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Transitions(s) en question. Quelles approches géographiques de la notion de transition ?

La transition énergétique européenne, changement de ressources, changements d’échelles

The european energy transition, changing resources, changing scales
Angélique Palle
p. 449-465

Résumés

La politique de transition énergétique menée par les institutions européennes vient s’inscrire dans la continuité des politiques d’intégration et de libéralisation du secteur de l’énergie amorcées dans les années 1990. Parce qu’elle est pensée en cohérence avec celles-ci, elle postule par principe que cette politique de transition doit avoir lieu à une échelle européenne. Cet article questionne ce présupposé en analysant à la fois la législation énergétique européenne et le discours construit autour d’elle. Il met en regard les constructions et représentations d’échelles alternatives pour cette transition, portées par d’autres acteurs. Cette diversité des échelles de représentation et de territorialisation de la transition énergétique ouvre un questionnement plus géopolitique sur la modification des équilibres de pouvoirs territoriaux par cette nouvelle mise en ressource qui génère des enjeux d’appropriation, d’accès ou de contrôle.

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Texte intégral

Introduction

1L’Union européenne mène depuis la fin des années 2000 une politique de transition énergétique dont les objectifs affichés sont d’atteindre une « neutralité climatique » en 2050 [Commission européenne 2018] tout en préservant la sécurité d’approvisionnement et la compétitivité de l’économie de l’Union. Cette politique de transition est venue s’inscrire dans une politique énergétique plus large d’intégration européenne et de libéralisation des marchés de l’énergie. La transition est alors pensée par les institutions européennes dans le cadre de ces politiques préexistantes dont il est postulé qu’elles sont compatibles et cohérentes avec les objectifs de transition.

2Pourtant, derrière les objectifs communs adoptés par l’Union européenne et ses pays membres, la mise en œuvre politique de la transition est composée d’une diversité de vision territoriales. Celles-ci sont développées et portées par les acteurs des territoires concernés par cette transition, à différentes échelles. Au-delà de leurs aspects techniques et économiques, les questions que posent les dynamiques de transition relatives à la centralisation ou la décentralisation de la production renouvelable, à la numérisation d’un certain nombre de technologies de transition et à la production de données associées (smart-grid, compteurs, réseaux de transports d’énergie), ou encore à la règlementation des moyens de production d’énergie (production individuelle, gestion de collectifs de producteurs locaux, territoires à énergie positive, etc.), sont des questions éminemment politiques et géopolitiques. Elles remettent en question un certain nombre d’équilibres de pouvoirs inscrits dans les territoires à différentes échelles : qui possède et gère les sources de production d’énergie ? A quelle échelle est pensée l’approvisionnement énergétique d’un territoire et selon quelles solidarités ou concurrences avec ses voisins ?

3Cet article, en posant la question de la construction d’une échelle pertinente pour le déploiement des politiques de transition énergétique en Europe cherche à mettre en évidence la recomposition des rapports de pouvoir entre acteurs de l’énergie qu’elles induisent et propose une analyse de leurs impacts sociétaux.

4Il propose une lecture géopolitique de cette politique de transition envisagée à plusieurs échelles comme une modification des processus de mise en ressources des matières et des réseaux énergétiques [Raffestin & al. 1980]. L’article s’appuie sur des sources issues du corpus législatif et de la littérature grise des institutions européennes (rapports, communications, communiqués de presse) ainsi que sur un travail de terrain mené depuis 2012 par phases successives auprès des différents acteurs de l’énergie en Europe.

  • 2012 – observation participante – 3 mois – Parlement européen

  • 2013 – entretiens – Commission européenne ; régulateurs de l’énergie français et britanniques

  • 2014 – observation participante – 6 mois – Réseau européen des gestionnaires de réseaux de transport de l’électricité

  • 2015 – entretiens - Centre de recherche commun de l’Union européenne, Institut de l’énergie et des transports

  • 2017 – enquête menée auprès des modélisateurs de réseaux de transport et de distribution électrique

  • 2019 – entretiens – acteurs locaux de l’énergie français (maires conseillers municipaux, agents techniques de mairie, développeurs de projets d’énergies renouvelables), Journées des territoires à énergie positive (TEPOS) novembre, Clamecy.

  • 2020-2021 – observation participante – 6 mois – Comité européen des Régions, commission environnement.

5On abordera dans un premier temps la façon dont les champs de recherche sur l’énergie permettent en géographie et géopolitique d’articuler la question de la construction des échelles à celle de la mise en ressource dans l’UE. On montrera ensuite comment la politique de transition énergétique s’est insérée dans une politique plus large de l’énergie européenne qui conditionne sa représentation par les institutions qui la mettent en œuvre. La troisième partie compare ces représentations à celles des autres acteurs de l’énergie européenne pour mettre en évidence les différentes constructions scalaires qui sont proposées par les acteurs pour la politique de transition dans l’UE. A travers ces questions de représentations on pourra ouvrir dans un troisième temps un questionnement sur la recomposition des relations de pouvoir qui s’articulent autour de cette transition et de la façon dont elle est territorialisée.

1. La transition énergétique dans l’UE, de la construction d’une ressource à la construction d’une échelle

6Il existe de nombreux travaux qui proposent de définir la notion de transition énergétique dans ses aspects géographiques. Kévin Duruisseau a proposé dans un article du Bulletin de la société géographique de Liège une recension de ces définitions [Duruisseau 2014]. Le Dictionnaire critique de l’anthropocène [Dictionnaire critique de l’anthropocène 2020] en propose également une analyse critique en replaçant la notion de transition énergétique dans le prisme plus large d’une réponse sociétale aux changements environnementaux globaux. Cet article aborde la transition énergétique sous l’angle de la mise en ressource, comme un changement de sources et de vecteurs de production ou convertisseurs énergétique (le passage d’énergies fossiles ou fissiles à des énergies renouvelables). Cette approche par la ressource permet de mobiliser les grilles de lecture géopolitiques des jeux de pouvoirs entre acteurs à différentes échelles sur un territoire [Raffestin & al. 1980].

7La géopolitique des ressources a commencé à proposer des travaux induits par l’émergence des sources d’énergie renouvelable issues de la transition il y moins de 10 ans [O’Sullivan & al. 2017]. La plupart de ces travaux sont menés à une échelle internationale. Ils se penchent soit sur les changements dans les équilibres mondiaux liés à l’adoption de nouvelles technologies et brevets [Bonnet & al. 2018] ; soit sur les impacts de la crise énergétique et environnementale sur les relations internationales [Chevalier & Geoffron 2013] ; soit enfin sur les nouvelles dépendances concernant l’approvisionnement en ressources nécessaires à cette transition (terres rares, lithium, fer, aluminium etc.) [Hache 2016 et plus généralement travaux de l’ANR GENERATE]. Il existe en revanche peu de travaux sur la géopolitique de la transition énergétique à d’autres échelles : locale, régionale, nationale, européenne, qui font ici l’objet de l’analyse.

8Le renforcement d’un prisme local et territorialisé dans l’analyse des processus de transition énergétique est par ailleurs appelé par plusieurs champs de recherche. À l’intérieur de la géographie, un redéveloppement épistémologique interroge les interrelations entre transition et construction spatiale ainsi que la spatialisation voire la territorialisation des systèmes énergétiques dans des contextes de transition différenciés [Bridge & al. 2013, Truffer & al. 2015, Bridge & Gailing 2020]. D’autres travaux issus de la géographie mais aussi de l’histoire des transitions abordent les processus de transition comme des facteurs structurels de changements sociétaux [Debeir & al. 1986, Calvert 2016, Smil 2019] qui restent à caractériser pour les transitions en cours.

9À l’intersection de ces différents champs, la réflexion proposée ici adopte une lecture géopolitique de cette territorialisation des processus de transition énergétique dans l’Union Européenne à travers une analyse de la construction des échelles de cette transition et des jeux de pouvoir qu’elle suscite. Elle s’inscrit dans la lignée des travaux sur le caractère socialement construit des échelles hors de tout déterminisme scalaire [Agnew 1993, Howitt 1993, Marston & al. 2005], qui postulent que la construction d’échelles est aussi une construction de stratégies par les acteurs. Cette évolution des équilibres de pouvoir concerne toutes les échelles. À l’échelle locale, les espaces urbains qui concentrent la majeure partie des consommations d’énergie et une large partie des dynamiques d’innovation socio-techniques sont particulièrement concernés [Rutherford & Coutard 2014, Roudil 2017]. Ces espaces urbains et particulièrement les espaces métropolitains prennent une place nouvelle dans les politiques de transition. La construction de réseaux de villes en transition, comme le réseau C40 (97 villes représentant 700 millions de personnes) appuie l’émergence de ces acteurs urbains sur la scène internationale des négociations climatiques ou vis-à-vis des États dans la conduite des politiques de transition. Dans le même temps les acteurs de certains espaces ruraux construisent des trajectoires de transition singulières appuyée sur un projet de territoire qui les conduit parfois à s’opposer frontalement aux structures politiques ou techniques en place. Ces espaces ont fait l’objet de travaux récents qui en explorent les enjeux de gouvernance face à des processus de transition [Labussière & Nadaï 2011, Labussière & Fontaine 2013, Nadaï & Labussière 2014, Oiry 2015, Aubin & al. 2018].

2. De la politique européenne de l’énergie à la politique de transition énergétique, déterminants de la construction d’une échelle européenne pour la politique de transition

10Cette deuxième section analyse la façon dont la construction de l’échelle pour la politique de transition européenne développée par les institutions de l’UE à partir de la fin des années 2000 a été conditionnée par la politique d’intégration énergétique initiée dans les années 1990.

11L’énergie est au fondement de la construction européenne dont elle a constitué les premières briques, avec la C.E.C.A. (Communauté européenne du charbon et de l’acier) en 1951 puis le traité Euratom en 1957. Elle est cependant mise en sommeil par la suite. Elle revient dans les préoccupations européennes seulement à partir des années 1990 où elle est appréhendée à travers la politique d’intégration et de libéralisation européenne, dans le cadre de la construction du marché commun.

12Faisant suite à une série de résolutions du Conseil et au traité de Maastricht qui prévoit « des mesures dans les domaines de l’énergie, de la protection civile et du tourisme », les « paquets énergie » de 1996/1998 puis de 2003 et de 2009 ont pour objectifs la libéralisation du secteur de l’énergie européen appuyée sur l’intégration des marchés et des réseaux de transports de gaz et d’électricité. Ces directives successives du Parlement européen instaurent successivement des règles communes pour les marchés du gaz et de l’électricité (1996/98), des autorités de régulation nationales indépendantes (2003), une agence de coopération européenne de ces régulateurs nationaux ainsi qu’une séparation des activités de production et d’approvisionnement de la gestion des réseaux (2009).

13Les objectifs de transition portés par l’Union européenne viennent alors s’inscrire dans ce contexte spécifique de l’héritage d’une double politique d’intégration des réseaux et marchés de l’énergie et de libéralisation du secteur. La transition est alors pensée comme nécessairement cohérente avec cet héritage dont elle n’est pas considérée comme une rupture mais comme une continuité. Le « winter package », proposé par la Commission en 2016 et adopté par le Parlement en 2019 a pour objectif de poser les jalons d’une neutralité carbone à horizon 2050 et vise notamment à maintenir la compétitivité européenne dans un contexte de développement des énergies renouvelables ainsi qu’à achever la libéralisation et l’interconnexion des marchés de l’électricité européens. De même, le « green deal » européen de 2020 se présente comme un plan de relance à échelle européenne dont l’un des objectifs est un système énergétique européen intégré.

14Cette représentation de la transition a des effets sur sa mise en politique par les institutions européennes, notamment sur un plan scalaire. En effet, la politique de transition est pensée dans la continuité de la politique d’intégration et elle est alors présentée par les institutions européennes comme devant nécessairement avoir lieu à l’échelle de l’Union. En témoigne l’importance accordée par la commission comme par le Parlement européen à l’interconnexion des réseaux de transport de gaz et d’électricité à travers des projets d’infrastructures dits « d’intérêt européen ». Pourtant, les autres acteurs de la transition européenne en cours ne partagent pas tous l’évidence de ce primat de l’échelle de référence européenne. Le processus de transition est alors représenté et territorialisé aussi à d’autres échelles.

3. Quelle échelle de référence pour une transition énergétique européenne ?

15La question du choix de l’échelle de référence pour une politique de transition énergétique européenne est particulièrement politique. Les apports d’une analyse géographique multiscalaire appuyée par des enquêtes de terrain conduites entre 2012 et 2021 (la liste est donnée en introduction) mettent en lumière la variété des positionnements des acteurs de cette transition (institutions européennes, régulateurs nationaux, gestionnaires de réseaux de transport et de distribution d’énergie, gouvernements des États membres, grandes ou petites entreprises de l’énergie, collectivités territoriales, collectifs citoyens ou associations de consommateurs, syndicats énergétiques, etc.).

3.1. Pertinence de l’échelle européenne

16La politique de transition mise en œuvre par les institutions européennes propose l’échelle européenne comme échelle de référence, autour de laquelle elle construit un discours d’optimalité à la fois technique et politique [Palle 2016]. L’intégration des réseaux et des marchés européens doit ainsi permettre des économies d’échelles et une complémentarité / compétitivité saisonnière et géographique des sources renouvelables d’énergie : éolienne le long des littoraux de mer du Nord et de la Baltique, solaire dans les pays méditerranéens, hydraulique dans les Alpes et certains pays Scandinaves, biomasse en Europe continentale (cf. par exemple le projet eHighway2050 d’autoroutes de l’électricité mené au sein du 7e programme cadre de l’Union européenne).

17Les institutions européennes ne semblent alors pas questionner la pertinence de l’échelle européenne pour la politique de transition énergétique, contrairement à ce qui a été fait pour d’autres politiques emblématiques de l’Union comme la construction de l’Espace Schengen ou la mise en place de l’euro. Une Europe « à plusieurs vitesses » ne semble donc pas être une option pour la politique énergétique. Ce choix de l’échelle européenne est problématique, non pas en lui-même mais parce que la question d’une ou d’échelles alternatives ne semble pas avoir été débattue. Dans le cas de la mise en œuvre de l’Espace Schengen comme dans celle de l’euro des critères d’appartenance et des choix politiques ont été mis en avant. Ils se sont parfois appuyés sur une théorisation en amont comme dans le cas de l’euro dont la mise en place repose largement sur la théorie des zones monétaires optimales développée dans les années 1960 [Mundell 1961, 1969, McKinnon 2000]. L’absence de débat autour du choix de l’échelle de référence pour une transition européenne, qui provient largement de l’inscription de cette transition dans les politiques existantes d’intégration et de libéralisation mentionnées dans la partie 1, obère alors la réflexion sur l’existence d’échelles alternatives et leur prise en compte politique.

3.2. Quelles échelles alternatives ?

18De nombreux acteurs de la transition énergétique en cours construisent pourtant d’autres échelles de référence qu’ils se représentent comme pertinentes et légitimes pour ce processus.

  • 1 Entretien, Commission européenne, Direction générale de l’énergie, division chargée du marché intér (...)

19Ainsi, à l’échelle macro-régionale et infra européenne, des groupes d’États voisins ont entamé des processus d’intégration et d’harmonisation de normes qui ont notamment pour but de s’adapter à l’arrivée de sources renouvelables dans les réseaux d’énergie [Palle 2016]. Leur relation avec la politique européenne de l’énergie s’avère alors complexe. Elle oscille entre encouragements à construire des échelles de référence macro-régionales (des sous-régions de l’Union européenne), considérées comme transitoires et préliminaires au passage à l’échelle européenne, et pressions ou incitations de la Commission ou des organes de régulations européens pour mettre en œuvre ce passage à l’échelle européenne1.

  • 2 Entretien Ministère de l’Ecologie, du Développement durable et de l’Energie – Direction générale de (...)

20À l’échelle nationale, des résistances existent de la part des gouvernements nationaux, motivées notamment par la notion de souveraineté énergétique2, c’est-à-dire du droit des États à disposer librement de leur mix énergétique. Cette question est l’un des points d’achoppement de la dynamique de transition européenne dans la mesure où le traité de Lisbonne affirme dans son article 194 à la fois une politique commune européenne visant « dans un esprit de solidarité entre les États membres : a) à assurer le fonctionnement du marché de l’énergie ; b) à assurer la sécurité de l’approvisionnement énergétique dans l’Union ; c) à promouvoir l’efficacité énergétique et les économies d’énergie ainsi que le développement des énergies nouvelles et renouvelables ; et d) à promouvoir l’interconnexion des réseaux énergétiques » mais également dans le même article « le droit d’un État membre de déterminer les conditions d’exploitation de ses ressources énergétiques, son choix entre différentes sources d’énergie et la structure générale de son approvisionnement énergétique » [TFUE, art. 194]. Ce paradoxe, au demeurant classique dans les compétences partagées entre l’UE et ses États membres, a fait l’objet d’une abondante littérature [Derdevet 2009, Bitterlich 2013, Bornard 2015] et a conduit à un certain nombre de différends entre États de l’Union. Par exemple, la politique de soutien aux énergies renouvelables allemande suite à l’arrêt du nucléaire a été conduite sans concertation avec ses voisins avec lesquels l’Allemagne est interconnectée. Cela a conduit à des plaintes d’États voisins, notamment les Pays-Bas, pour pratiques de dumping ou à des conflits autour de l’utilisation des réseaux d’énergie polonais et tchèques utilisés pour le transit de l’électricité produite par les parcs éoliens allemands de mer du Nord et consommée dans les bassins industriels du sud du pays [Bitterlich 2013, Palle 2017].

  • 3 Observation participante, Comité européen des régions, commission environnement, novembre 2020-mars (...)

21À l’échelle locale, les projets de transitions citoyennes ou de communautés énergétiques mettent en lumière l’existence d’échelles de références alternatives [Coste & al. 2018, Lopez & al. 2019]. Elles s’articulent autour de projets politiques locaux mais aussi de volontés d’autonomie, voire d’indépendance vis-à-vis d’un système souvent centralisé à une échelle nationale3. Ces représentations d’une transition territorialisée localement entrent parfois en conflit avec la mise en politique d’une transition européenne, notamment lorsque celle-ci s’incarne dans des projets d’infrastructures perçus comme exogènes au territoire [Oiry 2015, Durand & al. 2018]. Il peut s’agir par exemple de grands parcs éoliens (cas de la Crète ou d’espaces littoraux en France) ou de lignes de raccordement électriques de ces parcs.

22Comment articuler alors ces différentes échelles de représentation et de mise en politique de la transition ?

4. Changement de ressource, changement d’échelle et relations de pouvoir

4.1. Changement de ressource, changements de maillage, changement de pouvoir

23Les différentes constructions scalaires qui sont développées par les acteurs de la transition énergétique dans l’Union européenne s’articulent autour de logiques d’appropriation, et de compétition consécutives à de nouveaux modes de mise en ressource de certaines sources d’énergie [Labban 2008]. D’une consommation finale d’énergie composée de 7,7 % d’énergies renouvelables en 2005, l’UE est passée à 17,5 % en 2017 avec pour objectifs d’atteindre 20 % en 2020, 32 % en 2030 et la neutralité carbone en 2050. La question de la propriété des moyens de production, de l’accès à la ressource, des aires d’approvisionnement et des structures socio-spatiales qu’elles permettent se pose alors ainsi que celle de la territorialisation de ces processus de transition, entendue comme articulation et exercice des pouvoirs sociaux et politiques des acteurs sur un espace [Brenner & al. 2008, Raffestin & Butler 2012, Bridge & al. 2013] et par la formation de représentations politiques et identitaires [Bridge 2010, Murphy 2012]. Les travaux issus de l’histoire des transitions postulent que les transitions énergétiques sont des facteurs de changement sociétaux à long terme. Dans leur Histoire de l’énergie, les servitudes de la puissance, Jean-Claude Debeir, Jean-Paul Deléage et Daniel Hémery exposent ainsi, entre autres exemples, comment, dans l’Europe du Moyen-Age, à la suite de la saturation des sites propices aux moulins à eau, le passage du moulin à eau (possédée par le seigneur) au moulin à vent (libre de taxe) a contribué significativement à l’émergence d’une bourgeoisie par transfert de la propriété des moyens de production d’énergie et des activités associées. Dans l’Europe du XXIe siècle, les processus de transition incluent à la fois l’émergence de nouveaux acteurs industriels ou locaux [Nadaï & Labussière 2009], des réappropriations de moyens de production énergétique par des groupes de citoyens ou des autorités locales ou régionales [Lopez & al. 2019] qui impliquent de nouveaux modes de coopération et de gestion de l’énergie à des échelles locales [Labussière & Fontaine 2013], des processus de décentralisation d’une partie de la production d’énergie faisant émerger de nouveaux espaces de production et de consommation [Judson & al. 2020, Berka & Dreyfus 2021], mais aussi des processus d’interconnexion et d’intégration des réseaux de transport d’énergie entre États et une planification de la transition à une échelle européenne [Palle 2017].

24Les acteurs de ces processus de transition, des centrales villageoises aux institutions européennes, dont les positionnements ont été analysés dans la section précédente, portent chacun des représentations de la transition qui sont le support de leurs stratégies. Ces représentations concernent les acteurs et les échelles pertinentes et légitimes pour la mise en ressource des énergies de la transition, les horizons temporels auxquels les processus de transition peuvent ou doivent avoir lieu, les types de technologies acceptables ou non. Les travaux récents sur ces représentations mettent en évidence des disparités fortes entre acteurs concernant ce que « doit être » le processus de transition [Durand & al. 2018, Genus & al. 2021]. Classiquement en géopolitique, les représentations des acteurs alimentent des stratégies territoriales différenciées qui jouent sur les relations de pouvoir entre les acteurs, notamment à des échelles locales [Subra 2016]. La sous-section suivante expose à travers divers exemples comment les stratégies des acteurs autour de la mise en ressource des énergies de la transition énergétique (principalement le solaire, la biomasse et l’éolien) recomposent les équilibres de pouvoir existants dans le secteur de l’énergie.

4.2. Stratégies de transition et recompositions des rapports de pouvoir entre acteurs de l’énergie dans l’UE

25Cette remise en question des équilibres de pouvoir entre acteurs du secteur énergétique européen est visible à différentes échelles de gestion de la mise en ressource des énergies de la transition. On se propose ici d’en analyser deux exemples : l’un à échelle européenne qui concerne les rapports de pouvoir entre les membres du Comité européen des régions et la Commission européenne, l’autre à une échelle nationale, en France, entre un projet local d’éoliennes proposé par un collectif d’habitants de l’île de Sein et EDF. Ces deux cas d’études sont issus d’enquêtes de terrain récentes : observation participante au Comité européen des régions, 2020-2021, entretiens avec des acteurs du projet de l’île de Sein (2019 et 2020) et le gestionnaire du réseau d’électricité français RTE (2019).

4.2.1. Choisir les trajectoires et les technologies de transition, le Comité européen des régions face à la Commission européenne

  • 4 Annex to the Communication on the European Green Deal, Roadmap - Key actions, COM/2019/640 final

26À une échelle européenne, la Commission européenne est désormais l’acteur principal de la stratégie européenne de transition énergétique. Dans le cadre du « Green Deal » européen et suite à la décision du Conseil européen du 18 décembre 2020 d’actualiser les objectifs climatiques de l’Union européenne pour 2030, la Commission prépare une série de mesures législatives : le paquet « fit for 55 » attendu à l’été 2021 dont l’objectif est de fournir l’architecture normative pour atteindre les objectifs de réduction des gaz à effet de serre de l’Union (55 % en 2030 et la « neutralité carbone » en 2050). La stratégie de la Commission, publiée à l’automne laisse une large place à la transition énergétique dans ce « paquet » législatif en cours de préparation qui prévoit une douzaine de textes ou d’actions spécifiques dans ce domaine4.

  • 5 Opinion of the Committee of the Regions of 17 November 2005 on The contribution of local and region (...)
  • 6 Opinion of the Committee of the Regions, 8-10 December 2020 on the impact of climate change on regi (...)

27Face à cette stratégie européenne, le Comité européen des régions, un organisme consultatif représentant les autorités locales et régionales des villes, municipalités et territoires ruraux européens et composé majoritairement de maires, cherche depuis plusieurs années à se placer comme partie prenante de ces décisions, au nom du principe de subsidiarité européen5 et arguant du fait que 70 % des mesures liées à l’atténuation du changement climatique et 90 % des mesures liées à l’adaptation au changement climatique, dont font partie les mesures de transition énergétique, sont entreprises par des autorités locales et régionales6. Une observation participante en tant qu’expert entre décembre 2020 et mars 2021 au sein du Comité européen des régions (CoR) a permis d’interviewer et d’assister aux échanges entre les représentants du CoR et des représentants de la Direction générale de l’énergie, du climat et de l’environnement de la Commission européenne (DG ENER / DG CLIMA / DG ENVE), des Jeunes politiques européens, ainsi que de divers réseaux de collectivités locales et régionales impliqués dans des initiatives climatiques comme la Convention des maires, ICLEI, Fedarene et le Climate Action Network. L’opposition entre les discours des acteurs a été très claire. D’une part, les représentants des différentes DG de la Commission européenne comprennent le principe de subsidiarité européen et la mise en place des politiques de transition comme un dialogue entre les institutions de l’UE et les États membres uniquement, sans inclusion des acteurs locaux a priori dans la définition des politiques communes. D’autre part, tous les autres acteurs ayant un ancrage au niveau local et régional demandent une extension de ce principe de subsidiarité aux niveaux locaux et régionaux. La principale revendication concerne la liberté administrative et financière pour les autorités locales et régionale de choisir leur trajectoire technologique et politique vers la décarbonation et une latitude d’innovation et d’expérimentation au niveau local par rapport aux politiques nationales. Lors des entretiens, ces acteurs locaux et régionaux ont exprimé le fait que les énergies de la transition, contrairement aux grandes unités de production d’énergies fossiles ou fissiles, se trouvaient « à leur portée » de gestion.

  • 7 Réunion avec les Jeunes politiques européens du Comité européen des Régions, 21 janvier 2021.

28Le traité de Lisbonne envisage une compétence partagée entre États membres et Union européenne dans le domaine de l’énergie. Si les autorités locales et régionales n’ont pas la capacité politique de s’imposer dans ce dialogue, leur stratégie d’influence et d’alliance, notamment avec d’autres représentants locaux dans des arènes de représentation internationale comme les rendez-vous de Commission des Parties à la Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques, témoigne d’une volonté de s’affirmer comme acteurs et interlocuteurs dans les choix politiques de réponse aux changements globaux dont la transition énergétique fait partie. Les stratégies locales de ces acteurs consistent alors parfois très explicitement à jouer la Commission européenne contre leur gouvernement national (c’est le cas de certains acteurs polonais dont le gouvernement est peu favorable aux politiques de transition), ou inversement à demander un soutien national contre des politiques européennes de transition jugées discriminantes pour certains territoires (par exemple les territoires anciennement fortement dépendants d’un approvisionnement au charbon)7.

4.2.2. La transition énergétique face aux héritages nationaux, le cas de l’île de Sein en France

29À l’échelle nationale, le processus de transition énergétique approprié par une diversité d’acteurs bouscule des équilibres hérités des systèmes énergétiques en place. En France par exemple, la transition vers l’énergie nucléaire, opérée de la fin de la Seconde Guerre mondiale aux années 1990 (de 0 % à 70 % de la production énergétique française), s’est appuyée sur un investissement politique et financier massif de l’État ainsi que sur de grands acteurs industriels et de recherche centralisés [Brücher 1994, Grubler 2010]. La dynamique de transition actuelle, fondée sur l’utilisation d’énergies renouvelables, et dont on peut considérer qu’elle débute dans les années 2000, dix ans après la fin de la transition électrique vers le nucléaire, prend par certaines de ces orientations (décentralisation de la production de ressources, production locale ou individuelle, etc.) le contre-pied des logiques de la transition précédente vers le nucléaire, avec des effets attendus sur les relations de pouvoirs entre acteurs.

  • 8 Entretien, RTE, 16 mai 2019.

30L’émergence d’initiatives locales est peu appréciée des acteurs centralisés de la gestion d’énergie français pour des raisons techniques et financières, ces initiatives locales raccordées au réseau augmentent la complexité de la gestion des flux d’injection et de soutirage d’énergie sur un réseau national construit pour la gestion de grandes unités de production et non pour la gestion d’une multitude de petites unités de production. Sur un plan financier, le prix de l’électricité est le résultat d’une péréquation territoriale alimentée par une taxe spécifique, la contribution au service public de l’électricité qui permet la maintenance des parties les plus coûteuses du réseau sans augmentation significative des prix pour les consommateurs locaux8.

  • 9 Entretien, membre du projet Ile de Sein Energie, 26 novembre 2020.

31Le cas du conflit autour de l’approvisionnement de l’île de Sein en France illustre bien les conflits d’acteurs qui peuvent survenir dans ce contexte autour de la dynamique de transition énergétique. L’île de Sein, est un îlot énergétique non raccordé au réseau national. L’île est alimentée par 3 générateurs fonctionnant au fioul. Le surcoût pour l’île par rapport au prix national de l’électricité est de 450 000 euros par an qui sont financés par la contribution au service public de l’électricité, gérée par EDF. Une partie de la population de l’île, monte en 2011 un projet éolien Ile de Sein Energies qui propose d’allouer ces 450 000 euros au financement d’une autonomie énergétique de l’île renouvelable. Le projet reçoit initialement le soutien du maire, mais EDF s’oppose à la perte de la gestion, du réseau et de la manne financière. L’association qui gère le projet représente 25 % des électeurs de l’île et est vite perçue comme une menace pour et par le conseil municipal en place. La mairie se retourne alors contre le projet et lui refuse ses autorisations. Le projet divise largement la population de l’île et le premier adjoint au maire, principal porteur du projet, perd son siège aux élections municipales de 2014 [Riché 2016]. Le contentieux remonte jusqu’au Conseil d’État et les porteurs du projet préparent actuellement leur dossier pour la cour de justice européenne9. Entre temps EDF obtient en 2018, un permis de construire de la mairie pour une éolienne terrestre sur l’île, que quatre habitants attaquent alors devant la cour administrative d’appel de Nantes qui conclut au non-lieu et valide le permis de construire [Frouin 2019]. Cet exemple illustre les oppositions à l’émergence de projets locaux des acteurs centralisés du système lorsqu’ils menacent la gestion du réseau ainsi que leur capacité de récupération de certains projets.

32Ce changement dans les équilibres de pouvoir a lieu aussi à échelle internationale, notamment dans les rapports qui existent entre États producteurs et États consommateurs. A côté de la géopolitique classique de l’énergie articulée autour du pétrole ou du gaz, les producteurs d’énergies renouvelables ou de matériaux utilisés pour leur mise en ressource dessinent une autre géographie mondiale de l’énergie dans laquelle la transition européenne s’inscrit. L’Union européenne importe par exemple plus de 90 % de sa consommation de terres rares de Chine (utilisées notamment pour la conception des aimants permanents qu’on trouve dans les éoliennes), et la majeure partie de ses biocarburants d’Amérique latine. A cette géographie des ressources de transition s’ajoute celles des brevets des technologies de mise en ressource associées [Bonnet & al. 2018].

Conclusion

33La dynamique de transition énergétique européenne, en tant que changement des ressources utilisées pour la production d’énergie et des logiques de mise en ressource associées, loin d’être principalement un changement technologique, vient modifier les équilibres territoriaux européens.

34Les institutions européennes l’ont conçue dans le cadre et dans la lignée des politiques de libéralisation et d’intégration du secteur de l’énergie amorcées dans les années 1990. Cette volonté de continuité politique, fonde le primat de l’échelle européenne pour la mise en politique de la transition. Elle empêche alors de poser réellement la question de l’échelle pertinente pour la mise en politique et la territorialisation de cette transition qui est l’un des fers de lance du projet européen actuel, à la fois à l’intérieur de l’Union et comme élément de politique internationale. Pourtant d’autres acteurs construisent des échelles de référence et d’action alternatives à l’échelle européenne, ouvrant une problématique d’articulation entre ces différentes échelles auxquelles correspondent souvent des projets de territoire différents.

35Ces conflits de représentations correspondent également à une évolution des équilibres de pouvoir existants entre acteurs de l’énergie, qui sont la conséquence d’un changement de ressource que l’on peut analyser en termes de logiques d’appropriation, d’accessibilité ou de contrôle selon une grille géopolitique classique.

36Des travaux interdisciplinaires récents [Labussière & Nadaï 2015] mettent alors en garde contre le primat d’une transition énergétique centrée sur les seuls aspects technologiques et une utilisation des sciences sociales en aval, pour aplanir les luttes de pouvoir autour de la transition actuelle et aider à « l’acceptabilité » de projets et de technologies qui sont parfois pensés de façon exogène aux territoires concernés. La question des déterminants d’une transition démocratique est ainsi posée par la recherche depuis quelques années [Becker & Naumann 2017, Van Veelen & Van den Horst 2018].

37L’étude de ces jeux d’acteurs et des discours associés montre une mobilisation de références qui vont souvent largement au-delà du seul processus de transition énergétique vers des énergies décarbonées dans un but d’atténuation du changement climatique. Ils s’inscrivent dans une perception plus globale de changements politiques et sociétaux profonds, construits autour de préoccupations environnementales plus larges et d’une remise en question des systèmes économiques et politiques existants [Genus & al. 2021]. La géographie, en portant un regard multiscalaire sur ces discours, ces jeux d’acteurs et en analysant les territorialisations associées, met en évidence une partie des rouages de ces évolutions. Elle ne permet cependant pas l’économie d’un réel dialogue interdisciplinaire seul à même de les appréhender, voire de contribuer à leur mise en place.

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Notes

1 Entretien, Commission européenne, Direction générale de l’énergie, division chargée du marché intérieur des réseaux et des initiatives régionales, 24 juin 2013, (entretien téléphonique).

2 Entretien Ministère de l’Ecologie, du Développement durable et de l’Energie – Direction générale de l’énergie et du climat – bureau réseaux de transport et de distribution d’électricité, 26 mars 2013, Paris. ; Entretien, régulateur britannique Ofgem, 20 juin 2013, Londres (Royaume-Uni).

3 Observation participante, Comité européen des régions, commission environnement, novembre 2020-mars 2021.

4 Annex to the Communication on the European Green Deal, Roadmap - Key actions, COM/2019/640 final

5 Opinion of the Committee of the Regions of 17 November 2005 on The contribution of local and regional authorities to combating climate change; Opinion of the Committee of the Regions of 5-7 October 2009 on the White Paper Adapting To Climate Change: Towards A European Framework For Action; Opinion of the Committee of the Regions, 8-10 December 2020 on The impact of climate change on regions: an assessment of the European Green Deal.

6 Opinion of the Committee of the Regions, 8-10 December 2020 on the impact of climate change on regions: an assessment of the European Green Deal.

7 Réunion avec les Jeunes politiques européens du Comité européen des Régions, 21 janvier 2021.

8 Entretien, RTE, 16 mai 2019.

9 Entretien, membre du projet Ile de Sein Energie, 26 novembre 2020.

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Pour citer cet article

Référence papier

Angélique Palle, « La transition énergétique européenne, changement de ressources, changements d’échelles »Bulletin de l’association de géographes français, 97-4 | 2021, 449-465.

Référence électronique

Angélique Palle, « La transition énergétique européenne, changement de ressources, changements d’échelles »Bulletin de l’association de géographes français [En ligne], 97-4 | 2020, mis en ligne le 31 décembre 2021, consulté le 22 mai 2024. URL : http://journals.openedition.org/bagf/7319 ; DOI : https://doi.org/10.4000/bagf.7319

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Auteur

Angélique Palle

Chargée de recherches contractuelle, Institut de recherche stratégique de l’Ecole militaire (IRSEM) / UMR Prodig (chercheure associée). IRSEM, case 37, 1 place Joffre 75007 Paris – Courriel : angelique.palle[at]irsem.fr

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