• 1 L’entrée de la Suisse à l’ONU avait été refusée par 75% des voix et par la totalité des cantons.

2Depuis que le peuple et les cantons suisses l’avaient massivement1 refusée en votation populaire, le 16 mars 1986, l’adhésion de la Suisse à l’ONU revient avec beaucoup de force sur le devant de la scène politique, notamment après le dépôt d’une initiative populaire en ce sens (mars 2000) et le message du Conseil fédéral concernant cette initiative (décembre 2000).

• 2 DFAE, La Suisse et l’ONU, une information du Département fédéral des affaires étrangères DFAE, ma (...)

4En mars 2001, la Division politique III (section ONU) du Département fédéral des affaires étrangères (DFAE) a publié une brochure2 qui reprend, sous une forme didactique, les arguments développés par le Conseil fédéral dans son message relatif à l’initiative pour l’adhésion de la Suisse à l’ONU.

• 3 DFAE et CAP, « Dossier : La Suisse et l’ONU », Politorbis, édition spéciale d’avril 2001.

6Le DFAE, en collaboration avec le Centre d’analyse et de prospective (CAP, Berne), a également publié, en mai 2001, un dossier spécial consacré à la Suisse et l’ONU, dans sa revue trimestrielle de politique étrangère Politorbis3. Ce document comprend 11 textes courts, signés par différentes personnalités de l’Administration fédérale suisse et du milieu académique suisse, ainsi que par des fonctionnaires étrangers. Ces textes portent surtout sur l’ONU, bien que dans l’introduction à ce dossier, le secrétaire d’Etat du DFAE milite explicitement en faveur de l’adhésion de la Suisse à l’ONU.

• 4 Recommandation Christoffel Brändli, « Préserver la neutralité de la Suisse en cas d’adhésion à l’ (...)

14Dans une recommandation4, un conseiller aux Etats a pourtant demandé au Conseil fédéral de s’assurer que l’ONU accepte la réserve de neutralité helvétique avant la votation populaire, en l’absence d’un contre-projet à l’initiative qui aurait pu permettre de compléter l’arrêté fédéral soumis au vote. Dans sa prise de position (22 août 2001), le Conseil fédéral explique qu’il n’est pas acceptable de demander à l’ONU de débattre de la neutralité de la Suisse avant que ce pays n’adhère à cette organisation et que l’usage d’une réserve, au sens juridique, enverrait le signal que la Suisse ne serait pas capable de remplir l’ensemble des obligations de la Charte des Nations Unies, alors que c’est sans restriction qu’elle pourrait se conformer à ce texte.

• 5 « Avant le vote sur l’ONU, le Gouvernement affiche son attachement à la neutralité », Le Temps, 2 (...)

15Pour lever toute équivoque, le Conseil fédéral a rendu public, le 24 octobre 2001, le texte de la demande d’adhésion de la Suisse à l’ONU, incluant une déclaration relative à la neutralité. Cette déclaration mentionne explicitement qu’« en tant que membre de l’Organisation des Nations Unies, la Suisse restera neutre »5.

• 6 Voir SIPRI Yearbook 2001 : Armaments, Disarmament and International Security, pp. 223 sqq.; Dépar (...)

17Depuis 1998, les dépenses militaires et d’armement sont à nouveau en hausse dans le monde entier. Pendant la seule période 1999-2000, elles ont enregistré une augmentation de 3% (+ 0,3% en Suisse)6. Cette tendance se retrouve dans toutes les régions du monde, quoique l’Afrique enregistre depuis 1998 la hausse la plus forte, avec 37%, suivie par l’Asie du Sud (+ 23%). Dans ces deux régions, ce sont de nouveaux conflits ou des guerres déjà en cours qui ont renforcé l’armement.

• 7 Voir Seco, communiqué de presse, 6.2.01.

19En 2000, les exportations suisses de matériel de guerre se montaient encore à 213,6 millions de francs, ce qui correspond à peu de chose près à leur valeur de 1998 et dénote un recul de plus de 7% par rapport à 19997. La part du matériel de guerre dans l’ensemble des exportations suisses d’armement demeure donc à 0,16% et ne représente qu’une quantité négligeable. Les principaux acheteurs d’armement suisse ont été l’Allemagne, les Etats-Unis, le Canada, la Roumanie et l’Argentine. Dans certains cas, les exportations d’armes étaient destinées à des pays où se déroulent des conflits armés importants, selon la définition du SIPRI (Philippines, Pakistan et Soudan). Selon les statistiques, il s’agit d’exportations d’armes de poing et d’autres armes, également classées dans la catégorie des armes légères ou de petit calibre (voir ci-dessous, sous-chap. 5.2.3, point « Armes légères et de petit calibre »). Quant à leur prix, ces exportations ne représentent toutefois que 0,15% du total des exportations de matériel de guerre.

• 8 De plus amples informations ainsi que les newsletters se trouvent sur le site www.swisspeace.ch.

21La direction stratégique du centre est assurée par un comité de direction qui réunit deux représentants de la Direction politique du DFAE, un représentant de la Direction du développement et de la coopération (DDC), trois représentants d’ONG suisses et le directeur de la FSP. Au cours de ses premiers six mois d’existence, le centre a notamment créé trois groupes de travail permanents centrés sur un pays ou sur un thème spécifique. L’un de ces groupes est chargé d’étudier les corrélations entre la coopération au développement, l’aide humanitaire et la promotion de la paix. Le centre publie chaque mois une newsletter en allemand, en anglais et en français. Au cours de cette période, le DFAE et les responsables d’ONG ont déjà fait appel au centre pour requérir les services suivants : analyse de conflit, développement de programmes et de projets, évaluation, échanges d’expériences et formation8.

• 10 Our Global Neighborhood. Report of the Commission on Global Governance, Oxford: Oxford University P (...)

26La notion de « sécurité humaine » a été utilisée pour la première fois par la Commission on Global Governance dans son rapport sur « notre voisinage mondial » (1995)10. Cette notion désigne la sécurité de l’individu, qui devrait pouvoir vivre partout dans le monde sans subir d’atteinte à son intégrité corporelle, sans crainte et sans être soumis à des décisions arbitraires. Les domaines que recouvre la notion de « sécurité humaine » ne sont en réalité guère nouveaux : il s’agit pour l’essentiel des droits de l’homme, du droit international humanitaire, de la juridiction pénale internationale ainsi que des efforts accomplis pour lutter contre la prolifération de mines et d’armes de petit calibre, ainsi que contre l’enrôlement d’enfants dans l’armée. Le rapprochement de domaines, que l’étude et les points de vue séparent souvent, souligne cependant la dimension humaine ou individuelle.

• 11 Selon la définition de l’ONU de 1997 (Doc. A752/298) et selon un document de 2000 de l’OSCE sur l (...)

27L’expression « armes de petit calibre et armes légères » désigne des armes conventionnelles, qui peuvent être transportées ou utilisées par une seule ou plusieurs personnes11. La plupart des conflits qui ont éclaté depuis la fin de la guerre froide ont été presque exclusivement menés au moyen de ces armes de petit calibre. Les efforts consentis dans ce domaine visent donc essentiellement à lutter contre la prolifération de ces armes et contre leur usage abusif.

• 12 DFAE, communiqué de presse, 27.6.01. Voir aussi: Comité préparatoire de la conférence des Nations (...)
• 13 Small Arms Survey, Small Arms Survey. Annuaire sur les armes légères et de petit calibre 2001. Gr (...)

29Concernant le marquage et le pistage d’armes légères, la Suisse a soumis, avec la France, une initiative à la Conférence des Nations Unies sur les armes légères, tenue en juillet 2001, qui se fonde essentiellement sur les aspects préventifs, sur l’engagement des Etats à coopérer et sur des critères d’application clairement définis. En bref, cette initiative propose l’élaboration d’un instrument international qui permettrait de pister les armes légères grâce à leur marquage uniformisé, à leur répertoriage et à un échange d’informations au niveau international12. A l’occasion de la Conférence sur les armes légères, la Suisse a également présenté la première édition du Small Arms Survey13. Il s’agit de l’annuaire d’un projet qui porte le même nom et qui est domicilié auprès de l’Institut universitaire de hautes études internationales (IUHEI) à Genève. Ce projet, financé pour l’essentiel par la Direction politique du DFAE, s’est donné pour objectif de faire régner un peu plus de transparence dans le domaine des armes légères.

• 14 Operational Conclusions of the International Seminar « Strenghtening the OSCE’s Role in the Realm o (...)

31Sur une initiative de la Suisse et de l’Allemagne, l’OSCE a tenu à Berlin, en juillet 2001, un « Séminaire sur le renforcement du rôle de l’OSCE dans le domaine de l’environnement et de la sécurité ». Cette réunion avait pour objectif de trouver des moyens de renforcer le rôle de l’OSCE dans la prévention de conflits en rapport avec des problèmes écologiques et elle s’est notamment penchée sur un projet de la Suisse visant à élaborer un code de conduite spécifique. Au terme du séminaire, les participants ont convenu d’améliorer l’échange d’informations concernant d’éventuels conflits écologiques, d’intégrer davantage les missions actuelles de l’OSCE dans ces efforts et d’accorder en général une plus grande place aux problèmes écologiques dans les activités de l’OSCE. Dans ce cadre, il s’agit en particulier d’étendre les fameuses mesures de confiance et de sécurité aux préoccupations concernant la protection de l’environnement14.

• 15 Laurent Goetschel, Politique extérieure en mouvement. Synthèse du PNR 42, Berne : Fonds national (...)

32L’achèvement, à la fin 2000, du Programme national de recherche « Fondements et possibilités de la politique extérieure suisse » (PNR 42) a donné lieu à la publication de plusieurs études sur divers aspects de la politique suisse en matière de contrôle de l’armement et du désarmement15.

• 16 Stefan Brem, Andréa Heinzer et Thomas Bernauer, Abrüstungs- und Rüstungskontrollpolitik der Schwe (...)

34Il faut savoir que la nécessité d’un contrôle de l’armement et du désarmement s’est largement imposée au début des années 1990 : dans le domaine de la Convention sur les armes chimiques, la Suisse a par exemple compris, d’une part, que le régime de vérification concernait directement ses activités économiques et, d’autre part, qu’une participation active à la convention servirait les intérêts de sa politique de sécurité tout en lui garantissant une source d’informations plus fiables. En tant que pays industrialisé, la Suisse possède dans le même temps un savoir-faire spécifique qui peut s’avérer fort utile lors de l’élaboration de nouveaux traités et de nouvelles institutions. La Suisse est ainsi parvenue à maintes reprises à dépolitiser des débats houleux en proposant des solutions techniques réalistes. Au stade de l’application d’accords ou de traités, la Suisse a souvent joué le rôle de pionnière. Elle a ainsi contribué à une mise en œuvre aussi rapide et exhaustive que possible des obligations convenues, en incitant les autres Etats à suivre son exemple. Enfin, des experts suisses ont fourni un appui à d’autres Etats dans l’application d’accords sur le contrôle de l’armement16.

• 17 Urs Cipolat (in collaboration with Alix Gowlland and Ulrich Karpenstein), Nonproliferation and Sw (...)

35Dans le domaine du contrôle des exportations, des mécanismes d’évaluation fixés sur le plan international revêtent une importance cruciale. Le cas des exportations de biens dits à double usage est ici l’exemple le plus frappant. En fait, la Suisse doit non seulement s’acquitter des obligations qui découlent de conventions internationales existantes, mais aussi adapter ses procédures et ses règlements à ceux de l’Union européenne pour éviter toute discrimination. Les dispositions européennes figurent notamment dans le Code de conduite sur les exportations d’armements et dans les actions communautaires entreprises pour réglementer les exportations de biens à double usage. Les directives sur la conditionnalité politique adoptées fin 1999 par le Conseil fédéral correspondent d’ailleurs dans une large mesure aux règlements de l’Union européenne17.

• 18 Au sujet des arguments avancés, voir l’Annuaire Suisse-Tiers Monde 2001, pp. 261-262, et le Tages (...)
• 19 Neue Zürcher Zeitung, 2.8.01.

37Pendant la campagne, une scission est apparue tant au sein de la droite (l’UDC et l’ASIN s’opposant au PRD et au PDC) qu’au sein de la gauche (le GSsA n’étant pas du même avis que le PS et que les Verts)18. Le peuple a fini par accepter les deux projets de justesse (par 51% pour l’armement de soldats suisses à l’étranger et par 51,1% pour la coopération en matière d’instruction ; la participation a atteint 42%). Les opposants à ces deux projets se regroupaient en particulier dans les cantons de tradition rurale et en Suisse romande. L’étude Vox réalisée après la votation a par ailleurs montré que ce sont les voix de la gauche – préférant l’argument de l’ouverture aux principes pacifistes – qui ont finalement fait pencher la balance19.

• 20 Neue Zürcher Zeitung, 4.7.01.

38Le résultat serré de ce vote a eu des effets sur le programme d’armement 2001, dans la mesure où le conseiller fédéral Schmid a renoncé à l’achat d’avions de transport destinés à acheminer les troupes de promotion de la paix et les équipes de secours en cas de catastrophe. Le DDPS continuera certes de développer le secteur promotion de la paix à long terme, mais il a décidé de renoncer à approfondir ce sujet dans le cadre de l’actuelle Réforme de l’armée XXI (voir ci-dessous sous-chap. 5.2.5)20.

• 21 Neue Zürcher Zeitung, 27.1.01.

40Il importe de relever ici les conclusions de la Commission d’admission au service civil, qui a tiré un premier bilan de ses activités en janvier 2001. Pour cette commission, l’organisation actuelle du service civil est un « pot-pourri sans caractère ». Selon elle, il faut réorienter le service civil pour en faire plutôt un instrument de la politique de sécurité et de la paix de la Confédération, qui autoriserait aussi des interventions collectives à l’étranger21.

• 22 Plan directeur de l’armée XXI. Conception de l’armée suisse à l’aube du XXI siècle. Projet du 2 m (...)

41En mai 2001, le Conseil fédéral a soumis le Plan directeur de l’armée XXI à la procédure de consultation22. De son propre aveu, le Plan directeur se fonde sur les réflexions du rapport sur la politique de sécurité 2000 La sécurité par la coopération, qui recommande de mettre davantage l’accent sur la participation à la promotion internationale de la paix et sur la gestion des conflits. Aussi, bien que le Plan directeur de l’armée continue d’accorder la priorité à la défense classique du pays, il s’attache à préciser le rôle que jouera la coopération internationale au sein de la future armée. Le texte énumère ainsi les différents moyens dont dispose l’armée pour contribuer à la promotion de la paix et à la gestion des conflits :
– maintien et renforcement de la sécurité, de la stabilité et de la paix, par l’envoi d’unités ou de spécialistes pour prendre part à des interventions (à condition que les opérations soient menées sur un mandat de l’ONU ou de l’OSCE) ;
– vérification dans le domaine du contrôle des armements et du désarmement ;
– contribution à une application plus rigoureuse du droit de la guerre ;
– promotion du contrôle démocratique des forces armées ;
– participation aux opérations humanitaires de déminage ;
– soutien de l’aide humanitaire, à condition que des moyens civils soient engagés.

• 23 Armeereform XXI : Vernehmlassungsverfahren zum Armeeleitbild und zur Revision der Militärgesetz-geb (...)

43Bien que les milieux politiques aient réservé un accueil mitigé au Plan directeur de l’armée XXI, seuls quelques rares partis et organisations ont émis des critiques, en procédure de consultation, sur les nouvelles compétences qui permettent à l’armée de participer à la promotion de la paix et à la gestion des conflits sur le plan international23.

• 24 Un encadré plus complet des changements intervenus depuis 1977 se trouve aux pages 241 et 242 de (...)

45Depuis le début des années 1990, la Suisse a sensiblement renforcé les lois pour mieux lutter contre le crime organisé, le blanchiment et la corruption. L’encadré ci-dessous rappelle les grandes lignes des changements législatifs récents24.

• 25 Assemblée nationale, Rapport d’information par la mission d’information commune sur les obstacles (...)
• 26 Ont notamment été auditionnés le procureur général du canton de Genève, Bernard Bertossa, Paul Pe (...)

46L’Assemblée nationale française a publié en février 2001 son rapport concernant la Suisse sur les obstacles à la répression de la délinquance financière et du blanchiment25. Sur la base d’auditions de juristes et de banquiers26, ainsi que de rapports de l’OCDE (voir ci-dessous), le rapport Montebourg (du nom du rapporteur de la mission) dénonce le laxisme de la Suisse dans la lutte contre le blanchiment. La Suisse ne réagirait que sous la pression internationale, la loi sur le blanchiment a des limites et les intermédiaires financiers non bancaires sont absents de la lutte antiblanchiment. Les moyens donnés à l’Etat pour lutter contre le blanchiment sont nettement insuffisants. Ce rapport a suscité des réactions très vives de protestation des milieux bancaires et de la Confédération, qui jugent ses critiques trop fortes.

• 27 Les 40 recommandations du GAFI sont disponibles sur Internet www.oecd.org/fatf/.
• 28 Autres organismes régionaux travaillant dans le même esprit que le GAFI : Groupe d’action financi (...)

47Le Groupe d’action financière sur le blanchiment de capitaux (GAFI) a été créé par le G7 en 1989 ; il est intégré à l’OCDE. En 1990, le GAFI avait formulé 40 recommandations d’action pour mieux lutter contre le blanchiment de capitaux27. Ce sont des recommandations non contraignantes, mais le GAFI a mis sur pied des mécanismes de pression pour que les pays membres et non membres renforcent progressivement leurs législations afin de se conformer à ces recommandations (publication d’un rapport annuel, exercices annuels d’autoévaluation et évaluations mutuelles périodiques des mesures prises dans différents pays, séminaires dans des pays non membres). Vingt-neuf pays sont membres du GAFI, dont la Suisse, l’Argentine, le Brésil, la Chine, le Mexique, Singapour et la Turquie. Le GAFI soutient aussi la création d’organismes régionaux qui ont des objectifs et missions analogues28.

• 29 GAFI, Rapport annuel 2000-2001, Paris, 22.6.01, 22 p. + annexes. Disponible sur le site Internet (...)

48Le rapport annuel29 fait le point sur les progrès intervenus et les lacunes. Il met aussi en lumière les tendances dans les méthodes utilisées pour blanchir les capitaux et propose des mesures pour les combattre et pour adapter les mesures de lutte à ces nouveaux défis.

• 30 GAFI, Rapport du GAFI visant à identifier les pays ou territoires non coopératifs. Améliorer l’ef (...)
• 31 Voir la liste des pays à la page 266 de l’Annuaire Suisse-Tiers Monde 2001.

49Depuis 1998, le GAFI étudie les problèmes posés par les pays et territoires qui ne coopèrent pas dans le domaine de la lutte contre le blanchiment de capitaux30. Il a publié en l’an 2000 une première liste de pays et territoires non coopératifs31. Ces pays ou territoires sont priées d’adopter aussi rapidement que possible des mesures pour pallier leurs lacunes législatives. Les institutions financières doivent prêter une attention particulière lors de relations d’affaires avec des personnes ou sociétés de ces pays non coopératifs.

• 32 Le Temps, 8.9.01.

50Dans son rapport de juin 2001, le GAFI retire quatre pays, jugeant qu’ils ont entrepris des réformes juridiques remédiant aux lacunes constatées une année auparavant (Bahamas, îles Caïmans, Liechtenstein et Panama) ; six nouveaux pays ont par contre été ajoutés à la liste en juin 2001 (Egypte, Guatemala, Hongrie, Indonésie, Myanmar et Nigeria) et deux autres en septembre 2001 (Grenade et Ukraine). Les Philippines et Nauru ont même été menacées de « contre-mesures » accrues : annonce aux autorités des transactions faites avec ces pays, prise en compte du statut suspect lors de l’établissement d’une banque de ces pays dans un pays du GAFI, avertissement au secteur non financier32.

• 33 GAFI, Examen des systèmes anti-blanchiment du GAFI et des procédures d’évaluation mutuelle 1992-1 (...)
• 34 Elle n’a pas formellement ratifié la Convention des Nations Unies de 1988 contre le trafic illici (...)

51L’OCDE a procédé à un Examen des systèmes anti-blanchiment du GAFI et des procédures d’évaluation mutuelle 1992-199933. Le processus d’évaluation mutuelle est un pilier essentiel des travaux du GAFI, pour voir dans quelle mesure les 40 recommandations sont traduites dans les législations nationales des pays membres et inciter les pays membres et non membres qui présentent des lacunes dans leurs lois à améliorer leur dispositif de lutte. Le niveau du respect des 40 recommandations du GAFI s’est régulièrement amélioré. La législation de dix pays membres du GAFI est conforme aux 28 recommandations qui imposent des mesures obligatoires. La Suisse respecte toutes les recommandations sauf une34. Les cinq pays suivants ont des législations nationales non conformes (ou partiellement conformes) à une série de recommandations (de 6 à 16) : Argentine, Canada, Etats-Unis, Japon et Mexique.

• 35 GAFI, Rapport sur les typologies du blanchiment de capitaux 2000-2007, Paris, 1.2.01, 31 p. Dispo (...)

53Dans son Rapport sur les typologies du blanchiment de capitaux publié en 200135, le GAFI fait l’inventaire des méthodes et des tendances récentes du blanchiment, examine les menaces qui se profilent et les contre-mesures qui pourraient être envisagées. Le rapport 2001 examine par exemple le cas des services bancaires par Internet. La facilité d’accès via Internet, la dématérialisation du contact entre clients et banques et la rapidité des transactions font que ce moyen peut attirer ceux qui souhaitent blanchir de l’argent. L’autre aspect examiné est le problème du recours à des professionnels du droit, des comptables et conseillers financiers pour aider les criminels à déplacer et dissimuler des produits illégaux. Certains avocats et comptables peuvent ainsi offrir leurs conseils et services (aider à créer des sociétés, conseils pour des montages financiers et juridiques, introduction auprès de banques, administration de sociétés) et devenir de la sorte (sciemment ou à leur insu) des « ouvreurs de portes » utiles pour les criminels. Le rôle des fiducies a aussi été examiné par le GAFI. Les fiducies (fondation ou société de commandite par exemple) permettent « de protéger des biens ou des actifs de façon à pouvoir les utiliser au bénéfice de certaines personnes ou de certaines fins » (administrer des héritages, gestion financière de sociétés, créer des fonds communs de placement, parrainer des manifestations ou des œuvres caritatives). La fiducie est une construction juridique pouvant être utilisée pour dissimuler une activité illégale, brouiller les pistes du blanchiment, grâce à l’anonymat qu’une fiducie peut offrir au propriétaire ou bénéficiaire réel.

• 36 MROS, 3^e rapport d’activités, 2.7 .01.

58Dans son rapport annuel36, le Bureau de communication en matière de blanchiment relève qu’il a reçu 311 annonces portant sur des soupçons de blanchiment en l’an 2000, dont 77% ont été transmises aux autorités de poursuite pénale, ce qui montre que la qualité des annonces est bonne. La plupart des communications proviennent du secteur bancaire et la part des annonces en provenance de gérants de fortune et de fiduciaires est en augmentation, mais d’autres secteurs sont montrés du doigt pour le peu d’empressement à signaler des opérations suspectes. Seuls 0,6% des annonces proviennent des assureurs, 0,3% des agents de change et 2,3% des avocats ; 92% des communications ont été transmises par les cantons de Zurich (40% des annonces), de Genève, de Berne, du Tessin et de Bâle-Ville. La part de Zoug est très faible et certains cantons, dont Appenzell et Glaris, où résident un nombre non négligeable d’intermédiaires financiers, n’ont transmis aucune communication.

• 41 « Rapport annuel 2000/2001 des Commissions de gestion et de la Délégation des Commissions de gest (...)

60La Commission de gestion des Chambres fédérales a soulevé des questions sur les problèmes de la mise en œuvre de la Loi sur le blanchiment dans son rapport du 22 mai 200141. La Commission de gestion du Conseil national parle de dysfonctionnements accompagnant l’exécution de la loi à l’intérieur du Département des finances et invite le Conseil fédéral à augmenter de manière substantielle les effectifs de l’Autorité de contrôle. Le rapport relève les problèmes d’application de la loi dans le secteur parabancaire et le manque de coopération de la part de certains organismes d’autorégulation.

• 42 Voir aussi, dans la partie « Statistiques » de cet Annuaire, les tableaux statistiques sur les av (...)

62Les informations publiées surtout par la Banque nationale suisse (BNS) montrent l’importance très grande des fonds gérés par la place financière suisse. La statistique annuelle de la BNS des opérations fiduciaires comprend les transactions des banques suisses réalisées pour le compte et aux risques de clients étrangers révèle que fin 2000, le montant des avoirs gérés par les banques suisses pour ces clients s’élevait à 317 milliards de francs, dont plus de 180 milliards en provenance de pays en développement. Ces apports ont augmenté très fortement ces six dernières années : 227 milliards de francs fin 1997 contre 179 milliards fin 1994. Beaucoup de fonds proviennent de paradis fiscaux (37,7 milliards de placements en Suisse en provenance des Antilles britanniques, 19,8 milliards du Panama, 9 milliards des îles Caïmans, 8,1 milliards des Bahamas) ou de pays exportateurs de pétrole, mais aussi de pays plus surprenants : 5,1 milliards de francs gérés dans les banques suisses proviennent de clients du Liberia, 1130 millions de francs de l’Indonésie, 788 millions du Kenya, 713 millions du Nigeria, 642 millions des Philippines, 495 millions du Kazakhstan42.

• 43 Neue Zürcher Zeitung, 9.5.01.
• 44 Source: Sébastien Guex, « Développement de la place financière helvétique et secret bancaire au 2 (...)

63A ce chiffre de 317 milliards s’ajoutent les opérations que les banques effectuent pour leur propre compte (1085 milliards de francs) et les aspects non retenus dans la statistique de la BNS (fortune gérée par les assurances par exemple). La fortune totale gérée par les banques suisses atteint des montants de plusieurs milliers de milliards de francs. Pascal Couchepin avançait en février 2001 le chiffre de 5000 milliards de francs gérés par les banques suisses fin 199943. La Suisse est la place financière la plus importante au monde dans la gestion de fortunes de particuliers non gérées dans le pays d’origine du propriétaire, avec une part estimée du marché mondial de 30 à 40%44.

• 45 Ibid.

64La gestion de fortune a connu une croissance spectaculaire dès le début des années 1990, en raison notamment de quatre facteurs : augmentation de la part des richesses produite par les détenteurs de capitaux (par rapport au revenu du travail), hausse des cours des actions, augmentation très rapide des nouveaux riches, forte croissance des fonds des institutions de prévoyance vieillesse45.

• 46 Oxfam arriveau chiffre de 50 milliards de dollars par l’estimation suivante: si l’on prend le chi (...)

66L’organisation Oxfam a procédé à une estimation des pertes fiscales pour les pays en développement liées aux fuites de capitaux pour échapper au fisc de ces pays. Les gouvernements de pays en développement auraient ainsi un manque à gagner, en termes de recettes fiscales qui leur échappent, de 50 milliards de dollars par année, soit presque autant que la totalité de l’aide publique au développement des pays de l’OCDE46.

• 47 Sources : Arbeitsgemeinschaft der Hilfswerke, « Steuerwettbewerb und Steuerflucht. Der Süden verl (...)

71La Communauté de travail des œuvres d’entraide (CT) a organisé en octobre 2001 un séminaire sur la question des fuites fiscales. Selon certains intervenants au colloque, il serait regrettable que la Suisse applique, suite à des pressions internationales, un système d’impôt à la source sur les placements en Suisse de clients étrangers pour l’Union européenne seulement (avec restitution d’une partie de ces impôts aux pays membres de l’UE) sans appliquer la même règle pour des fonds en provenance de pays en développement. Pour la Communauté de travail, il est important que la loi suisse soit adaptée pour punir la fuite fiscale, et pas seulement la fraude fiscale. La Suisse devrait améliorer l’entraide judiciaire et l’entraide entre administrations fiscales dans ce domaine. Les opérations offshore d’entreprises suisses devraient être mieux contrôlées. Les avoirs confisqués devraient être rendus aux pays de provenance. La Suisse devrait punir non seulement la corruption de fonctionnaires étrangers, mais aussi la corruption dans le secteur privé. Elle devrait réexaminer les conventions de double imposition pour mieux combattre les fuites fiscales et adapter le système de surveillance en Suisse, en remettant en question le système d’autorégulation des intermédiaires financiers et en adaptant les lois sur le blanchiment pour tenir compte des nouveaux moyens de blanchir des capitaux (produits dérivés par exemple)47.

• 48 « Asylsuche in der Schweiz – fur die SVP ein Missbrauch », Neue Zürcher Zeitung, 14.11.00.

82L’édition 2000 de l’ASTM (p. 258) observait déjà que la loi sur l’asile entrée en vigueur le 1^er octobre 1999, après le référendum du 13 juin, n’avait pas marqué l’aboutissement de la construction de l’édifice législatif ; cette matière, toujours brûlante sur le plan politique, est sujette à un développement continu et dynamique, sous la pression manifeste de l’initiative de l’UDC (Union démocratique du centre), dénommée « contre les abus dans le droit d’asile »48. L’actuelle révision partielle de la loi – dont l’avant-projet vient de passer en procédure de consultation – revient en effet sur deux points soulevés par l’initiative, notamment l’exclusion de la procédure d’asile des personnes ayant transité par un pays tiers « sûr » et la compression des frais d’assistance.

• 49 « Umstrittene Verteilung von Asyl-“Lasten” », Neue Zürcher Zeitung, 9.10.01.
• 50 Résumé de la prise de position de l’OSAR sur le Projet de révision partielle de la loi sur l’asil (...)

83La réglementation en vigueur autorise le renvoi vers un pays de transit d’un requérant qui y aurait séjourné au moins vingt jours ; l’avant-projet ne mentionne plus ce délai. L’OSAR fait valoir qu’une telle norme reviendrait à interdire l’accès à la procédure de toute personne arrivée en Suisse par voie de terre, avec une politique de beggar thy neighbour, au détriment des pays limitrophes49. De plus, elle s’écarterait des tendances prévalant dans l’UE, dans la mesure où l’accord de Dublin fait dépendre la compétence d’un pays de la relation entre le requérant et ce pays. Connaissant la faible efficacité de l’actuelle norme sur les Etats tiers, beaucoup d’observateurs se demandent si cette proposition est réaliste50.

• 51 Denise Efionayi-Mäder, Sozialhilfe für Asylsuchende im europäischen Vergleich, Neuchâtel: Forum s (...)

84Le débat autour du financement de l’asile refait systématiquement surface : la réforme vise à réduire les dépenses de la Confédération au titre de l’assistance, qui se montent actuellement à plus de 700 millions de francs. Depuis 1994, la Confédération a abandonné le système de remboursement aux cantons des frais effectifs d’assistance et est progressivement passée à un système forfaitaire. Reprenant quelques éléments du rapport Gerber-Fuhrer (cf. ASTM 2001, p. 284), l’avant-projet propose d’allouer aux cantons une somme globale en fonction des effectifs. Les forfaits devraient tenir compte de la proportion des personnes admises provisoirement qui exercent une activité lucrative, de sorte que les cantons qui leur autorisent plus facilement l’accès au marché du travail seraient récompensés pour cette politique d’ouverture. Les cantons sont en outre encouragés financièrement à prendre des mesures sociales, tels les programmes d’occupation, etc. Une experte en matière de politique d’asile et assistance aux demandeurs d’asile51 observe que les modifications relatives au financement de l’asile concernent la répartition des charges entre Confédération et cantons et n’intéressent pas directement les requérants ; les nouvelles dispositions devront inciter indirectement les cantons à pratiquer une politique d’intégration sociale envers les personnes relevant du domaine de l’asile les plus susceptibles de rester à long terme en Suisse, à savoir les titulaires d’une admission provisoire (permis F). Elle regrette cependant que ce texte ne propose pas un minimum garanti dans les prestations aux demandeurs d’asile à l’intention des cantons, à l’instar de ce qui se fait dans d’autres pays et notamment en RFA.

• 52 « Asile: une taxe pour financer les frais liés aux requérants ? », Le Temps, 5.9.01.

87Finalement, l’avant-projet de révision partielle de la loi sur l’asile de l’ODR prévoit que la notification des décisions de non-entrée en matière parvienne directement aux requérants, court-circuitant ainsi les éventuels mandataires et affaiblissant la défense des intérêts des demandeurs d’asile. Il propose l’abolition des comptes de sûreté, ce prélèvement de 10% sur les salaires des demandeurs d’asile professionnellement actifs effectué au titre d’une contribution aux frais de procédure. Ce système occasionnant trop de frais de gestion, il serait remplacé par une taxe fixe de 100 francs par mois pour les salaires à partir d’un montant de 1300 francs ; contrairement aux comptes de sûreté actuellement retournés aux demandeurs d’asile qui quittent la Suisse, ces taxes ne seraient pas remboursables. L’OSAR, qui se félicite de la suppression des comptes de sûreté, dénonce la double imposition frappant des demandeurs d’asile déjà imposés à la source52.

• 53 « Un requérant meurt en se débattant avec des policiers », Le Temps, 2.5.01.
• 54 « Un médecin est condamné après la mort d’un requérant », Le Courrier, 4.7.01.
• 55 Communiqué de presse de l’OSAR, 3.7.01.
• 56 « Des limites à l’usage de la force ? », Vivre ensemble, février 2001.

90Il est dès lors d’autant plus surprenant que des incidents graves aient marqué les renvois : le 1^er mai 2001, le requérant nigérian Samson Chukwu est mort par asphyxie dans une prison valaisanne, alors qu’il résistait à un renvoi forcé53. En juillet 2001, un médecin et des policiers ont été condamnés pour homicide par négligence suite au décès d’un Palestinien lors de son expulsion deux ans auparavant54. En commentant le verdict, l’OSAR a réitéré la demande d’adoption d’une base légale claire concernant le traitement des personnes refoulées55. Le groupe de solidarité alémanique augenauf a attiré efficacement l’attention sur les cas des personnes refoulées contre leur volonté et déportées dans des conditions jugées parfois scandaleuses par les passagers des vols de ligne56.

• 57 « Teilerfolg der Rückführung in Bosnien. Positiver Trend – Abschied von Illusionen », Neue Zürche (...)

91Par ailleurs, et au-delà de ces cas extrêmes, les programmes d’aide au retour se sont poursuivis avec plus ou moins de succès ; l’efficacité des programmes a l’intention des demandeurs d’asile kosovars contraste avec le bilan en demi-teinte dans d’autres cas, voire avec l’opposition manifestée à leur égard par les ressortissants des pays de la Corne de l’Afrique : Somalis, Ethiopiens et Erythréens57.

• 58 « Berne relativise le scepticisme des cantons envers l’espace Schengen », Le Temps, 14.4.01.
• 59 « Ein bisschen beitreten kann man nicht », Die Weltwoche, 29.3.01.

95Ce premier résultat sur le front international contraste avec une fragilisation du consensus à l’intérieur du pays quant aux bienfaits d’une éventuelle association ou aux sacrifices que cette association comporte. La Conférence des gouvernements cantonaux, appelée à formuler un mandat de négociation préliminaire pour le Conseil fédéral, fait état d’un « grand scepticisme » quant à l’urgence de nouvelles négociations. Tout en ne s’opposant pas à la poursuite d’entretiens exploratoires, 22 cantons sur 26 estiment ne pas pouvoir évaluer pleinement les avantages et les inconvénients d’une collaboration dans un domaine qui touche à la souveraineté cantonale. De plus, les cantons frontaliers redoutent la suppression des contrôles aux frontières58. Par ailleurs, des commentateurs font valoir que les accords de Schengen sont en passe de devenir partie de l’acquis communautaire, aux termes du Traité d’Amsterdam, soumis aux décisions des seuls pays membres de l’Union ; en cas d’association, la Suisse ne pourra pas contribuer à l’évolution des normes dans ce domaine pourtant applicables dans le pays, ce qui entraîne une perte importante de souveraineté59.

• 60 « Lockerung der Ausäanderpolitik », Neue Zürcher Zeitung, 25.5.01; « Le Conseil fédéral ouvre les (...)

96Sous la pression des milieux économiques, le gouvernement fédéral a décidé fin mai 2001 d’augmenter pour la première fois depuis 1991 le contingent d’autorisations de séjour à l’année (+5000 = +30%) et de courte durée (+6000 = +33%) pour les personnes très qualifiées alors qu’il est resté sourd aux demandes des agriculteurs et des milieux touristiques60. Ce faisant, le Conseil fédéral traduit en pratique les grandes orientations de sa politique d’admission, esquissées par la nouvelle loi sur les étrangers, qui vise à privilégier systématiquement les entrées de personnes au profil de formation élevé.

• 61 Office fédéral des étrangers, Compte rendu des résultats de la procédure de consultation relative (...)

98Le nombre très élevé des prises de position ainsi que des propositions de modification témoigne de l’intérêt et des controverses que suscite ce sujet61.

• 62 Retournons la Letr (Loi sur les étrangers) à son expéditeur !. Editions CORA/Le Courrier, 2001.

100Les critiques les plus percutantes visent la conception même de la politique d’admission. Un ouvrage collectif rédigé par des personnes et des associations actives dans la lutte contre le racisme et pour la défense des droits des étrangers62 reproche à la LEtr d’instituer une discrimination à l’admission en Suisse des personnes en raison de leur origine nationale, en établissant un clivage net entre les ressortissants UE-AELE et les autres. De plus, en barrant la route à toute possibilité de séjour « légal » pour ces derniers lorsqu’ils ne sont pas hautement qualifiés, la LEtr contribue inévitablement à fabriquer des clandestins. On taxe d’irréaliste une politique de recrutement qui mise sur les seuls travailleurs qualifiés : le discours à la mode réclame des « cerveaux » mais la réalité de l’emploi non déclaré se charge de démontrer que les autres sont tout autant nécessaires (cf. infra point « Politique de non-admission : les sans-papiers et le travail au noir »). Ces dispositions vont précariser davantage les travailleurs de la restauration, du bâtiment et de l’agriculture ainsi que les employés domestiques, dénonce la Communauté genevoise d’action syndicale.

• 63 « Genève dénonce une loi qui fera de la Suisse une usine à clandestins », Le Temps, 7.11.00.

101De leur côté, les milieux patronaux invitent à la prudence et souhaitent ne pas arrêter une politique rigide avant de connaître l’impact de la libre circulation avec les pays de l’UE. Les autorités cantonales genevoises, quant à elles, dénoncent l’hypocrisie des normes contenues dans la LEtr : « Feindre d’ignorer les flux Nord-Sud comme le font les dispositions proposées aura pour seul effet de surcharger le secteur de l’asile. »63

• 64 Office fédéral des étrangers, Résumé des prises de position concernant l’initiative parlementaire (...)

103Mentionnons encore l’accueil réservé en procédure de consultation à l’initiative parlementaire Goll, visant l’introduction pour les femmes migrantes d’un droit de séjour indépendant de l’état civil dans le but de réduire leur dépendance d’un conjoint violent. Si la majorité des cantons souhaite subordonner la délivrance d’un permis de séjour pour un étranger conjoint d’un ressortissant suisse à la condition de leur vie commune, tous les milieux proches des immigrés ainsi que dix cantons se prononcent en faveur de l’introduction d’un droit de séjour suite à la dissolution de la communauté conjugale64.

• 65 A Lausanne, le mouvement concerne exclusivement les demandeurs d’asile déboutés kosovars (cf. sup (...)

106C’est dans le canton de Vaud, à Fribourg, à La-Chaux-de-Fonds65, mais aussi, plus timidement, à Genève, Berne, Bâle et Zurich que, depuis l’été 2001, le mouvement social des sans-papiers s’emploie à révéler la situation de milliers de personnes, le plus souvent travailleurs et travailleuses, qui n’ont aucune perspective de voir un jour leur statut s’améliorer, afin de solliciter leur régularisation comme solution globale. Pour la première fois, les « travailleurs de l’ombre » sortent à découvert pour mener une revendication collective.

• 66 Or, une étude récente atteste du manque de main-d’œuvre non qualifiée dans certaines branches éco (...)

107Pourquoi un mouvement maintenant ? Relevons la coïncidence entre la mobilisation et la procédure de consultation sur la nouvelle loi sur les étrangers qui, une fois approuvée, bétonnera la distinction entre étrangers en raison de leur origine et interdira toute stabilisation pour une main-d’œuvre qui n’est pas très qualifiée en provenance des pays du Sud66. Ce mouvement fait éclater au grand jour les insuffisances de la loi que l’on s’apprête à approuver.

• 67 « Les révoltes des sans-papiers tributaires des politiques cantonales », Le Temps, 22.8.01.
• 68 Etienne Piguet et Stefano Losa, op. cit.

108La presse a avancé plusieurs explications pour rendre compte du fait que le mouvement a pris plus d’ampleur en Suisse romande : écho au mouvement analogue en France, attitude bienveillante des autorités cantonales ou encore de la population67. L’étude de Piguet et Losa68 incite par contre à identifier la cause principale du caractère en partie régional de la mobilisation dans la plus grande ampleur du phénomène du travail non déclaré des immigrés en Suisse francophone.

• 69 Le numéro de septembre 2001 de Carrefour est consacré à cette question.

109Ce n’est pas la première fois que l’on soulève la question des clandestins en Suisse mais, jusqu’il y a dix ans, le débat concernait avant tout les membres – interdits de séjour – des familles de travailleurs admis officiellement, dont notamment des enfants qui ne pouvaient être scolarisés régulièrement. Aujourd’hui, les sans-papiers sont des travailleurs sans aucune perspective d’amélioration de leur statut69.

• 70 Denise Efionayi-Màder et Sandro Cattacin, Illegal in der Schweiz. Eine Uebersicht zum Wissenstand (...)

110Dans le débat autour de cette question se mêlent souvent plusieurs aspects du problème : les travailleurs étrangers ne possédant pas un titre de séjour ne représentent qu’une partie des personnes effectuant un travail non déclaré pour se soustraire à la fiscalité ou au paiement des assurances sociales (travail au noir ou au gris), qui, elles, sont tantôt des étrangers résidents, tantôt des nationaux70 Certes, dans l’impossibilité de vivre de l’assistance, la grande majorité des personnes sans statut légal sont des travailleurs. Se pose alors la question de savoir si c’est le travail au noir qui appelle les clandestins ou si ce sont les clandestins qui produisent l’économie souterraine : il apparaît clairement que les opportunités du marché de l’emploi fonctionnent comme un aimant attirant cette main-d’œuvre disposée à exercer des travaux nécessitant des qualifications faibles. On redécouvre ainsi une vieille loi de l’économie des migrations qui identifie dans les facteurs d’attraction (pull), inhérents aux pays d’immigration, les déterminants majeurs – du moins à court terme – des dynamiques migratoires.

• 71 « Ruth Metzler fait la sourde oreille », Le Courrier, 12.6.01; « Une amnistie en suit une autre » (...)
• 72 « La CFE a son idée pour diminuer le nombre de sans-papiers », Le Temps, 29.8.01.

111Les autorités ont opposé une fin de non-recevoir aux revendications du mouvement71 : elles refusent toute régularisation, évoquant l’« appel d’air » que cela provoquerait. Pareil argument feint de méconnaître que ces sans-papiers exercent déjà un travail : les milliers de sans-papiers correspondent aux milliers de postes de travail qui ne trouvent pas preneur sur un marché contingenté du travail, auquel les personnes non UE/AELE n’ont aucun accès. Tout en s’opposant à une régularisation, la Commission fédérale des étrangers (CFE) a le mérite de reconnaître l’existence d’un vrai problème : elle propose de durcir les sanctions à rencontre des travailleurs au noir ainsi que de leurs employeurs et de créer des bureaux de médiation dans les cantons pour conseiller les clandestins sur les possibilités de régularisation72.

• 73 Article 103 de l’avant-projet de LEtr.
• 74 Les résultats de la procédure de consultation sont disponibles sur la page Internet www.auslaende (...)

112Signalons que la LEtr prend en compte la question des étrangers travaillant sans titre de séjour : elle durcit notamment les peines à rencontre des employeurs fautifs – jusqu’ici traités avec bien plus de clémence que les employés – en augmentant l’emprisonnement et l’amende et en excluant les entreprises de l’adjudication des mandats publics73. Face à la montée du travail non déclaré, instrument de flexibilisation de l’emploi qui ne concerne de loin pas les seuls étrangers, le Département fédéral de l’économie rédige pour fin 2001 le message relatif au projet de loi contre le travail au noir en général : le texte comprend un renforcement des sanctions, des allégements administratifs, des mesures contre le travail pseudo-indépendant ainsi qu’un renforcement des compétences des commissions paritaires et tripartites74.

• 75 Cette proposition semble se heurter à une résistance importante auprès de la population : « Que r (...)

113La politique d’intégration, qui jouit désormais d’un consensus certain, avance sur les plans tant local que fédéral. En Suisse romande, le débat autour de la pleine participation des étrangers à la vie publique fait des progrès timides mais réels. Si la nouvelle Constitution neuchâteloise accorde aux titulaires d’un permis d’établissement le droit de vote cantonal (sur le plan communal, ce droit leur est reconnu depuis le siècle dernier), la Constituante vaudoise, en suivant l’exemple jurassien, propose de donner le droit de vote et d’éligibilité sur les plans communal et cantonal aux étrangers75. Malheureusement, en mars 2001, Genève a refusé en votation populaire les droits politiques communaux aux étrangers résidant depuis huit ans en Suisse à une courte majorité, montrant néanmoins que les mentalités évoluent si l’on tient compte du refus cinglant infligé à des propositions analogues en 1993.

• 76 « Ohne Willkur zum Schweizer Pass », Neue Zürcher Zeitung, 1.2.01.

114Après les échecs de 1983 et 1994 mais s’appuyant sur les travaux du Conseil de l’Europe en matière de nationalité, le Conseil fédéral avance une proposition de refonte de la loi sur la naturalisation qui est sans conteste la mesure la plus innovatrice en matière d’intégration. Dans un avant-projet envoyé en procédure de consultation en février 2001, le gouvernement propose avec une certaine audace non seulement la naturalisation facilitée des enfants d’immigrés, mais aussi de conférer d’emblée la nationalité suisse à leurs enfants nés sur le sol helvétique (selon le principe du droit du sol). Reprenant la plupart des propositions émanant du groupe d’experts « Nationalité », le gouvernement entend créer un droit de recours en cas de refus, en réponse au cas jugé inacceptable des votations discriminatoires de Emmen en 1999 sur les naturalisations76.

• 77 « Le projet de Ruth Metzler suscite les critiques au sein de la droite », Le Temps, 2.2.01.
• 78 Pour consulter les résultats de la procédure de consultation, voir www.auslaender.ch/news.info/in (...)

115L’accueil réservé par le monde politique à ces propositions est différencié : si la naturalisation facilitée des jeunes de la deuxième génération – en clair une harmonisation des procédures et des frais qui en découlent – est plébiscitée, les deux autres propositions suscitent scepticisme ou réserve. Au droit du sol pour la troisième génération on préfère que les parents manifestent leur volonté de faire acquérir la nationalité suisse à leurs enfants, et au droit de recours pour les candidats déboutés on oppose le principe de l’autonomie communale77. Au terme de la procédure de consultation, le droit de recours apparaît plus consensuel que le droit du sol pour la troisième génération78.

• 79 Conseil fédéral, « Message concernant l’utilisation des réserves d’or et une loi fédérale sur la (...)

117Bien que l’idée remonte à 1997, le projet de création d’une Fondation Suisse solidaire (FSS) a été avancé par le Conseil fédéral dans son message du 17 mai 200079, en liaison avec la vente des réserves d’or – estimées à 1300 tonnes – dont la Banque nationale suisse (BNS) n’a plus besoin pour mener sa politique monétaire.

• 80 DFF, La Commission de l’économie et des redevances du Conseil des Etats soutient la Fondation Sui (...)

119La Commission de l’économie et des redevances du Conseil des Etats (CER-E) a proposé, le 2 février 2001, de traiter l’utilisation des 1300 tonnes d’or en une seule fois, pour permettre d’opposer un contre-projet à l’initiative sur l’or de l’Union démocratique du centre (UDC). Cette commission propose en outre que seuls les revenus du capital issu de la vente de l’or soient utilisés (la valeur réelle du capital demeurant intacte), et ce pour une durée de trente ans. La répartition de ces revenus se ferait à parts égales entre la FSS, les cantons et l’AVS. Au terme de ces trente ans, et selon les vœux de la génération future, le capital pourra être réparti entre la Confédération et les cantons ou pourra être conservé et continuer de générer de nouveaux revenus. Ces propositions ont été favorablement accueillies par le Conseil fédéral, qui reconnaît qu’elles constituent « une solution simple, équilibrée et solidaire »80.

• 81 Conseil fédéral, « Message relatif à l’initiative populaire “pour le versement au fonds AVS des r (...)

120S’appuyant sur ces propositions, le Conseil fédéral a remis au Parlement, le 28 février 2001, son message relatif à l’initiative populaire de l’UDC81, en lui recommandant de la rejeter. Ce rejet est motivé principalement par les raisons suivantes : cette initiative vise ouvertement à empêcher la création de la FSS ; pour être trop vaguement formulée, elle pourrait porter atteinte à l’indépendance de la BNS ; elle ne tient pas compte des droits des cantons et de la Confédération sur les bénéfices de la BNS ; enfin, elle ne permet pas de résoudre les questions structurelles du financement de l’AVS.

• 82 Communauté de travail, La Fondation Suisse solidaire a passé le cap des lamentations, communiqué (...)

121Lors de sa session d’été, le 20 juin 2001, le Conseil des Etats a rejeté clairement l’initiative sur l’or et approuvé à une large majorité la création de la FSS, de même que son mode de financement selon la répartition du produit de la vente des réserves d’or excédentaires de la BNS proposée par la CER-E. L’adoption de la FSS par le Conseil des Etats, qui concrétise ainsi encore davantage le contre-projet à l’initiative sur l’or, a notamment été saluée par la Communauté de travail82.

• 83 The Trial of the Major War Criminals : Proceedings of the International Military Tribunal sitting a (...)

125Jusqu’ici, le génocide, les crimes contre l’humanité et les crimes de guerre sont souvent restés impunis et certains Etats ou régions connaissent même une véritable culture de l’impunité. C’est à cette impunité qu’il s’agit de mettre un terme. Le Tribunal de Nuremberg avait déjà reconnu que « les violations du droit international sont perpétrées par des hommes et non pas par des êtres abstraits, et que seule la condamnation des auteurs de ces violations garantira le respect des dispositions du droit international »83.

• 84 Le Suisse Gustave Moynier a proposé, en 1872 déjà, la création d’une autorité judiciaire internat (...)

126Il a pourtant encore fallu attendre longtemps avant qu’une cour pénale internationale et permanente ne voie le jour. La guerre froide et les craintes des Etats d’abandonner une portion de souveraineté ont entravé la réalisation de l’idée, émise vers la fin du XIX^e siècle déjà, qui visait à créer une cour pénale internationale et, surtout, permanente ; qualité qui lui permettrait d’échapper aux visées opportunistes de différentes puissances84. Au vu des atrocités commises pendant la Seconde Guerre mondiale, les puissances victorieuses ont certes institué les tribunaux de Nuremberg et de Tokyo. Ces deux premiers tribunaux pénaux internationaux ne pouvaient cependant poursuivre et juger que les crimes commis par les perdants. De même, la compétence des tribunaux pour l’ex-Yougoslavie et pour le Rwanda est limitée dans l’espace et dans le temps, c’est-à-dire à un conflit précis et à une région déterminée. Ces divers tribunaux ad hoc ont néanmoins contribué à l’essor du droit pénal international.

• 85 Cf. par exemple Andrew Clapham, « The Question of Jurisdiction under International Criminal Law o (...)

131L’entrée en vigueur du Statut de Rome confère à la Cour pénale internationale permanente la compétence de poursuivre, sur le plan pénal, les individus qui se sont rendus coupables d’un génocide, d’un crime contre l’humanité ou d’un crime de guerre. La juridiction de la Cour ne s’étend toutefois pas aux Etats ni aux autres personnes morales telles que les entreprises multinationales ou les organismes transnationaux85.

• 86 Article 17 du Statut de Rome.

133La poursuite pénale des crimes définis dans le Statut relève néanmoins en priorité de la compétence et de la responsabilité des instances pénales nationales. Le droit international oblige même les Etats à poursuivre ces crimes ou du moins certains de ces crimes. Cette obligation s’applique également aux crimes commis dans un autre pays, c’est-à-dire lorsque le coupable et la victime ne sont pas des ressortissants de l’Etat appelé à juger (principe dit de l’universalité du droit). La juridiction de la Cour pénale internationale se fonde sur la complémentarité ; autrement dit, la Cour est compétente pour traiter un cas uniquement lorsque aucun Etat n’a la capacité ou la volonté de mener une véritable enquête pénale86. La Cour pénale internationale n’est donc nullement une instance de recours. De plus, elle ne vise en aucun cas à remplacer la juridiction pénale nationale, mais à la compléter lorsqu’elle est déficiente.

• 87 Article 5, 2^e alinéa du Statut de Rome.

134Dès l’entrée en vigueur du Statut de Rome, la Cour pénale internationale exercera sa compétence à l’égard des « crimes majeurs » relevant du droit international public : génocide, crime contre l’humanité et crime de guerre. Pour que sa compétence s’étende également aux crimes d’agression, les Etats parties devront tout d’abord convenir d’une définition de ce crime ainsi que des conditions dans lesquelles devra s’inscrire la juridiction de la Cour87.

• 88 Article 27 du Statut de Rome.
• 89 Article 33 du Statut de Rome.

138Le chapitre 3 du Statut de Rome définit des principes généraux du droit pénal international que la Cour pénale internationale est tenue de respecter. La qualité officielle de chef d’Etat ou de gouvernement, de membre d’un gouvernement ou d’un parlement, n’exonère ainsi en aucun cas de la responsabilité pénale au regard de la Cour ; les éventuelles immunités qui peuvent s’attacher à la qualité officielle d’une personne n’empêchent pas la Cour d’exercer sa compétence envers cette personne88. Un autre principe général prévoit que le fait qu’un crime a été commis sur ordre d’un gouvernement ou d’un supérieur n’exonère pas la personne qui l’a commis de sa responsabilité pénale89.

• 90 Article 13 du Statut de Rome.
• 91 Articles 15 et 17-20 du Statut de Rome.
• 92 Articles 67 et 68 du Statut de Rome.
• 93 Articles 75 et 79 du Statut de Rome.

140La procédure devant la Cour pénale internationale peut être engagée par un Etat partie, par le Conseil de sécurité des Nations Unies ou par le Procureur (indépendant) lui-même90. Cette dernière possibilité traduit un succès notable remporté par les organisations non gouvernementales. Le Procureur peut en effet recueillir des informations auprès d’organisations non gouvernementales ou auprès de particuliers et en tenir compte. Pour poursuivre ses investigations formelles, il doit cependant requérir l’accord de la Chambre préliminaire. Par ailleurs, la phase cruciale du déclenchement de la procédure et du transfert de compétence des instances nationales à la Cour pénale internationale comprend plusieurs verrous de sécurité, dont le principal objectif est de garantir le respect du principe de complémentarité91. Les décisions de la Chambre de première instance peuvent faire l’objet d’un appel auprès de la Chambre d’appel. Le Statut de Rome garantit en outre les droits de l’accusé conformément aux normes internationales et contraint la Cour pénale internationale à prendre les mesures appropriées pour protéger les témoins et les victimes92. Le Statut donne enfin la possibilité à la Cour d’accorder des réparations aux victimes, des réparations qui peuvent prendre la forme d’une restitution, d’une indemnisation ou d’une réhabilitation93.

• 94 Voir avant tout les articles 86, 89 sqq., 93 et 109 du Statut de Rome.
• 95 Article 72 du Statut de Rome.
• 96 Articles 103 sqq, et 109 du Statut de Rome.

141Puisque la Cour pénale internationale ne possède aucun service de police et qu’elle n’est en règle générale pas habilitée à procéder elle-même à des investigations sur le territoire des Etats parties, l’efficacité des poursuites qu’elle mène dépend donc largement de la coopération avec les Etats concernés. L’obligation, stipulée avant tout dans le chapitre 9 du Statut de Rome, des Etats parties de collaborer avec la Cour est donc primordiale. Sur demande de la Cour, les Etats parties sont par exemple tenus d’arrêter les auteurs présumés de crimes et de les remettre à la Cour, d’aider la Cour à rassembler et à préserver des éléments de preuve, de mettre des documents à disposition, d’examiner des localités ou des sites (notamment des sépultures), de rechercher et de saisir des objets, d’identifier et de localiser des biens et des avoirs pour les geler, les saisir et/ou les confisquer94. Un Etat peut cependant rejeter une demande d’assistance de la Cour lorsque la divulgation d’informations ou de documents risque, selon lui, de porter atteinte à sa sécurité nationale95. L’exécution des peines prononcées par la Cour pénale internationale – emprisonnement, amende ou confiscation –incombe également aux Etats parties. La Cour conserve néanmoins sa compétence formelle et exerce un rôle de surveillance sur l’exécution96.

• 97 Du point de vue constitutionnel, l’appui apporté à la création de la Cour pénale internationale c (...)
• 98 Bien que le projet de créer une Cour pénale internationale ait été lancé dans le cadre de l’Assem (...)

142Les autorités suisses ont d’emblée mesuré l’importance du projet visant à créer une Cour pénale internationale permanente et ont, dès le départ, pris une part active aux négociations allant dans ce sens. Elles considéraient et considèrent en effet qu’il était de leur devoir d’appuyer ces efforts puisque la politique extérieure traditionnellement menée par la Suisse cherche à promouvoir le droit international humanitaire et le respect des droits de l’homme97. La Suisse a ainsi joué un rôle essentiel pendant les négociations98, notamment en tant que membre fondateur du groupe des « Etats pilotes » (like-minded states), qui se sont attachés à promouvoir une Cour pénale indépendante et dotée d’un maximum de compétences. Lors de la définition des crimes, la Suisse a surtout œuvré pour que le texte en préparation ne revienne pas en arrière sur les dispositions du droit international public déjà en vigueur. Ses efforts ont d’ailleurs été couronnés de succès, puisque le texte qui précise les éléments constitutifs d’un crime de guerre reprend en majeure partie le projet de texte soumis par la Suisse à la Commission préparatoire. Par ailleurs, tant les ONG que les Etats ont reconnu et reconnaissent l’effort constructif fourni par la Suisse.

• 99 Lire également le compte rendu de Lucius Caflisch, chef de la délégation suisse à la Conférence d (...)
• 100 Voir Message du Conseil fédéral relatif au Statut de Rome, Feuille fédérale (FF), 2001, pp. 359-5 (...)

143La Suisse a signé le Statut de Rome dès le lendemain de son adoption, le 18 juillet 1998, car elle a jugé que les négociations avaient débouché sur un résultat positif et que le Statut constitue une base solide pour promouvoir les droits de l’homme et le droit international humanitaire99. Eu égard à la tradition humanitaire de la Suisse et à sa qualité d’Etat dépositaire des Conventions de Genève, la Confédération ne pouvait ensuite que ratifier le Statut de Rome100.

• 101 .Ibid., pp. 361 et 419 ; Michael Cottier, « The Case of Switzerland », in Claus Kress et Flavia L (...)
• 102 Voir ci-dessous point « Elaboration d’une juridiction suisse portant sur les crimes définis dans (...)

144Pour pouvoir participer à la première – et très importante – Assemblée des Etats parties après l’entrée en vigueur du Statut de Rome, le Conseil fédéral a tout mis en œuvre pour que la ratification suisse intervienne aussi rapidement que possible101. A cet effet, il s’est contenté, dans un premier temps, d’élaborer les bases légales introduisant l’obligation de collaborer avec la Cour pénale internationale. Dans un deuxième temps, soit après la ratification, le Conseil fédéral présentera des propositions pour introduire les éléments constitutifs de crimes selon le Statut de Rome dans le droit pénal suisse, car les mesures d’exécution du Statut ne contiennent pas de clause contraignante à ce sujet102.

• 103 La législation d’application entrera en vigueur dès le moment où le Statut de Rome deviendra appl (...)

145Le 22 juin 2001, l’Assemblée fédérale a ainsi pu adopter les mesures législatives indispensables à l’exécution des obligations découlant du Statut de Rome. Les voici103 :

• 106 FF 2001, p. 2801.
• 107 Voir à ce sujet Michael Cottier, article cité, pp. 222-223.
• 108 Article 25, alinéa 1^er, Constitution fédérale.
• 109 Message du Conseil fédéral relatif au Statut de Rome, message cité, pp. 451-452.

146A ces deux textes vient s’ajouter l’arrêté fédéral relatif à l’approbation du Statut de Rome de la Cour pénale internationale, qui rend la ratification possible106. Par ailleurs, la Cour pénale internationale n’étant pas une communauté supranationale au sens de l’article 140, 1^er alinéa, lettre b, de la Constitution fédérale, la ratification n’était pas soumise au référendum obligatoire107. Il restait cependant à déterminer si l’obligation de remettre à la Cour pénale internationale des citoyens suisses soupçonnés d’avoir commis un génocide, un crime contre l’humanité ou un crime de guerre, mais n’ayant pas fait l’objet de poursuites pénales, était compatible avec la disposition constitutionnelle qui interdit la remise de citoyens suisses à une autorité étrangère sans leur consentement108, et s’il était nécessaire, le cas échéant, de modifier la Constitution. Le Conseil fédéral a conclu qu’il existe une différence fondamentale entre la remise d’un Suisse ou d’une Suissesse à la Cour pénale internationale, d’une part, et la remise d’un Suisse ou d’une Suissesse aux autorités d’un autre Etat, d’autre part, de sorte que l’interdiction inscrite dans la Constitution ne s’applique pas ici. Il a également indiqué que si la remise d’un citoyen à la Cour pénale internationale restreint bel et bien les droits fondamentaux de la personne, les conditions de cette restriction peuvent être inscrites dans une loi (conformément à l’article 36 de la Constitution) et qu’une modification de la Constitution ne s’impose dès lors pas109.

• 110 Voir Michael Cottier, « Verfassungsrechtliche Aspekte der schweizerischen Ratifizierung des Römer (...)

147La Suisse a non seulement participé à l’élaboration du Statut de Rome et de son règlement de procédure, en conformité avec les normes internationales, mais pourra aussi continuer à veiller au bon fonctionnement de la Cour pénale internationale en participant pleinement à l’Assemblée des Etats parties. En le ratifiant, la Suisse a par ailleurs intégré le Statut de Rome dans sa propre législation, mais il convient de souligner ici que les dispositions du Statut ne visent que les crimes les plus graves, qui concernent l’ensemble de la communauté internationale, et que la Cour n’est compétente que si la Suisse n’engage pas elle-même des poursuites pénales contre les coupables110.

• 111 Article 141, alinéa 1^er, lettre d, chiffre 2, Constitution fédérale.
• 112 DFAE, communiqué de presse concernant l’adhésion à la Cour pénale internationale, 12.10.01.

148En définitive, les lois fédérales portant application du Statut de Rome et l’arrêté fédéral relatif à son approbation équivalent à une adhésion à une organisation internationale, de sorte qu’ils étaient uniquement soumis au référendum facultatif111. Le délai référendaire ayant expiré le 11 octobre 2001 sans que quiconque ait déposé un référendum, la Suisse a ratifié le Statut de Rome le 12 octobre 2001112.

• 113 Voir ci-dessus point « Coopération internationale et exécution des peines ».

149En ratifiant le Statut de Rome, les Etats parties s’engagent à coopérer avec la Cour pénale internationale en matière d’enquêtes et d’investigations pénales113. Les Etats doivent donc veiller à élaborer à cet effet les normes légales nationales et les règlements de procédures qui s’imposent.

• 114 Voir p. ex. K. Ambos, « Völkerrechtliche Bestrafungspflichten bei schweren Menschenrechtsverletzu (...)

153Comme nous l’avons déjà dit, la partie exécutoire du Statut de Rome ne contraint pas expressément les Etats parties à élaborer une juridiction nationale portant sur les crimes définis dans le Statut. Le sixième paragraphe du préambule de ce Statut n’en rappelle pas moins qu’« il est du devoir de chaque Etat de soumettre à sa juridiction criminelle les responsables de crimes internationaux ». Ce préambule réaffirme aussi qu’il incombe à chaque Etat de poursuivre sur le plan pénal les crimes extrêmement graves que sont le génocide, le crime contre l’humanité et le crime de guerre114. Par ailleurs, en ratifiant certaines conventions internationales, la Suisse s’est engagée à poursuivre certains crimes contre l’humanité. C’est le cas notamment des violations graves des Conventions de Genève de 1949 et de leur premier Protocole additionnel de 1977, ainsi que des actes de torture conformément à la Convention contre la torture de 1984. Enfin, au vu du principe de complémentarité, la Suisse a tout intérêt à intégrer les différents crimes du Statut de Rome dans sa propre juridiction, car elle risquerait, en l’absence d’une juridiction suffisante, de devoir remettre ses propres citoyens à la Cour.

• 115 Article 2, 9^e alinéa, et 108-114 CPM. Voir p. ex. Andréas R. Ziegler, « Domestic Prosecution and (...)
• 116 Voir Message du Conseil fédéral relatif à la Convention pour la prévention et la répression du cr (...)
• 117 Pour en savoir plus sur la compétence des tribunaux suisses de juger les crimes qui violent le dr (...)

154Aujourd’hui déjà, l’absence de dispositions explicites dans le code pénal militaire permet de poursuivre les crimes de guerre, au sens du droit international coutumier, en se fondant sur le principe de l’universalité du droit115. De plus, un nouvel article du code pénal, l’article 264, est entré en vigueur le 15 décembre 2000. Cet article accorde aux tribunaux suisses la compétence déjuger un crime de guerre, quel que soit le lieu où il a été commis et quelle que soit la nationalité du coupable et des victimes116. La Suisse ne possède cependant aucune juridiction concernant les crimes contre l’humanité en tant que tels. Ce domaine présente donc une lacune, que le législateur ferait bien de combler, car le droit pénal suisse ne tient pas du tout, ou pas suffisamment, compte de l’élément d’injustice caractéristique et de certains éléments constitutifs du crime contre l’humanité, voire dans certains cas du crime lui-même117.

• 119 Voir EDA, Direktion fiir Völkerrecht, Zusammenfassung der Vernehmtassungsergebnisse vom 15. Novem (...)

156La création de la Cour pénale internationale, ainsi que l’adhésion de la Suisse à la Cour, ont bénéficié d’un large appui en Suisse, tant de la part de la société civile que des partis politiques. Les résultats de la procédure de consultation concernant la ratification du Statut de Rome et les projets de lois visant à le faire appliquer se sont ainsi révélés extrêmement positifs. A l’exception du Centre patronal, tous les organismes consultés ont salué la mise en place de la Cour pénale internationale de même que la ratification du Statut de Rome par la Suisse. Nombreux furent ceux qui ont jugé l’adoption du Statut comme un événement majeur et ont souligné l’effet dissuasif de l’existence même de la Cour. La Conférence des évêques suisses s’est par exemple déclarée satisfaite de la protection prévue pour les victimes et de la possibilité de leur accorder des réparations, tandis que l’Université de Lausanne a regretté que la compétence de la Cour ne s’étende pas aux personnes morales. Le projet a notamment bénéficié de l’appui inconditionnel des organisations de défense des droits de l’homme qui ont pris part à la procédure de consultation. Même l’UDC a salué la création et l’esprit de la Cour, en se demandant si celle-ci allait être à la hauteur de son idéal. Nombre d’organismes consultés ont en outre loué le rôle actif joué par la Suisse pendant les négociations multilatérales119.

• 120 Ibid, pp. 7-8 ; Bulletin officiel (BO) CN (Conseil national) 2001, pp. 156-164 et 954-955 ; BO CE (...)
• 121 BO CN 2001, pp. 158-159. Lors de la procédure de consultation, l’UDC et le canton d’Argovie s’éta (...)
• 122 BO CN 2001, p. 158. L’UDC a également critiqué le fait qu’il est possible, sur demande de la Cour (...)

157La grande majorité des organismes consultés, des partis politiques et des parlementaires s’est ralliée à la position du Conseil fédéral, selon laquelle l’éventuelle obligation de remettre un Suisse ou une Suissesse à la Cour pénale internationale n’équivaut pas à une extradition de citoyens suisses et qu’une modification de la Constitution ne s’imposait donc pas120. L’UDC n’était cependant pas du même avis. C’est pourquoi le conseiller national Ulrich Schluer a demandé, au nom du groupe parlementaire UDC, que l’adhésion au Statut de Rome soit soumise au référendum obligatoire121. Le groupe parlementaire UDC a également remis en cause le fait de confier à un service gouvernemental (le service central prévu dans le projet de loi), et non à un tribunal, le soin d’entretenir des contacts avec la Cour pénale internationale. Ce même groupe a par ailleurs émis des réserves sur la possibilité accordée à la Cour de modifier une plainte, même après que le coupable présumé lui a été remis, possibilité qui n’existe pas dans le cadre de l’extradition122.

• 123 BO CN 2001, p. 164, et BO CN 2001, p. 955.
• 124 BO CE 2001, pp. 465-469 et 475.

158Au Conseil national, l’adhésion à la Cour pénale internationale a été adoptée par 135 voix contre 26 lors des délibérations et par 181 voix contre 8 lors du votre final, sans que cette adhésion soit soumise au référendum obligatoire123. Quant au Conseil des Etats, il a approuvé à l’unanimité la ratification du Statut de Rome et son intégration dans la législation suisse124.

• 125 Consulter www.un.org/icc.

161Il reste néanmoins encore beaucoup à faire, aussi bien avant qu’après l’entrée en vigueur, pour permettre à la Cour pénale internationale de commencer ses activités sans retard et pour assurer le succès de cette nouvelle institution. Depuis 1999, la Commission préparatoire, qui s’active au siège de l’ONU à New York, examine des propositions de plusieurs « instruments complémentaires » à l’intention de la l^re Assemblée des Etats parties. Parmi ces instruments, il convient de citer ceux qui ont déjà été adoptés le 30 juin 2000 et le 5 octobre 2001 : projets d’éléments constitutifs des crimes ; règlement de procédure et administration de la preuve ; accord sur les rapports avec les Nations Unies ; règlement financier ; accord sur les prérogatives et sur les immunités de la Cour pénale internationale ; règlement interne de l’Assemblée des Etats parties ; accord de siège provisoire, n’ayant pas encore fait l’objet de négociations préalables, à conclure avec les Pays-Bas ; budget provisoire de la première année de fonctionnement et, bien entendu, entente sur la compétence de la Cour à juger les crimes d’agression125.

• 126 Article 112 du Statut de Rome
• 127 Article 123 du Statut de Rome.
• 128 Résolution E, Annexe 1 de l’Acte final de la Conférence diplomatique de plénipotentiaires des Nat (...)

163Lorsque tout sera en place, l’Assemblée des Etats parties devra se réunir au moins une fois l’an et assumer une importante charge administrative. Ses attributions comprennent en effet les points suivants : exercer une surveillance sur les activités de la Cour pénale internationale et de ses organes ; examiner les rapports et les activités du Bureau de l’Assemblée ; arrêter le budget de la Cour ; examiner toute question relative à la non-coopération des Etats et d’autres tâches encore126. Le Statut de Rome prévoit aussi la tenue de conférences de révision, dont la première sera convoquée sept ans après l’entrée en vigueur du Statut127. La Conférence de Rome avait d’ailleurs recommandé qu’une telle conférence de révision examine également la possibilité d’étendre la compétence de la Cour aux actes de terrorisme et aux crimes liés à la drogue128.

• 129 Les projets de lois concernés sont connus sous le nom d’« American Service members Protection Act (...)

164Les Etats sont par ailleurs invités à créer les bases légales nécessaires à leur coopération avec la Cour, par exemple pour ce qui est de la poursuite pénale de crimes de guerre, et d’accéder rapidement et sans réserve aux futures demandes de coopération de la Cour pénale internationale. Il ne faut pas oublier non plus que les négociations ont toujours eu pour objectif de faire, en fin de compte, de la Cour pénale internationale une instance presque universellement reconnue. Lors de l’application du Statut de Rome (un instrument fort complexe), l’« appui technique » d’experts gouvernementaux ou non gouvernementaux peut également se révéler utile. Il importe dès lors de veiller à ce que les Etats-Unis ne s’opposent pas directement au bon fonctionnement de la Cour, comme prévoit de le faire la législation soumise au Congrès américain129.