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Les digues littorales à l’heure de la GEMAPI : une opportunité de gestion intégrée face au risque de submersion ? Le cas de l’estuaire de la Dives et de la Baie des Veys

Coastal dikes at the time of the delegation of management of aquatic environments and flood prevention : an opportunity for integrated management in the face of the risk of submersion ?
Tristan Douillard, Lydie Goeldner-Gianella, Catherine Carré, Delphine Grancher, Marie Chenet et Joël Boulier
p. 589-604

Résumés

Le transfert de la compétence de GEstion des Milieux Aquatiques et Prévention des Inondations aux Établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre au 1er janvier 2018 a entraîné une recomposition profonde du système d’acteurs en charge de la gestion des digues et un questionnement sur les politiques d’aménagement des littoraux endigués. Sur le littoral normand (baie des Veys, estuaire de la Dives), une série d’entretiens semi-directifs auprès d’acteurs institutionnels, associations et usagers a été conduite entre 2018 et 2021. Cette enquête met en évidence d’une part, une multiplicité d’anciens gestionnaires peu coordonnés et d’autre part, un abandon relatif de certains ouvrages de protection qui pose le problème du devenir-même des digues. Au regard des incertitudes liées au transfert de cette compétence, de la vulnérabilité de ces territoires principalement agricoles, de l’inquiétude de l’ensemble des acteurs rencontrés face au risque de submersion et de salinisation, plusieurs orientations contrastées sont proposées par les acteurs institutionnels ou par les anciens gestionnaires. Ces propositions vont de la défense dure (renforcement des digues), à la gestion plus douce (dépoldérisation partielle, recul des digues).

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Texte intégral

Introduction : la GEMAPI1, un moment charnière dans la réflexion sur le devenir des digues soumises aux risques littoraux

  • 1 La Gestion des milieux Aquatiques et la Prévention des inondations sont une compétence exclusive et (...)

1Les 9000 kilomètres de digues recensées sur le territoire français sont extrêmement hétérogènes, souvent anciens et en mauvais état, voire sans propriétaire connu [CEPRI 2012, Groupe de travail référentiel technique digues maritimes et fluviales 2015]. À cet égard, les territoires endigués soumis aux risques littoraux connaissent des vulnérabilités aggravées face aux phénomènes extrêmes qui se multiplient dans le cadre des changements climatiques actuels [Wilby & Keenan 2012]. Ainsi, la tempête Xynthia, ayant causé la mort de 41 personnes en Vendée en 2010 [Vinet & al. 2012], a profondément remis en cause le rôle protecteur des digues [Verger 2011]. Ces ouvrages peuvent en effet renforcer des vulnérabilités en instillant un sentiment trompeur de sécurité parmi les populations exposées, un véritable « risque-digue » [Pigeon 2014]. De plus, les digues soumises à des risques littoraux protègent des enjeux très contrastés, qui ne se limitent pas à la protection des populations. En effet, les digues, longtemps perçues seulement comme des ouvrages visant à s’interposer entre un aléa et une vulnérabilité, se regardent de plus en plus comme des objets complexes et multidimensionnels, supports et producteurs de milieux, de pratiques, d’usages et de représentations. Face à la précarité actuelle des ouvrages littoraux, des modifications majeures des digues sont possibles, entre renforcement et rehaussement, dépoldérisation [Goeldner-Gianella 2013], utilisation de matériaux innovants, recours à des techniques de génie écologique pour obtenir des ouvrages à la fois plus accueillants pour la biodiversité et offrant une meilleure fonction défensive [Chapman & Underwood 2011, Lock & al. 2009].

2La prise en compte des enjeux imbriqués (sociaux, économiques, environnementaux), présents dans ces territoires littoraux endigués est l’élément central promu par l’objectif européen et national de « gestion intégrée » des littoraux [Meur-Ferec 2009, Deboudt 2010]. C’est dans cet esprit qu’intervient le transfert de la compétence de Gestion des Milieux Aquatiques (GEMA) et de Prévention des Inondations (PI), au 1er janvier 2018. Cette évolution législative a été intégrée dans à la loi de Modernisation de l’Action Publique Territoriale et d’Affirmation des Métropoles (MAPTAM) du 27 janvier 2014, visant à déléguer la prévention des risques d’inondation et la restauration du bon état écologique des masses d’eau aux Établissements Publics de Coopération Intercommunale à Fiscalité Propre (EPCI-FP), dans un esprit de synergie entre les objectifs de GEMA et de PI [Heitz & al. 2018]. Dans ce contexte, les digues occupent une place centrale dans le dispositif majeur mis en place par la GEMAPI. En effet, le classement en « système d’endiguement », conçu comme « un ensemble de tronçons, en général en remblai, constituant une séparation hydraulique entre le cours d’eau ou la mer et une zone construite que l’on cherche à protéger contre les inondations » [Graindorge & Landot 2016], doit être déterminé par un EPCI. Classer ainsi une digue nécessite de s’engager à faire les travaux (sur les digues en particulier) permettant d’atteindre le niveau de sûreté choisi, compris comme le niveau de risque d’une période de retour donné en-dessous duquel les digues sont censées assurer la protection des biens et des personnes. Cette notion de classement en système d’endiguement apparaît donc a priori comme un gage de réduction de vulnérabilités face à des risques littoraux. Pour autant, face à des digues en parfois en mauvais état et aux faibles enjeux protégés, le risque peut aussi être celui d’un abandon de ce type d’ouvrages. En ce sens, le transfert de compétence a-t-il effectivement permis une réduction des vulnérabilités des territoires endigués soumis aux risques littoraux, en amorçant une gestion intégrée des littoraux, ou au contraire les a-t-il aggravés en bousculant les équilibres précaires antérieurs ?

1. Objectifs et méthodes : une enquête de terrain pour évaluer les effets de la GEMAPI sur les territoires endigués normands

3Cet article a été rédigé dans le cadre du programme ANR « DIGUES »2, portant sur le devenir des systèmes d’endiguement fluviaux et littoraux au XXIe siècle. Il vise à confronter trois objectifs principaux de la GEMAPI avec leur application sur des territoires endigués normands (Baie des Veys, Estuaire de la Dives) soumis à des risques littoraux :

  • la mise en place d’un gestionnaire unique compétent,

  • la mise en place d’une gestion des digues à une échelle hydrologique pertinente,

  • la mise en adéquation des enjeux de GEMA et de PI.

464 entretiens semi-directifs ont été menés entre 2018 et 2021, auprès des acteurs centraux des deux systèmes d’endiguement étudiés (Fig. 1). L’enquête a eu pour objectif de préciser les rôles des différents acteurs avant et après la mise en place de la GEMAPI, leurs perceptions quant à la mise en place du transfert de compétence et leurs propositions d’évolutions possibles des digues pour réduire les vulnérabilités face aux risques littoraux. Ces acteurs ont été classés en quatre grandes catégories exprimant leurs relations directes ou indirectes aux digues : usagers, gestionnaires, élus, acteurs de l’environnement). Pour autant, l’analyse des entretiens a montré de nombreux recoupements individuels entre catégories (Fig. 1). Si les entretiens ont été enregistrés et retranscrits, les verbatims ne seront pas cités de manière nominative dans l’article.

5Des observations de terrains (relevés de désordres sur les digues), une analyse de la littérature grise produite localement (rapports de la DREAL Normandie, du Parc Naturel Régional des Marais du Cotentin et du Bessin, de la communauté de communes Normandie Cabourg Pays d’Auge et de la communauté de communes de la Baie du Cotentin), et une analyse du texte législatif de la GEMAPI complètent cette orientation méthodologique en géographie sociale de l’environnement.

2. Présentation des terrains : des systèmes d’endiguement normands ruraux, vulnérables aux risques littoraux

6Le choix des terrains (Fig. 1) s’est porté sur l’estuaire endigué de la Dives (Calvados) et sur les polders de la baie des Veys (Manche). Interroger les effets de la compétence GEMAPI sur des territoires ruraux normands à faibles enjeux de protection soumis à des risques littoraux paraît intéressant à plusieurs titres. D’abord, le transfert de compétence GEMAPI a été conçu dans le but de favoriser une cohérence hydrologique, à l’échelle de bassins versants [Ministère de la transition écologique 2020]. Dès lors, comment appréhender la cohérence d’échelle sur des territoires à influence mixte (fluviale et littorale) ? Ensuite, la faiblesse des enjeux humains constatés aujourd’hui permet de poser l’hypothèse d’une plus grande latitude en termes de possibilités d’évolutions des digues. Enfin, ces territoires endigués connaissent des risques littoraux de mieux en mieux connus.

Figure 1 - Acteurs rencontrés en entretien sur la baie des Veys (droite) et dans les marais de la Dives (gauche)

Figure 1 - Acteurs rencontrés en entretien sur la baie des Veys (droite) et dans les marais de la Dives (gauche)
  • 3 Ce schéma a été réalisé sous Adobe Illustrator 2021 en prenant en considérant, sur la base des entr (...)

Source : Tristan Douillard, ANR DIGUES, 20213

7En effet, l’histoire de l’endiguement de la Baie des Veys, située au Sud-est du Cotentin, dans la Manche et le Calvados, est bien documentée [Verger 2005, Noël 2016]. La baie a fait l’objet de phases successives de poldérisation entre 1856 et 1972 : au total 2300 hectares ont été gagnés sur la mer et asséchés dans le but de créer de nouvelles surfaces agricoles. Ces travaux sont le fruit de deux compagnies, la Compagnie de Dessèchement de la baie des Veys et la Compagnie des polders de l’Ouest. Le paysage actuel traduit encore l’histoire de ces poldérisations successives : plusieurs lignes d’ouvrages de défense sont en effet encore visibles au milieu des polders et sont aujourd’hui qualifiées de digues de second rang (Fig. 3) par les gestionnaires. Les principales tempêtes génératrices de brèches et répertoriées se sont produites en 1909, 1912, 1930, 1974 et 1978 [Noël 2016]. Ces brèches génèrent aussitôt une submersion et une salinisation des polders. Les dégâts constatés par les gestionnaires sont aussi dus aux animaux fouisseurs : un blaireau aurait ainsi causé, en 2017, la salinisation de 50 hectares à cause d’une brèche formée à partir de son terrier (Communauté de communes de la Baie du Cotentin, entretien, 2019). Sur le plan des vulnérabilités face à ces risques littoraux, il existe un contraste très net entre le fond de baie protégeant essentiellement des terres agricoles, « moins de 30 personnes » [DREAL Normandie, entretien, 2019] et la zone urbanisée de Carentan, où plus de 1 000 personnes sont directement protégées par les digues. Une part très significative du territoire (Fig. 3) fait donc partie des zones répertoriées par la DREAL Normandie comme situées sous le « niveau marin de référence » (ZNM), correspondant à un épisode de submersion centennal rehaussé de 20 cm pour prendre en compte les effets du changement climatique.

Figure 2 – Localisation des sites d’étude, ANR DIGUES, 2021

Figure 2 – Localisation des sites d’étude, ANR DIGUES, 2021

8De la même manière, une grande partie des marais de la Dives et du cordon littoral de Cabourg se situe sous ce niveau marin de référence. Mais à la différence de la Baie des Veys, c’est ici ce cordon littoral qui est fortement urbanisé (11 000 personnes protégées) alors que la zone rétro-littorale est faiblement urbanisée et essentiellement à vocation agricole (élevage bovin extensif). L’endiguement de ces zones de pâturages s’est fait progressivement et conjointement à l’aménagement de canaux et de fossés de drainage. Avant les premiers aménagements, le marais est en réalité un estuaire, et tout le territoire est soumis à une influence salée. Les premiers ouvrages conséquents datent au moins du XIIe siècle, date à laquelle les sources attestent de « dics », cordons artificiels élevés contre la mer, à hauteur de Varaville [Carpentier & al. 2010]. Au XVIIe siècle, la région se spécialise dans l’élevage bovin pour satisfaire l’augmentation de la demande sur les marchés parisiens. Les aménagements hydrauliques du marais s’étendent sur les XVIIIe et XIXe siècles : ils associent endiguement de la Dives et maillage denses de fossés et de canaux gérés par un système de vannage pour contrôler les hauteurs d’eau. La forme actuelle des digues présentes sur le secteur d’étude date de la fin du XIXe siècle. L’activité d’élevage est aujourd’hui encore très présente dans les marais protégés par les digues, mais s’accompagne de « fonctions d’agrément » [Lespez 2012] comme la chasse (à pied ou « aux gabions » - une pratique cynégétique reposant sur l’utilisation d’une hutte de chasse associée à une mare), la pêche et l’observation ornithologique. Ces digues sont dans un état de dégradation avancé avec de nombreuses zones d’érosion dues au piétinement du bétail et à l’affouillement des pieds de digues par la Dives (Fig. 3).

Figure 3 – Cartes de contexte et photographies des digues de la Dives aval et de la baie des Veys,

Figure 3 – Cartes de contexte et photographies des digues de la Dives aval et de la baie des Veys,

Source : Tristan Douillard, ANR DIGUES, 2020-2021

9Les animaux fouisseurs, ragondins notamment, contribuent également à la détérioration des ouvrages de protection qui connaissent des brèches à un rythme « annuel ou biannuel » [communauté de communes Normandie Cabourg Pays d’Auge, entretien, 2021]. Le risque essentiel pour les terres agricoles comme pour les zones urbanisées riveraines de la Dives n’est pas un risque direct de submersion littorale mais bien un risque d’inondation et de salinisation des terres par remontée d’eau dans l’estuaire et rupture de digues, notamment dans un contexte cumulatif entre un épisode de tempête, de grande marée et de crue de la Dives [syndicat mixte de bassin, entretien, 2021].

10Les deux sites étudiés sont donc des territoires marqués par des endiguements qui sont vecteurs d’une activité d’élevage bovin centrale, mais aussi d’activités cynégétiques, halieutiques et ornithologiques. Dans l’ensemble, ces paysages construits font l’objet d’un attachement partagé, et donc d’une crainte partagée face au risque de submersion et de salinisation des terres.

3. Principaux résultats : quels effets du transfert de compétence GEMAPI sur les vulnérabilités des territoires littoraux étudiés face aux submersions ?

3.1. Vers une clarification des acteurs en charge de la gestion des digues ?

11Le premier objectif du transfert de compétence GEMAPI est une délégation de la compétence à un gestionnaire unique, l’Établissement Public de Coopération Intercommunale à Fiscalité Propre. Mais ce transfert n’opère qu’à la condition d’un classement des ouvrages en système d’endiguement, incluant les digues et la zone protégée. L’EPCI doit définir un niveau de sûreté pour ces ouvrages, correspondant à une fréquence de retour pour un risque donné, et effectuer les travaux nécessaires pour atteindre ce niveau de sûreté. Si l’EPCI considère que les enjeux protégés sont insuffisants, il peut décider de ne pas classer des ouvrages, auquel cas ces derniers perdent le statut de digues et leur entretien revient aux propriétaires fonciers.

12Avant 2018, les ouvrages de protection de la baie des Veys étaient gérés de manière différenciée entre les zones à forts enjeux de protection des populations, et les zones à faibles enjeux (sur lesquelles se focalisent cet article). Ainsi, les secteurs de Carentan (Baie des Veys) et de Dives-sur-mer / Cabourg faisaient l’objet de travaux d’entretien et de renforcement réguliers de la part des Directions départementales des Territoires et de la Mer (DDTM). À l’inverse, les deux secteurs d’étude, agricoles et à faibles enjeux, étaient gérés de manière très empirique et souvent dans l’urgence, par les agriculteurs riverains et les propriétaires fonciers regroupés en Associations Syndicales Autorisées ASA (Fig. 4). Néanmoins, les gestionnaires (ASA), étaient en capacité d’intervenir rapidement grâce à une surveillance partagée des ouvrages (agriculteurs, agriculteurs à la retraite) et une habitude de l’observation des digues et des désordres potentiels : « C’est pas compliqué ! Je vois à l’œil s’il y a des terriers. » [Agriculteur, entretien, 2019]. En complément, une assistance à maîtrise d’ouvrage avait cependant été proposée depuis les années 2010 par la DREAL Normandie et le PNR des Marais du Cotentin et du Bessin (Baie des Veys), pour contrôler l’état général des digues et chiffrer les potentiels travaux de réfection des ouvrages.

13En 2018, la question du transfert a été traitée pour les zones urbaines à forts enjeux de protection des populations, avec une prise de compétence par la communauté de communes en Baie des Veys, et une division de la compétence sur la Dives entre une GEMA prise en charge par un syndicat mixte de bassin versant et une PI prise en charge par la communauté de communes. Sur les deux territoires, la question de la gestion des digues protégeant essentiellement des terres agricoles n’est pas tranchée mais, selon la plupart des élus rencontrés, l’orientation la plus probable est celle d’une absence de classement en système d’endiguement et d’un retour à la gestion antérieure à la GEMAPI (Fig. 4). Pour autant, depuis le transfert de compétence GEMAPI, la communauté de communes intervient sur ses fonds propres pour réaliser des colmatages d’urgence, tels qu’au printemps 2018 où 100 mètres de digues ont été réparés après la formation d’une brèche à Varaville qui risquait de saliniser les terres agricoles attenantes (Communauté de communes, entretien). Cette attitude semble contredire la volonté de ne pas classer ces digues agricoles.

14En toute hypothèse, cette grande incertitude qui persiste est la source d’une inquiétude partagée par les anciens gestionnaires (ASA et agriculteurs), qui considèrent les digues comme leur « outil de travail ». Si ce transfert est en partie perçu comme une bonne nouvelle du fait de la solidarité territoriale qui serait instaurée (taxe GEMAPI à l’échelle de l’EPCI) et de la délégation d’une responsabilité vécue comme trop lourde (ASA vieillissantes, démissions multiples et départs en retraite), les ASA craignent une dépossession trop grande de leurs prérogatives actuelles et une mise à distance de la gestion des digues, qui ne prendrait plus en compte la connaissance fine du terrain et l’observation quotidienne des ouvrages. Les présidents d’ASA rencontrés sont donc favorables au principe d’un transfert de compétence : « ça répond à l’argument des ASA selon lequel il était anormal qu’il n’y ait qu’eux qui payent » [DREAL, 2019, entretien]. Ils veulent néanmoins garder un rôle de structure d’alerte permettant de faire remonter efficacement les informations, et sont fermement opposées à leur dissolution. En cas de non classement de leurs digues en système d’endiguement, elles souhaitent conserver leur rôle actuel de gestionnaire des ouvrages pour maintenir la fonction agricole actuelle des polders. En baie des Veys comme sur la Dives, les interlocuteurs privilégiés (DREAL, communauté de communes, PNR) se rejoignent sur l’incertitude liée à la gouvernance des futurs systèmes d’endiguement. L’objectif de clarification du système d’acteurs en charge des digues, moteur dans la mise en place de la GEMAPI, n’est donc pas totalement atteint.

Figure 4 – Schéma de synthèse des modalités de transfert de compétence GEMAPI dans les marais de la Dives et en Baie des Veys

Figure 4 – Schéma de synthèse des modalités de transfert de compétence GEMAPI dans les marais de la Dives et en Baie des Veys

Source : Tristan Douillard, ANR DIGUES, 2021

3.2. Vers une plus grande solidarité territoriale des territoires endigués ?

15Le deuxième objectif majeur de la GEMAPI est celui d’une gestion des digues à une échelle cohérente hydrologiquement, notamment à l’échelle des bassins versants. Or, les deux terrains d’étude se situent sur une zone d’interface fluviale et littorale. Dès lors quelle échelle de gestion des digues retenir ? Les élus et agents responsables de la GEMAPI dans les deux communautés de communes ont pointé d’éventuels effets d’atténuation des risques qui pourraient venir de « zones tampon » (Communauté de communes Normandie Cabourg Pays d’Auge, 2019) ou de « vases d’expansion » (Communauté de communes Normandie Cabourg Pays d’Auge, 2021). Ces zones potentielles se situent toutes sur les zones protégées agricoles à faibles enjeux. En ce sens, ces discours pourraient justifier un classement conjoint de l’ensemble des territoires protégés (urbains et ruraux), avec des zones agricoles permettant de réduire le risque de submersion en absorbant une partie des inondations lors d’évènements extrêmes. L’ensemble des élus rencontrés évoque d’ailleurs une nécessaire solidarité territoriale face au risque. Cependant, les classements actuels en système d’endiguement témoignent toujours d’une très forte segmentation entre les zones à forts enjeux de protection des populations et les zones potentielles d’atténuation des risques.

16Les enjeux de protection sont donc appréhendés de manière spatialement différenciée sur la Dives : les ouvrages de la section estuarienne du fleuve, rattachée au DPM, font déjà l’objet d’un classement en système d’endiguement et sont inclus dans le périmètre d’un (Plan de Prévention des Risques Littoraux) PPRL, au titre de la protection contre la submersion marine. Les levées de terre situées à l’amont de Cabourg ne sont pour l’heure pas classées. La communauté de communes, en charge de la PI, doit rendre une décision définitive à la préfecture du Calvados à la fin de l’année 2021 sur le classement des digues actuelles et proposer – ou non – d’intégrer les levées dans son système d’endiguement. Si le classement n’est pas proposé, elles ne prendront pas le statut de « digues » et la communauté de communes ne prendra pas en charge la réparation des brèches éventuelles. Cette question du classement des levées de terre de la section amont est complexe. D’une part, le statut de « digues » de ces ouvrages n’est pas considéré comme évident par l’ensemble des acteurs : le technicien rivière du syndicat de bassin de la Dives préfère parler de « merlon » ou de « berge » [entretien, 2021]. D’autre part, le Domaine Public Fluvial (DPF), auquel est rattaché le fleuve sur la partie amont de la zone d’étude, s’arrête aux limites du plenissimum flumen (plus hautes eaux avant débordement), et les services de l’État ont jugé que les digues n’en faisaient pas partie, conformément à la réglementation sur les cours d’eau domaniaux (le Syndicat de bassin s’interroge néanmoins sur le rattachement - ou non - des pieds de digue côté fleuve). C’est donc théoriquement aux propriétaires riverains d’entretenir les digues tant que leur gestion n’a pas été déléguée à un EPCI compétent. Enfin, le choix d’arrêter un classement sur la section aval indépendamment de la section amont témoigne d’une volonté de distinguer la gestion de littoral urbanisé de celle des terres essentiellement agricoles et peu habitées du marais, sans mettre en avant le rôle « d’éponge » du marais, bénéfique aux zones littorales urbanisées. À cet égard, la crainte pour les ASA et les agriculteurs de la baie des Veys et des marais de la Dives est d’aboutir à une échelle de gestion qui minimise les enjeux agricoles auparavant gérés par les agriculteurs eux-mêmes. Seulement, les décisions autour de l’échelle de prise de compétence ne sont pas actées. Deux contextes interviennent en même temps. D’abord, le contexte de la GEMAPI, on l’a vu, qui vient finalement transférer la gestion à une échelle moins locale. À cela s’ajoute un contexte de réorganisation territoriale particulièrement intense sur les deux territoires : fusion des communautés de communes, intégration a des communautés d’agglomération, des syndicats de bassin, et fusion des communes, qui « rebattent les cartes » (Conservatoire du littoral, entretien, 2019), en intégrant ces zones auparavant gérées très localement dans des territoires beaucoup plus grands, au risque de délaisser les digues de polders considérées comme « non prioritaires » [PNR, entretien, 2019].

17En somme, deux types de territoires endigués semblent s’opposer : des territoires à faibles enjeux de protection des populations contre des territoires à fort enjeux, sans véritable réflexion conjointe sur des solidarités éventuellement envisageables qui pourraient permettre une réduction du risque et un maintien, au moins partiel, des usages existants.

3.3. Vers une gestion intégrée de la « GEMA » et de la « PI » ?

18Le dernier objectif évalué dans le cadre de cet article est celui de la mise en cohérence des enjeux de « GEMA » et de « PI ». L’objectif d’amélioration de l’état écologique des masses d’eau est encouragé à être rendu compatible avec celui d’une réduction des vulnérabilités face aux risques littoraux. En baie des Veys, des discussions engagées par le Conservatoire du Littoral dans le cadre du projet LICCO (Littoraux et Changements Côtiers, 2011-2014) sur des polders dont il est propriétaire ont visé à tendre vers une gestion hydraulique plus douce, une forme de dépoldérisation partielle par ouverture de vannes à la mer. Cependant, cette proposition n’a pas été énoncée dans le cadre du transfert de compétence, et s’est heurtée à une forte opposition des exploitants agricoles. Aucun projet réel de mise en adéquation de « GEMA » et de « PI » n’a été formulé en tant que tel sur le territoire, même si la communauté de communes, en lien avec la communauté d’agglomération, le PNR et la population, a engagé une réflexion globale sur le devenir du littoral, des zones urbanisées et des activités dans le cadre du projet « Notre Littoral Pour Demain » (2019)4.

19D’une manière différente, cette question a été davantage pensée dans les marais de la Dives, où l’affouillement des pieds de digues par le fleuve et par l’alternance des marées est un problème récurrent. Le syndicat mixte de bassin versant propose en effet d’offrir un espace de divagation latérale plus important au fleuve, en élargissant son chenal principal par recul de digues. Cette capacité de divagation plus importante limiterait l’érosion en permettant l’implantation d’une végétation halophile plus abondante en pied de digues. En conséquence, le double objectif d’amélioration du bon état écologique des masses d’eau et de prévention des inondations serait potentiellement atteint. Ce projet nécessiterait cependant la cession de terres agricoles et une reconstruction totale du linéaire de digues. La totalité des propriétaires exploitants rencontrés sont prêts à céder une partie de leur patrimoine foncier pour garantir un meilleur niveau de protection face au risque de salinisation des terres agricoles, mais le coût total des travaux, non chiffré mais certainement très élevé selon les agents de la communauté de communes et du syndicat mixte de bassin versant, serait un frein majeur à un portage politique pour un tel projet. Entre 2018 et 2021, les actions du syndicat au titre de la « GEMA » se limitent à des arasements de seuils sur les affluents de la Dives, « parce qu’il a considéré que c’était trop lourd, parce qu’administrativement, c’est un syndicat qui fait des travaux simples, l’essentiel des cotisations sont des sommes insuffisantes pour la lutte contre les inondations. Leurs travaux rentrent dans une ligne de l’Agence de l’eau donc financés à 100 %. » [Communauté de communes, entretien, 2019], tandis que celles de la communauté de communes au titre de la « PI » se cantonnent à des interventions d’urgence en cas de brèches, sans véritable coordination ni appréhension conjointe des deux enjeux.

20En somme, le processus de mise en cohérence des enjeux de gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations est encore à un stade embryonnaire d’avancement, trois ans après le transfert de compétence GEMAPI.

4. Discussion

21Une des difficultés majeures pouvant expliquer le manque de portage politique et de prise en main de cette nouvelle compétence réside dans le manque de moyens techniques et financiers pour assumer une gestion ambitieuse des digues littorales. La taxe GEMAPI ne peut pas excéder 40 euros par foyer et par an PNR des Marais du Cotentin et du Bessin, entretien, 2019), ce qui fait un budget maximum de « 3 millions, 3 millions et demi » pour le site de la baie des Veys (PNR des Marais du Cotentin et du Bessin, entretien, 2019). Or, le PNR, au titre de sa mission d’accompagnement de la stratégie de gestion de la frange littorale, a commandé une étude comportant des scenarii de réduction de risques : le scénario bas se chiffre à 4 millions d’euros et le scénario haut à 9 millions d’euros. La question budgétaire est épineuse : la communauté de communes n’a pour l’instant pas de moyens humains mais réfléchit à des embauches. En effet, « l’Agence de l’eau préconise une embauche de plusieurs techniciens de rivières supplémentaires » [communauté de communes, entretien, 2019]. Le secteur d’étude aval, est géré par la communauté de communes, qui est également en charge de la protection du système d’endiguement de Cabourg. Un agent résume ainsi la situation : « Il se passe que c’est un flou artistique si ce n’est que la communauté de communes fait des travaux d’urgence, colmate les brèches. Et les travaux coûtent cher » [technicien du syndicat mixte, entretien, 2021]. Les travaux d’urgence ont coûté « 220 000 euros par an », sans régler aucune problématique : les budgets potentiels issus de la taxe GEMAPI devraient être largement insuffisants pour renforcer l’ensemble des digues du marais. Les acteurs locaux semblent d’ailleurs avoir intégré cette réalité puisqu’aucun acteur ne propose une réfection complète des digues. La conséquence de cette insuffisance budgétaire se situe sur le plan des risques. Les responsables des deux communautés de communes rencontrés – et même l’ensemble des acteurs institutionnels, reconnaissent que les plans de gestion devront comporter une forte hiérarchisation des enjeux.

22La question des évolutions possibles des digues soumises à des risques littoraux pose à l’évidence celle de l’échelle de gouvernance retenue. Une gestion intégrée des littoraux peut-elle se passer d’une réflexion sur la vulnérabilité des usages, des paysages et des écosystèmes présents, qui ont été construits sur le temps long et font l’objet d’un fort attachement local ? Les usagers et anciens gestionnaires semblent aujourd’hui à la fois réticents à un interventionnisme extérieur trop fort sur leurs digues, qu’il vienne de l’État ou d’une collectivité, et en même temps confrontés à leurs propres insuffisances. La recherche d’une échelle cohérente de gestion des digues passe peut-être, au-delà de l’échelle hydrologique, par la prise en compte des usages, des perceptions et des représentations locaux.

23Aujourd’hui, l’accent est mis essentiellement sur la fonction défensive des digues : cependant, les moyens actuellement alloués à des réparations d’urgence ne constituent pas une véritable stratégie à long terme de gestion des territoires endigués vulnérables aux risques littoraux. La GEMAPI offre pourtant une occasion de gestion visant à intégrer la multifonctionnalité des ouvrages comme élément central de réduction des vulnérabilités. Pour autant, le transfert de compétence GEMAPI, sans avoir eu d’effets encore visibles sur l’aménagement des digues, a engagé de nombreuses discussions et suscité de nombreuses propositions en matière d’évolution des digues. Aucun des acteurs rencontrés ne défend l’idée d’un maintien en l’état des ouvrages, et tous ont conscience de la précarité et des vulnérabilités actuelles face aux risques de submersions et de salinisation. Une minorité d’acteurs (deux agriculteurs, et des acteurs de l’environnement) défend l’idée d’une adaptation radicale aux changements climatiques actuels face à l’impossibilité de tenir la ligne. Ainsi un élu et agriculteur considère que « ses enfants élèveront des moutons de pré-salé et ses petits-enfants des saumons ou des huîtres ». Une part importante des acteurs rencontrés reste par ailleurs convaincue qu’un renforcement des digues est souhaitable, notamment en Baie des Veys, et malgré une conscience forte du manque de moyens. Enfin, les solutions intermédiaires permettant de limiter les vulnérabilités au prix de concessions de terres agricoles ont la faveur d’une majorité d’acteurs (élus, chasseurs, agriculteurs, associations de défense de l’environnement). Cette dernière réalité donne à penser les leviers d’acceptabilité sociale possibles pour des projets combinant le double objectif de « GEMA » et de « PI ».

Conclusion

24Le transfert de compétence GEMAPI n’a pas encore engendré de clarification au niveau du système d’acteurs en charge des digues, mais a engagé d’importantes réflexions à ce sujet, qui aboutiront à un retour ante quo en cas d’absence de classement des ouvrages de protection des zones peu urbanisées du marais de la Dives et de la Baie des Veys. En cas de classement des ouvrages, une prise en charge scindée entre la communauté de communes et le syndicat mixte de bassin versant interviendra dans les marais de la Dives et une gestion unique par la communauté de communes. Quoi qu’il en soit, l’absence de portage politique et de réelle inclusion des problématiques liées aux digues dans des projets de territoires limitent les possibilités d’évolutions réelles et de gestion intégrée : cette forte latence laisse ces territoires exposés à des risques de submersions et de salinisation qui augmentent.

25Si ce transfert de compétence apparaît comme une nouvelle occasion de penser de manière intégrée les interrelations et les solidarités pouvant exister entre les zones urbanisées et les zones agricoles, aucun acte ou projet ne va en ce sens pour l’instant, et ce malgré de nombreuses discussions autour des modalités de maintien ou d’adaptation de l’élevage, et des compensations éventuelles en cas de restauration de zones tampon. Les territoires endigués ruraux semblent être soumis à une plus grande vulnérabilité face au risque de salinisation et la forte segmentation des systèmes d’endiguement qui est envisagée laisse à penser que les ASA et les agriculteurs vont se retrouver très exposés et probablement confrontés à une nécessaire adaptation des usages, malgré de nombreuses réticences locales. En effet, les niveaux de sûreté rehaussés pour ce qui est des digues urbaines vont nécessiter un engagement de moyens financiers importants qui pourra se manifester par un abandon total des digues à faibles enjeux de protection. La réduction des vulnérabilités humaines face aux risques littoraux est donc priorisée au détriment des usages qui structurent ces territoires depuis des siècles.

26Enfin, ce transfert de compétence GEMAPI a mis à l’agenda de nombreuses discussions sur le devenir des digues, parfois très innovantes, et posé les bases d’un véritable débat sur une possible gestion intégrée et interrogeant les types d’ouvrages et de territoires souhaités par les usagers, les riverains, et la population dans son ensemble. À cet égard, cette enquête par entretiens semi-directifs confirme l’intérêt scientifique et opérationnel d’un questionnaire destiné aux habitants, visant cette fois à mieux comprendre les perceptions, représentations et usages associés aux digues, et les préférences pour différents types d’évolutions des digues, incluant une analyse du consentement à payer.

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Bibliographie

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Notes

1 La Gestion des milieux Aquatiques et la Prévention des inondations sont une compétence exclusive et obligatoire qui est attribuée aux communes et à leurs établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à compter du 1er janvier 2018.

2 https://www.lgp.cnrs.fr/digues/

3 Ce schéma a été réalisé sous Adobe Illustrator 2021 en prenant en considérant, sur la base des entretiens réalisés, un gradient de proximité avec chacune des quatre catégories identifiées.

4 http://www.ccbdc.fr/environnement/

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Table des illustrations

Titre Figure 1 - Acteurs rencontrés en entretien sur la baie des Veys (droite) et dans les marais de la Dives (gauche)
Crédits Source : Tristan Douillard, ANR DIGUES, 20213
URL http://journals.openedition.org/bagf/docannexe/image/8823/img-1.png
Fichier image/png, 29k
Titre Figure 2 – Localisation des sites d’étude, ANR DIGUES, 2021
URL http://journals.openedition.org/bagf/docannexe/image/8823/img-2.jpg
Fichier image/jpeg, 320k
Titre Figure 3 – Cartes de contexte et photographies des digues de la Dives aval et de la baie des Veys,
Crédits Source : Tristan Douillard, ANR DIGUES, 2020-2021
URL http://journals.openedition.org/bagf/docannexe/image/8823/img-3.jpg
Fichier image/jpeg, 292k
Titre Figure 4 – Schéma de synthèse des modalités de transfert de compétence GEMAPI dans les marais de la Dives et en Baie des Veys
Crédits Source : Tristan Douillard, ANR DIGUES, 2021
URL http://journals.openedition.org/bagf/docannexe/image/8823/img-4.png
Fichier image/png, 135k
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Pour citer cet article

Référence papier

Tristan Douillard, Lydie Goeldner-Gianella, Catherine Carré, Delphine Grancher, Marie Chenet et Joël Boulier, « Les digues littorales à l’heure de la GEMAPI : une opportunité de gestion intégrée face au risque de submersion ? Le cas de l’estuaire de la Dives et de la Baie des Veys »Bulletin de l’association de géographes français, 98-3/4 | 2022, 589-604.

Référence électronique

Tristan Douillard, Lydie Goeldner-Gianella, Catherine Carré, Delphine Grancher, Marie Chenet et Joël Boulier, « Les digues littorales à l’heure de la GEMAPI : une opportunité de gestion intégrée face au risque de submersion ? Le cas de l’estuaire de la Dives et de la Baie des Veys »Bulletin de l’association de géographes français [En ligne], 98-3/4 | 2021, mis en ligne le 01 juillet 2022, consulté le 14 février 2025. URL : http://journals.openedition.org/bagf/8823 ; DOI : https://doi.org/10.4000/bagf.8823

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Auteurs

Tristan Douillard

Doctorant en géographie à l’Université Paris 1 Panthéon-Sorbonne, Laboratoire de Géographie Physique, 1 Place Aristide Briand, 92195 Meudon – Courriel : tristandouillard[at]gmail.com

Lydie Goeldner-Gianella

Professeure des Universités en géographie l’Université Paris 1 Panthéon-Sorbonne, Laboratoire de Géographie Physique, 1 Place Aristide Briand, 92195 Meudon – Courriel : Lydie.Goeldner-Gianella[a])univ-paris1.fr

Catherine Carré

Professeure des Universités en géographie, professeure de géographie à l’Université Paris 1 Panthéon-Sorbonne, laboratoire LADYSS, 2 rue Valette, 75005 Paris – Courriel : catherine.carre[at]univ-paris1.fr

Delphine Grancher

Ingénieure de recherche, Laboratoire de Géographie Physique, 1 Place Aristide Briand, 92195 Meudon – Courriel : Delphine.GRANCHER[at]lgp.cnrs.fr

Articles du même auteur

Marie Chenet

Maître de conférences en géographie à l’Université Paris 1 Panthéon-Sorbonne, Laboratoire de Géographie Physique, 1 Place Aristide Briand, 92195 Meudon – Courriel : Marie.CHENET[at]lgp.cnrs.fr

Joël Boulier

Maître de conférences en géographie à l’Université Paris 1 Panthéon-Sorbonne, laboratoire Géographie-cités, 75006, Paris – Courriel : joel.boulier[at]univ-paris1.fr

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Droits d’auteur

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