriété intellectuelle accroissent le coût des technologies. Des pays en développement expriment encore des revendications face aux connaissances traditionnelles ou autochtones pour lesquelles l’Accord sur les ADPIC ne serait pas approprié. Selon eux, il serait nécessaire d’adopter de nouvelles législations afin que les communautés qui sont à la source des connaissances traditionnelles retirent des avantages de leur exploitation par des entreprises étrangères. Cette revendication est d’autant plus vivement exprimée que la Convention sur la diversité biologique contient une disposition selon laquelle chaque Partie doit encourager le partage équitable des avantages découlant de l’utilisation des connaissances, des innovations et des pratiques des communautés autochtones et locales.
27La plupart des pays développés considèrent que les connaissances traditionnelles ou autochtones ne relèvent pas de la propriété intellectuelle, car il est impossible d’accorder un droit de propriété intellectuelle portant sur des connaissances largement répandues ou faisant partie du domaine public. Seuls des accords volontaires entre les entreprises, les gouvernements et les populations autochtones constituent un moyen efficace de rémunérer les connaissances traditionnelles.
28La Suisse considère que l’existence d’un régime de protection des droits de la propriété intellectuelle constitue un facteur favorisant l’innovation et de ce fait, le développement de technologies respectueuses de l’environnement. De plus, elle estime qu’un tel régime est un facteur favorisant le transfert de technologies. Cependant, d’autres facteurs, tels la stabilité économique et politique du pays d’accueil, ses infrastructures, l’accès aux ressources financières, ainsi que le niveau de formation professionnelle, sont bien plus importants. Enfin, la Suisse juge prématuré d’envisager de modifier l’Accord sur les ADPIC tant que celui-ci ne sera pas pleinement applicable (les pays en développement disposant d’un délai).
29Les travaux effectués dans le cadre du CCE ont permis d’identifier les principaux problèmes auxquels se heurtent les pays en développement, ainsi que les questions à résoudre afin d’assurer une meilleure cohérence entre les politiques environnementales et commerciales. Il ne faut cependant pas trop attendre de l’OMC. En effet, son mandat est de promouvoir le libre-échange entre les Etats et non pas de légiférer en matière environnementale. De plus, beaucoup des délégations au CCE ne sont composées que de délégués commerciaux ne connaissant pas la problématique environnementale, ni les négociations en cours dans ce domaine dans d’autres forums. Ainsi, il arrive que le délégué d’un pays plaide dans le cadre du CCE pour l’interdiction des mesures commerciales prises dans le cadre d’un AEM, alors que ce même pays a préconisé l’introduction de telles mesures peu de temps auparavant dans le cadre d’une convention environnementale.
30Au vu des positions fort différentes exprimées sur la plupart des points de l’agenda du CCE, un certain pessimisme règne quant aux résultats qui pourront être atteints ces prochaines années. De l’avis général, les négociations qui se tiennent à l’OMC ne pourraient en effet aboutir que si un ensemble de décisions relatives à plusieurs points de l’agenda était négocié. Une négociation sectorielle, c’est-à-dire ne concernant qu’un seul point de l’agenda, aurait fort peu de chance de parvenir à un résultat satisfaisant pour tous les pays membres de l’OMC. Or, pour l’instant, aucune solution « globale » ne se dessine et les délégations campent sur leurs positions, se refusant à faire des concessions. Il importe dès lors que le mandat du CCE soit reconduit, de sorte que les négociations puissent se poursuivre sur l’ensemble des points de l’agenda.
31Créé par le Conseil du commerce et du développement de la CNUCED, le Groupe de travail spécial sur le commerce, l’environnement et le développement s’est réuni plusieurs fois en 1995 afin notamment :
-
d’examiner les incidences des politiques, des normes et des réglementations en matière d’environnement sur l’accès aux marchés et sur la compétitivité ;
-
d’identifier et analyser les nouveaux instruments de politique environnementale ayant des incidences sur le commerce ;
-
d’étudier les programmes d’éco-étiquetage et d’écocertification, ainsi que les possibilités de coopération internationale dans ce domaine.
- 10 Rapport final du Groupe spécial, p. 8.
32Les débats de ce groupe ont été marqués par une profonde opposition entre les pays en développement et les pays développés sur tous les thèmes abordés. Les premiers ont exposé assez durement leur point de vue, accusant les politiques environnementales des seconds d’avoir de nombreux effets négatifs sur l’accès aux marchés et sur la compétitivité de leurs pays (particulièrement dans les secteurs du textile, du cuir ou de la chaussure). « Quelques délégations ont exprimé la crainte que les gains obtenus lors du Cycle d’Uruguay ne soient neutralisés par des prescriptions écologiques de plus en plus rigoureuses. »10
33La perception qu’ont les pays développés sur le rapport entre politiques environnementales et compétitivité sur le marché est bien différente. Ainsi, les délégations présentes ont tenu à rappeler la teneur du Rapport sur les échanges et l’environnement au Conseil au niveau des Ministres (OCDE, 1995) dont les principales conclusions sont résumées au point 3.2 ci-dessous.
34Finalement, après des débats assez houleux, quelques recommandations ont pu être soumises. Compte tenu de « la situation spéciale des pays en développement »11, ces recommandations invitent notamment les gouvernements à prendre des mesures positives telles que l’amélioration de l’accès aux marchés, aux ressources financières et à la technologie. Elles répètent également certains principes comme : la condamnation des mesures unilatérales extraterritoriales pour résoudre un problème écologique, l’amélioration de la transparence des mesures environnementales (notamment à propos de l’éco-étiquetage) et la responsabilité commune mais différenciée dans la gestion des problèmes environnementaux.
35Créée au printemps 1991, la session conjointe des experts des échanges et de l’environnement est l’unique forum où experts commerciaux et experts environnementaux sont représentés paritairement. Ce groupe de travail a produit jusqu’à aujourd’hui un certain nombre de rapports, dont le dernier Rapport sur les échanges et l’environnement au Conseil au niveau des Ministres date de mai 1995. Ce rapport présente un certain nombre de conclusions et de recommandations. Sans être révolutionnaire, il constitue une première étape dans la réflexion. Il a en effet permis aux pays de l’OCDE de faire le point et d’asseoir une position commune sur un certain nombre de sujets importants. Quelques-unes des principales conclusions de ce rapport sont résumées ci-dessous :
- 12 Rapport sur les échanges et l’environnement au Conseil au niveau des Ministres, p. 4.
36Les conséquences de la libéralisation du commerce sur l’environnement sont encore fort débattues. Faute de pouvoir se mettre véritablement d’accord sur ces effets, les pays de l’OCDE s’accordent à dire que « de manière générale, la libéralisation des échanges influera favorablement sur l’environnement en améliorant l’efficience de la répartition des ressources, en favorisant la croissance économique et en augmentant le bien-être général, à condition que des politiques d’environnement efficaces soient mises en œuvre. »12
37Selon les pays de l’OCDE, un niveau élevé de protection de l’environnement peut avoir des effets positifs sur la compétitivité des producteurs nationaux, ainsi que sur celle des pays. « Il peut dynamiser le progrès technologique, favoriser l’investissement, améliorer l’efficience de la production, tout en suscitant le développement de nouveaux secteurs industriels et des débouchés inédits. »13 A propos des craintes exprimées au sujet d’une perte de compétitivité, les experts soulignent que les travaux réalisés à ce jour ne permettent pas d’établir de relation systématique entre les politiques d’environnement en vigueur et les impacts sur la productivité.
38Les pays de l’OCDE insistent sur le fait que la coopération internationale est le moyen indiqué de répondre aux préoccupations suscitées par des PMP ayant des conséquences transfrontières ou planétaires sur l’environnement. Cette coopération peut s’effectuer au moyen d’une aide technique et financière, par la négociation d’accords environnementaux multilatéraux ou par l’harmonisation de normes au niveau international.
39L’analyse des relations entre le commerce et l’environnement a passablement progressé au cours de ces dernières années. Plusieurs organisations ont créé des groupes d’experts sur ce sujet et beaucoup d’études empiriques ont été effectuées. Il n’en demeure pas moins que ce thème demeure passablement conflictuel, tant entre experts environnementaux et commerciaux qu’entre pays en développement et pays développés. L’impasse dans laquelle se trouvent actuellement les travaux du Comité du commerce et de l’environnement de l’OMC démontre qu’un grand effort doit encore être entrepris pour concilier tous les points de vue afin de déboucher sur des résolutions acceptables pour tous.
40Dans ce contexte, il importe que les pays assurent une meilleure cohérence des positions qu’ils défendent dans les diverses organisations internationales (notamment dans le cadre du PNUE et de l’OMC). Il convient aussi d’encourager une plus large participation des experts environnementaux aux travaux du CCE.
41Le rôle du PNUE serait également à revoir et à renforcer dans ce débat. Il conviendrait en effet de lui donner les moyens d’améliorer certaines dispositions juridiques des AEM placés sous sa responsabilité, de manière à renforcer la position de ces Accords face à l’OMC (notamment en ce qui concerne le mécanisme de règlement des différends).
42La Suisse estime que les différentes opinions exprimées jusqu’à ce jour ne sont pas inconciliables. En effet, les politiques commerciales et environnementales doivent pouvoir se compléter de manière à promouvoir le développement durable de notre planète. De plus, la crainte d’un « protectionnisme vert » exprimée par certains pays en développement doit être prise au sérieux. Les pays développés doivent ainsi offrir à leurs partenaires des garanties en matière de transparence de manière à assurer la pérennité et le renforcement d’un système commercial multilatéral juste et ouvert.