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Dynamiques Publiques et Privées autour des Smart Cities en Inde

Public and private dynamics around smart cities in India
Isabelle Milbert
p. 5-22

Résumés

La politique lancée récemment par le gouvernement indien pour la création de 98 smart cities suscite une extraordinaire vague d’enthousiasme, avec l’espoir que ces projets vont balayer des décennies d’abandon des villes, combler les déficits en infrastructures et en gestion urbaine et réconcilier des acteurs jusque-là très divisés. La mise en concurrence des villes, les financements importants, la création de politiques complémentaires et l’intérêt des acteurs internationaux semblent permettre la naissance de projets innovants, en particulier dans le domaine des infrastructures, de la e-governance et de la participation des citoyens à la réhabilitation de leurs villes, tandis que les conditions de la démocratie municipale et de la décentralisation doivent encore être renforcées.

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Texte intégral

Introduction

1Malgré leur dynamisme économique, les villes indiennes n’ont pas bonne réputation, ni auprès des investisseurs internationaux, ni auprès des Indiens eux-mêmes : Certes, elles créent une multiplicité d’opportunités économiques et sont les moteurs de la productivité et de la croissance économique indienne, mais leur gestion a été négligée et elles apparaissent aujourd’hui championnes de presque toutes les crises environnementales urbaines, qu’il s’agisse de la pollution de l’air, de la mauvaise régulation des transports, des déficiences dans l’approvisionnement en eau et en électricité, ou du déficit en logements et en assainissement [Mahadevia 2001]. Les quartiers d’affaires des grandes métropoles se sont modernisés très vite, mais ne peuvent masquer la persistance des bidonvilles et la vétusté des centres historiques, tandis que les petits centres urbains, sous-équipés, peinent à desservir les zones rurales [Bercegol 2012]. Face à ce constat assez sombre, le gouvernement indien, après avoir tardé à prendre la mesure des investissements nécessaires, a lancé depuis 2005 plusieurs politiques publiques qui visent à faciliter les réformes institutionnelles et les investissements tant publics que privés.

2Quelques semaines après les élections qui ont amené Narendra Modi au poste de Premier Ministre de l’Inde en avril 2014, une nouvelle politique urbaine a été proclamée, mettant en avant la création de 100 « smart cities » à travers l’Inde, avec le soutien de financements fédéraux d’une ampleur exceptionnelle. Cette annonce a créé des attentes et un enthousiasme considérable, tant auprès de la population que des investisseurs nationaux et internationaux.

3Au-delà de l’effet « baguette magique » et de la réalité auto-proclamée du concept de ville intelligente, l’objectif de cet article est donc de décrypter le contenu de ces politiques au regard d’une part de l’idéal-type de la smart city défini au plan international, et au regard d’autre part de la réalité urbaine indienne, afin de dégager leur caractère novateur et leur potentiel de réussite.

1. Les smart cities, de la réalité technologique au marketing

1.1. Les villes à l’ère digitale

4La recherche et la mise en œuvre d’innovations dans la gestion des villes a conduit à un florilège de termes nouveaux : non seulement smart city, ville intelligente, mais aussi « knowledge city », « information city », « digital city », ville connectée, ville numérique, et dans un sens plus préoccupé par l’environnement, ville verte, ville durable… D’ores et déjà, l’accès aux nouvelles technologies facilite une réorientation efficace de l’information et donc permet de faciliter et réguler l’offre de services publics, la gestion du trafic et des transports, la mesure de la pollution, les contraintes foncières, les demandes de la population.

5Ces nouvelles étiquettes correspondent d’une part à l’accélération des progrès techniques dans la gestion urbaine et d’autre part à la nécessité que rencontrent les villes de se positionner le mieux possible sur un marché très compétitif, pour attirer les investissements nationaux et internationaux, clés de l’emploi et, à long terme, de revenus pour les finances locales.

6Au-delà de l’accès rapide des nouvelles technologies au service de la gestion des villes, le concept de « smart city », apparu au milieu des années 1990, se veut donc sophistiqué et complet. En effet son objectif est non seulement une amélioration de la gestion et de la qualité de vie, mais également, un nouveau rapport aux citoyens, une éthique de l’innovation, l’adaptabilité dans la relation entre citadins et services urbains et une transformation radicale des conditions environnementales urbaines, appuyée sur la confiance dans la recherche-action. Le concept de ville intelligente porte donc une volonté holistique de transformer la ville dans tous ses aspects. L’introduction et le renforcement des nouvelles technologies permettraient d’avoir un impact direct sur tous les aspects de la vie quotidienne urbaine, en particulier la formation des personnes, le suivi de leur santé, les modalités de leur travail, la gestion de l’environnement, la mobilité, l’économie, la sécurité et la gouvernance, y compris la participation aux décisions politiques. Il est donc généralement considéré que l’utilisation massive de ces nouvelles technologies permettra une amélioration notable de la qualité de la vie et de la sécurité, y compris pour les personnes en situation de vulnérabilité : malades, handicapés, personnes âgées… [Skouby et al. 2014].

7Or cette utilisation massive des nouvelles technologies est déjà largement à l’œuvre depuis trente à quarante ans, au point que des chercheurs parlent de la gestion urbaine « à l’âge pré-digital » pour distinguer « le passé » où les services n’étaient pas connectés et où les gouvernants voyaient leurs administrés comme « un collectif », tandis qu’aujourd’hui les gouvernants les considéreraient comme « des individus » [Liu, Gavino & Purao 2014]. Les chercheurs distinguent trois périodes dans l’accès des villes aux nouvelles technologies [Fishenden & Thompson 2013] : tout d’abord, dans les dernières décades du xxe siècle, les nouvelles technologies ont permis une plus grande automatisation, une meilleure efficacité et rapidité de services et la réduction des coûts [Cordella 2010]. Dans un deuxième temps, les nouvelles technologies ont été associées à la rationalisation de la gestion (« new public management ») mais cette ambition a en partie échoué et a conduit à des modes de gestion « en silos » isolés les uns des autres [Liu, Gavino & Purao 2014]. Une troisième phase, décrite par Dunleavy et al. [2006] comme la « gouvernance de l’ère digitale » (Digital Era Governance, DEG), permettrait de réconcilier les exigences de communication et de « réaagréger les services publics sous le contrôle du gouvernement et autour du citoyen ». Concrètement, l’interaction entre gouvernement, entreprises, services et citoyens serait désormais facilitée par la connectivité de tous les acteurs, aussi bien dans le sens de l’autorité verticale, que dans le sens d’un meilleur accès du citoyen aux services et au pouvoir politique. Ces trois objectifs se superposent aujourd’hui, aussi bien en Occident que dans notre cas d’étude en Inde.

1.2. La multiplication des smart cities

8Rapidement, des villes du nord se sont positionnées à la pointe de nombreuses innovations et se sont présentées comme des smart cities, telles Stockholm, Barcelone ou Yokohama, puis, au sud, Singapour ou Songdo (Corée du sud). Ainsi, en 2012, 143 villes s’autoproclamaient « intelligentes » et se répartissaient de façon assez équilibrée entre l’Amérique du nord, l’Europe et l’Asie, tandis qu’une dizaine de villes latino-américaines et autant de villes africaines désiraient associer ce label à leur nom [Lee et al. 2014]. Dans l’intervalle, un certain nombre de villes chinoises se sont également mises sur les rangs.

9La récupération du terme « smart city » à des fins politiques est rapidement devenue évidente : concernant certaines villes telles que Kaboul ou Oulan-Bator, on ne savait plus très bien si l’objectif de « smart city » était un vœu pieux, un objectif de politique publique, une tentative de diversion ou un effet d’annonce. Des chercheurs ont alors souligné le contenu inconsistant de ces proclamations d’auto-satisfaction [Hollands 2008]. Puis un groupe de travail de l’UIT1 a compilé de nombreux travaux pour arriver à une définition standard, qui cherche à marier la dimension d’innovation technique à la recherche d’améliorations dans les modes de vie et l’environnement urbains : “A smart sustainable city is an innovative city that uses information and communication technologies (ICTs) and other means to improve quality of life, efficiency of urban operation and services, and competitiveness, while ensuring that it meets the needs of present and future generations with respect to economic, social and environmental aspects”. [ITU, Octobre 2015]2. Il est donc entendu, selon cette définition, que la ville intelligente est non seulement connectée, mais répond également aux exigences du développement durable.

10Ce concept est porté et soutenu non seulement par les administrations urbaines des pays développés, mais surtout par un certain nombre de grandes entreprises qui perçoivent là un marché extrêmement porteur et profitable [Söderström et al. 2014].

  • 3 voir le site : https://www.britishcouncil.kz/programmes/smart-cities-forum. Consulté le 2 septembre (...)

11Depuis deux ans, sous l’impulsion d’organisations internationales telles que l’UIT, l’effet de mode se poursuit : des villes des pays du sud se sont mobilisées pour figurer sur la liste des « smart cities », à l’image des villes telles que Shanghai, Almaty ou Kaboul, avec des niveaux de vie et de développement très différents, se sont donc positionnées pour créer ou renforcer ce concept de « smart city », soudain perçu comme une fantastique opportunité sociale et économique, mais aussi une exceptionnelle amélioration de l’image, la clé qui ouvrirait la porte d’une modernisation, d’un accès au statut envié de ville globale …. Il faut également reconnaître que cette fascination pour un « paquet global » qui résoudrait à la fois la crise des services techniques, l’accès aux services de base, les carences de l’emploi… est largement encouragée par les « courtiers » de la coopération occidentale, poussés par leurs entreprises nationales (cf. par exemple l’intervention du British Council vis-à-vis du Kazakhstan pour l’organisation d’un « UK - Kazhakstan Smart Cities Forum » mettant en scène les projets concernant Almaty, mais aussi les entreprises britanniques intéressées)3.

12En Inde, l’effet d’annonce a été encore plus impressionnant en 2014 : peu après son élection le Premier Ministre a proclamé que 100 smart cities seraient construites dans des délais très brefs. Il est très intéressant d’analyser cette démarche au regard de la réalité des villes indiennes, et d’essayer de mesurer la mise en oeuvre de telles mesures, principalement en termes de gouvernance.

2. La réalité des villes indiennes

2.1. Des chiffres peu optimistes

  • 4 cf Climate Economy Report par la Global Commission on the Economy and Climate, Septembre 2014, http (...)

13Le dernier recensement (2011) fait état d‘une proportion faible de population vivant en ville : 31 %. Ce pourcentage a déçu les démographes, qui anticipaient une croissance plus rapide pour les villes indiennes. Il semble cependant que ces chiffres soient quelque peu sous-estimés, du fait qu’ils ne prendraient pas en compte toutes les populations des périphéries urbaines. Les chiffres bruts restent cependant impressionnants, puisque la population urbaine est officiellement passée de 217 millions à 377 millions en 20 ans. Si celle-ci atteignait un modeste 40 % de la population totale en 2031, cela représenterait environ 600 millions de personnes. Les Nations-Unies estiment à 827 milliards d’USD les investissements nécessaires pour combler le déficit en infrastructures urbaines en Inde4.

14Les villes indiennes restent touchées par d’importants déficits en services, qu’il s’agisse d’eau, d’énergie, de transports ou d’assainissement. Il en est de même pour le déficit en logements. Les chiffres officiels, rappelés pour justifier les nouvelles politiques urbaines5, rappellent que seulement la moitié des zones urbaines sont connectées à l’eau (selon une enquête officielle portant sur 1405 villes) et que l’eau n’est accessible en ville que 3 heures par jour en moyenne. Le ramassage et le traitement des ordures manquent également dans la plupart des villes (taux de couverture de 35 %). 30 % des logements n’ont pas de toilettes, la couverture du réseau d’assainissement est de 30 %, et 3 % des eaux usées sont traitées, tandis que le reste se déverse dans les rivières et lacs qui sont la principale source de prélèvement de l’eau distribuée par les municipalités.

  • 6 Dans un souci de logique et de cohésion, nous avons choisi de citer l’exemple de la ville de Pune a (...)
  • 7 selon les chiffres du recensement de 2011 (Census of India)
  • 8 cf. le site de Smart City Pune Municipal Corporation, « Swot Analysis of Pune », punesmartcity.in s (...)

15Ainsi, par exemple, la ville de Pune6, avec 3,1 millions d’habitants intra muros et 5 millions pour la totalité de l’agglomération7, admet officiellement l’existence de bidonvilles abritant 28 % de sa population. La rapide croissance économique de la ville n’a pas été accompagnée par des investissements dans les transports publics, amenant au chiffre de 37 autobus intra-urbains pour 100 000 personnes. La pollution de l’air augmente constamment. À Pune comme dans la plupart des villes indiennes, la population souffre régulièrement de restrictions et de graves coupures d’eau, qui pénalisent en priorité les plus pauvres, tandis que les plus riches installent des systèmes de réservoirs sur le toit de leur maison. Les coupures d’électricité sont également très fréquentes8.

16Les risques environnementaux sont particulièrement préoccupants, non seulement les conséquences des catastrophes (tremblements de terre, tsunami, cyclones, sécheresses et inondations…) mais également des situations permanentes qui ne constituent pas des évènements : ainsi, New Delhi obtient le triste record de la ville la plus polluée du monde, avec Pékin, malgré une longue pratique de manipulation des chiffres grâce à un positionnement inadéquat des capteurs de pollution. Tous ces risques sont naturellement très aggravés par la fragilité et précarité de certaines populations : les plus pauvres, les personnes âgées, les enfants, les migrants… La pollution de l’air provoque le décès de 627 000 personnes par an.

2.2. De nombreux espaces très dégradés

17Même si les infrastructures manquent partout, certaines parties de l’espace urbain sont particulièrement démunies. Il en est ainsi, par exemple, des bidonvilles et des quartiers illégaux, que l’on pourrait définir, pour commencer, par l’absence de services urbains de base : adductions d’eau, pavage des rues, électricité, écoles et centres de santé, ramassage des ordures ménagères et évacuation des eaux usées. Les bidonvilles peuvent aussi bien revêtir la forme de petites poches de type interstitiel ou de quartiers entiers auto-construits, dont certains sont devenus immenses (par exemple à Bombay, Dharavi accueille au moins 800 000 habitants) [voir l’article de V. Dupont dans ce numéro].

18Il arrive même que des quartiers anciens, au patrimoine historique reconnu, possèdent presque toutes les caractéristiques de taudis (ou de « bidonvilles verticaux »), lorsque le bâti est trop dégradé et que leur réfection n’est pas entreprise. C’est le cas, par exemple, de certaines parties de Old Delhi, ou des centres de certaines villes historiques qui ne sont même pas répertoriées et entretenues, telle que Jamnagar au Gujarat.

2.3. Les institutions critiquées de la gestion urbaine

19De par la Constitution, le secteur urbain en Inde est un domaine réservé à la compétence des États fédérés. Pourtant, c’est le gouvernement central qui a traditionnellement lancé les politiques publiques, qu’il s’agisse de la période postindépendance (planification urbaine, législation foncière, politique de l’habitat), de la décentralisation en 1992 [Milbert 2012] ou, plus récemment, des initiatives de politiques publiques tendant à moderniser le secteur urbain en Inde.

20La décentralisation (rurale et urbaine) votée à travers deux amendements constitutionnels et mise en place en 1992 n’a pas été entièrement mise en œuvre, par manque de volonté politique, et n’a donc eu qu’une petite partie des effets escomptés. Si elle a permis un retour à la démocratie locale, à travers des élections régulières, elle constitue cependant un échec à deux titres : d’une part, les transferts de fonctions de l’État aux municipalités, en particulier sur des points cruciaux tels que la planification ou la fiscalité, n’ont pas été opérés, et d’autre part les États ont retenu à leur niveau les financements et initiatives des projets et des programmes [Milbert 2012].

  • 9 Du fait de l’importance de ses prérogatives et de sa relation directe avec les instances politiques (...)

21D’autre part, l’essentiel des pouvoirs de gestion et de décision sont restés dans les mains du représentant de l’État auprès de la ville, le Municipal Commissionner, haut fonctionnaire qui en général exerce ses fonctions pendant un temps assez court. On pourrait le comparer à un préfet9, tandis que les Maires et les conseils municipaux ne parviennent pas à conquérir une autonomie de décision, cela d’autant plus que les modalités de leur élection et de leur gestion sont très fréquemment entachées d’accusations de corruption. Malgré quelques relatifs progrès, les villes indiennes restent incroyablement démunies, tant dans leurs finances que dans leur personnel municipal, en particulier au niveau des cadres.

22Il est résulte de ce constat un sentiment d’impuissance concernant les services urbains en Inde : les diagnostics sont bien établis par les experts, les spécialistes sont formés, mais l’accès au bon niveau de décision et à l’investissement ne se fait pas. En contraste, sur le plan international, comme l’avait parfaitement montré la Conférence d’Istanbul en 1996, la position stratégique des villes comme lieu de décision et de dynamiques socio-économiques s’est affirmée. La puissance des associations de villes telles que UCLG ou Métropolis, et la visibilité grandissante des maires des villes d’Amérique Latine et d’Europe en sont un exemple. Cela a conduit l’un de nos interlocuteurs français, élu et membre d’une association internationale de villes, à parler d’un « trou noir » de la démocratie locale et de la gestion urbaine en Inde.

2.4. Les impulsions pour des réformes en profondeur

  • 10 Par exemple, les États ont dû accélérer les réformes de la décentralisation et supprimer certains i (...)
  • 11 Certaines villes ont vu leur système de transport considérablement modernisé, comme par exemple Ahm (...)

23Après l’accélération de la croissance économique dans les années 1990, au début des années 2000, la faiblesse des infrastructures urbaines est apparue comme un sérieux handicap, y compris aux yeux des industriels indiens eux-mêmes. Profitant de la bonne tenue des finances publiques, le gouvernement indien du Premier Ministre Manmohan Singh a lancé en 2005 une politique ambitieuse de réhabilitation et de modernisation des villes, sous le nom de « Jawaharlal Nehru National Urban Renewal Mission » (JNNURM). Cette politique a été réservée à 67 grandes villes, parmi lesquelles les métropoles. Le transfert des financements était soumis à des conditions visant à obliger les États-membres (10 conditionnalités) et les villes (8 engagements) à se plier aux réformes urbaines souhaitées par le gouvernement central10. La mise en œuvre de ces réformes est parfois apparue comme un chantage assez brutal, et pour finir, seul le Gujarat a exécuté l’ensemble d’entre elles. Après la réalisation de grands travaux d’infrastructures11, dans la deuxième phase de cette politique, un certain nombre de projets de construction de logements pour les habitants des bidonvilles ont été lancés [Haritas 2013, à propos de Bangalore]. Un haut fonctionnaire, membre de cette Mission, le Dr Sivaramakrishnan [2011], a bien montré comment cette politique a été impulsée directement depuis le gouvernement central, avec les méthodes de gestion des administrations de mission.

24Exactement au même moment (2005), le gouvernement a également légiféré pour avaliser et renforcer la politique de construction des zones économiques spéciales (Special Economic Zones), dont les promoteurs, les entreprises privées, bénéficient de larges exemptions en matière fiscale et de dérogations au droit, afin de faciliter la production et les exportations. Les procédures concernant ces SEZ ont été élaborées au niveau du gouvernement central, mais dans ce cas les États fédérés ont eu une marge de manœuvre plus large, avec la possibilité de légiférer à leur tour et d’instaurer le premier niveau d’impulsion et d’autorisation. Dans le cas des SEZ, les grandes entreprises privées indiennes (et leurs puissantes organisations faîtières) ont su prendre les initiatives, jouer de leur influence et peser sur la décision politique, y compris dans l’élaboration du cadre législatif [Milbert 2014].

25Il est important de constater à quel point la répartition géographique des SEZ contraste avec celle des projets de la JNNURM et celle des projets de Smart Cities (voir les cartes 1, 2 et 3) : les initiatives privées des SEZ, depuis quinze ans, ont clairement créé un déséquilibre régional en plébiscitant le corridor de développement nord-ouest [cf. l’article de Philippe Cadène dans ce numéro] ainsi que le sud de l’Inde, c’est-à-dire des régions avec un minimum de risques politiques et sociaux, et dont les perspectives de développement économique sont les meilleures. Les régions moins développées du quart nord-est de l’Inde ont été laissées à l’écart de ces développements. Par ailleurs, les politiques publiques d’aménagement des villes, comme la JNNURM à partir de 2005, ont favorisé les grandes villes, considérées comme des métropoles d’équilibre et les « hubs » du développement des infrastructures, dans une perspective d’équilibrage régional, plus proche de la conception classique de l’aménagement du territoire.

  • 12 La liste des vingt premières villes qui vont bénéficier des aménagements et des financements est la (...)

26Il est important de pouvoir comparer ces choix à ceux faits par le nouveau gouvernement en 2014 et 2015, à propos des smart cities. Il apparaît alors que le gouvernement central, comme auparavant dans la politique menée par la JNNURM, a visé à donner une chance à chaque État-membre, car au moins une smart city est prévue dans chaque État, et parfois plusieurs, en particulier dans les États les plus peuplés. Une bonne proportion des capitales d’État figurent dans la « liste longue » de 98 smart cities publiée en 2015. Cependant, seules sept demeurent sur la liste des vingt villes déclarées prioritaires pour la mise en œuvre de la réforme (publiée en février 2016), tandis que la part belle y est faite aux « villes millionnaires » qui connaissent un très fort dynamisme démographique et économique12.

3. L’affichage de la politique des smart cities en Inde

3.1. Une politique publique pilotée depuis le gouvernement central

27Les smart cities, tout comme les villes nouvelles et les SEZ (Special economic zones), sont le résultat d’une approche verticale et autoritaire de la politique de la ville. Les financements énormes qu’elles exigent impliquent une politique impulsée et financée depuis le sommet de l’État. La mise en œuvre de cette politique, comme pour la JNNURM, est le fait d’une administration de mission, la Smart Cities Mission, tandis que les financements sont pour l’instant initiés par le gouvernement central.

Carte 1 – Les Zones Économiques Spéciales en Inde

Carte 1 – Les Zones Économiques Spéciales en Inde

28La stratégie de création des smart cities, qui d’évidence s’adresse à la partie la plus « connectée » de la population, cherche à s’intégrer dans un ensemble de politiques publiques cohérentes, non seulement dans la droite ligne de la JNNURM et des SEZ, mais également en complémentarité avec des approches de la ville qui se veulent plus sociales, en particulier les programmes « Atal Mission for Rejuvenation and Urban Transformation », AMRUT (amélioration des services d’eau et d’assainissement dans 500 villes) et Logement pour Tous (« Housing for All »), visant à permettre un logement décent à tous d’ici à 2022 à travers la réhabilitation de bidonvilles, la construction de logements sociaux et des subventions à l’amélioration de l’habitat dégradé, dans une approche de partenariats public-privé.

Carte 2 – Les villes ayant bénéficié de la politique de la JNNURM (2005-2014)

Carte 2 – Les villes ayant bénéficié de la politique de la JNNURM (2005-2014)

29Ces programmes sont construits sur le même modèle que les smart cities : bien dotés financièrement, dirigés par une administration de mission, ils attribuent les fonds aux villes sur une base compétitive. 89 villes en Andhra Pradesh, au Gujarat et au Rajasthan ont reçu des financements importants pour la première phase en 2015 - 2016. Un programme spécifiquement destiné aux villes dotées d’un important patrimoine bâti est également en cours de développement (Heritage Development and Augmentation Yojana, HRIDAY)13.

3.2. Une compétition féroce entre villes

30La mise en concurrence officielle des différentes villes pour l’obtention des fonds, à travers des appels d’offres, a provoqué une compétition extrêmement vive. Contrairement à ce qui s’était passé pour le démarrage de la politique de la JNNURM où les villes avaient été désignées par le gouvernement central, dans le cas du lancement de la politique des smart cities, les villes ont été mises dans une situation de compétition dès l’origine. La liste des 98 Smart cities publiée en Juin 2015 par le gouvernement central était basée sur des critères de sélection très liés à la gouvernance et à l’efficacité des services, plus « une bonne connectivité ».

31Alors que 24 capitales d’État étaient en compétition, certaines villes d’importance telles que Bengaluru (anciennement Bangalore), Kolkata (Calcutta), Patna et Thiruvananthapuram (Trivandrum) n’ont pas été retenues finalement.

32Le gouvernement indien a donc créé deux niveaux de sélection : le premier niveau de sélection prend en compte l’état des services existants, l’autofinancement, l’état des finances locales, le paiement des salaires des employés municipaux, l’efficacité du système d’imposition et de recouvrement des factures des services (eau par exemple). Le bon accomplissement des travaux, au cours des années passées, dans le cadre de la politique JNNURM est également un critère important.

33Le deuxième niveau de sélection se fonde sur plusieurs autres critères. Tout d’abord, le caractère d’inclusion sociale de la proposition de la ville candidate : en quoi permet-elle de desservir toute la population y compris les pauvres et les populations marginales, quel est l’impact escompté de la proposition sur l’environnement, sur le niveau d’emploi… Par ailleurs, sont pris en compte les bénéfices attendus des investissements, et les perspectives d’amélioration des services publics à travers le projet de smart city. Sont également examinées les façons dont la place des citoyens est pensée et prise en compte dans les innovations proposées. Enfin, sont considérées les méthodes d’implication des consultations de citoyens, de différents niveaux de la société civile, la prise en compte des cadres infra-municipaux et des oppositions politiques dans la consultation.

Carte 3Smart cities en Inde

Carte 3 – Smart cities en Inde

34Dans le contexte de faiblesse institutionnelle décrit plus haut, il n’est pas surprenant que de très nombreuses villes aient décidé de faire appel au savoir extérieur, c’est-à-dire à des consultants privés, d’autant plus que l’Inde dispose aujourd’hui de plusieurs grands bureaux d’ingéniérie avec des équipes techniques d’une remarquable qualité. Ainsi, 88 villes sur 98 ont nommé des consultants extérieurs pour les aider à préparer leurs propositions.

3.3. Contenu, financement et compétition internationale

35Les smart cities, selon la définition donnée par le Ministre, seront équipées d’une infrastructure moderne : approvisionnement en eau, électricité, assainissement, mobilité et transports publics seraient assurés, ainsi qu’une bonne connectivité, la e-governance, la participation des citoyens et l’amélioration de la sécurité, le tout permettant une amélioration considérable de la qualité de vie dans les villes sélectionnées.

36Le gouvernement central a promis de distribuer 14 milliards d’USD. Cette somme, qui semble énorme, doit tout de même être ramenée à la dure réalité d’une répartition entre une centaine de villes bénéficiaires. Ce sont donc, en moyenne, 28 millions d’USD qui sont proposés par le gouvernement central à chaque ville sélectionnée, chaque année, pendant 5 ans. Une telle somme ne représente certes pas la totalité des dépenses à engager dans les infrastructures urbaines, mais elle est néanmoins extrêmement attractive pour amorcer les réformes et attirer d’autres financements publics (États-membres, villes) et surtout le secteur privé, qu’il soit indien ou étranger.

  • 14 Le site web d’IBM se veut ainsi extrêmement informé et propositionnel de solutions pour les villes  (...)

37Les grandes multinationales se livrent en effet une compétition féroce sur ce marché. En tête, IBM, qui revendique une part de responsabilité dans la vogue extraordinaire des smart cities depuis cinq ans, et qui, outre ses activités de promotion en tant que multinationale, développe des activités très diversifiées pour la dissémination de ses techniques (cf. le site web, les ateliers etc.…). Les smart cities sont devenues part intégrante de son image de marque [Paroutis et al. 2014, Söderström et al. 2014]14.

38Pratiquement toutes les entreprises positionnées à l’international et impliquées dans les nouvelles technologies et dans les services urbains se livrent désormais une féroce concurrence sur le terrain des villes indiennes (tout comme dans d’autres pays) ; ainsi, en Inde, des entreprises de 14 pays se sont proposées pour préparer les plans de smart cities pour 42 villes. Début 2016, le Sous-Secrétaire d’État américain au Commerce Bruce Andrews, accompagné de 18 compagnies américaines, fit une longue visite à l’Inde pour proposer de participer à la mise en œuvre de la totalité des smart cities indiennes avec un soutien technologique, insistant sur le fait que les États-Unis peuvent être « un partenaire de qualité » pour l’Inde en fournissant des technologies adaptées15.

3.4. La complexité de la mise en œuvre de la politique des smart cities

39Après un lancement en fanfare en 2014, dans la foulée de l’élection de Narendra Modi au poste de Premier Ministre, la mise en place de cette politique publique a été plus lente que prévu, au point que seulement 1/10e des financements prévus la première année (2014 - 2015) ont été dépensés.

40Après la publication du nom des 98 villes présélectionnées en août 2015, le concours pour sélectionner les 20 premières villes financées s’est clos le 15 décembre 2015. La liste des vingt villes sélectionnées a finalement été publiée le 29 janvier 2016, avec la promesse qu’elles recevront 30 millions d’USD chacune pendant la première année, puis 15 millions d’USD pendant trois ans de la part du gouvernement central. Elles ont fait des propositions d’une part à l’échelle de la ville, et d’autre part à l’échelle de certains quartiers en termes de « redéveloppement » (c’est à dire destruction des quartiers et reconstruction) et de « retrofitting » (pour remédier aux déficits en infrastructures dans le quartier)16.

41Les villes lancées dans cette compétition ont fait des efforts énormes de communication, avec la préparation de SWOT (exercice visant à identifier les priorités sur la bases des forces, des faiblesses, des opportunités et des menaces concernant la ville), suivie d’une proposition détaillée (« Smart City Proposal ») de « solutions urbaines » concernant des quartiers bien précis et justifiés.

42Par ailleurs, des projets d’infrastructures se développent rapidement : par exemple, à Pune, une vingtaine de projets ont l’ambition de couvrir toutes les demandes des citoyens : création d’un métro, de lignes de bus en site propre, fourniture d’eau potable, intervention dans les bidonvilles, amélioration du système de drainage, des services de ramassage des ordures, réhabilitation des rives du fleuve, mesures pour une ville plus « écologique » (énergie solaire, plan vélos, éclairage adapté).

43Par ailleurs, la E-governance semble se mettre en place de façon assez aisée : de nombreux espaces de discussion participatifs se développent. Les villes ouvrent des forums pour recueillir les suggestions des citoyens, trouver des solutions innovantes. Par exemple, en juin 2016, la ville de Pune (classée seconde dans la compétitions nationale) a ouvert un concours, « Reimagine Singhad Road » auprès des citoyens pour réaménager une grande artère et en faire un lieu accessible et agréable aux piétons, bien éclairé et arboré. Une première sélection a eu lieu, et une dizaine de projets ont finalement été retenus pour être présentés devant un jury à l’automne 2016.

44On pourrait craindre que la politique des smart cities ne vise, une fois de plus, à développer la ville en fonction des besoins de la classe moyenne. Pourtant, l’impression générale est celle d’une vision assez équilibrée avec les trois politiques complémentaires, tandis qu’une « Real Estate Regulation Bill », loi de régulation du marché immobilier, est en préparation. Cependant, la question des réaménagements dans les bidonvilles reste ouverte : s’agira-t-il, une fois de plus de rénovation urbaine chassant une partie de la population des bidonvillois à la rue ? [voir article de V.Dupont dans cet ouvrage] Ou peut-on imaginer des opérations de réhabilitation / relogement menées de façon socialement équilibrée ?

  • 17 DNA, Bombay, p. 3, 30 Août 2015

45En termes d’aménagement du territoire, l’engouement touche maintenant les agglomérations les plus modestes, les villages : M. Badole, Ministre de la Justice Sociale au Maharashtra, déclarait en août 201517 qu’il fallait désormais prévoir des « smart villages » dans son État, au moins un smart village par district, qui serait doté des infrastructures de base (routes, drainage, ramassage des ordures), car « developing smart cities in isolation would not work and it would have to be supported with smart villages ».

Conclusion : Un défi gigantesque qui n’est pas entièrement gagné

46La politique lancée par le Premier Ministre Modi suscite une extraordinaire vague d’enthousiasme, comme si les smart cities, « modèles génériques de développement et de gestion de la ville » [Söderström 2014], allaient effacer des décennies d’abandon des villes, et comme si elles allaient réconcilier des acteurs jusque-là très divisés.

47Leur mise en œuvre crée un immense espoir, et ce changement de paradigme et d’attitude, en lui-même, est susceptible d’avoir un énorme impact potentiel. Soudain tout semble possible, dans une sorte de rêve éveillé : des villes plus sûres, des trains à grande vitesse, des véhicules électriques, des immeubles connectés et automatisés, intelligents, des services performants, des innovations écologiques… Dans cet élan, les Indiens rêvent que les bidonvilles s’évanouiront, que l’éducation et la santé seront garantis pour tous, que les investissements apporteront emploi et prospérité, et que les villes seront enfin bien administrées.

48La presse indienne, quant à elle, critique un concept qui vient des pays occidentaux où la modernisation des services à travers l’hyper-connexion s’appuie sur d’excellentes infrastructures existantes, tandis que dans le cas indien, les smart cities ne peuvent compter sur des bases urbaines solides18 . Certains chercheurs indiens ont vivement critiqué les modalités de ces réformes urbaines, démontrant une démarche de plus vers la privatisation de la ville et mettant en avant « an elitist vision of cities, irreconcilable agendas of infrastructure development and poverty alleviation creating a situation of deliberate policy confusion, brutal displacements in the decade of 2000-10 and in the last few years, non - rehabilitation of those displaced, a predatory state and gradual transformation of the cities, regardless of the above processes » [Mahadevia 2011, p. 56].

49Restent de nombreuses questions non résolues, sur lesquelles une observation soigneuse sera poursuivie dans les mois à venir : d’abord, pour examiner si les développements des smart cities vont se concentrer dans les nouveaux quartiers en cours de construction, à l’image de GIFT (Ahmedabad), ou de Naya Raipur au Chhattisgar. La sélection des villes montre que le gouvernement indien privilégie celles qui sont déjà des « hubs », et donc on peut craindre que les plus démunies ne le restent. Se pose également la question des limites de l’efficacité de la digitalisation. Enfin, l’effet d’annonce de la création des smart cities pourra-t-il persuader le secteur privé et les agences internationales qu’ils peuvent sans crainte investir et prêter ? Cela impliquerait une révolution copernicienne… une nouvelle confiance dans les gestionnaires urbains indiens, grâce à des mesures de recrutement de cadres urbains au sein des équipes municipales.

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Notes

1 Focus Group on Smart Sustainable Cities

2 https://www.itu.int/en/ITU-T/focusgroups/ consulté le 25 février 2016

3 voir le site : https://www.britishcouncil.kz/programmes/smart-cities-forum. Consulté le 2 septembre 2016

4 cf Climate Economy Report par la Global Commission on the Economy and Climate, Septembre 2014, http://www.firstpost.com/india/indias-urban-population-reach-600-mn-2031-un-backed-report-1716149.html consulté le 21 Février 2016

5 voir le site smartcitiesindia.com, consulté le 2 septembre 2016

6 Dans un souci de logique et de cohésion, nous avons choisi de citer l’exemple de la ville de Pune au long de cet article : en effet, elle a bénéficié de la politique de la JNNURM après 2005 ; puis, à présent, elle fait également partie des 20 villes sélectionnées pour bénéficier de la politique des smart cities. Du fait de son dynamisme, de sa proximité géographique de Bombay et de la concentration d’établissements éducatifs de grande qualité, elle a également, dans la même période, attiré plusieurs Special Economic Zones, ainsi que des programmes de quartiers privés dans son environnement immédiat.

7 selon les chiffres du recensement de 2011 (Census of India)

8 cf. le site de Smart City Pune Municipal Corporation, « Swot Analysis of Pune », punesmartcity.in site consulté le 2 septembre 2016

9 Du fait de l’importance de ses prérogatives et de sa relation directe avec les instances politiques de l’État, on pourrait même rapprocher sa position de celle du Préfet de Paris avant la réforme du statut de la capitale française par la loi du 31 décembre 1975.

10 Par exemple, les États ont dû accélérer les réformes de la décentralisation et supprimer certains impôts tels que l’octroi ou des législations obsolètes comme les lois de blocage des loyers.

11 Certaines villes ont vu leur système de transport considérablement modernisé, comme par exemple Ahmedabad, avec la création de systèmes de bus rapides en site propre, à l’image de Curitiba et Bogota.

12 La liste des vingt premières villes qui vont bénéficier des aménagements et des financements est la suivante : Bhubaneshwar, Pune, Ahmedabad, Chennai, Bhopal, NDMC area of Delhi, Jaipur, Surat, Kochi, Jabalpur, Visakhapatnam, Solapur, Davanagere, Indore, Coimbatore, Kakinada, Belagavi, Udaipur, Guwahati et Ludhiana.

13 Indian Express February 4th, 2016 http://indianexpress.com/article/india/india-news-india/nitish-seeks-inclusion-of-patna-in-smart-city-mission/ consulté le 28 Février 2016

14 Le site web d’IBM se veut ainsi extrêmement informé et propositionnel de solutions pour les villes : http://www.ibm.com/smarterplanet/in/en/smarter_cities/overview/ consulté le 20 Février 2016

15 Indian Express, 9 Février 2016, http://indianexpress.com/article/india/india-news-india/us-keen-to-participate-in-all-100-smart-city-projects/ consulté le 22 Février 2016

16 http://indianexpress.com/article/india/india-news-india/bhubaneswar-tops-first-list-of-smart-cities/ Indian Express, le 29 janvier 2016, consulté le 15 février 2016

17 DNA, Bombay, p. 3, 30 Août 2015

18 Indian Express 3 Février 2016 http://indianexpress.com/article/explained/is-smart-city-just-a-new-name-for-an-old-idea-and-can-it-work-in-india/ consulté le 20 février 2016

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Table des illustrations

Titre Carte 1 – Les Zones Économiques Spéciales en Inde
URL http://journals.openedition.org/bagf/docannexe/image/280/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 476k
Titre Carte 2 – Les villes ayant bénéficié de la politique de la JNNURM (2005-2014)
URL http://journals.openedition.org/bagf/docannexe/image/280/img-2.jpg
Fichier image/jpeg, 560k
Titre Carte 3 – Smart cities en Inde
URL http://journals.openedition.org/bagf/docannexe/image/280/img-3.jpg
Fichier image/jpeg, 551k
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Pour citer cet article

Référence papier

Isabelle Milbert, « Dynamiques Publiques et Privées autour des Smart Cities en Inde », Bulletin de l’association de géographes français, 94-1 | 2017, 5-22.

Référence électronique

Isabelle Milbert, « Dynamiques Publiques et Privées autour des Smart Cities en Inde », Bulletin de l’association de géographes français [En ligne], 94-1 | 2017, mis en ligne le 28 février 2018, consulté le 26 mai 2018. URL : http://journals.openedition.org/bagf/280 ; DOI : 10.4000/bagf.280

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Auteur

Isabelle Milbert

Professeur à l’Institut des Hautes Etudes Internationales et du Développement (IHEID), Genève 2, chemin Rigot 1211 Genève, Suisse –
Courriel : Isabelle.Milbert[at]graduateinstitute.ch

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Droits d’auteur

Bulletin de l’association de géographes français

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