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Les politiques européennes et les villes frontalières en Europe

European policies and border cities
Bernard Reitel, Pauline Pupier et Birte Wassenberg
p. 131-149

Résumés

L’Europe, peut-être plus que d’autres régions du monde, se caractérise par la présence de villes et d’agglomérations frontalières, des zones urbaines dont la continuité morphologique et fonctionnelle se ressent par-delà une ou plusieurs frontières nationales. En 2010, le programme Metroborder d’ESPON a ainsi identifié une quarantaine d’espaces urbains transfrontaliers au sein de l’UE et à ses limites. Cette dimension des villes et des frontières a longtemps été négligée, tant par les États que par l’Union européenne. Pourtant, dans le cadre du régime d’ouverture propre aux frontières intérieures, ces espaces urbains sont des emblèmes et des vecteurs de l’intégration européenne à l’échelle locale. Cet article montre comment les villes frontalières ont été un élément essentiel du processus d’intégration européenne depuis ses débuts et comment leur intégration transfrontalière a été favorisée par les programmes de politique régionale de l’UE, surtout depuis les années 2000. Ces derniers les ont aidées à être reconnues comme des espaces frontaliers urbains dynamiques ce qui leur a permis d’utiliser ce label pour développer une multitude de projets transfrontaliers.

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Notes de l’auteur

Une version anglaise de ce texte a été publiée dans un ouvrage dont les références sont : Reitel, B., Pupier, P. & Wassenberg, B. (2021) – « European policies and border cities », in E. Medeiros (ed.), Border Cities and Territorial Development. Regions and Cities Book Series, Routledge, New York, pp. 59-75 – https://doi.org/10.4324/9781003164753-7

Texte intégral

Introduction

1Quelles que soient leurs tailles, les villes frontalières occupent indéniablement une place singulière dans les espaces frontaliers en Europe. En dépit de leurs situations périphériques par rapport au pouvoir central des États, ces villes ont su exploiter certaines fonctions de la frontière pour se développer, même si les variations de régime de cette dernière les contraignent inévitablement. La construction européenne et la dévaluation des frontières qui en a résulté, ont cependant révélé de nouveaux enjeux. Certaines villes frontalières se trouvent ainsi au cœur de véritables agglomérations transfrontalières ou de régions urbaines fonctionnelles transfrontalières : de nombreux flux de différentes natures traversent les frontières. Par conséquent, on considère comme villes frontalières non seulement les communes urbaines adjacentes à une frontière interne de l’Union Européenne (UE) – comme Strasbourg, Basel/Bâle ou Frankfurt (Oder) –, mais aussi les centres urbains dont l’influence de l’agglomération atteint ou dépasse la frontière – comme Lille, Luxembourg ou Szczecin –. En tant que pouvoirs locaux, les villes n’ont cependant pas attendu la construction européenne pour établir des coopérations avec les collectivités de leur voisinage étranger. Les élargissements successifs et notamment ceux des années 2000 ont contribué à augmenter arithmétiquement le nombre de villes frontalières, y compris dans des régions peu peuplées. Les programmes instaurés par les institutions européennes, au premier rang desquels figure Interreg, offrent dès lors un cadre propice pour entreprendre des études et des projets pour les pouvoirs locaux. Le début du 21e siècle constitue cependant un tournant après la publication du Schéma de Développement de l’Espace Communautaire (SDEC) du fait de sa vision spatiale : pour la première fois, les villes sont considérées comme des pôles de développement dont les effets d’entraînement sont perceptibles sur de vastes espaces. Cette mise en évidence concerne-t-elle aussi les villes frontalières qui sont certes minoritaires mais qui présentent de véritables singularités ? Quelle place les programmes européens accordent-ils aux villes frontalières et en quoi cela contribue-t-il à les conforter dans l’espace européen intégré ?

2Cet article vise à interroger le rôle des villes frontalières et de leurs projets dans le processus d’intégration européenne. Quelle impulsion est donnée par le cadre communautaire de la politique régionale et de cohésion territoriale ? Comment les villes frontalières s’emparent-elles des programmes communautaires proposés dans ce domaine ? Pour répondre à ces questions, nous proposons une approche pluridisciplinaire combinant l’histoire, la géographie et les sciences politiques en cherchant à identifier l’évolution des logiques à l’œuvre dans les villes en intégrant une dimension multiscalaire. Dans un premier temps, seront évoquées les initiatives que certaines villes frontalières ont eu en Europe de l’Ouest dès le début des années 1960 et qui ont souvent eu un prolongement avec l’instauration des premiers programmes Interreg. Dans un deuxième temps, nous verrons que lors de la première décennie des années 2000 plusieurs programmes européens ont permis d’identifier les espaces urbains frontaliers et transfrontaliers comme des lieux présentant des problématiques spécifiques. Enfin, nous verrons que si les programmes Interreg favorisent l’émergence de projets par les villes, une grande variété de situation est observée.

1. Les villes frontalières : des pionnières de la coopération transfrontalières aux modèles d’intégration européenne

3Historiquement, ce sont les villes et les communes d’Europe, plutôt que les régions, qui furent les premières à se lancer dans la coopération transfrontalière. Après la Seconde Guerre mondiale, à partir de 1945, c’est en effet à l’initiative des municipalités qu’un processus de réconciliation démarre avec le développement des villes jumelées [Defrance 2008]. Les premiers jumelages furent établis comme associations locales. Si elles ne se limitaient pas aux villes frontalières, la plupart de ces initiatives furent prises le long de la frontière franco-allemande, notamment dans la région transfrontalière Sarre-Lor-Lux [Defrance & al. 2019]. Comme le processus de régionalisation n’est alors pas encore très avancé en Europe, il n’est pas étonnant que les municipalités, représentant leurs intérêts, se soient alors investies dans le processus d’intégration européenne. La Conférence européenne des autorités locales (CELA), créée par le Conseil de l’Europe en 1952, introduit la question de la coopération transfrontalière dans l’agenda européen – principalement sous la forme de la planification urbaine [Wassenberg 2017a, p. 425]. Ces autorités locales n’ont alors pas besoin du soutien financier des programmes européens pour faire entendre leur voix en Europe et pour développer des relations transfrontalières.

4Les premières initiatives de coopération transfrontalière en Europe occidentale dans les années 1960 sont le fait de collectivités locales et régionales. Elles sont les pionnières des Eurorégions, comme par exemple à la frontière germano-néerlandaise, où la première association locale transfrontalière est créée en 1958, dans la ville frontalière de Gronau [Perkmann 2007]. Aucun soutien financier n’est alors apporté par la CEE (Communauté économique européenne), qui vient d’être fondée par les traités de Rome en 1957. De même, dans la région du Rhin Supérieur, les représentants locaux de la ville frontalière de Bâle crééent en 1963 la Regio Basiliensis, une association suisse qui incluent des membres des villes voisines, Mulhouse en France et Fribourg en Allemagne [Baumert 1968]. Dans la région Sarre-Lor-Lux, la ville de Luxembourg est au cœur des premières initiatives transfrontalières, en particulier à travers la fondation en 1969 de l’Institut Régional Intercommunal par les industriels du charbon et de l’acier [Wittenbrock 2009]. À partir des années 1960, le but de cet engagement volontaire dans la coopération transfrontalière est toujours double : participer au processus de réconciliation européenne et répondre à des problèmes communs transfrontaliers (déclin industriel, transports et communications, développement économique, etc.).

5À partir des années 1970, on constate que les collectivités locales se trouvent progressivement marginalisées en raison de l’institutionnalisation de la coopération transfrontalière. Le processus de décentralisation des États européens, qui démarre alors en Belgique et en Italie, renforce le niveau régional, ce qui se traduit notamment, en 1976, par la transformation de la CEAL en Conférence européenne des autorités locales et régionales par exemple [Wassenberg 2017a]. Dans le même temps, les États nationaux s’investissent et entreprennent un « processus de légitimation » de la coopération transfrontalière locale en élaborant des traités intergouvernementaux qui favorisent le niveau régional de coopération transfrontalière. Le Traité franco-germano-suisse de Bonn, signé en 1975, qui couvre un espace bien plus que la Regio Basiliensis et qui prend le nom de Rhin Supérieur, en est un bon exemple. Cet élargissement géographique entraîne dès l’éviction des villes frontalières des structures de gouvernance [Wassenberg 2007]. Les municipalités ne sont pas représentées dans la Conférence franco-germano-suisse du Rhin Supérieur qui est l’organe exécutif de la région transfrontalière.

6Un décalage croissant s’observe entre l’implication des villes frontalières dans la coopération transfrontalière et leur sous-représentation dans les cadres de gouvernance institutionnelle. Cette dissymétrie n’est toutefois pas compensée par la Commission européenne, lorsqu’elle lance sa première Initiative communautaire européenne en faveur de la coopération transfrontalière, Interreg, en 1989. A partir de 1990, les villes frontalières peuvent bénéficier d’un financement de l’Union Européenne (UE) pour réaliser des projets transfrontaliers, mais elles sont alors des consommatrices plus que des gestionnaires de ces programmes [Reitel & al. 2018]. La Commission européenne se focalise sur le maillage régional, qui dans le cadre d’une gouvernance multi-niveaux, limite le nombre d’interlocuteurs : les collectivités régionales y sont alors pleinement associées au détriment des collectivités locales et des villes. L’instauration des programmes européens qui soutiennent la coopération transfrontalière se traduit par un fort développement des projets transfrontaliers dans les villes frontalières [Wassenberg 2017b]. Dans ces dernières, la mise en place de cinq générations de programmes Interreg, entre 1990 et 2020, entraîne non seulement une intégration fonctionnelle et une hausse des flux transfrontaliers, mais elle permet également aux collectivités locales de redevenir des acteurs de la coopération transfrontalière.

7Dans les années 1990 et 2000, les conséquences des politiques européennes sur les villes frontalières se traduisent par trois tendances. La première est surtout liée au bouleversement géopolitique de 1989 consécutif au démantèlement du Mur de Berlin : un processus de réconciliation démarre dans les villes situées en Europe de l’Est « au-delà » du Rideau de fer qui prend notamment la forme d’une coopération transfrontalière. Des jumelages sont instaurés entre villes frontalières de ces espaces, en écho à la phase pionnière de coopération transfrontalière locale après 1945 [Opilowska 2017]. Une série de jumelages démarre ainsi le long des frontières d’Europe centrale et orientale, comme entre Gorizia (Italie) et Nova Gorica (Slovénie), où une certaine coopération était déjà amorcée, mais qui connaît une nouvelle phase à partir de 1991. A la frontière germano-polonaise, le phénomène connaît alors un réel engouement, avec la création du jumelage Francfort-Slubice en 1993 ou de l’Eurocité Guben-Gubin en 1998 [Stoklosa 2012]. Les jumelages entre villes de l’Est et de l’Ouest différant légèrement de ceux établis en Europe occidentale après la Seconde Guerre mondiale, car les outils politiques européens peuvent désormais apporter un soutien financier. Les programmes Phare et Tacis de la Communauté européenne, en combinaison avec Interreg, favorisent l’accélération de la coopération et permettent la mise en place de projets d’infrastructure ambitieux et couteux, grâce à un financement européen qui couvre 100 % des dépenses pour les villes frontalières de l’Europe de l’Est. Dans certains cas, l’Instrument de politique de voisinage de l’UE sera également utilisé pour favoriser les jumelages, comme dans le cas d’Imatra et de Svetogorsk, à la frontière russo-finlandaise, qui signent dès 1993 un accord de coopération [Fritsch & al. 2019].

8La deuxième tendance correspond à un développement et un approfondissement de la coopération transfrontalière locale dans les régions frontalières d’Europe occidentale. Dans des zones où les villes frontalières n’ont jusqu’à présent pas été très dynamiques, une multitude de nouveaux projets sont ainsi lancés, comme à la frontière franco-espagnole, où l’Eurocité basque Bayonne-San Sebastian est créée en 1997 : une agence transfrontalière permet ainsi l’élaboration de plusieurs projets Interreg [Velasco-Graciet & al. 2004]. À la frontière hispano-portugaise, le label Eurocité est utilisé pour consolider les liens existants entre des villes : instauration de l’Eurocité Chaves-Verin en 2007, suivie par Tui-Valence en 2012, Salvaterra-Monção en 2017 et Tomiño-Vila Nova de Cerveira en 2018 [Trillo-Santamaria & Paül 2020]. Ces Eurocités gèrent fréquemment plusieurs projets Interreg et la mise en place de programmes européens fait donc partie de leur quotidien.

9Une troisième tendance se dessine : un développement dynamique s’instaure dans des villes frontalières qui bénéficient déjà d’une longue expérience de coopération transfrontalière. Avec l’aide du financement Interreg, des municipalités se lancent dans des projets innovants de gouvernance qui favorisent l’intégration locale. Deux nouvelles formes de coopération transfrontalière locale apparaissent. La première est l’idée avancée à l’occasion du 40e anniversaire du Traité de l’Élysée en 2003, de créer un espace de vie commun transfrontalier sur la frontière franco-allemande sous la forme d’un Eurodistrict Strasbourg-Kehl/Ortenau [De Grossouvre & Maulin 2009]. Cela se traduit non seulement par l’émergence de nombreux projets transfrontaliers soutenus par les fonds Interreg, mais aussi par la mise en place de structures communes de gouvernance, comme un conseil politique conjoint doublé d’une administration binationale (secrétariat Eurodistrict). En créant un espace de vie commun pour la population frontalière, l’Eurodistrict représente dès lors une nouvelle étape d’intégration européenne au niveau local [Frey 2004-2005]. Ce modèle est rapidement adopté par d’autres municipalités frontalières du Rhin supérieur, comme Bâle et Colmar dans la région du Rhin Supérieur en 2005, de la Grande Région, comme l’Eurodistrict SaarMoselle la même année ou l’Eurodistrict de l’espace catalan en 2006. La seconde forme nouvelle de coopération est la création de régions métropolitaines transfrontalières. L’Eurométropole Lille-Courtrai-Tournai en est un bon exemple : elle prolonge et cherche à renforcer la coopération instaurée dès 1991 par le maire de Lille, Pierre Mauroy, sous la forme de la Conférence Permanente Intercommunale Transfrontalière. L’Eurométropole devient officiellement en 2008 le premier Groupement européen de coopération territoriale (GECT) [Durand & Perrin 2017]. Cette évolution se rattache à la Stratégie de Lisbonne adoptée en 2000 par l’UE, qui met l’accent sur les zones métropolitaines fonctionnelles dont plusieurs agglomérations transfrontalières font partie. À partir de 2007, les villes frontalières sont également incluses dans les structures de gouvernance institutionnelle transfrontalière, comme le montre l’instauration de la Région métropolitaine du Rhin Supérieur en 2008, à laquelle participent plusieurs villes de la région transfrontalière [Rüskamp 2010].

10Les programmes politiques européens s’avèrent donc un atout essentiel pour réinscrire les villes frontalières dans le cadre de la coopération transfrontalière. Les villes situées le long des frontières européennes contribuent non seulement à la mise en place de l’objectif de cohésion territoriale européenne, mais se présentent comme des cas exemplaires d’intégration européenne à l’échelle d’agglomérations transfrontalières.

2. Le rôle des institutions européennes : une prise de conscience de la réalité des villes frontalières et des agglomérations transfrontalières

11En 2000, alors que l’élargissement vers les États d’Europe orientale est programmé, la coopération transfrontalière des villes frontalières semble bien engagée. À partir des années 1990 et 2000, les institutions européennes identifient des problématiques spécifiques aux villes et aux espaces trans-frontaliers sans que les deux se croisent nécessairement. Les politiques européennes commencent à considérer les villes frontalières dans le cadre de démarches d’observation et d’analyse de son territoire (SDEC et ESPON) en encourageant la coopération (URBACT et INTERREG).

12À partir des années 1990, la construction des métropoles devient un paradigme du développement territorial à la fois dans les États et dans l’UE dans un contexte de mondialisation et d’européanisation [Chilla 2012]. Les études entreprises par des scientifiques sensibilisent les acteurs publics à l’européanisation des villes [Brunet 1989, Wegener 1992]. L’Allemagne identifie dès 1995 des « Europäischen Metropolregionen » (régions métropolitaines transfrontalières) tandis que la France lance en 2004 un appel à coopération métropolitaine. Ces politiques s’inscrivent cependant dans des cadres nationaux et prennent peu en compte les dimensions transfrontalières, à l’exception de la Suisse qui intègre dès le début de sa politique d’agglomération lancée en 1999 que certaines villes comme Genève, Bâle, Lugano ou Chiasso se trouvent au cœur d’agglomérations transfrontalières [ARE 2001].

13À l’inverse, un processus de métropolisation transfrontalière est rapidement identifié à l’échelle européenne grâce aux rencontres informelles des Ministères chargés de l’aménagement du territoire. Dès 1994 dans le document « Europe 2000+. Coopération pour l’aménagement du territoire européen », la Commission Européenne reconnaît pour la première fois les « potentialités de développement métropolitain transfrontalier » [Commission européenne 1994]. Le document de Noordwijk de 1997 qui synthétise les travaux préparatoires au SDEC va plus loin en cartographiant les phénomènes transfrontaliers des métropoles [Commission européenne 1999]. Y figurent 4 régions métropolitaines principales (Londres, la Randstad Holland, Rhein-Ruhr et le diamant flamand) ainsi qu’une trentaine d’agglomérations d’importance internationale de plus de 500 000 habitants, la majorité étant reliée par des « potentielles coopérations transfrontalières » [Pupier 2021, p. 492]. C’est sur la base de ces éléments que le SDEC et l’UE élaborent leurs politiques suivantes sur les interactions entre villes et frontières. La production du Schéma de Développement de l’Europe Communautaire constitue dès lors un tournant, car il sensibilise les institutions européennes à l’élaboration de visions spatiales transnationales de l’espace communautaire [Faludi & Waterhout 2002]. En prônant le polycentrisme, il promeut un développement spatial équilibré, basé sur les villes [Baudelle & Elissalde 2007, Cattan 2007].

14Cependant, l’identification d’un phénomène urbain aux frontières nationales est vraiment reconnue grâce à certaines études du programme ESPON (European Spatial Planning Observatory Network). Lancé officiellement en 2002, après une première phase d’expérimentation, ESPON est un programme de recherche appliqué financé conjointement par Interreg III, les États-membres et quatre autres États européens (Norvège, Islande, Liechtenstein, Suisse). L’objectif de ce programme est de réaliser des études sur les réalités spatiales de l’Union européenne et de son voisinage afin d’en identifier les difficultés et les potentiels. Considéré comme un programme d’aide à la décision, ESPON illustre en quelque sorte les centres d’intérêts et les préoccupations de l’UE et des États. Le programme est reconduit lors de nouvelles phases de programmation dans le cadre de la politique de coopération territoriale : ESPON 2013 (2007-2013) ; ESPON 2020 (2014-2020).

15Deux études entreprises respectivement en 2005 et en 2007 montrent l’intérêt de l’UE pour les questions urbaines. La première, « Potentials for polycentric development in Europe », instaure une définition homogène de l’espace urbain basée sur une approche fonctionnelle qui dépasse les définitions nationales qui sont sensiblement différentes d’un État à l’autre [ESPON 2005]. Le système urbain européen est composé de 1595 aires urbaines fonctionnelles (« Functional Urban Areas », FUA) de plus de 20 000 habitants. Grâce à cette vision harmonisée, les chercheurs entreprennent une analyse comparative des fonctions urbaines (transport, économie, connaissance, prise de décision). 76 aires de croissance métropolitaines européennes (« Metropolitan European Growth Areas », MEGAs) sont ainsi repérées, c’est-à-dire les pôles urbains qui ont obtenu les meilleurs scores dans les différents items considérés. L’identification des MEGAs permet aux institutions européennes de repérer les villes les plus dynamiques de manière rationnelle en s’affranchissant des visions proposées par les États. Tout en plaidant pour le polycentrisme, cette vision complète le rapport Sapir qui préconise de concentrer les investissements dans les pôles les plus innovants qui seraient dès lors susceptibles d’entraîner les zones moins dynamiques dans leur sillage [Sapir 2004]. Cependant, dans sa dernière partie, l’étude met l’accent sur la nécessité de mettre en oeuvre des réseaux transnationaux de coopération entre les villes en vue de favoriser un développement polycentrique.

16Une deuxième étude ESPON, « Study on urban functions », publiée en 2007 complète la précédente en affinant la définition des FUA et en interrogeant l’efficacité économique du polycentrisme [ESPON 2007]. Tout un chapitre est consacré à la définition des agglomérations transfrontalières (« Transborder FUAs ») qui sont déterminées en fonction de critères morphologiques et fonctionnels tout en intégrant la portée des fonctions urbaines. Le rapport distingue dès lors 9 types différents, de la ville double aux régions métropolitaines transfrontalières en passant par les villes frontalières et les agglomérations transfrontalières. 28 agglomérations sont recensées dans l’UE27 en prenant en compte 4 tailles différentes. Ces espaces urbains transfrontaliers sont non seulement de taille variée, mais ils sont présents sur toutes les frontières, même s’ils sont plus nombreux en Europe occidentale sur les frontières françaises et allemandes notamment [Vandermotten 2010]. Ces études révèlent que la ville frontalière est avant tout un concept qui s’inscrit dans un cadre national et que dans un espace européen caractérisé par la libre circulation, d’autres dénominations sont nécessaires pour évoquer des espaces urbains dont les dynamiques reposent sur des logiques fonctionnelles transfrontalières. Cependant, l’étude ESPON FOCI (Future Orientation for CIties, 2008-2010) révèle les lacunes des connexions interurbaines à l’échelle transnationale [ESPON 2013]. Elle montre que l’effet-frontière est particulièrement perceptible sur de nombreux réseaux ce qui entrave les potentiels de développement des villes. L’idée qui s’impose est que les espaces transfrontaliers deviennent les espaces de référence pour les villes frontalières et que ces derniers constituent de fort potentiels de développement.

17Enfin, en 2011, l’étude ESPON METROBORDER, entreprise dans le cadre de la deuxième période de programmation d’ESPON à l’initiative du Luxembourg (2009-2010), vise à déterminer les caractéristiques et le potentiel de développement de 11 régions métropolitaines polycentriques transfrontalières [ESPON 2010]. L’analyse des relations transfrontalières met en évidence les interdépendances croissantes entre les villes européennes, y compris celles qui ont une taille intermédiaire et qui possèdent des fonctions métropolitaines incomplètes. Les auteurs préconisent de renforcer les partenariats entre des villes géographiquement proches, mais situées de part et d’autre de frontières afin d’atteindre une masse critique ce qui conforterait leur position dans le système urbain. Un certain nombre de propositions sont formulées pour renforcer les coopérations de ces villes avec leurs voisinages : la région métropolitaine polycentrique apparaît dès lors comme une stratégie dont la Grande Région et le Rhin supérieur offrent deux exemples particulièrement probants [Pupier 2019].

18Ces études, dont METROBORDER constitue en quelque sorte le point d’orgue du croisement des thématiques ville et frontière, insistent sur les échelles régionales et transnationales et prennent peu en considération la proximité géographique, alors que certaines agglomérations présentent clairement une dimension transfrontalière, comme Bâle, Strasbourg ou Sarrebruck. Pourtant, des études scientifiques soulignent l’importance de l’intégration fonctionnelle dans les régions métropolitaines transfrontalières [Decoville & al. 2013].

19Par la suite, les études ne croisent plus que fortuitement les deux objets que sont la frontière et la ville. Le projet ULYSSES (2010-2012) propose ainsi un guide méthodologique pour produire des stratégies afin que les schémas d’aménagement transfrontaliers puissent présenter une certaine cohérence, sans se référer explicitement aux questions urbaines [ESPON 2012a]. Le projet TERCO (« European Territorial Cooperation as a Factor of Growth, Jobs and Quality of Life », 2010-2013) élabore des indicateurs en vue d’établir des typologies des coopérations transnationales, transfrontalières et interrégionales [ESPON 2012b]. Lors de la période suivante de programmation (2014-2020), d’autres études sont entreprises sur les dimensions transfrontalières ou transnationales (Interregional Relations in Europe, Territorial Impact Assessment CBC, ACTAREA…) ou sur les espaces urbains (SPIMA, MISTA), mais sans que villes et frontières soient explicitement associées. Le projet CPS (« Cross-border Public Services », 2017-2018) fait cependant exception : il effectue une analyse ciblée d’une grande diversité de services publics transfrontaliers. Le rapport constate que « les villes transfrontalières et les villes jumelles constituent un environnement unique d’offre de services publics transfrontaliers » [ESPON 2019]. Les villes frontalières apparaissent dès lors comme des lieux de centralité de régions transfrontalières considérées comme des bassins de vie et non plus comme des espaces économiques. Cette focalisation sur l’échelle régionale est en grande partie liée à l’échelle d’analyse qui est européenne et qui de ce fait ne s’intéresse pas aux échelles locales et d’autre part au fait que les acteurs concernés (stakeholders) de ces études sont les États, les régions et rarement des associations regroupant des villes.

20Pourtant, URBACT – qui existe depuis 2000 – constitue un programme européen qui confirme l’intérêt de l’UE pour le développement urbain : les villes constituent par conséquent des acteurs privilégiés de ce programme. Une analyse des trois périodes de programmation montre cependant que les villes frontalières sont peu présentes dans les programmes élaborés. Deux retiennent véritablement l’attention. D’une part, le programme URBACT GECT (EGTC) mené entre 2008 et 2010 a pour objectif d’interroger le « Groupement Européen de Coopération Territorial » (European Grouping of Territorial Cooperation) comme outil de gouvernance de conurbations transfrontalières. Mené par la Mission Opérationnelle Transfrontalière (MOT), il a pour objectif d’examiner les partenariats élaborés dans 6 conurbations transfrontalières : l’Eurométropole Lille-Kortrijk-Tournai, l’Eurodistrict Strasbourg-Ortenau, l’Eurodistrict Trinational de Bâle (ETB), Chaves-Verin, Frankfurt-Slubice et Esztergom-Sturovo. La variété des configurations – il s’agit de 3 métropoles et de 3 agglomérations de dimension plus modeste qui se trouvent à la fois en Europe de l’Ouest, dans l’aire méditerranéenne et en Europe centrale – permet de se faire une idée de la manière dont ce nouvel outil juridique est utilisé et comment fonctionne la gouvernance transfrontalière. Une attention particulière est accordée aux échanges d’expériences de part et d’autre de la frontière, mais aussi entre les 6 entités considérées. Un certain nombre d’observations et de propositions sont formulées, mais sans que cela soit pris en compte à l’échelle européenne. D’autre part, le projet URBACT « Planning Model for Cross-border agglomeration », dont le Groupement Local de Coopération Transfrontalière (GLCT) du Grand Genève assure la direction, propose un modèle de gouvernance de l’aire métropolitaine transfrontalière de Genève en s’appuyant sur les expériences d’une coopération amorcée en 1973. Ce programme s’inscrit dans le cadre de la formalisation de la coopération sous la forme du GLCT. Il s’est traduit dans le cas du Grand Genève par la réalisation d’études de diagnostics qui permettent d’avoir une meilleure connaissance de l’espace transfrontalier. En revanche, les résultats du programme ne semblent pas avoir fait d’émules dans d’autres villes frontalières.

21C’est bien à l’échelle locale, celle des agglomérations transfrontalières et des espaces environnants que les problèmes résultant de l’asymétrie des systèmes politiques et juridiques se font le plus sentir dans la gestion quotidienne et que l’intégration est particulièrement forte [Sohn, Reitel & Walther 2009]. Cette échelle permet également des économies d’échelles et des mutualisations d’équipements et de services qui contribuent à accroître leur dimension métropolitaine [Moullé & Reitel 2014]. Les villes, bien que représentées par des collectivités territoriales (municipalités ou structures intercommunales) constituent des acteurs publics parmi d’autres dans le cadre d’une gouvernance multi-niveaux qui accorde en définitive une attention bien plus grande aux régions. L’échelle locale semble s’effacer au détriment de l’échelle régionale, la dimension économique semble prévaloir sur celle des espaces de vie, l’intérêt pour les métropoles l’emporte sur celle pour les petites villes. Les interactions et les partenariats sont encouragés afin de renforcer la lisibilité des collectivités à l’échelle européenne.

22En définitive, les villes frontalières, bien qu’identifiées par les instances européennes, ne font pas vraiment l’objet d’une politique spécifique. L’UE semble se préoccuper d’une part des métropoles transfrontalières et d’autre part des relations transnationales dans un contexte général de valorisation des villes en tant que pôles de développement. En revanche, un mouvement général de reconnaissance des villes frontalières est à l’œuvre pour beaucoup d’États ou de régions. Ces derniers considèrent dès lors ces villes non plus comme des périphéries, mais comme des composantes d’agglomérations transfrontalières ou de régions métropolitaines transfrontalières. En définitive, il convient d’interroger les objectifs des villes frontalières tels qu’ils se dessinent dans les programmes opérationnels d’Interreg.

3. L’instrumentalisation par les villes frontalières des programmes européens

23Les programmes d’Initiatives Communautaires Interreg qui ont été instaurés en 1990 après une phase d’expérimentation ont pour objectif de tisser des liens de part et d’autre des frontières internationales de l’UE. Son inscription en 2007 comme objectif à part de la politique de cohésion et son organisation sous la forme de régions de programme en font des cadres d’analyse pertinents pour identifier les projets des villes frontalières. À défaut de prendre en compte l’ensemble des villes frontalières, l’accent est mis ici sur certaines zones en essayant de prendre en compte des villes présentant différentes tailles et situations géographiques. L’analyse ne prétend pas faire preuve d’exhaustivité, mais de tirer quelques enseignements d’ordre général. L’attention s’est focalisée sur les villes doubles de la frontière germano-polonaise (Frankfurt (Oder)-Slubice, Guebn-Gubin, Görlitz-Zgorzelec), l’Eurométropole Lille-Kortrijk-Tournai, l’Eurodistrict Strasbourg-Ortenau, l’Eurodistrict Trinational de Bâle et le Grand Genève, ce qui correspond à 5 régions de programmes. L’analyse montre que si les villes n’hésitent pas à chercher des programmes européens pour financer des projets, une grande diversité de situation peut être observée tant en termes de thématiques que de dynamiques.

24L’analyse porte sur les projets présentés par les villes frontalières lors des deux dernières programmations (2007-2013 et 2014-2020) et en ce sens, Interreg est un programme particulièrement utilisé, ce qui montre que l’argumentation transfrontalière est mobilisée par les villes. Cependant, à chaque fois, les villes doivent monter des projets qui s’inscrivent dans les orientations définies par les régions de programme qui tournent souvent autour des questions environnementales ou de développement économique et qui ne tiennent pas forcément compte de problématiques urbaines.

25De manière générale, certains thèmes apparaissent de manière récurrente dans presque toutes les villes, comme celle de la mobilité et des transports, la planification urbaine, la valorisation du patrimoine, l’aménagement d’espaces verts et des zones de loisirs, mais aussi les échanges d’expériences administratives et politiques. La coopération cherche certainement à répondre aux problèmes soulevés par l’intégration fonctionnelle et les relations de voisinage, mais plusieurs autres dimensions sont largement perceptibles. Quatre dimensions sont ainsi présentes dans les projets.

26D’une part, les acteurs publics cherchent à développer des outils communs et des instruments de gestion. Cela passe par la réalisation d’observatoires ou d’études qui visent à élaborer un état des lieux évolutif. Le Grand Genève est ainsi particulièrement actif avec le développement d’un outil de gestion des interfaces entre milieux naturels et espaces urbanisés (LIPU, « Lisière et paysages urbains ») ou la réalisation d’une enquête de consommation en vue d’élaborer une stratégie d’aménagement commercial (« Proxiconso »). Strasbourg-Ortenau est depuis 2017 doté d’un Système d’Information Géographique (SIG) en vue de proposer une véritable connaissance de l’espace transfrontalier tant aux acteurs publics et économiques et aux citoyens.

27D’autre part, les collectivités cherchent à développer des complémentarités ou à mutualiser des services ou des équipements. Frankfurt (Oder) et Slubice ont ainsi proposé un projet visant à valoriser l’ensemble des lieux de leurs patrimoines respectifs tout en adoptant un éclairage du pont qui franchit l’Oder et qui relie les deux villes (Kleistturm und Bolfrahaus, 2017-2020). Dans l’Eurométropole, le projet « Grenzenloos Competent » (2016-2021) cherche à favoriser l’accès à l’emploi de demandeurs d’emploi, qui sont nombreux dans la partie française, dans la partie flamande qui est en situation de quasi-plein emploi. Cette recherche de complémentarité peut aussi le cas échéant toucher le monde économique en vue de renforcer certaines filières émergentes : Genève a ainsi développé une plateforme collaborative en vue d’intensifier la production et l’utilisation de l’énergie solaire (« G2-Solaire », 2018-2021) ; DESIGN IN apporte un soutien à la filière du design-création au sein de l’Eurométropole. Cependant, comme tous les projets qui impliquent une forte dimension de recherche scientifique et c’est le cas à Bâle, à Strasbourg, comme à Genève, les acteurs impliqués ne sont pas tous localisés dans l’espace urbain transfrontalier mais dans d’autres villes de la région de programme.

28Une troisième dimension porte sur les échanges d’expérience entre acteurs publics de part et d’autre de la frontière en vue d’instaurer une bonne gouvernance. Dans le cadre du projet « Europäische Modellstadt » (2017-2019), Frankfurt (Oder) et Slubice ont proposé un ensemble de séminaires en vue de renforcer l’interconnaissance des systèmes administratifs. Le développement d’outils ou de dispositifs d’apprentissage de la langue du voisin est un autre investissement qui est considéré comme nécessaire notamment lorsque l’apprentissage de la langue révèle une profonde asymétrie. C’est le cas sur la frontière entre France et la Région flamande en Belgique (« TALATA dans l’Eurométropole », 2018-2019) ou sur la frontière germano-polonaise où la connaissance du polonais est bien moins forte que celle de l’allemand. Dans leur projet « Zwei Rathäuser – eine Europastadt » (2017-2020), Guben et Gubin cherchent à la fois à développer une meilleure connaissance de leurs administrations et à réduire les barrières linguistiques et culturelles.

29Enfin, plusieurs projets mettent en avant une démarche d’innovation et d’expérimentation. L’espace urbain transfrontalier, du fait de la densité et de la diversité des acteurs, peut jouer un rôle de laboratoire. Cela est particulièrement perceptible à Genève : le projet « DEVCOOP » cherche à inventer un modèle d’habitat participatif en s’appuyant sur les expériences française et suisse. La projet « Tourism Lab » (2019-2022) de l’Eurométropole se veut un laboratoire d’expérimentations et d’innovations. D’autres projets comme ceux qui cherchent à inventer les contours d’une nouvelle citoyenneté (présents dans tous les terrains évoqués) s’inscrivent dans une logique similaire.

30En définitive, l’ensemble des projets a pour objectif de parvenir à une meilleure intégration et ceci passe à la fois par la création d’un espace de vie commun, par l’édification de réseaux matériels et immatériels, par le développement de l’interconnaissance. L’ETB et le Grand Genève sont certainement les deux exemples les plus aboutis de ces intégrations, même si la principale ville de ces agglomérations se trouve en Suisse qui n’est pas membre de l’UE. Dans les deux cas, des projets de transport en commun en site propre ont été réalisés à l’échelle de l’agglomération et financés par des projets Interreg : extension de deux lignes de tramway à Bâle vers Weil am Rhein en Allemagne en 2014 et vers Saint-Louis en France en 2017 ; réalisation d’un RER transfrontalier le Léman express inauguré en 2019. Strasbourg-Kehl entre dans le même registre : une ligne de tramway dessert la ville voisine de Kehl depuis 2017. Les acteurs publics cherchent en définitive à édifier un système sémique urbain transfrontalier [Reitel 2010] : la production de cartes, de signes homogènes, d’un espace urbain harmonisé, crée ainsi les conditions d’une appropriation transfrontalière par les habitants quel que soit leur lieu de résidence. Le projet de l’Internationale Bauaustellung de Bâle (IBA, 2015-2019) est ainsi très ambitieux : son objectif était de développer un instrument d’aménagement urbain destiné à valider des projets d’architecture et d’urbanisme selon des normes communes de qualité dans l’ETB. Les questions d’aménagement et d’urbanisme constituent indéniablement des enjeux essentiels car ils permettent la création d’un espace de vie commun. Dans certains cas l’accent est mis sur la continuité de la trame verte : revitalisation des berges de la Neiße à Görlitz-Zgorzelec (« Brückenpark », 2016-2018) ; aménagement des espaces humides autour du Rhin dans l’ETB (« Naturerlebnis Grenzenlos », 2017-2020). Dans d’autre cas, l’accent est mis sur la production d’un nouveau morceau de ville de part et d’autre de la frontière comme c’est le cas du projet « 3LAND » de l’ETB (2020-2022).

31Le fonctionnement des projets traduit le plus souvent l’existence d’une gouvernance multi-niveaux, avec l’implication de plusieurs acteurs publics représentant notamment les principales échelles de pouvoir. L’institutionnalisation ne garantit cependant pas forcément une bonne coopération. A côté du GECT Lille-Kortrijk-Tournai ou du GECT Strasbourg-Ortenau, le GLCT Grand Genève et l’ETB, qui ont un statut d’association, ne semblent pas souffrir de leur moindre institutionnalisation. Les villes sont presque toujours présentes, mais si elles donnent parfois l’impulsion, elles n’assurent pas forcément le leadership et ne sont pas présentes directement. Dans les métropoles, l’impulsion est plutôt donnée par la structure intercommunale (Eurométropole de Lille, Eurométropole de Strasbourg). Pour l’ETB et le Grand Genève, les cantons de Bâle-ville et de Genève, très urbanisés, constituent des puissances reconnues, en dépit de leurs petites tailles (respectivement 196000 et 504000 habitants). Cependant, même en cas de forte impulsion, la validation d’un projet et sa réalisation nécessitent une entente préalable et l’existence d’une volonté symétrique. Dans les petites agglomérations de la frontière germano-polonaises (Frankfurt (Oder)- Slubice, Guben-Gubin), les projets sont portés alternativement par l’une ou l’autre des villes doubles. Dans ces configurations, les États ne sont pas présents en première ligne, mais ils accompagnent très souvent les dynamiques, y compris dans les pays fédéraux. L’Allemagne a ainsi une stratégie de soutien des régions transfrontalières à travers les projets « MORO » et les régions métropolitaines transfrontalières. L’Eurométropole a intégré l’ensemble des acteurs publics français et belge en créant le GECT : cela n’a pas facilité pour autant le dialogue transfrontalier et des différends sont malgré tout apparu. Cela montre que la formalisation, si elle est nécessaire, ne nécessite pas toujours un cadre juridique élaboré pour fonctionner.

32Il est difficile d’identifier un fonctionnement général qui serait susceptible d’être modélisé à travers les exemples évoqués. Chaque entité présente son jeu d’acteurs dont la régulation repose sur un subtil équilibre des pouvoirs entre les différentes parties transfrontalières [Pupier 2021] associé au leadership de la collectivité publique la mieux dotée en ressources politique, financière et humaine. La dissymétrie de pouvoir que la frontière révèle est donc contrebalancée par une gouvernance qui accorde une attention aux parties les moins peuplées et les moins dotées en ressources. La diversité des situations est aussi le reflet des stratégies des villes et celles-ci peuvent évoluer avec le temps. La coopération entre Görlitz et Zgorzelec, qui semblait très active aux débuts de l’intégration de la Pologne dans l’UE, au point que la ville allemande avait déposé un dossier avec sa voisine politique pour prétendre au titre de capitale européenne de la culture en 2010, est actuellement largement en sommeil, alors qu’elle continue dans les deux autres villes doubles de la frontière germano-polonaise. Le projet du réaménagement des rives de la Neisse qui n’est pas sans rappeler le jardin des Deux-rives édifié sur les bords du Rhin en 2004 entre Strasbourg et Kehl est le seul projet initié à l’échelle urbaine depuis plusieurs années. On peut dès lors se demander si l’absence de projet signifie un changement de stratégie de la part de l’un ou des deux partenaires ou un moindre intérêt pour la coopération transfrontalière.

33Dans ce cadre, des réorientations stratégiques peuvent se dessiner. Pour les métropoles, la dimension transfrontalière constitue une échelle d’intervention parmi d’autres. Lille poursuit depuis plusieurs décennies une stratégie résolument internationale qui s’est traduite par une politique active de jumelage [Reitel 2019]. La coopération transfrontalière a complété cette stratégie internationale et lui a indéniablement donné une dimension supplémentaire et une nouvelle lisibilité. L’Eurométropole, comme d’ailleurs les autres métropoles décrites, est ainsi inscrite dans des réseaux à de multiples échelles. L’échelle transfrontalière peut ainsi faire preuve d’un moindre investissement si la dimension internationale (ou nationale) mobilise plus de ressources. Ceci nous amène à interroger les temporalités de la coopération transfrontalière. Pour les villes plus petites qui sont moins insérées dans les réseaux internationaux, le transfrontalier apporte indéniablement une singularité qui les rend plus lisible aux échelles nationales et européennes. Les villes peuvent dès lors se présenter comme des laboratoires de la coopération transfrontalière dont les formes peuvent devenir fort visibles à travers certains projets. Dans tous les cas, le montage de projets est un moyen de pérenniser la coopération transfrontalière, de conserver des ressources et de maintenir les regards sur son propre territoire.

Conclusion

34Les villes frontalières ont développé des coopérations transfrontalières dès les prémisses de la construction européenne en Europe occidentale. Plusieurs programmes instaurés par les institutions européennes ont contribué à diffuser et à normaliser la coopération transfrontalière de ces villes. D’une part, ces dernières ont été identifiées et reconnues par l’UE grâce aux programmes ESPON, notamment celles qui exercent des fonctions métropolitaines. Le programme URBACT, à deux exceptions près, a été peu mobilisé et n’a que peu contribué à singulariser les villes frontalières par rapport aux autres villes. Le programme Interreg a offert un cadre incitatif aux villes désireuses de proposer de nouveaux projets : il apporte depuis 1990 des financements conséquents et les villes y ont largement eu recours, même si à l’intérieur des régions de programme, les principaux objectifs de chaque période sont définis par un jeu d’acteurs au sein duquel les régions ont un poids significatif. Les villes frontalières, du fait de leur faible nombre, ont parfois du mal à faire reconnaître leurs spécificités. Si leur trajectoire est à présent moins influencée par le régime des frontières des États, elles restent toutefois partiellement dépendantes des orientations décidées par l’UE et du jeu des acteurs sur les dyades sur lesquelles elles sont situées. En ce sens, l’analyse des projets Interreg montre une diversité dans les projets et les coopérations menés par les villes frontalières, qui connaissent souvent des variations dans le temps. Le soutien des programmes européens s’avère primordial, mais ces derniers ne peuvent suppléer à l’absence de volontés des acteurs locaux.

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Pour citer cet article

Référence papier

Bernard Reitel, Pauline Pupier et Birte Wassenberg, « Les politiques européennes et les villes frontalières en Europe »Bulletin de l’association de géographes français, 99-1 | 2022, 131-149.

Référence électronique

Bernard Reitel, Pauline Pupier et Birte Wassenberg, « Les politiques européennes et les villes frontalières en Europe »Bulletin de l’association de géographes français [En ligne], 99-1 | 2022, mis en ligne le 01 juillet 2022, consulté le 19 août 2022. URL : http://journals.openedition.org/bagf/9185 ; DOI : https://doi.org/10.4000/bagf.9185

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Auteurs

Bernard Reitel

Université d’Artois, UR 2468 Discontinuités, 62000 Arras – Courriel : bernard.reitel[at]univ-artois.fr

Articles du même auteur

Pauline Pupier

Université d’Artois, UR 2468 Discontinuités, 62000 Arras – Courriel : pauline.pupier[at]gmail.com

Birte Wassenberg

Sciences Po Strasbourg, UMR7367 DynamE, 67000 Strasbourg – Courriel : birte.wassenberg[at]unistra.fr

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