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La durabilité du modèle social allemand en débat

Faire participer les minorités, un objectif dans les quartiers prioritaires ?

De la construction statistique de minorités aux pratiques participatives en Allemagne et en France
Involving minorities, a goal of urban cohesion policies? From Minorities’ statistical building to participative process in Germany and France
Élise Roche
p. 221-238

Résumés

L’Allemagne et la France ont mis en place des politiques publiques territorialisées en direction de quartiers défavorisés : le programme soziale Stadt et la politique de la ville, deux actions qui consistent à doter ces quartiers de ressources supplémentaires et à développer la participation locale. La désignation des quartiers prioritaires repose sur des indicateurs statistiques qui dessinent les contours de minorités spécifiques à chaque pays. Il s’agit d’interroger dans quelle mesure les populations considérées comme étant en « difficulté » et dont la concentration conditionne le ciblage d’un quartier sont ensuite partie-prenantes des dispositifs de participation institutionnels initiés dans le cadre de ces politiques territorialisées. Nous proposons deux modèles de politiques en direction de quartiers en « difficulté » au regard du rapport entre processus de territorialisation et type de participation pratiquée. Le premier modèle, « la promotion des minorités à la marge », fait état d’un dispositif d’empowerment en direction des populations étrangères pauvres, mais sans perspective réelle d’amélioration de leur situation. Le second modèle, « la participation républicaine », rend compte d’un dispositif construit sans objectif précis de participation des minorités, et misant sur le renouvellement urbain du quartier pour améliorer leur situation.

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Texte intégral

1Le développement durable se trouve souvent réduit dans les discours publics à des enjeux de préservation de l’environnement, oubliant ainsi les deux autres « piliers » traditionnellement présentés comme en étant constitutifs : soit, de manière souvent simpliste, le champ économique et le champ social. Pourtant les enjeux de réduction des inégalités sociales, d’amélioration de la cohésion sociale et d’accroissement de la participation des usagers aux décisions publiques figurent dès les origines des politiques de développement durable. En outre, le développement du programme soziale Stadt se réclame également d’une approche intégrée, et durable à ce titre. Approcher la territorialité durable allemande représente ainsi une occasion d’aborder les enjeux territoriaux des inégalités sociales à l’aune de deux types d’actions généralement corrélées dans les politiques publiques allemandes et françaises : le traitement des quartiers dits « en difficulté », et la participation de leurs habitants aux décisions publiques. Nous nous attacherons à regarder en particulier les modalités de croisement de ces deux types d’intervention publique.

  • 1 Par commodité, on utilisera ici la terminologie française de « quartiers prioritaires » utilisée da (...)
  • 2 Elle a d'ailleurs fait l'objet d'une réaffirmation dans le cas français suite au rapport de Marie-H (...)
  • 3 Il a ainsi été retenu finalement un seul indicateur, la concentration des populations à bas revenus (...)

2Nous aborderons cette question par une approche comparative entre France et Allemagne, où des politiques publiques initiées à l’échelon national opèrent une forme de discrimination territoriale positive en allouant des moyens spécifiques en direction de quartiers populaires. Ceux-ci sont qualifiés de quartiers « en difficulté », « prioritaires », ou encore dans le cas allemand de « Stadtteile mit besonderem Entwicklungsbedarf » (quartiers avec des besoins spécifiques de développement)1. Il s’agit en France de la politique de la ville, initiée au début des années 1980, et du programme soziale Stadt (Ville sociale) en Allemagne, qui débute à la fin des années 1990, en s’inspirant d’expériences britanniques et française [Blanc 2006, Koehl & Sintomer 2002]. La comparaison entre les approches françaises et allemandes est donc inscrite dans la genèse de soziale Stadt, et d’autant plus féconde que l’expérience allemande en matière de participation est souvent présentée comme ayant largement dépassé le « modèle » initial inspiré notamment du Développement Social des Quartiers (DSQ) en France. La participation habitante figure en effet au cœur des attendus de ces deux politiques publiques, comme enjeu d’accès à la décision, et comme moyen d’amélioration de l’action publique, au plus près des besoins locaux2. Enfin, la réforme récente de l’indice synthétique présidant à l’identification des quartiers dits « prioritaires » de la politique de la ville ayant fait l’actualité en France3, la comparaison avec l’Allemagne nous offre l’occasion de considérer les effets de cette étape préalable à la construction des politiques territorialisées pour en interroger les effets.

  • 4 Jacques Brun [2008] distingue deux usages du terme ségrégation : en tant que processus et état de d (...)

3Le traitement de quartiers « en difficulté » se traduit notamment en France et en Allemagne par l’allocation de moyens spécifiques, territorialisés. Ceux-ci sont délivrés suite à l’identification du caractère ségrégué4de ces quartiers qui repose sur l’analyse d’indicateurs socio-démographiques (cf tableaux n° 1 et n° 2 infra). La concentration de populations considérées comme étant en difficulté, construites comme des populations subissant des formes d’exclusion et de handicaps divers, est ainsi l’un des déclencheurs majeur de la mise en œuvre de soziale Stadt ou de la politique de la ville sur un quartier. La mise en place de dispositifs participatifs institutionnels est souvent employée en l’occurrence dans le but de favoriser l’émergence de ressources locales ou d’accompagner des projets urbains de requalification ou de démolition. Dès lors, nous interrogeons en particulier dans quelle mesure les minorités ainsi identifiées sont ensuite partie-prenante des dispositifs de participation institutionnels. Nous partons du postulat que la participation habitante est considérée comme un moyen d’améliorer la situation de ces quartiers « prioritaires ». Ainsi, l’identification préalable de ces quartiers reposant sur la concentration d’une population fragilisée pourrait avoir pour objectif d’accroître le pouvoir politique et l’émancipation de ces populations. Par conséquent, s’il n’y a pas adéquation entre les populations à l’origine de l’identification du caractère ségrégué du quartier et les publics investis dans les processus participatifs, comment comprendre ce décalage ? Pour répondre à ces questions, nous nous attacherons au cas de deux quartiers prioritaires en Allemagne et en France : Zentrum-Kreuzberg et Sémard. Zentrum-Kreuzberg est un quartier de l’arrondissement de Friedrichshain-Kreuzberg à Berlin. Le management de quartier est la structure tiers, indépendante du Land et de l’arrondissement, qui y gère le programme soziale Stadt et la participation habitante, dans le cadre des jurys d’habitants. Sémard est un quartier de Saint-Denis, en Île-de-France (93), qui connaît un important programme de renouvellement urbain dans le cadre de l’Agence Nationale de Rénovation Urbaine (ANRU), constituant le volet urbain de la politique de la ville. Il est par ailleurs aussi un quartier prioritaire du Contrat Urbain de Cohésion Sociale (CUCS), le volet social de la politique de la ville. Un groupe de travail réunissant des habitants et des techniciens s’y réunit à l’initiative de la mairie pour échanger au sujet du projet urbain : il relève des politiques participatives mises en place par la mairie.

  • 5 Pour une comparaison relative aux politiques européennes en direction des quartiers en difficulté, (...)

4Par l’analyse de ces deux quartiers, nous croiserons une analyse des fondements statistiques des politiques publiques territorialisées dans chaque pays avec une approche qualitative des pratiques participatives qui y sont développées. L’examen de ces cas d’étude locaux nous fournira des pistes d’analyses pour définir des modèles de politique participative en direction des minorités. Cette entreprise a donc vocation à dégager des pistes analytiques pour examiner les politiques participatives, et ne se prête pas à la formulation de modèles nationaux, qui nécessiteraient pour être établis des enquêtes comparatives impliquant davantage de cas d’études5. Sans pouvoir généraliser ces conclusions issues de cas d’études locaux, nous proposerons néanmoins deux modèles issus de la mise en perspective de ces approches, et inspirés du cas allemand et français étudiés. Après avoir situé l’ancrage théorique de notre réflexion, au carrefour des travaux sur la construction des politiques publiques en direction des quartiers défavorisés et des recherches sur les approches participatives (1), nous procèderons à une comparaison des indicateurs mobilisés (2) et des pratiques participatives dans les deux quartiers (3), pour proposer en conclusion deux modèles de gestion territorialisée des quartiers prioritaires par la participation (4).

1. La construction de politiques publiques territorialisées sur la base d’indicateurs

  • 6 « La statistique est bien d'abord, à travers ses objets, ses nomenclatures, ses graphiques et ses m (...)

5En Allemagne comme en France, des recensions statistiques construisent des catégories de populations en présentant des choix d’indicateurs thématiques, voués à faire état d’une situation globale de ségrégation pour chaque quartier. La présence, l’augmentation, la diminution de chacune de ces catégories de population (les chômeurs, les familles monoparentales, les retraités, …) est évaluée. En délimitant les contours de ces populations et en spatialisant un appareil statistique, l’institution contribue ainsi à caractériser une situation de ségrégation [Préteceille 2008]. Pour suivre le chemin dessiné par Alain Desrosières [2000], nous souhaitons mettre en regard la construction institutionnelle de ces signes constitués par un appareil statistique avec la politique territorialisée qui en découle pour en analyser les concordances et discordances6. En définissant des populations « sensibles » – pour reprendre la terminologie des acteurs – par des indicateurs qui les caractériseraient, les institutions contribuent ainsi à dessiner les contours de minorités, entendues au sens anglo-saxon de population présentant des handicaps, des signes d’une exclusion, et surtout connaissant une situation dominée [Blanc 1993 : 7]. Si le terme est plus souvent employé dans un contexte anglo-saxon ou dans l’objectif de désigner les minorités dites « visibles » en France, nous l’employons ici à dessein pour désigner une population ayant un déficit d’accès aux sphères de décisions publiques, par l’effet de l’abstention, de l’absence de droit de vote, ou encore de déficit de capital social. Ce statut entre bien sûr en résonance avec les enjeux de politiques de démocratie participative visant à permettre un plus large accès à la décision publique. Les travaux relatifs à la construction de la politique de la ville comme politique nationale territorialisée [Tissot 2007, Estèbe 2001] interrogent tant la pertinence des indicateurs retenus que leur poids relatif dans le processus de territorialisation. En analysant la politique de la ville en France, Philippe Estèbe identifie ainsi trois phases successives dans le rapport entre instrument statistique et politiques publiques au cours de l’histoire de la politique de la ville que nous retrouverons dans l’élaboration des deux modèles ici proposés et définissant le lien entre l’identification des quartiers « prioritaires » et la politique participative dans son rapport aux minorités : dans un premier temps, les populations vues au travers d’indicateurs sont perçues selon « un double critère » [Estèbe 2001 : 36] : il s’agit d’observer d’une part si leur concentration constitue une menace potentielle, et d’autre part s’il est envisageable de résorber les différences aux quartiers alentours, et de rendre à ce titre leur quartier exemplaire d’une réussite de l’action publique qui les concerne. On considère alors que les quartiers examinés disposent de ressources propres destinées à réduire la disparité de leur situation vis-à-vis du reste du territoire. Dans un second temps, ces sites sont déterminés selon leur risque d’exclusion, face auquel l’État et ses ressources dans le champ social est alors mobilisé. Les ressources potentielles de ces quartiers ne sont donc plus considérées prioritairement ; dans un troisième temps, ces quartiers sont considérés selon un « coefficient de handicap », qui précède la phase la plus urbaine de la politique de la ville, consacrant notamment le renouvellement urbain et les politiques de démolitions-reconstructions. Cette grille de lecture se fonde sur le cas français, mais en interrogeant la relation entre les indicateurs relatifs au choix des quartiers « prioritaires » et à la politique participative, elle fournit des éléments utiles pour examiner aussi bien notre cas d’étude français que notre cas allemand. Pour confronter les indicateurs présidant à la définition des quartiers « prioritaires » et les pratiques participatives découlant de celle-ci, nous croiserons ces réflexions sur le rôle des indicateurs territorialisés avec des travaux relatifs à la démocratie participative. Nous nous appuyons notamment sur des questionnements issus des travaux de science politique interrogeant la capacité des dispositifs participatifs à permettre l’accroissement des possibilités d’action des populations marginalisées. Nous faisons ainsi l’hypothèse que la relation entre le ciblage statistique et la pratique participative détermine en partie le modèle de gouvernance participative à l’œuvre.

2. Construire les minorités par des indicateurs : à chacun sa minorité

2.1. La comparaison d’indicateurs issus d’outils statistiques nationaux et locaux

  • 7 Dans le cas de Zentrum-Kreuzberg et de Sémard, les données statistiques sont accessibles sur les si (...)
  • 8 Dans le cas présent, précisons que les indicateurs produits en aval du processus de territorialisat (...)
  • 9 Les IRIS sont les« Ilots Regroupés pour l'Information Statistique » qui servent de périmètre d'anal (...)

6Les données statistiques mobilisées ont été recueillies à l’occasion d’un terrain participant à Saint-Denis et de sessions de terrain à Berlin, auprès des acteurs locaux gravitant autour du management de quartier. Le raisonnement s’appuie donc sur des données qualitatives issues d’entretiens, d’observation, auprès des institutions et habitants engagés dans les processus participatifs, et sur la littérature grise et scientifique qui fait état des indicateurs prévalant pour l’identification des quartiers dits « prioritaires » ou à « besoins spécifiques ». Les indicateurs statistiques présentés sont issus de deux sources : ceux qui ont présidé au ciblage ont fait l’objet de travaux de recherche antérieurs [Sintomer & Koehl 2002, Estèbe 2001] qui ont permis de les rendre publics ; ceux que l’institution donne à voir une fois son cadre d’intervention établi sont disponibles en accès libre7. Nous échappent donc certains ajustements, notamment l’influence des acteurs locaux dans la détermination finale des quartiers prioritaires, ou des indicateurs qui participent à la décision sans être présentés officiellement8. Le management de quartier publie ainsi des rapports d’activité où figurent des synthèses statistiques relatives au quartier. En revanche, les données disponibles sur le quartier Sémard à Saint-Denis proviennent du site internet de l’Observatoire National des Zones Urbaines sensibles (ONZUS), le système d’information géographique de la politique de la ville, et sont pour leur part construites à l’échelle de l’îlot IRIS9 utilisé par l’Institut National de la Statistique des Études Économiques (INSEE) qui applique un référentiel identique à tous les quartiers. Cela témoigne de l’origine de soziale Stadt, rencontre entre des initiatives locales et d’un programme national [Couch & al. 2011], quand la politique de la ville en France en revanche a pris un tournant plus centralisé dès les années 1990. Notons que le découpage IRIS, en outre, n’est pas lié au découpage des quartiers prioritaires. En l’occurrence, il correspond – à la différence près de quelques rues – au territoire du projet de rénovation urbaine ANRU dans le cadre duquel des instances de concertation sont mises en place. Si l’adéquation n’est pas parfaite, elle est proche du découpage final et les données quantitatives nous semblent donc exploitables à ce titre. Notons enfin que les données considérées s’arrêtent dans le cas présent en 2010, date de nos travaux sur ce sujet.

2.2. Des indicateurs pour territorialiser

  • 10 Il y a ainsi une imprécision sur le rôle de ces indicateurs qui rejoint une interrogation formulée (...)
  • 11 Les données indiquées par le management de quartier sont tirées de l'état de juin 2007 du Statistis (...)

7Pour caractériser les quartiers ciblés par ces politiques territorialisées, un appareil statistique est donc doublement mobilisé. À l’amont du ciblage, un appareil statistique est élaboré pour identifier les quartiers qui seront prioritaires, notamment en fonction de leur état relatif à leur environnement géographique, d’après un outil de production de données statistiques (le Monitoring soziale Stadtentwicklung, le Statistischen Landesamtes de Berlin, l’INSEE en France). Ces appareils statistiques nous sont connus par les recherches menées à leur sujet (cf. tableau n° 1). À l’aval, une fois les quartiers prioritaires identifiés, un appareil statistique est élaboré pour alimenter le pilotage des actions, ou tout simplement la communication relative au quartier et aux priorités qui y sont formulées10 ; ces données sont accessibles, notamment sur internet11. Dans le processus d’identification des quartiers « prioritaires », cette approche quantitative est confrontée à une approche plus qualitative, incorporant les avis des acteurs locaux. C’est notamment le cas avant d’établir la liste des quartiers prioritaires en France : les quartiers retenus statistiquement sont ainsi confrontés aux quartiers identifiés prioritairement par les acteurs locaux au vu de leur connaissance qualitative de ceux-ci [Estèbe 2001, Tissot 2007].

Tableau 1 – Indicateurs préalables à l’identification des quartiers prioritaires

Allemagne

France

(indicateur élaboré en 1993)

• Taux de chômage en 1996

• Mortalité précoce

• Espérance de vie

• Part de la population touchant l’aide sociale

• Part de la population âgée de 18 à 35 ans

• Cas de tuberculose déclarés pour 100 000 personnes

• Part d’étrangers dans la population

• Part de la population ayant moins de 1000 DM de revenus mensuels

• Revenus nets moyens par foyer

• Part des foyers de personnes seules âgées de moins de 65 ans sur l’ensemble des foyers

• Part d’hommes dans la population

• Part d’ouvriers dans la population

• Part de personnes sans qualification dans la population

• Part d’employés dans la population

• Part de la population retirant l’essentiel de leurs moyens de subsistance d’une rente ou d'une pension

• Part de la population âgée de 65 ans ou plus

• Part des foyers monoparentaux élevant des enfants de moins de 18 ans sur l’ensemble des foyers avec enfants d'âge correspondant

• Proportion de jeunes de moins de 25 ans dans la population

• Part des chômeurs de longue durée

• Part d’étrangers dans la population, puis de non-diplômés (après 1995)

Sources : Helfen 1999, Estèbe 2001

  • 12 Les indicateurs relatifs à l'indice synthétique lié au programme soziale Stadt sont présentés en dé (...)

8Les indicateurs présidant à la territorialisation sont comparables entre France et Allemagne, bien que l’on trouve un plus faible nombre de critères dans le cas français. La définition des quartiers « prioritaires » repose dans les deux cas sur l’élaboration d’un indice synthétique qui agrège en les pondérant différents indicateurs. Les indicateurs pris en compte sont relatifs à la situation d’emploi de la population du quartier, à sa situation démographique, et à son niveau de qualification. L’indice synthétique allemand, utilisé pour soziale Stadt, apparaît plus raffiné de par le nombre d’indicateurs pris en compte et par l’exercice de pondérations qui permet de varier leurs poids respectif. À la différence de l’indice synthétique de la politique de la ville, il prend davantage en compte les questions de santé et d’allocations d’aide sociale. Surtout, l’indice allemand prend en compte les questions de nationalité12 : on sait que cet indicateur a fait l’objet de tergiversations dans le cas de la politique de la ville, pour n’être finalement pas retenu [Estèbe 2001 : 35].

9Au-delà de ces indicateurs liés au ciblage, il existe les indicateurs liés au discours public de ces programmes spécifiques sur les quartiers (cf. tableau 2).

Tableau 2 – Indicateurs de suivi des quartiers Sémard et Zentrum-Kreuzberg

Tableau 2 – Indicateurs de suivi des quartiers Sémard et Zentrum-Kreuzberg

10Ceux-ci sont disponibles à titre informatif à propos de Zentrum Kreuzberg et Sémard ; publics, ils sont partie-prenante des discours relatifs à ces quartiers, soit qu’ils soient mobilisés dans les bilans du management de quartier dans le cas de Zentrum Kreuzberg, soit qu’ils figurent sur le site de la politique de la ville pour Sémard. Là aussi, ces deux grilles d’indicateurs comportent d’abord de grandes similitudes, avec une attention forte aux questions d’emploi, d’éducation, de niveaux de revenus, de composition sociodémographique. Pourtant, au-delà d’approches relativement concordantes, les croisements d’indicateurs se révèlent intéressants. On fait l’hypothèse que les croisements d’indicateurs rendent compte de catégories plus fines de population, qui intéressent donc particulièrement le statisticien public. À Zentrum-Kreuzberg, le croisement des données concerne particulièrement les questions d’origine géographique : celle-ci est croisée avec le taux d’aide sociale, ou l’âge des habitants. Elle est aussi précisée selon l’origine géographique (précisant l’origine européenne ou turque). À Sémard, le croisement principal concerne le taux de jeunes (les 18-24 ans) et un indicateur de précarité (le taux de couverture maladie universelle complémentaire). Ces éléments contribueraient donc à définir deux minorités particulièrement visées par les deux quartiers considérés : à Kreuzberg, les habitants pauvres et étrangers (en différenciant les turcs des européens, confirmant l’attention à la nationalité portée par le premier indicateur considéré) ; à Sémard, les jeunes adultes déscolarisés et sans emploi. Une fois identifiée la construction de ces minorités au sein du processus de priorisation, il s’agit de voir dans quelle mesure elles sont concernées par l’action publique mise en place au sein de ces quartiers dans l’objectif de résoudre leur situation de ségrégation.

3. De la définition de minorités à la participation… d’autres publics ?

11Une fois mis en perspective le processus de construction de ces territoires prioritaires, qu’en est-il des dispositifs participatifs qui y sont menés ? Dans quelle mesure les projets participatifs mis en œuvre dans le cadre de ces politiques territorialisées font écho ou non à la définition des profils socio-démographiques qui y président ? Les dispositifs considérés ont été reconnus « participatifs » selon leur qualification par les institutions qui les ont initiés. Leur grande différence de méthodologie et de résultat est donc à mettre au compte des différentes appréhensions nationales et locales de ce qui constitue la « participation habitante ». La dimension participative comprend ici deux aspects : le processus – l’association d’habitants à une prise de décisions – et le résultat escompté – la promotion des habitants dans une perspective d’accroissement de leur potentialités.

  • 13 30% des jurés du management de quartier Kottbusser Tor en 2002 sont étrangers ou immigrés, pour une (...)
  • 14 Les sources relatives à l'attribution des fonds participatifs présentées dans le rapport d'Éléonore (...)
  • 15 D'après : Quartiersmanagement Zentrum Kreuzberg/Oranienstrasse, 2008. C'est également le cas dans l (...)

12Dans le cas de Zentrum-Kreuzberg, l’animation du dispositif participatif repose sur le management de quartier, une structure décentralisée, financée par le programme soziale Stadt, en lien avec l’arrondissement et le Land. Dans le cadre de ce management de quartier, un jury d’habitants vote des subventions pour soutenir des petits projets associatifs ou des projets de réaménagement. Sur le plan du processus, le jury habitant du management de quartier est composé en partie d’une population étrangère13. La procédure qui conduit à la formation du jury tente d’assurer une certaine représentativité en associant tirage au sort et représentation de groupes d’intérêt. Au-delà des personnes actives dans le processus, les projets qui sont financés concernent pour partie la population ciblée statistiquement : ainsi, ces projets sont catégorisés selon qu’ils visent un « Groupe cible » : « adolescents », « enfants », « intégration », « groupe de population spécifique » [Koehl & Sintomer 2002 : 123]14. À Zentrum-Kreuzberg, diverses actions sont effectivement regroupées sous un intitulé « Soziale und interkulturelle Integration » (Intégration sociale et interculturelle) qui est le premier point mentionné dans le bilan des actions 2007 et les actions à mener pour 200815. Plusieurs actions financées par le jury habitant sont en effet dirigées vers les populations étrangères et pauvres ou ayant besoin d’un accompagnement, d’une formation pour avoir accès à des ressources utiles à leur épanouissement : des cafés ayant pour objectif des rencontres interculturelles, un projet de théâtre et de fête pour les enfants sur la question interculturelle, un projet d’émancipation de femmes turques par des activités par l’association Kotti, la participation des populations migrantes à la préparation de la fête du quartier. Il y aurait en première lecture une adéquation entre les groupes à l’origine du ciblage et ceux faisant l’objet d’actions spécifiques visant le développement de leurs capacités d’action. Pourtant, si le processus participatif est effectivement tourné vers les populations étrangères ayant besoin de formation ou d’accompagnement, la portée de ces décisions apparaît assez dérisoire devant la situation générale. Ainsi, les acteurs du quartier (associations, musée de Kreuzberg, Quartiersmanagers) relatent en entretien la situation suivante : l’ensemble du quartier faisant face à une hausse rapide des loyers et le développement de la part de locatif dédié au tourisme, les populations les plus précaires se trouvent en situation de quitter progressivement le quartier, notamment les familles immigrées à faibles revenus. Cette situation rejoint le constat de Margit Mayer [2006] qui fait état d’une absence de prise de risque dans les sujets abordés par les management de quartier et jury habitants : les points « durs », comme le départ contraint des populations les plus fragiles, demeureraient donc hors de portée de la participation habitante institutionnalisée par le management de quartier.

  • 16 Notons qu'un autre dispositif de subvention existe dans ce quartier, le Contrat urbain de cohésion (...)
  • 17 Comme l'action sociale (aide aux plus démunis), l'insertion professionnelle, les actions de santé, (...)
  • 18 Ce constat est partagé par d'autres expériences participatives, comme démontré par Marie-Hélène Bac (...)
  • 19 À ces groupes de travail s'ajoutent néanmoins d'autres instances, les réunions publiques de démarch (...)

13A Sémard, un important projet de rénovation urbaine fait l’objet de groupes de travail qui réunissent des habitants, des représentants d’associations locales et des représentants de la mairie et de la communauté d’agglomération. L’objet de ces réunions est d’aborder les différents aspects du projet et de recueillir à cette occasion des avis d’habitants16. L’instance participative est donc principalement orientée selon des questionnements urbanistiques. Les habitants sont invités à se prononcer sur les modalités d’aménagement du quartier, notamment les espaces publics, rassemblant des équipements comme un espace vert, un espace de jeux pour enfants, et un terrain de sport. Les questions identifiées comme « sociales »17 ne sont pas à l’ordre du jour, et sont abordées indirectement au cours des discussions, si l’aménagement débattu s’y prête. Si les discussions se déroulent en présence d’habitants divers, ceux-ci font souvent partie d’associations et sont déjà connus pour la plupart des services administratifs. Les jeunes adultes sans emploi et sans études ne sont pas représentés, ni les jeunes en général : les participants habitants ont tous nettement plus de 25 ans par exemple18. Cette instance de participation n’est donc pas directement dirigée vers une minorité identifiée au sein des recueils statistiques ayant présidé à la priorisation du quartier. Les décisions prises n’ont pas non plus vocation à améliorer directement l’état de santé, d’insertion professionnelle des habitants les plus exclus19. On en déduit que la participation ici mise en œuvre a davantage vocation à garantir une décision urbanistique au plus près des besoins des habitants, qu’elle ne remplit un objectif de potentialisation ou d’amélioration de la situation des populations les plus en difficulté. Cet objectif, en revanche, est porté par les intentions du projet urbain qui est censé procurer des effets positifs en accroissant la mixité sociale et en assurant un meilleur cadre de vie. Cela renvoie à la diversité des objectifs qui peuvent être poursuivis par des méthodes participatives [Burke 1968] et aux éventuels décalages qui peuvent dès lors exister entre les objectifs annoncés, les techniques employées, et les résultats obtenus.

14Pourtant, par le jeu d’une « interférence » au processus participatif prévu, la parole de certains jeunes adultes se revendiquant usagers d’un terrain de foot voué à être démoli sera peu à peu intégrée au débat, par des biais complexes, en dehors des instances de concertation, et notamment grâce à la rumeur [Roche 2011]. La prise en compte de leur parole s’inscrit en partie dans la peur qu’inspirent leurs méthodes – des menaces essentiellement – voire le désir des techniciens que les souhaits de ces absents des réunions soient davantage pris en compte : un incendie volontaire sur un chantier est ainsi interprété comme une manifestation de désaccord avec la destruction prochaine d’un terrain de football, sans que la relation soit établie. Cet incendie et les menaces seront donc utilisés par les techniciens du projet pour faire valoir l’importance de reconstituer deux terrains de football plutôt qu’un seul. En somme, les jeunes « arrivent » ainsi dans le débat, avec l’image – justifiée ou non – d’acteurs qui se manifestent en dehors des canaux traditionnels de participation, mais dont la parole est légitime. Il serait nécessaire de développer plus avant l’analyse des propos les concernant pour établir dans quelle mesure le profil de ces jeunes adultes fait écho au profil de la minorité des « jeunes précaires » identifiée dans le recueil statistique. Néanmoins, la catégorie « jeune » recouvre pour les acteurs des jeunes adultes, plutôt déscolarisés, et ayant des raisons à une posture revendicative [Wacquant 2007 : 190] impliquant la prise en charge de leur attente par l’institution, notamment par la réalisation de terrains de sport. Dès lors, la place de la minorité dessinée par l’appareil statistique apparaît comme partie-prenante de la décision, utilisant le cadre participatif pour obtenir des informations stratégiques par le biais des rumeurs, mais s’inscrivant en dehors pour promouvoir son action. Notons enfin qu’il s’agit davantage d’un effet induit des dispositifs participatifs davantage qu’un objectif premier. James J. Glass [1979] a d’ailleurs démontré de longue date combien le décalage entre les objectifs initiaux d’une politique participative, et les techniques employées, constitue l’une des sources fréquentes d’insatisfaction relatives à ces processus.

4. Modélisation d’une relation priorisation/participation selon l’approche des minorités

15En confrontant les processus de priorisation des quartiers avec les démarches participatives pratiquées, on parvient à modéliser deux modèles qui constituent des pôles mettant en tension ces éléments (tableau 3 p. 234).

4.1. Le modèle de la promotion des minorités à la marge

16Le premier modèle est issu de l’analyse de Zentrum-Kreuzberg. Il donne à voir une politique territorialisée qui s’attache à des territoires où la concentration de personnes étrangères démunies – notamment non-européennes et turques en particulier – est plus importante que la moyenne de l’agglomération. La démarche de définition des quartiers prioritaires rappelle le modèle établi par Philippe Estèbe [2001] : il s’agit d’une politique concentrée sur des territoires portant des stigmates de l’exclusion, mais ayant vocation à être exemplaires par la réussite du dispositif soziale Stadt. En effet, il s’agit de quartiers identifiés comme étant en décrochage, mais que les acteurs du programme estiment susceptibles de rebondir aux vues de leurs ressources internes qui ont vocation à être potentialisées par soziale Stadt.

Tableau 3 – Comparaison des deux modèles : « promotion des minorités à la marge / participation républicaine »

Promotion des minorités à la marge
(Zentrum Kreuzberg)

La participation républicaine
(Sémard)

Minorités priorisées

Populations étrangères, non-européennes, en situation de pauvreté

Jeunes, peu diplômés, au chômage

Traitement des minorités

Un risque d’exclusion à résorber

Un handicap à répartir

Politique en direction des quartiers concernés

L’empowerment

L’enjeu de la répartition par l’urbain, la mixité sociale, les forces du marché

Place dans le dispositif participatif / objet des sujets de participation

Directe

Indirecte (seulement la méthodologie, et pas le sujet de participation)

Enjeu d’amélioration réel de la situation des minorités

À la marge (faible impact financier)
→ endogène

Effet indirect, par la limitation du stigmate territorial, la mixité sociale et l’effet du marché → exogène

La place de la sphère publique / du secteur privé

Sphère publique en faillite → usage du tiers-secteur et responsabilisation individuelle [Mayer 2006]

Sphère publique interventionniste, en pilotage direct des dispositifs

17À cette priorisation correspond un dispositif participatif qui peut être qualifié de dispositif d’ « empowerment » [Bacqué & al. 2005], visant notamment à l’accroissement des capacités d’action des populations les plus dominées sur le quartier considéré. Pour Philippe Estèbe [2001], il s’agit de la voie non explorée de la politique de la ville au cours des années 1990. Le dispositif de Zentrum-Kreuzberg témoigne ainsi d’une place significative des populations minorisées dans les processus de décision et les projets soutenus. Pourtant, l’ampleur des moyens alloués face aux problématiques rencontrées remet assez fortement en cause la portée de cet empowerment. Il s’agit davantage d’une tentative d’initier un « effet-levier », que d’une action significative sur l’origine des situations d’inégalité : les acteurs locaux attestent en outre que les projets subventionnés sont souvent portés par les franges les plus favorisées de la population concernée, ce que relève aussi Margit Mayer [2006 : 47].

  • 20 « [le programme soziale Stadt] fait peu pour remédier aux vraies causes de la dégradation de ces qu (...)

18Ainsi, tant les projets financés par les jurys, que les moyens réduits qui leur sont alloués ne peuvent prétendre parvenir à réduire les situations d’inégalité dont sont objet les populations minorisées20. À ce titre, le rôle d’un acteur-tiers, le management de quartier, dans l’animation du dispositif participatif comme dans l’analyse du profil statistique des populations sur le quartier est significatif : souvent vu comme un signe d’ouverture, de succès des dispositifs allemands par une absence d’instrumentalisation politique, cette externalisation présente aussi le risque de promouvoir des formes de participation les moins risquées possible, pour garantir à ces structures tiers une pérennité et le renouvellement de leurs subventions ou marchés [Mayer 2006]. À un modèle qu’on pourrait au premier abord qualifier de promotion des minorités par la participation, le modèle allemand nous apparaît finalement ici relever d’une sollicitation de participation active des minorités sur un champ limité, de l’ordre de la responsabilisation individuelle et de la mise en valeur du potentiel endogène des quartiers, dans un contexte de « remise en question des droits à l’aide sociale, qui conduisent au renforcement des nouveaux processus d’exclusion » [Mayer 2006 : 41].

4.2. Le modèle de la participation républicaine

19Le second modèle, à l’oeuvre à Sémard, est fondé sur une priorisation qui s’attache notamment aux quartiers présentant une forte concentration de jeunes peu diplômés ou sans emploi. Ici, les minorités identifiées par la priorisation peuvent être conviées à participer, par des méthodologies adéquates, mais ne sont jamais une cible identifiée et affichée des dispositifs participatifs, ni non plus un public qui bénéficierait particulièrement des décisions à prendre au sein de ceux-ci. La participation habitante est en effet sollicitée presque exclusivement sur la question du projet urbain et des aménagements qu’il occasionne. La situation des populations minorisées, vue comme un handicap [Estèbe 2001], est ici vouée à être améliorée par un effet indirect, conséquence du projet urbain. En « rebattant les cartes » du peuplement, celui-ci procède à une nouvelle répartition des populations identifiées et en partie à l’origine de la priorisation du quartier. Par l’effet d’entraînement supposé positif de la mixité sociale [Gérard 2011], et du marché [Estèbe 2001], ces handicaps doivent être conduits à se résorber. On est ici dans une logique exogène, atomisant les populations dont la concentration est à l’origine du ciblage du quartier concerné. Leur participation ainsi que celle de tous les habitants est donc sollicitée non pour améliorer directement leur situation, mais pour contribuer à une action publique plus ajustée, au travers d’un projet urbain plus adéquat. Dans un contexte de réduction des finances publiques, cette approche de la participation comme une composante d’une bonne gouvernance s’apparente au modèle de la démocratie de proximité [Bacqué & al. 2005]. Philippe Estèbe [2001] qualifie ce modèle de cocktail de néo-libéralisme et de républicanisme : l’égalité républicaine empêche ici toute action participative ciblée sur les minorités, tout en misant sur leur promotion indirecte par un effet d’entraînement lié à la présence des classes moyennes et la réintroduction d’un marché du logement privé. Cette approche territorialisée témoigne en outre d’une forme de spatialisation des problèmes sociaux identifiée par Sylvie Tissot et Franck Poupeau [2005]. Dès lors, à la différence du premier modèle, celui-ci combine un fort interventionnisme de la sphère publique, exercé dans un contexte néo-libéral qui oriente la participation sur des objectifs manageriaux. Cette participation, en outre, s’applique au seul domaine urbain, évitant ainsi d’aborder frontalement les questions d’inégalités sociales pour se concentrer sur des enjeux d’homogénéité urbaine ou de mixité sociale par le jeu des démolitions-reconstructions.

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En ligne http://opus.kobv.de/zlb/volltexte/2008/6495/pdf/handlungskonz2008_zentrumkreuzberg.pdf, (consulté le 2 avril 2015)

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Notes

1 Par commodité, on utilisera ici la terminologie française de « quartiers prioritaires » utilisée dans le cadre de la politique de la ville en France pour désigner les quartiers de la politique de la ville en France et de soziale Stadt en Allemagne.

2 Elle a d'ailleurs fait l'objet d'une réaffirmation dans le cas français suite au rapport de Marie-Hélène Bacqué & Mohamed Mechmache [2013]. Sur la place de la participation dans les discours relatifs à la politique de la ville, voir notamment les propos de Céline Braillon [Faraldi 2006]. Notons que le développement de dispositifs participatifs constitue un marqueur commun aux formes d'action politique dans les quartiers ségrégués en Europe [Roche 2010]

3 Il a ainsi été retenu finalement un seul indicateur, la concentration des populations à bas revenus. « Sont identifiées comme populations à bas revenus les populations ayant des ressources inférieures à 60 % du revenu fiscal médian de référence au niveau national, ce revenu fiscal médian est de 18 750 euros annuels. Le seuil de bas revenus est de 11 250 euros. » Le revenu fiscal médian national est en outre pondéré par le revenu fiscal médian de l'agglomération. [Ministère de l'écologie, du développement durable, des transports et du logement [MEDDTL 2014]

4 Jacques Brun [2008] distingue deux usages du terme ségrégation : en tant que processus et état de différenciation d'espaces occupés, habités, par des groupes sociaux différents. Il est parfois aussi compris comme la conséquence de ce processus, à commencer par les problèmes politiques et sociaux qu'il peut être amené à poser ; nous emploierons ici cette seconde définition. Cette notion désigne souvent la distance sociale et la distance spatiale entre les groupes sociaux. Nous nous intéressons ici à la seule distance sociale caractérisée statistiquement, à l'échelle d'un territoire.

5 Pour une comparaison relative aux politiques européennes en direction des quartiers en difficulté, nous renvoyons aux travaux de Chris Couch, Oliver Sykes, Wolfgang Börstinghaus [2011] ou encore, sur les politiques sociales allemandes et françaises, aux apports de Franck Bönker [2011]

6 « La statistique est bien d'abord, à travers ses objets, ses nomenclatures, ses graphiques et ses modèles, un langage conventionnel de référence, dont l'existence permet à un certain type d'espace public de se déployer, mais dont le vocabulaire et la syntaxe peuvent eux-mêmes être débattus : le débat sur le référentiel du débat, sur les mots employés pour mener celui-ci est un aspect essentiel de toute controverse. » [Desrosières 2000 : 413]

7 Dans le cas de Zentrum-Kreuzberg et de Sémard, les données statistiques sont accessibles sur les sites du programme soziale Stadt pour l'Allemagne, et de l'Observatoire National des Zones Urbaines Sensibles (ONZUS) pour la France dont les références sont mentionnées en fin d'article.

8 Dans le cas présent, précisons que les indicateurs produits en aval du processus de territorialisation ont été connus seulement pour le quartier considéré dans le cas allemand, et tirés de rapports d'activités qui y étaient relatifs, et sont en revanche issus d'un outil statistique standardisé pour l'ensemble des quartiers en politique de la ville dans le cas français. Ainsi, dans le cas berlinois, c'est le management de quartier qui rend compte des statistiques socio-démographiques qui lui semblent pertinentes à diffuser, d'après le recueil de statistiques disponibles auprès du Monitoring soziale Stadtentwicklung et du Statistischen Landesamtes de Berlin.

9 Les IRIS sont les« Ilots Regroupés pour l'Information Statistique » qui servent de périmètre d'analyse pour les données infra-communales fournies notamment par l'INSEE.

10 Il y a ainsi une imprécision sur le rôle de ces indicateurs qui rejoint une interrogation formulée par Robert Salais : comment savoir si des indicateurs sont construits pour justifier le ciblage, sont à l'origine de celui-ci, ou constituent une référence pour évaluer l'action publique ? [Salais 2010 :132] 

11 Les données indiquées par le management de quartier sont tirées de l'état de juin 2007 du Statistisches Landamt (2007), et le Monitoring soziale Stadtentwicklung (2004). Les données dans le cas français sont issues des chiffres clés de l'INSEE, 2006. Ce document offre une vision relative de la situation statistique du quartier au regard de son entourage géographique (l'unité urbaine de Paris).

12 Les indicateurs relatifs à l'indice synthétique lié au programme soziale Stadt sont présentés en détail en annexe du rapport d'Éléonore Koehl et Yves Sintomer [2002 :121] qui a pour source Thomas Helfen [1999]

13 30% des jurés du management de quartier Kottbusser Tor en 2002 sont étrangers ou immigrés, pour une population étrangère de 54,9% et un jury habitant composé de 30 membres (tirés au sort ou désignés) selon Éléonore Koehl et Yves Sintomer [2002 : 124]. Nous ne disposons pas de ces chiffres pour la période 2007-2010 qui correspond au recueil des données mais supposons que la méthode de recrutement et les abandons pour faire partie du conseil n'ont pas dû connaître de bouleversements majeurs.

14 Les sources relatives à l'attribution des fonds participatifs présentées dans le rapport d'Éléonore Koehl et Yves Sintomer sont issues de données de l'Administration du sénat de Berlin pour le développement urbain et du rapport d'évaluation du bureau Empirica de février 2002.

15 D'après : Quartiersmanagement Zentrum Kreuzberg/Oranienstrasse, 2008. C'est également le cas dans le rapport 2009-2010.

16 Notons qu'un autre dispositif de subvention existe dans ce quartier, le Contrat urbain de cohésion sociale, qui sert à financer des projets associatifs avec des moyens spécifiques, le quartier étant considéré comme « prioritaire » pour la politique de la ville. Pourtant, si ce dispositif pourrait ressembler à celui de Zentrum-Kreuzberg, il n'est en rien participatif et n'associe pas d'habitants ou d'associations à la détermination des choix d'allocation de moyens.

17 Comme l'action sociale (aide aux plus démunis), l'insertion professionnelle, les actions de santé, l'éducation ou la formation, l'aide aux personnes âgées, l'accueil ou l'animation des enfants et adolescents...

18 Ce constat est partagé par d'autres expériences participatives, comme démontré par Marie-Hélène Bacqué, Yves Sintomer & al. [2001 : 152].

19 À ces groupes de travail s'ajoutent néanmoins d'autres instances, les réunions publiques de démarche quartier d'une part, et les cafés-quartier d'autre part. Ces instances ont vocation respectivement à aborder des sujets plus sociaux, et à toucher de manière informelle, au pied de leur bâtiment ou à l'entrée d'un équipement social, des populations qui ne se déplacent pas en groupe de travail. Ces dispositifs témoignent donc d'une trace d'intention en direction de ménages plus fragilisés, ou de sujets qui les concernent autrement que par le biais de l'environnement urbain. La portée participative ou la réalité de cette de potentialisation restent cependant modestes.

20 « [le programme soziale Stadt] fait peu pour remédier aux vraies causes de la dégradation de ces quartiers. (…) En mettant de l'avant des projets disparates et de peu d'envergures ainsi qu'en encourageant la formation de réseaux locaux pour redresser les collectivités défaillantes, il fait fi des causes réelles du déclin et évite de mentionner l'absence de politiques capables de fournir à ces quartiers des emplois et de la mobilité ». [Mayer 2006 : 59]

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Table des illustrations

Titre Tableau 2 – Indicateurs de suivi des quartiers Sémard et Zentrum-Kreuzberg
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Pour citer cet article

Référence papier

Élise Roche, « Faire participer les minorités, un objectif dans les quartiers prioritaires ? », Bulletin de l’association de géographes français, 93-2 | 2016, 221-238.

Référence électronique

Élise Roche, « Faire participer les minorités, un objectif dans les quartiers prioritaires ? », Bulletin de l’association de géographes français [En ligne], 93-2 | 2016, mis en ligne le 22 janvier 2018, consulté le 16 octobre 2018. URL : http://journals.openedition.org/bagf/891 ; DOI : 10.4000/bagf.891

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Auteur

Élise Roche

Maître de conférences en urbanisme, INSA Lyon – département Génie Civil et Urbanisme, Laboratoire EVS – Itus, Campus LyonTech-La Doua, 20 avenue Albert Einstein, 69621 Villeurbanne cedex – Courriel : elise.roche[at]insa-lyon.fr

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