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Les littoraux : quelques obstacles à leur gestion

The coasts: some impediments to their management
Yvette Veyret
p. 342-349

Résumés

L’article identifie trois principaux obstacles rencontrés par la gestion des risques naturels littoraux. Il s’agit d’abord de l’insuffisante prise en compte des temporalités et des processus de la dynamique littorale. La multiplication des réglementations et des acteurs ne favorise pas la meilleure gestion possible des risques naturels. Enfin, les solutions les plus récentes ou les plus innovantes posent le problème de leur acceptabilité sociale.

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Texte intégral

1Les risques littoraux s’inscrivent dans la catégorie des risques naturels, bien que parmi ceux-ci les inondations fluviales ou pluviales soient les plus couramment envisagées. Néanmoins depuis la catastrophe due à Xynthia (février 2010) sur le littoral atlantique, les risques littoraux ont mobilisé les pouvoirs publics afin de trouver des solutions satisfaisantes aux deux familles d’aléas qui affectent les côtes, les tempêtes (effet « submersion ») et le recul rapide de certains littoraux (érosion « accélérée ») associés à une élévation du niveau des mers. Les solutions sont d’autant plus nécessaires que la vulnérabilité des populations et des biens est grande sur les littoraux. Ceux-ci concentrent près d’un million et demi de personnes et 850 000 emplois. Les enjeux sont encore plus considérables si l’on ajoute l’attractivité des espaces littoraux en période estivale et l’importance du tourisme balnéaire.

2Les littoraux ont fait l’objet de nombreux rapports, de textes réglementaires depuis la « loi littoral », notamment de propositions de Gestion Intégrée des Zones Côtières (GIZC). S’agissant des risques naturels, les textes réglementaires concernent aussi les littoraux (PPR inondation) mais leur mise en œuvre est généralement très lente, et les spécificités évoquées des risques côtiers (érosion accélérée, effets des tempêtes) n’étaient pas spécialement prises en compte. Sur ces espaces à forts enjeux économiques, ce qui est le cas de bien des communes littorales, il est difficile de mettre en œuvre une politique de gestion des risques qui peut dans certains cas conduire à limiter l’urbanisation et se traduire négativement sur l’évolution de la commune et le prix du foncier.

3La gestion des risques littoraux demande donc à être précisée et affirmée. Cependant de nombreuses difficultés apparaissent qui tiennent en particulier à une connaissance insuffisante des dynamiques littorales, à des réglementations trop nombreuses qui ne contribuent pas à une mise en œuvre aisée des modes de gestion des risques qui souvent font débat et suscitent des tensions entre élus, administration et population concernée.

1. Une connaissance souvent insuffisante des dynamiques littorales

4Le littoral se caractérise par sa mobilité à toutes les échelles de temps, en quelques heures le niveau de l’eau s’élève ou s’abaisse sous l’effet de la marée ou en raison des houles et du déferlement des vagues associé. Les côtes basses sableuses ou de galets, démaigrissent en hiver quand se produisent les tempêtes répétées et engraissent en été. À des échelles beaucoup plus longues, le niveau des mers s’élève ou s’abaisse en fonction notamment des changements climatiques (rappelons que pendant les périodes de grande extension des glaciers quaternaires, le niveau moyen des mers était 120 m au-dessous de l’actuel).

5La gestion du littoral implique une analyse morphodynamique complexe nécessitant de définir le budget sédimentaire du système côtier au sein de limites spatiales dûment précisées. Or ces limites spatiales n’ont rien à voir avec des limites administratives de communes voire de communautés de communes et beaucoup d’élus n’ont pas la formation scientifique nécessaire pour envisager la dynamique littorale dans sa complexité et pour utiliser les résultats fournis par les experts.

6La question des tempêtes à l’origine localement de forte érosion demande aussi à être posée. Ces événements extrêmes indiquent-ils une évolution tendancielle ? Pour beaucoup de chercheurs ce n’est pas le cas, les politiques prospectives doivent donc être établies sur d’autres critères. Or, les élus ou les administrations travaillent souvent dans l’urgence après une crise et sous le coup de l’émotion des populations qui attendent des solutions rassurantes et immédiates. L’évolution du littoral s’effectue certes sous l’effet des tempêtes mais ce lien est loin d’être simple. Si dans certains cas la tempête est l’agent principal qui accompagne le sens de l’évolution du littoral, dans d’autres cas, la tempête n’est qu’un phénomène exceptionnel et l’évolution du littoral tient d’abord aux processus « ordinaires ». Les deux types d’évolution du littoral s’inscrivent aussi dans le cadre du changement climatique et de la montée du niveau marin.

7Outre cette question fondamentale de la part des tempêtes et de l’érosion « ordinaire » dans l’évolution du littoral, il faut compter également avec les impacts négatifs des aménagements « durs » (digues, épis, brise-lames). Ces constructions ont été réalisées en grand nombre « lors de la première phase d’aménagement du littoral (entre 1970 et 1990), quand l’urgence et le manque de connaissance approfondie du phénomène érosif justifiaient des interventions lourdes » [Suanez 2009]. De tels aménagements ont localement aggravé le recul du littoral ou au contraire favorisé l’accumulation dans des espaces où elle n’était pas toujours souhaitée. Ainsi les épis perpendiculaires au rivage, qui doivent permettre l’accumulation de sables transportés par la dérive littorale, conduisent à engraisser la partie amont de l’épi mais à éroder fortement la partie aval privée de matériaux, il faut donc construire un autre épi pour pallier cet inconvénient et de proche en proche, un espace considérable s’en trouve profondément modifié.

8Ainsi le diagnostic d’érosion du littoral demande, avant d’être posé, un temps assez long de suivi et d’observation, et une compréhension des dynamiques globales à l’échelle des cellules sédimentaires. On peut en effet relever des cas de restauration « naturelle » du littoral après des épisodes de recul de grande ampleur. La gestion de tels processus nécessite donc des analyses fines poursuivies sur des périodes assez longues. Il n’en est pas de même de l’effet des tempêtes sur les populations et leurs biens, le processus de « submersion marine » résulte d’abord de l’implantation inappropriée des hommes et de leurs activités. Les réponses face à un tel risque diffèrent assez largement de la situation d’érosion. Faut-il dans ces conditions envisager une réponse unique ?

9Ces éléments montrent l’importance de l’expertise, de la connaissance scientifique du fonctionnement du littoral, pour envisager une politique de défense raisonnée [Miossec 1998, Meur Férec & al. 2008] et de protection contre les risques littoraux. La difficulté est aussi de faire accepter cette connaissance et ce suivi auprès des élus locaux, des administrations, et de la population, de traduire ces données en termes d’usage et d’aménagement des territoires littoraux. Il est aussi difficile d’envisager les temporalités des dynamiques littorales qui ne sont pas celles des élus, de dépasser les solutions techniques si longtemps et systématiquement utilisées (digues, épis…) et trop souvent considérées comme les seules réponses acceptables en matière de sécurité notamment par les populations riveraines.

2. Trop de réglementations et d’acteurs. Une lisibilité difficile

10Le littoral fait depuis quelques décennies l’objet de nombreux règlements, de lois. Outre la « loi littoral » (janvier 1986) s’appliquent dans ces espaces des textes valables ailleurs en France, c’est le cas de la loi 95-101 de février 1995 relative au renforcement de la protection de l’environnement, dite loi Barnier, qui est à l’origine des Plans de Prévention des Risques (PPR). Sur le littoral doit aussi être mise en œuvre la directive européenne inondation (2007). Pour les élus locaux et plus généralement pour les décideurs, l’empilement des textes ne contribue pas à une meilleure gestion des risques. En outre, la prise de mesures ou de décisions dans l’urgence après le déroulement de la tempête Xynthia n’a pas conduit à la clarification de la gestion des risques littoraux.

2.1. Le Plan de Submersion Rapide (PSR)

11Au lendemain de Xynthia, en mars 2010, le futur plan de submersion rapide (PSR) est annoncé ; il concerne, outre les processus de submersion marine, le ruissellement localisé, les crues soudaines, la rupture de digues. Ce plan doit s’articuler notamment avec le Plan National d’adaptation au changement climatique (PNCACC) afin de prendre en compte l’élévation du niveau de la mer. Rappelons que ce plan (PNACC), conformément à l’article 42 de la loi du 3 août 2009, a pour objectif de présenter des mesures concrètes, opérationnelles pour préparer, pendant les années à venir, la France à faire face à de nouvelles conditions climatiques. En février 2011 le plan national de submersion rapide voit le jour ; il concerne 303 communes littorales. Il propose un cadre thématique et organisationnel, des objectifs généraux et des enveloppes financières. La coopération entre l’État et les collectivités territoriales et l’implication des acteurs locaux sont les fondements du PSR. Les maîtres d’ouvrage sont généralement des collectivités locales, en effet la pérennité des actions engagées et l’amélioration de la résilience à l’inondation tiennent largement à l’implication des acteurs locaux, particulièrement des maires. Le PSR incite à « gérer autrement » le trait de côte par la maîtrise de l’urbanisation, l’adaptation du bâti, la fiabilité des ouvrages de protection, l’amélioration des systèmes de surveillance, de prévision, de vigilance et d’alerte et par l’augmentation de la résilience des populations. Ces objectifs très généraux, s’ajoutent à ceux de la stratégie nationale de gestion du trait de côte issue du Grenelle de la Mer (engagement du Grenelle de la mer n° 74 du Livre bleu) qui insiste sur la nécessité de « suivre l’évolution naturelle du trait de côte là où les enjeux sont faibles, à intervenir de manière limitée en accompagnant les processus naturels, à organiser le repli des constructions existantes derrière la ligne de défense naturelle ou aménagée, à maintenir le trait de côte dans les secteurs de forts enjeux ». En janvier 2015 a été installé le Comité National chargé de suivre la mise en œuvre de la Stratégie nationale de gestion intégrée du trait de côte adoptée en 2012. Le Comité doit préparer la cartographie nationale de l’érosion littorale, lancée en janvier 2014. Il doit réaliser un atlas national de référence pour la connaissance de la dynamique des côtes françaises.

12Le PSR s’inscrit aussi dans la stratégie nationale de gestion des risques d’inondation approuvée en 2014, qui a pour objectif la mise en cohérence des actions menées sur le territoire en matière de risque d’inondation. Elle a pour but une sécurité maximale des populations, une réduction du coût des dommages, et une diminution notable du délai de retour à la normale des territoires affectés par les inondations. La stratégie impose de définir et de prendre en compte les secteurs les plus exposés, les territoires à risque important d’inondation (TRI),

2.2. Plan de Submersion Rapide et Programmes d’actions de prévention contre les inondations

13Les objectifs du PSR (adaptation du bâti, maîtrise de l’urbanisation, renforcement de 1200 km de digues avec 500 millions d’euros d’aide de l’État) ont amené des collectivités à mettre en œuvre des Programmes d’Actions de Prévention contre les Inondations (PAPI), qui disposent en 2015 de financements importants dont une partie issue de l’État et qui participent au renforcement de plus de 400 km de digues. Les PAPI ont été lancés en 2002 dans le but de développer une gestion intégrée des risques d’inondation afin de réduire leurs conséquences dommageables sur les personnes, les biens, les activités économiques et l’environnement. Il s’agit d’assurer une bonne coordination entre la prévention des risques d’inondation, les enjeux de l’aménagement du territoire et la gestion des milieux naturels. Le PAPI doit aussi conduire à une mise en œuvre coordonnée de l’ensemble de la réglementation relative à la prévention et à la gestion des inondations sur l’ensemble du territoire de projet (Plans Communaux de Sauvegarde PCS, Document d’Information Communal sur les Risques Majeurs (DICRIM), Plan de Prévention des Risques Naturels PPRN inondation, étude de danger sur les digues, pose de repère de crue…) (Ministère en charge de l’environnement). En 2011, le cahier des charges d’un nouveau type de PAPI est envisagé ainsi que le Plan Submersion Rapide (PSR), ces deux dispositifs se voulant complémentaires. Les nouveaux PAPI constituent un dispositif préparant la mise en œuvre de la Directive inondation, ils porteront donc sur l’ensemble des types d’inondation (débordement de cours d’eau, ruissellement, remontées de nappes, submersions marines…). Pour être labellisés, les projets de PAPI doivent s’appuyer sur un diagnostic précis du risque sur le territoire, une stratégie locale explicite, et un programme associant actions sur l’aléa et réduction de la vulnérabilité, développement de la culture du risque et préparation à la gestion de crise. La démarche doit être intégrée aux autres politiques publiques mises en œuvre localement, (préservation de l’environnement et aménagement du territoire). La démarche devra être conduite dans le cadre d’un partenariat étroit entre acteurs locaux et services de l’État. Les premiers dossiers ont été examinés en juillet 2011 par la Commission Mixte Inondation (CMI), instance en charge de la labellisation PAPI au niveau national, composée de représentants du Conseil d’orientation pour la prévention des risques naturels majeurs (COPRNM) et du Comité National de l’Eau (CNE). La labellisation de projets PAPI et PSR devrait permettre principe une bonne cohérence de ces différents projets.

2.3. Premiers bilans du Plan de Submersion Rapide

14Un rapport du Conseil général de l’Environnement et du développement durable (CGEDD) publié le 13 janvier 2014 dresse un premier bilan du PSR. Ce rapport souligne que le plan a suscité une mobilisation de nombreuses collectivités qui ont élaboré des programmes d’action de prévention des inondations (PAPI) à l’échelle de bassin de risques cohérents. Mais le PSDR s’est focalisé sur des actions de protection, devenant ainsi une sorte de « plan digues » au détriment de la réduction de la vulnérabilité, de la prévision, de l’alerte ou de la gestion de crise. La loi du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles qui modifie la gestion des milieux aquatiques et la prévention des inondations (GEMAPI) donne aux communes et aux communautés de communes à fiscalité propre de nouvelles prérogatives en la matière. Les 8000 km de digues dont 3000 sans propriétaire connu, qui étaient jusqu’ici entretenus et restaurés par différentes collectivités, région, département, commune… devraient incomber aux communautés de communes, établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre (ECPIFP).

3. Des réponses aujourd’hui ou/et dans le futur

15Outre la consolidation voire l’extension des digues, d’autres réponses à la gestion et à la protection du littoral relèvent de méthodes « douces » connues depuis longtemps : rechargement des plages, végétalisation des dunes, évolution naturelle de la côte y compris en dépoldérisant localement.

16La mise en œuvre des Plans de Prévention des Risques Littoraux PPRL devrait constituer une réponse à la réduction du risque par les limitations de l’urbanisation et des aménagements.

3.1. Les PPRL et la prise en compte de la montée du niveau marin

17La circulaire du 27 juillet 2011, suite à la catastrophe Xynthia, précise les règles pour traiter les risques littoraux dans les PPR, cette circulaire préconise de prendre en compte des ouvrages de protection dans la dynamique de submersion, ainsi que les conséquences du changement climatique dans l’aléa de référence. Il s’agit aussi d’anticiper ses conséquences à l’échéance de 100 ans (aléa 2100).

18Le guide méthodologique « Plan de prévention des risques littoraux » [Direction Générale de la Prévention des risques 2014] affine encore ces aspects. Il préconise la prise en compte de tous les aléas susceptibles de se produire dans les communes littorales : érosion, submersion rapide, débordement des cours d’eau. Il définit l’aléa de référence, comme l’événement historique le plus important connu (centennal ou autre). Une surcote de 20 cm doit être appliquée pour prendre en compte les effets du changement climatique sur le niveau marin. Pour suivre les préconisations de l’Observatoire National des Effets du Réchauffement Climatique (ONERC) à savoir formuler des recommandations sur les mesures d’adaptation à envisager pour limiter les impacts du changement climatique, le guide préconise d’envisager l’aléa de 2100 avec 60 cm de plus que l’aléa actuel.

19Des prescriptions sont édictées pour les nouvelles constructions. Une zone qui aujourd’hui n’enregistre pas l’aléa mais qui pourrait être en aléa fort en 2100, doit être déclarée inconstructible afin d’éviter les implantations de population et d’activités dans des zones soumises à de potentiels dangers futurs.

20La cartographie des zones à risque en milieu littoral apparaît extrêmement complexe, ce dont témoigne le guide méthodologique qui nécessite une connaissance fine des dynamiques littorales. Un bilan de la mise en œuvre des PPRL devrait être réalisé pour envisager les obstacles à leur mise en œuvre et on peut penser que ces obstacles seront difficiles à lever en raison même des conflits pour l’espace, des questions foncières particulièrement importants dans les communes littorales.

3.2. Le déplacement des populations et des biens, le « recul stratégique »

21Le recul stratégique introduit par la loi Barnier renforcé par la loi 2003-699 du 30 juillet 2003, dite loi Bachelot, relative à la prévention des risques technologiques et naturels et à la réparation des dommages, implique le déplacement des populations et des activités pour réduire le risque. L’expropriation est donc possible mais son coût peut être très élevé pour l’État. Aucune autorité locale ne dispose de moyens financiers pour déplacer en grand nombre populations, logements, activités. La Cour des comptes a estimé après Xynthia, que le déplacement de 800 habitations représenterait 300 millions d’euros. Le recul stratégique n’est envisageable que si les enjeux économiques sont très importants. En outre, jusqu’ici cette mesure est très impopulaire.

22D’autres possibilités sont envisagées par les juristes, dont certains proposent une méthode innovante pour accompagner le recul des zones habitées vulnérables : « il s’agit de proposer un abandon progressif du droit de propriété sur trois échéances successives. Cet étalement dans le temps de la restitution du littoral à son fonctionnement naturel présente des avantages pour les propriétaires (atténuer la douleur de l’abandon des biens, garder une certaine jouissance, même provisoire, des biens) et pour la collectivité (développer une culture partagée des risques littoraux, optimiser l’indemnisation et limiter la dépense publique) » [Lambert 2015]. L’auteur envisage une perte progressive de la propriété, par démembrements successifs du droit de propriété. Elle distingue une période de trente ans pendant laquelle « le propriétaire perdrait d’abord l’abusus de son bien », qu’il ne pourrait revendre ou transmettre à ses héritiers. « Les biens pourraient être occupés par leurs propriétaires, leurs ayants droit ou leurs locataires tant que cette occupation ne met pas en danger la vie des occupants. Mais ils seraient inaliénables ». Puis pendant une période de trente ans encore le propriétaire perdrait le fructus, il ne pourrait louer son bien, mais il lui serait possible de l’habiter à titre de propriétaire-occupant. Enfin dans une dernière période, le propriétaire perdrait finalement l’usage (usus) de son bien [Lambert 2015].

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Bibliographie

Bersani, C., Dumas, P., Rouzeau, M., Gérard, F., Gondran, O., Helias, A., Martin, X., Puech, P., Fleury, B., Greff, M., Bougere, R. & Trepos, Y. (2010) - Tempête Xynthia - Retour d’expérience, évaluation et propositions d’action, tome I : Rapport, Rapport du Ministère de l’Écologie, de l’Énergie, du Développement durable et de la mer.

Duvat, V. & Magnan, A. (éd.), (2014) - Actes du Colloque : Réduire les risques littoraux et s’adapter au changement climatique, Université de La Rochelle 2-4 avril 2014. [En ligne] URL : http://www.univ-larochelle.fr/Colloque-Reduire-les-risques

Direction générale de la prévention des risques (2014) – Guide méthodologique plan de prévention des risques littoraux

Lambert, M.-L. (2015) - « Droit des risques littoraux et changement climatique : connaissance, anticipation et innovation », VertigO - la revue électronique en sciences de l’environnement [En ligne], Hors-série 21 avril 2015, mis en ligne le 20 février 2015 URL : http://vertigo.revues.org/15742 ; DOI : 10.4000/vertigo.15742

Ministère de l’Écologie, du Développement durable et de l’Énergie (MEDDE), (2014), « Stratégie nationale de gestion intégrée du trait de côte : vers la relocalisation des activités et des biens », 5 décembre 2014, [En ligne] http://www.developpement-durable.gouv.fr/Strategie-nationale-de-gestion.html

Miossec, A. (1998) – « La question du recul des côtes », Mappemonde, n° 52 (1998/4), pp. 1-6.

Meur Ferec, C., Deboudt, P. & Morel, V. (2008) - « Coastal risks in France an integrated method evaluating vulnerability », Journal of Coastal Research, volume 24, n° 2, pp. 178-189.

Suanez, S. (2009) – La question du bilan sédimentaire des côtes d’accumulation. Rôle des forçages naturels et anthropiques dans les processus morphodynamiques analysés à partir de quelques exemples pris en Méditerranée et en Bretagne, Habilitation à Diriger des Recherches, Université de Caen.

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Pour citer cet article

Référence papier

Yvette Veyret, « Les littoraux : quelques obstacles à leur gestion », Bulletin de l’association de géographes français, 93-4 | 2016, 342-349.

Référence électronique

Yvette Veyret, « Les littoraux : quelques obstacles à leur gestion », Bulletin de l’association de géographes français [En ligne], 93-4 | 2016, mis en ligne le 22 janvier 2018, consulté le 15 octobre 2018. URL : http://journals.openedition.org/bagf/920 ; DOI : 10.4000/bagf.920

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Auteur

Yvette Veyret

Professeur émérite des Universités. Université Paris Ouest Nanterre La Défense – Courriel : y.veyret[at]wanadoo.fr

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Droits d’auteur

Bulletin de l’association de géographes français

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