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Participation et exclusion. La distribution des inégalités socio-spatiales dans la mise en œuvre des politiques de prévention des inondations (Blois)

Who is left behind ? The distribution of socio-spatial inequalities in the implementation of flood-risk management policies in Blois, France
Jérôme Cardinal, Sofia Guevara Viquez, Mathilde Gralepois et Marie Fournier
p. 417-434

Résumés

Si la littérature a pu montrer les inégalités socio-économiques d’exposition des populations face aux effets du changement climatique, il reste un champ de recherche en sciences sociales à combler sur l’analyse des effets distributifs socio-spatiaux des politiques d’adaptation au changement climatique. Dans ce contexte, cet article questionne les politiques de gestion du risque d’inondation en France et les effets procéduraux et redistributifs de ces dernières. En se fondant sur le cadre théorique de la justice environnementale, l’article interroge les dispositifs mis en œuvre depuis le début des années 2000 dans le projet de réaménagement du quartier inondable de la Bouillie, à Blois. Marqué par une lourde opération de désurbanisation et désormais un réinvestissement des collectivités locales, ce projet est accompagné d’une politique participative qui vise à définir de nouveaux usages partagés et fonctions réversibles, basés sur un tissu associatif dense et des formes de « solidarité réflexive » autour de la durabilité et de l’inclusion. Pour autant, certains usages ou fonctions du site sont évincés (tels que la présence de Voyageurs) et sont vus comme « peu compatibles » avec les futurs en construction du site. Les mécanismes de solidarité publicisés dans la politique de réaménagement peuvent induire une légitimation sélective de certains usages du territoire et mener à la mise en place de régimes d’exclusion.

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Texte intégral

Introduction. Leave no one behind

  • 1 Charte des villes européennes pour la durabilité- Charte d'Aalborg. Disponible sur: http://i.ville. (...)

1Si la littérature souligne les inégalités socio-économiques d’exposition des populations face aux effets du changement climatique [Laigle 2019], il reste un champ de recherche en sciences sociales à combler sur l’analyse des effets distributifs socio-spatiaux des politiques d’adaptation [Paavola & Adger 2006]. Les études académiques pointent des effets de concentration d’inégalités préexistantes, de déplacement ou d’émergence de nouvelles inégalités [Byskov & al. 2019]. Considérant que selon leur localisation et leurs caractéristiques socio-démographiques (revenu, âge, genre, origine), les populations sont inégalement impactées par les événements extrêmes [Reckien & al. 2018], l’enjeu de solidarité – véhiculé notamment par la notion de justice – est majeur dans les politiques d’adaptation [Renn 2014]. « Ne laisser personne pour compte » ou « Leave no one behind » est un principe fondateur du Programme de développement durable à l’horizon 2030 des Nations Unies [Nations Unies 2020]. Or, depuis la charte d’Aalborg en 19941, la ville est présentée comme l’échelle territoriale des politiques de durabilité socialement justes. Les expérimentations urbaines, en termes d’emploi, d’autogestion (jardins partagés, agriculture urbaine) ou de projets associatifs offrent une opportunité d’approfondissement de la démocratie et des objectifs environnementaux [Emelianoff 2007], dont l’adaptation aux risques dans un contexte de changement climatique.

2Afin d’atteindre les objectifs de justice, les projets d’adaptation, conçoivent des mécanismes de participation. La concertation est vue comme un levier central de l’action environnementale, générant beaucoup d’espoir de transformations [Mermet & Salles 2017]. Censés garantir une représentation plurielle des citadins, mêmes les plus démunis, les mécanismes de participation visent à réduire des inégalités et à dépasser les démarches descendantes provenant de l’État [Barnaud & Mathevet 2015]. Ces mécanismes rendraient les projets débattus légitimes, socialement acceptables, garantissant une adaptation durable dans le temps [IPCC 2022 ; Lioubimtseva & da Cunha 2020]. Pourtant, en même temps que leurs vertus sont soulignées, les dispositifs participatifs se heurtent à la difficulté d’impliquer les populations les plus marginalisées ou aux inégalités de pouvoir au sein des groupes qui investissent ces espaces [Fernandes-Jesus & al. 2017]. Les travaux questionnent la capacité de la participation à rendre compte de rapports socio-spatiaux complexes à l’échelle locale [Barnaud & Mathevet 2015], tout comme la capacité à collecter et à reconnaître la parole des habitants les plus exposés face à des aléas.

3La notion de reconnaissance fait le lien entre participation, justice procédurale et principe de solidarité [Fraser 2004, Fainstein 2009]. La reconnaissance dans les processus décisionnels dépasse la seule prise en compte de la vulnérabilité différenciée des populations exposées aux risques. L’absence de reconnaissance des singularités des habitants empêche la participation des plus vulnérables [Young 1990, Drique et Lejeune 2017, Laigle 2019]. Elle rend impossible la participation et une juste distribution des coûts et bénéfices environnementaux [Fraser 2004]. Les travaux sur la justice procédurale permettent de relier la reconnaissance et la justice distributive, questionnant les processus socio-politiques qui conduisent à une distribution des risques et des bénéfices sur un territoire [Schlosberg 2013].

4Fondé sur l’analyse d’un projet de réaménagement urbain en zone inondable, l’article propose d’explorer les formes de solidarité et les mécanismes de participation qui sont intégrés dans les stratégies d’adaptation au risque d’inondation. Étudiés à l’échelle du projet territorial, comment ces stratégies et ces dispositifs parviennent-ils – ou non – à impliquer des populations qui en demeurent exclus ? Pour cela, l’article explore le cas d’un quartier au Sud de la Loire à Blois appelé « La Bouillie » (2) afin de montrer les limites des dynamiques inclusives du projet territorial malgré les dispositifs participatifs qui le sous-tendent (3). Sur la base des travaux de la justice procédurale, nous étudierons la façon dont les formes de solidarité promues par le projet se heurtent à des régimes d’exclusion à l’égard des anciens et des actuels habitants de ce territoire de marge (4).

1. Cas d’étude et méthode d’enquête. Comprendre la participation autour des projets territoriaux de prévention des inondations

5Les politiques de gestion du risque d’inondation sur le quartier de la Bouillie, quartier d’habitations situé au cœur d’un déversoir de sécurité sur la Loire et progressivement déconstruit durant la dernière décennie, ont fait l’objet d’un questionnement régulier [Doussin 2009, Rode 2009]. La méthode d’enquête permet d’investiguer un champ en particulier : celui du rôle et de la place donnés aux usagers et populations encore sur site suite à la déconstruction.

1.1. Le projet de La Bouillie (Blois) : de la prévention des inondations à la valorisation territoriale

6Dans le val de Blois, la Loire est protégée contre les inondations fluviales par un linéaire de digues, notamment lié au développement des activités agricoles, économiques et urbaines. Blois dispose d’un autre dispositif de prévention : un déversoir. Construit au 18ème siècle dans sa forme moderne pour canaliser les inondations de la Loire [de Person 2001], c’est une partie volontairement abaissée de la digue permettant une évacuation des eaux de crue dans un canal de décharge afin de limiter les inondations en aval, où le risque est fort : des hauteurs d’eau de 1 à 3 mètres et des vitesses d’écoulement allant de 1 m/seconde à 2,5 m/seconde (figure 1).

7Le déversoir a longtemps été interdit à l’urbanisation. Cette tendance change à partir de la fin de la seconde guerre mondiale et notamment, dans les années 1970 en raison d’un « relâchement administratif » [Doussin 2020]. Dès lors, tout un quartier se développe au fil du temps, composé de maisons, d’entreprises, de routes, de jardins familiaux et d’aire d’accueil des gens du voyage. En 2003, les pouvoirs publics d’État et les collectivités locales s’unissent pour stopper la situation. Le choix est fait de mettre en place une Zone d’Aménagement Différée (ZAD) de 52 ha afin de mener une opération de désurbanisation. En recréant sa vocation de zone d’expansion de crues, l’opération va déplacer les habitants [Rode 2017a], soit environ 400 personnes et 20 entreprises. Le territoire de la Bouillie reste pendant plusieurs années un espace sans vocation officielle, marqué par les occupations spontanées, les décharges sauvages et « mis en friche » [Gralepois 2021] acquérant un statut de marge [Rode 2017b].

8Une politique participative vise désormais à réhabiliter le territoire sur un périmètre de 350 ha, dépassant largement le périmètre initial de la ZAD, par la mise en place d’un Parc Agricole Naturel Urbain (PANU). Elle définit de nouveaux usages partagés et fonctions réversibles, basés sur un tissu associatif dense et des formes de « solidarité réflexive » [Ascher & Godard 1999] autour de la durabilité et de l’inclusion. La politique publique se transforme radicalement. Pensée comme un outil de gestion de l’aléa par le rétablissement d’une zone d’expansion de crue visant la réduction de la vulnérabilité des habitants, elle devient un outil multifonctionnel conciliant plusieurs objectifs : la réappropriation d’espaces en bords de fleuve et l’entretien d’aménités environnementales et paysagères. L’ensemble des actions est soutenu par la mise en place d’ateliers participatifs qui font partie de nos matériaux d’enquête.

Figure 1 – Le déversoir en amont de Blois, un chenal de canalisation des inondations

1.2. Étudier l’effectivité de la participation habitante

9Pour cette recherche, nous avons compilé des matériaux de première main (documents opérationnels de planification urbaine et de prévention des risques, synthèses de service, comptes-rendus de réunion, présentations internes, organigrammes ou budgets...) pour appréhender les fondements et les objectifs du projet d’aménagement urbain imaginé par les autorités locales sur le secteur de la Bouillie. Ensuite, pour saisir, le rôle et la place donnés aux usagers et habitants du site dans cette dynamique, nous avons analysé la presse locale, et réalisé des entretiens semi-directifs d’environ 1h30, qui ont été enregistrés et retranscrits. Nous avons rencontré des acteurs institutionnels et une dizaine d’habitants et usagers passés, présents ou futurs du site. Nous avons également participé aux ateliers de concertation du projet réalisés entre février 2021 et avril 2022. 

10Ces derniers matériaux rendent compte d’une tension : les porteurs de projet mettent l’accent sur la cohésion sociale à l’échelle de l’agglomération blésoise, mais ils achoppent à intégrer les différents usages et habitants encore présents sur site, malgré leur antériorité.

2. Un projet paysager de cohésion sociale à l’échelle de l’intercommunalité de Blois

11Si la zone de réaménagement du déversoir de la Bouillie promeut les projets écologiques, collaboratifs et paysagers, en y implantant des usages et fonctions réversibles, compatibles avec la fonction historique de déversoir et répondant à des attentes formulées par une partie de la population blésoise, les dispositifs de participation mis en place restent limités dans les liens qu’ils créent entre usages passés et vocations futures pour le site.

2.1. Un lieu agricole de ressourcement pour la population blésoise

12Dans ce Parc agricole Naturel Urbain (PANU), déjà évoqué dans le Plan Local d’Urbanisme de la ville de 2013, les actions se déclinent sous forme de jardins partagés, d’espaces de récréation, d’agriculture, de conservation de la biodiversité et paysagère. Chacune de ces fonctions peut être associée à des enjeux de “solidarité réflexive” tel que définie par Ascher et Godard [1999]. Cette solidarité serait incarnée premièrement par des liens sociaux multiples et choisis par des individus n’habitant pas exclusivement dans des espaces résidentiels contigus. Deuxièmement, elle se caractérise par la réflexivité des pratiques sociales dans un contexte de risque environnemental (au-delà du seul risque d’inondation). Le projet de la Bouillie, par la définition d’usages partagés basés sur un tissu associatif dense autour de la durabilité et de l’inclusion à l’échelle locale, peut être lu à la lumière de cette catégorie.

13Une « terre nourricière »

14Les usages du PANU de la Bouillie intègrent la contrainte de l’inondabilité : l’agriculture, dans une forme renouvelée, offre une vocation au territoire et intègre les enjeux écologiques et paysagers forts. Cette vocation agricole n’est pas nouvelle : les usages projetés dans ce domaine s’inscrivent dans le tissu existant (figure 2).

Figure 2 – Les usages actuels et futurs sur le déversoir de la Bouillie

Figure 2 – Les usages actuels et futurs sur le déversoir de la Bouillie

15En 1950, Bas-Rivière, à l’ouest du quartier de Vienne compte une centaine de maraîchers [Nicolas & Guignard 2011]. La vocation agricole, mise à mal après l’après-guerre et les conséquences de la modernisation agricole, ressort dans les années 2010 sous un nouveau référentiel qui se développe : « nourrir la ville » (jardins familiaux, parc agro-urbain, maraîchage...). Cette dimension agricole prend une place importante lors des ateliers participatifs : le cadrage insiste sur une volonté de réaffirmer la dimension agricole et nourricière de proximité de la ville. Les espaces fortement marqués par le risque d’inondation et les réglementations strictes afférentes sont plutôt dédiés à des activités de pâturage extensif, qui s’intègrent aussi dans la volonté d’un entretien éco-responsable des lieux.

16Ce re-développement de l’agriculture urbaine à Blois devient le ferment d’une volonté politique, conditionnée à la mise en avant d’une dimension solidaire et éco-responsable. L’agriculture urbaine est perçue comme un vecteur de transition écologique capable de véhiculer des valeurs de cohésion et de « vivre ensemble » [Dumat et al. 2018]. À la Bouillie, les espaces agricoles de la zone de la Vacquerie sont ouverts, au centre d’un espace résidentiel, sur un enjeu de maraîchage dans un quartier vivant. Douze hectares et demi, acquis par l’intercommunalité de Blois sont dédiés au maraîchage biologique et conduisent à l’installation de porteurs de projet agricoles depuis 2013. L’Association des Métairies se met en place dans le quartier de la Vacquerie et accueille un jardin partagé. Enfin, un potager collectif est également développé par un collectif étudiant, visant à renforcer la sécurité alimentaire d’un public précaire. La réaffirmation de la vocation agricole voire nourricière du site s’inscrit dans des fonctions agricoles existantes qui lient les questions agricoles et de solidarité.

17Un lieu de ressourcement fondé sur des pratiques éco-responsables

18Au-delà des ambitions de production agricole, le projet promeut des pratiques et des sensibilités écologiques afin de promouvoir la durabilité urbaine [Barnier & Tucoulet 1999]. Pour soutenir ces démarches, le propriétaire des terres – l’intercommunalité blésoise (Agglopolys) – fait signer un bail rural environnemental aux porteurs de projet. Si les formes du re-développement agricole sont nombreuses, elles participent toutes d’une combinaison entre aménagement urbain, renforcement de lien social ou encore les enjeux de sécurité alimentaire et d’éducation à l’environnement [Duchemin et al. 2010].

  • 2 Citation d’une élue locale, sur la page de présentation du projet sur le site internet de la ville (...)

19L’ambition de composer avec la nature se traduit par une prise en compte du fonctionnement de celle-ci dans la définition des usages récréatifs et paysagers. Pensé comme un « lieu de ressourcement et d’apaisement pour la faune, la flore, et les promeneurs » [Réunion publique, février 2021], le projet paysager vise l’intégration d’une saisonnalité des usages sur le site afin de respecter les périodes de nidification des espèces animales et en le préservant des pressions humaines importantes. L’enjeu de la solidarité s’inscrit dans une dynamique de « ménagement » [paysagiste, entretien, février 2022] de l’espace, et d’une attention portée aux fonctions écologiques qui rappelle la notion de « solidarité écologique » [Mathevet et al 2010]. La transformation territoriale associe des fonctions contemplatives, récréatives et de préservation qui répondent aux enjeux de durabilité et d’adaptation. Pour reprendre une formulation d’un salarié de la collectivité territoriale : « Tous les habitantes et habitants y gagneront en qualité de vie et d’environnement »2.

20Le projet cherche à rassembler les habitants de la ville de Blois, non pas uniquement par sa proximité au centre, mais par des valeurs communes. La volonté de mettre en place une co-gestion de certaines parties du territoire réhabilité par des associations locales vise cette appropriation autour d’un corpus de valeurs communes qui concilie le développement local et la protection de la biodiversité [Morisseau 2012]. Les nouveaux usages qui se dessinent sur le territoire de la Bouillie sont marqués par une volonté d’amélioration du cadre de vie des habitants dans le cadre d’une politique de durabilité. Depuis la Bouillie, ces diverses formes de solidarité sont renforcées et soutenues par la mise en place d’ateliers participatifs pour co-construire le projet de réhabilitation.

2.2. Une volonté de réappropriation du territoire par une concertation à portée limitée

21En lien avec l’objectif fédérateur de réhabilitation, ainsi qu’avec ses ambitions écologiques, la ville déploie une démarche de concertation à partir de février 2021, dans une période de contraintes sanitaires liées au COVID-19. Le projet de la Bouillie est pensé comme un « projet phare » de la mandature amorcée en 2020. L’unification se structure autour de la participation, comme une condition de l’émergence de solidarités [Lioubimtseva & da Cunha 2020, IPCC 2022]. « Il y a eu ce souhait des élus, au moment où les scénarios d’aménagement ont été proposés par le bureau d’étude, d’organiser une concertation pour que vraiment les gens puissent s’approprier le site, et le projet » [Employé de l’Agglomération, entretien, octobre 2021]. L’enthousiasme entourant la démarche visibilise cependant les publics absents. Les ateliers participatifs, visant à légitimer les orientations et les solidarités qui s’y déploieront, ne sont pas saisis par les anciens habitants et usagers.

22Une démarche de participation conditionnée par la proximité au lieu

23Dans un contexte de crise sanitaire, un questionnaire en ligne est lancé en février 2021 afin d’impliquer largement les habitants de l’agglomération dans toute leur diversité : « Notre objectif, c’était celui-ci : toucher toutes les catégories de la population » [Employé de l’Agglomération, entretien, octobre 2021]. Ce questionnaire croise les perceptions et les attentes d’aménagements, devant être réversibles et permettre le libre écoulement de l’inondation, enjeu initial de désurbanisation de la Bouillie. Les répondants priorisent leurs attentes : dimension écologique, agricole, pédagogique, culturelle, récréative et sportive, ainsi que les mobilités. Dans la seconde partie du questionnaire, ils déterminent les vocations à inscrire sur chaque espace à requalifier, sur la base de propositions formulées par le bureau d’études chargé de l’étude prospective. Les profils des personnes ayant répondu au questionnaire font l’objet d’un travail statistique par l’intercommunalité de Blois. 56 % des individus habitent la ville de Blois, 14 % à Vineuil et 10 % à Saint-Gervais, communes concernées par le projet. Les Blésois ayant rempli le questionnaire sont en majorité issus du sud de la ville pour 53 % d’entre eux : la dimension de proximité apparaît centrale, malgré la mise en avant du projet de la Bouillie comme un projet visant au rayonnement de toute l’agglomération.

24Ensuite, des ateliers se sont déroulés début juin 2021, en distanciel. Sur la base d’observations réalisées lors des entretiens, confirmées par les enquêtés, la participation aux ateliers est saisie par des habitants de l’intercommunalité, âgées de 35 à 45 ans ou retraités, déjà relativement insérés dans le tissu associatif local. Ces ateliers marquent des perceptions très négatives sur le territoire de la Bouillie que les décennies de désurbanisation, de « mise en friche » [Gralepois 2021] ont cristallisées. « Je l’ai [le territoire] toujours trouvé tristounet, affirme un retraité dans le cadre de ces ateliers, je suis heureux qu’un projet voie le jour » [Ateliers participatifs, juin 2021]. Le site est qualifié par son caractère circulatoire et son absence de vocation : la Bouillie, striée par une route départementale très empruntée et l’Avenue du Président Wilson, n’est pas pensée comme un lieu de vie.

25L’absence de la parole des habitants du site

26Si les ateliers légitiment les scénarii pré-établis par le bureau d’études, ils ne conduisent pas à la mobilisation des anciens et actuels habitants du site ou des Voyageurs, qui vivent encore nombreux sur le site.

27Cette absence de participation s’explique par plusieurs facteurs. Premièrement, la variable socio-démographique : parmi les anciens habitants, beaucoup sont des personnes âgées. En 2000, la composition sociale des habitants des quartiers de la Fouleraie et du Glacis situés dans le déversoir de la Bouillie, relève que, parmi les 70 personnes enquêtées, 41 % des habitants avaient plus de 70 ans, et 67 % avaient plus de 55 ans [MINEA 2000]. Vingt-deux ans plus tard, la mémoire du site n’est pas portée par ceux ayant habité la zone. Deuxièmement, la tenue des ateliers en ligne a constitué une frontière numérique, justifiée par le contexte sanitaire « C’est vrai que des personnes nous ont dit "ça ne m’intéresse pas de continuer dans des conditions comme celles-ci". C’était le jeu, malheureusement. C’était mieux que rien bon... » [Employé de l’Agglomération, entretien, octobre 2021]. Cette contrainte se pose fortement pour les personnes âgées et pour les personnes en situation de vulnérabilité, majoritairement touchées par l’illectronisme, cause et conséquence d’exclusion sociale [Kesteman 2020], renforcée par la faible qualité de la connexion internet dans le quartier, comme le relate une habitante : « les Voyageurs sont très peu détenteurs d’ordinateurs. […] sur le quartier on a de très mauvaises liaisons internet. » [Habitante du quartier de Vienne, entretien, octobre 2021]. Le format des arènes participatives limite les capacités d’investissement de certaines catégories sociales. Les habitants actuels et passés prennent peu part aux ateliers participatifs : le futur du territoire s’imagine avec des habitants des quartiers alentours, qui le pratiquent peu mais qui en font le réceptacle d’usages et fonctions futurs.

3. Penser les effets d’exclusion des enjeux de solidarité à la Bouillie

28Au-delà du format de ces ateliers qui circonscrit les publics, les raisons des absences sont questionnées par la notion de reconnaissance et de la justice environnementale. Au sein d’un projet de transformation infusé par les enjeux de durabilité, des dynamiques excluantes sont renforcées ou, a minima, non questionnées, par les nouveaux usages et fonctions encouragés sur l’espace.

3.1. Avoir vécu à la Bouillie : quelle place pour les anciens habitants de la Bouillie ?

29La reconnaissance est une condition de la justice procédurale [Schlosberg 2013]. Cette notion ne se résume pas à la seule prise en compte de la vulnérabilité. Elle intègre leur identité collective, leurs besoins, leurs préoccupations et perceptions [Fraser 2004]. Son absence institutionnalise une mésestime à l’égard de certains usages [Young 1990, Drique et Lejeune 2017, Laigle 2019] et rend impossible la participation, tout comme une juste distribution des coûts et bénéfices environnementaux [Fraser 2004]. Dans le cadre de la Bouillie, la notion de reconnaissance questionne la place de l’histoire du site et des trajectoires résidentielles bouleversées au travers de la démarche de désurbanisation, pour appréhender les limites de la politique de réhabilitation.

30Le manque de reconnaissance symbolique et économique

31Pour les habitants de la ZAD, le processus de désurbanisation, lancé en 2003, est marqué par un manque de reconnaissance des modes d’habiter et de leur légitimité. Ce sentiment devient le ferment principal des luttes du collectif d’habitants des quartiers du Glacis et de la Fouleraie.

  • 3 « Que Marianne est jolie ! », 5 octobre 2004, La Nouvelle République.

32Au plus fort des mobilisations, l’opération de désurbanisation est présentée comme une « opération exemplaire conduite au nom de l’intérêt général »3 , c’est -à-dire au nom de la gestion du risque d’inondation. Contre l’intérêt général, les habitants qui résistent au départ sont dépeints comme les défenseurs d’intérêts individuels, contre toute solidarité territoriale. Le prisme de l’individu-habitant n’est pas intégré [Fournier 2010]. L’aboutissement de la procédure ne transforme pas la façon dont la désurbanisation est présentée. Le déplacement n’est pas intégré dans un récit institutionnel comme un mouvement de solidarité des habitants du Glacis et de la Fouleraie pour les habitants du quartier de Vienne : l’effort consenti n’est pas reconnu [Fournier 2010], d’autant plus si l’on considère la sociologie des quartiers désurbanisés. Les habitants sont issus à 70 % des classes ouvrières [MINEA 2000], très ancrés dans le quartier et ses sociabilités, questionnant la question de la reconnaissance sous deux aspects : la surexposition initiale au risque d’inondation d’un quartier populaire, et les difficultés de relogement possibles.

33La lutte pour la dignité devient un moteur d’action collective pour plusieurs habitants, comme l’explique un des anciens fers du mouvement : « Tous ces gens de la Bouillie […] Ils avaient bossé tout le temps, des petits métiers, et puis au bout du compte, on les fout à la porte, comme des chiens quoi. Ouais. C’est ce côté-là quoi, qui est, qui me motivait quoi » [Ancien habitant, entretien, janvier 2022]. L’absence de reconnaissance symbolique se double d’une absence de rétribution économique pour le déplacement. Dans un contexte de croissance des prix de l’immobilier [Rode 2009], les sommes pour le rachat des maisons sont perçues comme étant trop faibles pour se reloger dans des conditions équivalentes à ce que les quartiers du Glacis et de la Fouleraie offraient en termes de proximité immédiate du centre-ville et d’espaces naturels.

34Pour répondre aux enjeux sociaux, des ajustements successifs sont progressivement réalisés : les premières mesures d’accompagnement social, prenant en compte les spécificités sociologiques des habitants du quartier sont mises en place en 2006, trois ans après la mise en place de la ZAD. Ces seuls échanges conduisent à des négociations individualisées des départs qui s’organisent avec les familles. Cet accompagnement est souligné par plusieurs anciens habitants, et s’inscrit dans une volonté de dialogue mise en avant par les élus locaux, soucieux de ne pas exacerber les tensions. Pour autant, ces ajustements successifs ne conduisent pas à la réalisation d’un bilan global et multipartite de l’opération de la Bouillie, préalable nécessaire à la mise en place d’une politique de participation inclusive. Au-delà des inégalités lors des opérations de désurbanisation, les enjeux de reconnaissance marquent le projet dans la phase de réhabilitation : les objectifs du projet et les ateliers participatifs n’octroient qu’une place symbolique aux anciens habitants.

35Quelle place pour les anciens habitants dans un projet tourné vers le futur ?

36L’ouverture d’arènes participatives dans le projet d’aménagement du territoire de la Bouillie arrive tard si l’on considère le processus depuis la mise en place de la désurbanisation. Elle concerne exclusivement le devenir du site : les décisions politiques antérieures n’ont pas été ouvertes à la concertation, ce qui a été ardemment reproché par le collectif des habitants. Ces arènes participatives sur les futurs de la Bouillie soulignent une volonté de rupture avec la trajectoire socio-politique conflictuelle des dernières années. La participation s’organise en réponse aux représentations négatives de ce territoire et vise à reconquérir cet espace. Les ateliers participatifs deviennent un outil de réappropriation du secteur de la Bouillie pour l’inscrire dans des horizons renouvelés et mettent à distance la destruction des anciens quartiers, l’inscription d’occupations spontanées sur le territoire et le sentiment d’insécurité associé à ce dernier.

37Si les ateliers participatifs ne visent pas à questionner les inégalités qui jalonnent la trajectoire du projet de la Bouillie, les enjeux mémoriels n’en sont pas absents : les autorités locales mettent en avant la nécessité de rendre compte de l’histoire du site et « rappeler vraiment la vie du site, en lien avec la Loire, mais aussi avec ses habitants » [Employé de l’Agglomération, entretien, octobre 2021]. Ce travail demeure symbolique et ne nécessite pas directement la participation des anciens habitants, suivant une démarche de justice procédurale. La non-participation des anciens habitants apparaît régie par des contraintes techniques, géographiques et temporelles, mais aussi par la volonté marquée de tourner la page.

3.2. Les Voyageurs, entre solidarité institutionnelle et mise à l’écart des futurs du site

38Comme les habitants des quartiers du Glacis et de la Fouleraie, le projet d’aménagement ne conduit pas à la reconnaissance des modes d’habiter qui ont préexisté. Il en est de même pour les résidents en habitat léger qui vivent encore sur le site. Leur présence de longue date ne leur accorde pas de légitimité. Les statuts fonciers de ces habitants, pour la plupart des « Gens du Voyage » sont variés : certains vivent sur des terrains familiaux qui leur appartiennent, d’autres occupent des terrains municipaux, sans l’accord de la Ville, quand certains occupent l’aire de grand passage dédiée à l’accueil temporaire des convois lors de grands rassemblements. Pour empêcher les installations intempestives, des tranchées sont creusées, des talus et de rochers sont déposés. En parallèle de la concertation, un accompagnement social est dédié aux gens du voyage par la Ville de Blois. Il dessine les contours d’une forme de solidarité institutionnelle, qui émerge à l’écart des processus collectifs de transformation territoriale de la Bouillie.

39La construction de dispositifs d’accompagnement social spécifique aux Voyageurs …

  • 4 Le service France Domaine de la direction générale des Finances publiques, remplacé depuis 2016 par (...)

40Après des années de négociation pour favoriser le départ des familles dans de bonnes conditions, six familles sédentaires ou semi-sédentaires demeurent sur le site. Des négociations bilatérales sont menées, avec l’appui des fonctionnaires de l’État du service des Domaines4. Des propositions de rachats sont formulées et peuvent dépasser l’estimation des services de Domaines afin de répondre à la crainte des résidents de ne pas retrouver de terrains de qualité équivalente sur le territoire. Les terrains sont généralement partagés par plusieurs familles, réduisant les sommes disponibles pour chaque habitant. Ainsi, le souhait des élus de proposer un meilleur accompagnement se matérialise notamment par des propositions de relogement.

41La sédentarisation des Voyageurs est favorisée, via l’acquisition par l’intercommunalité de logements ciblés sur la base de discussion avec les familles, qui leur sont loués, ou par la construction de logements adaptés. Des négociations et des propositions de relogements sont formulées à des habitants sans titre de propriété. Ces discussions sont favorisées par l’interconnaissance et la permanence de plusieurs acteurs institutionnels dans les services de l’agglomération depuis plusieurs années. Ils se connaissent nommément et échangent directement dans le cadre des négociations bilatérales de rachat ou dans des cadres associatifs. Plusieurs acteurs institutionnels sont également investis dans une association locale d’éducation, d’insertion et de prévention de la délinquance qui travaille beaucoup auprès des Voyageurs. Cette interconnaissance et cette politique d’insertion mise en avant par les acteurs institutionnels favorisent la mise en avant de dispositifs dédiés, qui forment des mécanismes de solidarité institutionnelle.

42… qui exclut les Voyageurs des futurs usages prônés par le projet de la Bouillie

  • 5 Pour reprendre ici un qualificatif souvent utilisé lors des entretiens.

43Si cette solidarité institutionnelle permet de publiciser une forte volonté de dialogue sur laquelle les élus insistent, ces dispositifs se construisent en marge des actions de réhabilitation du site et des arènes participatives. Les Voyageurs n’y sont pas associés. La solidarité institutionnelle est pensée comme une émanation parallèle, justifiant qu’aucune démarche n’ait été menée pour inclure les Voyageurs aux ateliers participatifs, en tant qu’habitants du site : « On se disait que potentiellement, normalement, ils n’ont pas vocation à rester sur le site, et qu’on travaille déjà avec eux parallèlement » [Employé de l’Agglomération, entretien, octobre 2021]. La mise en avant de points de divergence forts avec la « communauté »5 des Voyageurs sur des modes de vie différents participent à cette mise à distance. Pour les acteurs institutionnels, elle complexifie la participation à des arènes visant à définir un projet de territoire commun.

44Plusieurs Voyageurs expriment le sentiment d’un projet qui se formule contre eux. François, qui vit sur un terrain qui appartient à sa famille s’interroge : « Pourquoi planter des salades là où les gens habitent ? Nous on est de la merde, c’est ça ? ». L’objectif, formulé par les acteurs institutionnels est de « libérer le secteur de la Bouillie » (comme le disait un membre de l’intercommunalité en 2019). Cette « libération » est mise en œuvre au nom de la gestion du risque d’inondation et du rétablissement du déversoir, qui nécessite la démolition des modes d’habiter ancrés sur le territoire, mais elle recouvre aussi implicitement une évacuation des usages associés aux Voyageurs. Ils sont ainsi vus comme étant « peu compatibles » (élu, observation des ateliers participatifs) avec les futurs en construction de la Bouillie, à fortes aménités environnementales et paysagères pour les habitants et les touristes. Seul l’aire de grand passage devrait demeurer, faute d’autre terrain disponible sur l’agglomération pour l’accueillir. Les solidarités pensées sur l’espace de la Bouillie sont électives, et conduisent à une légitimation sélective de certains usages du territoire, et un contrôle implicite de l’espace. L’appropriation collective du territoire par des associations et nouveaux usagers, solubles dans le projet de territoire, associe des vocations et fonctions au territoire : les usages non désirés, comme les occupations spontanées des terrains communaux ou intercommunaux ne peuvent alors y fleurir.

Conclusion. Penser la reconnaissance dans les politiques d’adaptation au changement climatique

45L’analyse du projet territorial de la Bouillie par le prisme de la solidarité montre des dynamiques d’exclusion. Si le projet se construit sur la base d’objectifs environnementaux inclusifs pour les habitants de l’agglomération, les formes de solidarité demeurent sélectives, évacuant les usages présents et passés du site. Dans ce contexte, la place des gens du voyage est particulièrement emblématique. Ils restent en marge des dispositifs participatifs déployés par la démarche de concertation. Ainsi, le projet de réhabilitation de la Bouillie n’intègre les Voyageurs vivant sur l’espace que dans le cadre des négociations visant à organiser leur départ. Comme pour la question de la mémoire des anciens habitants, la place laissée aux usages préexistants dépend de la capacité des usages à s’insérer dans les valeurs du projet. Le projet de la Bouillie est pensé comme un outil de dépassement de la conflictualité du territoire, plutôt qu’un outil de reconnaissance opérant le bilan de l’opération d’urbanisme en cours depuis les années 2000.

46Questionner la reconnaissance des différents usages et modes d’habiter sur un territoire met en avant les luttes existantes pour imposer des motifs différents au sein des politiques publiques. À Blois, tous les usages antérieurs ne sont pas évincés : la fonction agricole historique du territoire est recentralisée, les éléments de patrimoine historique du site comme les ponts Chartrains sont restaurés, la mémoire des anciens habitants des quartiers du Glacis et de la Fouleraie devrait être visibilisée par des panneaux signalétiques. Le projet prétend être le lieu d’incarnation d’une nouvelle relation entre ville et espace urbain, incarné par une ambition de « ménagement » des territoires qui s’inscrit en rupture des politiques conventionnelles d’aménagement de l’espace. Cette tentative de formalisation d’une nouvelle identité territoriale répond à plusieurs objectifs. La Bouillie n’est plus un territoire sans vocation, marqué par la contrainte de la gestion du risque d’inondation : ces contraintes offrent un espace d’expérimentation, limitant l’expansion urbaine et permettant le ré-ancrage d’espaces naturels en ville : jardins partagés et familiaux, installations d’agriculteurs, importance de la biodiversité et solidarité écologique, etc.

47Tournés vers la construction de futurs désirables, les ateliers participatifs visent à rompre avec la trajectoire sociale conflictuelle qui entoure le site. Par ce biais, la participation des Voyageurs, par exemple, est donc rendue doublement difficile. En plus du manque de ressources sociales, nécessaires à la participation à ces arènes de concertation, cette projection procède à une éviction symbolique du territoire, au nom de futurs durables à construire. La modalité de définition des bons usages légitimes de la nature doit donc être soulevée, à l’aune de la mésestime institutionnalisée des plus dominés.

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Notes

1 Charte des villes européennes pour la durabilité- Charte d'Aalborg. Disponible sur: http://i.ville.gouv.fr/frontendiv.php/sfPropelFileAssoc/download/file_id/250

2 Citation d’une élue locale, sur la page de présentation du projet sur le site internet de la ville : https://www.blois.fr/info/2021/01/projet-bouillie

3 « Que Marianne est jolie ! », 5 octobre 2004, La Nouvelle République.

4 Le service France Domaine de la direction générale des Finances publiques, remplacé depuis 2016 par la Direction de l'Immobilier de l'État est chargé de déterminer la valeur vénale des biens immobiliers en cas d’acquisition ou de vente.

5 Pour reprendre ici un qualificatif souvent utilisé lors des entretiens.

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Table des illustrations

URL http://journals.openedition.org/bagf/docannexe/image/9922/img-1.png
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Titre Figure 2 – Les usages actuels et futurs sur le déversoir de la Bouillie
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Fichier image/png, 852k
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Pour citer cet article

Référence papier

Jérôme Cardinal, Sofia Guevara Viquez, Mathilde Gralepois et Marie Fournier, « Participation et exclusion. La distribution des inégalités socio-spatiales dans la mise en œuvre des politiques de prévention des inondations (Blois) »Bulletin de l’association de géographes français, 99-3 | 2022, 417-434.

Référence électronique

Jérôme Cardinal, Sofia Guevara Viquez, Mathilde Gralepois et Marie Fournier, « Participation et exclusion. La distribution des inégalités socio-spatiales dans la mise en œuvre des politiques de prévention des inondations (Blois) »Bulletin de l’association de géographes français [En ligne], 99-3 | 2022, mis en ligne le 20 novembre 2022, consulté le 28 mai 2024. URL : http://journals.openedition.org/bagf/9922 ; DOI : https://doi.org/10.4000/bagf.9922

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Auteurs

Jérôme Cardinal

Doctorant, Université de Tours, Laboratoire CITERES (Cités, Territoires, Environnement et Société - UMR 7324) – Courriel : jerome.cardinal[at]univ-tours.fr

Sofia Guevara Viquez

Post-doctorante, Université de Tours, Laboratoire CITERES (Cités, Territoires, Environnement et Société - UMR 7324), – Courriel : sofia.guevara[at]univ-tours.fr

Mathilde Gralepois

Maîtresse de Conférences-HDR, Université de Tours, Laboratoire CITERES (Cités, Territoires, Environnement et Société - UMR 7324) – Courriel : mathilde.gralepois[at]univ-tours.fr

Marie Fournier

Maîtresse de Conférences, Conservatoires des Arts et Métiers, Laboratoire GeF (Géomatique et Foncier - EA 4630) – Courriel : marie.fournier[at]lecnam.net

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Droits d’auteur

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