Introduction

1Les grands projets d’équipements culturels fondés sur l’économie de la connaissance, la durabilité et l’innovation illustrent les politiques publiques engagées par les villes anciennement industrialisées telles qu’Essen, Bilbao, Gènes, Belval et d’autres depuis le milieu des années 1990. Par exemple, à Bordeaux, la reconquête des quais de la rive droite à travers la libération des friches industrielles et militaires permet à la fois un recentrage de la ville centre et offre des opportunités foncières en matière de logements, d’équipement, de poumons verts ou encore d’espaces récréatifs. De ce point de vue, Bagnoli, situé dans la partie occidentale de Naples, pourrait être une formidable opportunité, mais va se révéler non seulement un échec assez singulier et bien au-delà, un exemple révélateur, à nouveau, des faillites quasiment permanentes des politiques de développement urbain dans les villes de l’Italie du sud et tout particulièrement à Naples.

2L’attention et le succès de la Troisième Italie (Bagnasco, 1977 ; Trigilia, 1986 ; Pecqueur et Courlet, 1991) depuis la fin des années 1970 ont pu faire oublier un moment la permanence de la seconde Italie : cette Italie du sud et Naples au premier plan. Au-delà des discours et des programmes lénifiants, de modèles largement repris des thématiques européennes, le Sud italien reste perçu comme une formidable « machine » à aspirer des fonds qui généralement deviennent des fonds perdus pour les opérations envisagées, programmées avec d’autant plus de soins et de précisions qu’on sait qu’elles ne seront parfois pas réalisées. A nouveau, « le syndrome du Guépard » demeure le modèle dominant et traduit bien les comportements d’accaparement de certains acteurs. Dans Le guépard, encore, on sait que l’habillage, les « costumes » jouent un grand rôle dont personne n’est finalement dupe…

3Le projet de reconversion industrielle de Bagnoli s’inscrit aussi dans ce mouvement général identifié aujourd’hui sous la notion de « smart city » et accentué cette dernière décennie par le processus de métropolisation, entendu aussi bien au sens géographique – reconstruire la ville et la centralité sur la ville – qu’au sens économique visant la concentration des fonctions de commandement, de coordination, de contrôle, de création de codes (Lacour et Puissant, 1996 et Bourdeau-Lepage, 2012).

5C’est donc par le biais de projets d’aménagement d’envergures sur des espaces périurbains ou même centraux longtemps restés en marge que la plupart des grandes villes prétendant être ou devenir métropoles se positionne pour s’affirmer sur le plan national, européen, voire international dans un contexte de compétition accrue des territoires : mais quelle est la véritable ambition de Naples sinon être d’abord napolitaine ? Si le site de Bagnoli concentre les composants nécessaires à un processus de transformation urbaine positive, tenant à une situation géographique favorable, un paysage d’exception (les Champs Phlégréens), il canalise, exacerbe, catalyse aussi un certain nombre de difficultés : lenteur des procédures, immobilismes institutionnels et politiques, représentations négatives : une idiosyncrasie culturelle profonde, alimentée paradoxalement par l’abondance de financement, une coupable myopie de nombreuses institutions sur des comportements pour le moins douteux, pour ne pas dire coupables ou même mafieux.

6Notre lecture, à défaut de pouvoir connaitre les mécanismes et les comportements réels privilégiera les jeux d’acteurs institutionnels et de leur articulation, des représentations et images liées au projet et au territoire dans lequel il s’inscrit.

Bagnoli : une reconversion au sort incertain dans une métropole napolitaine malade

Naples. Une métropole en décrochement persistant

8Naples est une métropole en décrochement persistant. Si elle appartient aux « grandes villes à potentiel européen » au même titre que Turin ou Bologne comme le suggère l’étude de C. Rozenblat et P. Cicille sur l’analyse comparée des villes européennes à partir de 15 indicateurs de fonctions métropolitaines (transports, universités, culture…) (Rozenblat, Cicille, 2003), elle reste néanmoins une métropole de plus de trois millions d’habitants, avec une forte densité dont près d’un million d’habitants pour la seule ville de Naples déclassée par son faible poids économique (Delpirou, Rivière, 2013; Manceau, 2011). Elle se classe, par sa population, parmi les trois premières métropoles d’Italie (Tableau 1).

Tableau 1. Approche comparée des métropoles italiennes. Quelques indicateurs au niveau provincial.

Métropoles	Population (Istat, 2012)	Population Commune centre (Istat, 2012)	Taux de chômage en % (Istat, 2013)	Densité de population (Istat, 2012)	PIB par habitant en SPA 2010 (% de la moyenne UE27=100 (Eurostat)
Rome	4 039 813	2 638 842	11,3	750,7	128
Milan	3 075 083	1 262 101	7,7	1946,5	179
Naples	3 055 339	959 052	25,7	2607,6	65
Turin	2 254 720	872 091	11,4	330	113
Bari	1 246 297	313 213	19,9	325,8	78
Bologne	990 681	380 635	8,4	267,5	141
Venise	847 983	259 263	8,6	343,8	112
Florence	987 354	366 039	8,1	280,9	124
Gênes	851 283	582 320	9,1	463	111
Reggio di Calabre	550 323	180 686	20,5	172,8	62

9Si l’idée de « ville compacte » et donc de densité, constitue en soi un critère positif pour une métropole, Naples défraye surtout la chronique nationale et européenne plutôt par ses « échecs » : la désormais fameuse crise des déchets, la criminalité, le persistant retard économique et l’importance du travail informel (Manceau, 2011 ; Froment, 2006). Elle est ainsi classée avec constance parmi les métropoles européennes en retard de développement, dont le PIB par habitant est inférieur à 75% de la moyenne communautaire. En 2010, celui-ci affichait un indice de 65 (UE=27), en deçà des métropoles du nord comme Milan (179) ou Bologne (141).

11Pour Peppe Lanzetta, écrivain, Naples concentre « tous les vices d’une mégapole sans en avoir la richesse » (Bozonnet, 2008) et plus que jamais l’agacement de l’Italie du nord pour financer un tonneau des danaïdes. Cet agacement se traduit en particulier par le sempiternel débat autour du « coût du Mezzogiorno » pour les régions du Nord. Il a constitué d’ailleurs un enjeu politique et électoral chers à un parti comme la Ligue du Nord à la fin des années 2000 qui jugeait que « l’Italie du Nord, riche et industrialisée, serait retardée dans son développement économique par le Sud, plus pauvre et par un État fiscalement rapace, corrompu et inefficace » (Machiavelli, 2001, p.130).

13Jusqu’à la fin des années 1960, l’essentiel de l’industrie du Mezzogiorno s’est localisé à Naples. « Géographiquement, les installations ont cerné la ville » (Vallat, 1998, p.202). Au cœur de Naples, et cette géographie est essentielle, ce sont deux grandes friches historiques – une dans la partie occidentale : Bagnoli, l’autre dans la partie orientale – qui font aujourd’hui l’objet d’un processus de transformation, soit près de 500 hectares.

Le projet de reconversion du site de Bagnoli. Du gigantisme industriel au poumon « noir » de Naples

14Après sa fermeture en 1993 (document 1), les acteurs territoriaux amorcent le processus de transformation du site dont le coût total est estimé à 1 220 millions d’euros (Rodrigues-Malta, 2006, p. 30). Ce processus s’articule autour de deux grandes étapes : la bonification des sols – toujours en cours – et la requalification du site, lancée en 2006. Bien qu’il soit inscrit dans un patrimoine paysager remarquable, celui d’un « amphithéâtre de collines volcaniques : les Champs Phlégréens et la colline de Pausilippe » (Mautone, 1978), le site de Bagnoli rencontre un fort problème d’image. Parmi les critiques les plus acerbes, Claudio Velardi, journaliste au quotidien méridional Corriere del Mezzogiorno qualifie le site de « désastre […] le véritable trou noir de ces quinze dernières années à Naples » (Corriere del Mezzogiorno, 03/03/2009). Les récents évènements (incendie du musée, affaire de pollution aggravée, faillite de la société de transformation …) n’ont fait que renforcer ce constat.

15Le projet de transformation n’est lui-même pas épargné. En novembre 2008, on pouvait lire dans un article de La Repubblica d’Ottavio Lucarelli, les propos suivants : « le dessin de la nouvelle Bagnoli n’est ni de chair, ni de poisson. Il n’y a aucune identité définitive. Il y a plutôt, un projet dans lequel on a mis un peu de tout. Il ne semble pas y avoir une articulation cohérente avec une claire identité touristique » (La Repubblica, 04/11/2008).

16Les travaux de transformation urbaine ont débuté en 2006 même si quelques projets sont antérieurs, comme la Città della Scienza qui a ouvert ses portes dès 2001. La trame générale vise à pérenniser « le caractère industriel des lieux » (Comune di Napoli, 2005). C’est d’autant plus important qu’au cours des années 1970/1980, le site de Bagnoli est perçu comme un quartier « sans chômage et sans camorra » (Rivière, 2004). Encore au milieu des années 2000, Ugo Marani, alors membre du conseil d’administration de la société en charge de la transformation urbaine évoquait lui aussi « Bagnoli comme une culture sans camorra, sans malavita, Bagnoli, c’était un rêve » (Entretien du 12/02/2007).

17Le démantèlement de l’unité de production sidérurgique a donc été accompagné par une mission d’inventaire d’archéologie industrielle avec la sélection des éléments majeurs (haut-fourneau, entrepôts, ponton) (Rodrigues-Malta, 2006) : alors qu’initialement son démantèlement était envisagé, les fondations de l’aciérie sont conservées et mises en valeur (document 2). En décembre 2005, l’appontement nord qui servait à l’accostage des bateaux a été transformé en 800 mètres de promenade avancée sur la mer (document 3).

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19Le centre multifonctionnel (la Porta del Parco) dont les travaux ont débuté en janvier 2007 a été inauguré en 2011 et accueille un auditorium, un centre de bien-être et une salle d’exposition (Figure 1).

20Plusieurs autres grands chantiers sont en cours (et parfois suspendus) parmi lesquels : le parc des sports qui s’étend sur 35 hectares. Il est pour le moment arrêté, confronté aux problèmes de pollution de ses sols. Après une visite de la Commission européenne en octobre 2013, la fin des travaux est prévue fin 2015. L’aquarium thématique – centre d’exposition de la mer – est achevé depuis 2011. Mais l’édifice a fait l’objet d’actes de vandalisme qui n’ont pas permis son ouverture.

21Prévu dès les années 1990, le parc urbain qui devait être « le poumon vert de la ville », constitue le principal point noir de la « reconquête » en raison des travaux d’assainissement inachevés. Le parc doit s’étendre sur 160 hectares dont 33 hectares de plages. Des modes de circulation douces sont prévus avec 8,5 Km de pistes cyclable. En matière d’infrastructures, les travaux de la future Ligne 8 de métro sont encore à l’état de projet comme le pôle technologique et le port touristique. Pour les Studios de Naples (production audiovisuelle et multimédia), seulement 15% du projet était réalisé en 2014 (BagnoliFutura, 2014).

22L’état des lieux autour de la reconversion du site de Bagnoli, symbole identitaire national et local fort de l’histoire industrielle au début des années 1990, offre aujourd’hui la réalité d’un entre deux au sort incertain caractérisé par la difficulté de faire aboutir le processus de transformation, une gouvernance souvent qualifiée d’ « inefficace », de corrompue et épinglée par les instances européennes (Manceau, 2011 ; Rivière, 2011).

Le projet de Bagnoli : d’abord la reconquête de la ville

La transformation du site de Bagnoli : « toutes les fées sur le berceau »

24Partout en Europe, la réhabilitation des sites industriels est une opportunité pour répondre aux défis relevés par l’étalement urbain, le renforcement des disparités territoriales et permettre une « croissance intelligente, durable et inclusive » (SDEC, 1999 ; Agenda Territorial, 2007 ; Stratégie Europe 20/20, 2010). Elle est d’ailleurs portée symboliquement et cofinancée par l’Union européenne à travers sa politique de cohésion qui vise à réduire l’écart entre les niveaux de développement des territoires. Avec deux tiers de la population européenne vivant aujourd’hui en zone urbaine, la ville constitue le niveau d’intervention privilégié de l’Europe (Rapport Perben, 2008 ; Union européenne, 2011). Mais derrière ces discours répétés, ces injonctions plus ou moins itératives pour obtenir des financements, que signifient sur le terrain localement à Naples ces intentions ?

25Les acteurs institutionnels locaux, régionaux et nationaux s’accordent unanimement sur ces enjeux identifiés par la Commission. Cette convergence des orientations – qui vise aussi à capter les fonds communautaires – se lit dans les plans de planification et de programmation, principaux vecteurs de la volonté politique pour la transformation du site de Bagnoli (Figure 2).

26A l’échelle communale, le plan urbanistique de Naples prévoit la récupération du site de Bagnoli comme une réponse à l’étalement urbain, à la sauvegarde des espaces verts (PUC di Napoli, 2004).

28La volonté affichée pour Naples et son échelle métropolitaine est à la fois de créer une nouvelle centralité caractérisée par de nouvelles fonctions culturelles et touristiques mais aussi de constituer une vitrine et lui permettre de s’affirmer à l’échelle nationale comme internationale : R. Rodrigues-Malta témoignait à propos de la transformation de l’interface urbano-portuaire dans les années 1990 qu’il s’agissait d’accessoires pour « look normal », d’ « ustensiles » pour aider le retour à la normalité citadine, à la quotidienneté urbaine » (Rodrigues-Malta, 2001) et contrebalancer les représentations négatives.

29A l’échelle régionale, le Plan Territorial Régional adopté en 2007 prévoit, à travers la requalification du site et plus largement les anciens espaces industriels, de s’inscrire dans une démarche de développement durable et « d’amélioration de la compétitivité des villes et les territoires concernés » (Regione Campania, 2007). Ce lien entre le niveau européen et la région n’a rien d’étonnant. Simonetta Volpe et Domenico Smarazzo (co-auteurs du PTR) rappellent que la rédaction du PTR « repose essentiellement sur les documents stratégiques de l’Europe […]» (S. Volpe et D. Smarazzo, entretien 01/2007).

32En première analyse, les documents de programmation et de planification des différentes échelles institutionnelles semblent s’accorder parfaitement sur les enjeux territoriaux à relever Ils semblent être unanimes sur l’importance de requalifier le site de Bagnoli et le rôle de ce territoire pour « recoudre » le tissu urbain et pour la « fabrique » de la métropole. Encore que suivant les différents intervenants, les priorités ne sont pas de même nature et que les attentes, au-delà d’accords généraux et formels peuvent signifier des politiques de types différents sur des parties d’espace variés : refaire la centralité, un exemple de développement durable privilégié à Bagnoli, pour les Napolitains ou pour les investisseurs et les touristes internationaux.

Les limites du projet : enchevêtrement politico-institutionnel, absence de stratégie territoriale et gouvernance impossible

33Si cet emboitement vertical des plans d’aménagement montre une vision presque idéale autour du projet de reconversion du site, en ce qui concerne la mise en œuvre, les modalités d’utilisation des crédits, les cohérences dans l’articulation des projets, la vision dite idéale devient rapidement un lieu d’affrontements, une somme d’occasions perdues. Bagnoli alors témoigne de l’anatomie d’un mode de fonctionnement de Naples et le début d’une série d’échecs annoncés, une absence de véritable stratégie territoriale et une gouvernance inefficace et impossible.

34Du point de vue opérationnel, le premier plan de bonification environnementale est approuvé par l’Etat en 1994. Mais les travaux d’assainissement des sols ne débutent qu’en 1996 lorsque la Commune de Naples approuve le document opérationnel (variante occidentale). Toutefois, ce document ne propose que des orientations générales articulées autour de la sauvegarde de l’environnement naturel, de l’architecture industrielle et de l’implantation d’un grand parc urbain sans plus de précisions. Affiliée à ce plan, la transformation est donc subordonnée à la rédaction d’un Plan urbanistique exécutif, soumis en 1998 par la Commune de Naples. Ce plan est chargé de lancer la seconde phase de la requalification du site par l’implantation d’activités et d’infrastructures, des fonctions qualifiées d’« hautement représentatives du renouveau de Naples » (PUE, 2005, p. 2).

36Ce retard s’explique par plusieurs raisons politico-institutionnelles et opérationnelles – qui permettent de mettre aussi en exergue les différents niveaux d’intervention – parmi lesquelles :

37A l’échelle locale :

• En 2001, pour des raisons de coût et de temps, l’opposition au Conseil Municipal conteste l’adoption du plan qu’elle considère comme mal ficelé. Elle souhaite connaitre en détail le Plan d’exécution en particulier la destination des sols afin de savoir comment les dépolluer (en profondeur ou seulement en surface)

• La composition de la Société de transformation urbaine est contestée, remise en cause par l’opposition qui critique la présence uniquement d’institutions bancaires (Lepore, 2007).

38Aux échelles locale/nationale :

• La gestion du site connaît aussi des complications. Les sols appartenaient en partie à l’Italsider, société sidérurgique italienne, placée sous le contrôle de l’Institut de reconstruction industrielle. Il faudra deux années (1996) à l’IRI pour constituer la société en charge de la bonification : la Société Bagnoli S.p.A. En 2001, quand la Commune acquiert les terrains de l’Italsider, elle reçoit un lourd héritage de la société d’État Bagnoli Spa : les opérations de dépollution des sols n’ont pas été achevées.

39A l’échelle nationale/internationale :

• Le changement de gouvernement national puis le retour de l’Etat sur le projet de bonification des sols qu’il considère incomplet en particulier sur la récupération environnementale et sur le déblaiement des déchets bloque financièrement le processus, phénomène ici plus classique et plus habituel dès lors que l’on veut, légitimement tenir compte des impératifs du développement durable.

• La candidature de Naples à l’America’s Cup en 2003 va définitivement ralentir l’adoption du Plan d’exécution, alors qu’elle voulait témoigner de la puissance et de la géographie particulièrement accueillante pour cette manifestation à haut niveau de médiatisation. Les débats entre la Municipalité, la Région et l’État avaient étonnamment porté sur la réorientation du Plan pour répondre aux exigences de l’America’s Cup.

40Pour certains comme Pecoraro Scanio, président des Verts, cet évènement (l’America’s Cup) n’est encore qu’un « instrument pour débattre du sort de la baie de Naples » (Lepore, 2007), le même qui en 2008, alors Ministre de l’Environnement avait refusé une solution pour la crise des déchets à Naples. La candidature n’a à la fin pas été retenue mais elle a témoigné des attentes différentes des acteurs.

42L’absence de « vision » stratégique du Plan de reconquête du site, les nombreux conflits politico-institutionnels entre l’État, la Région et la Commune de Naples d’un côté, et au sein même de la Municipalité de Naples entre la majorité et l’opposition de l’autre, la désorganisation institutionnelle autour de la candidature ratée à l’America’s Cup en 2003, le calendrier électoral ou encore les faits de corruption (Tableau 2) permettent de comprendre les raisons de l’échec de la reconversion du site de Bagnoli.

La Città metropolitana : un gage de coordination pour la reconversion de Bagnoli ?

44En effet, la Città metropolitana constitue un nouveau périmètre institutionnel depuis le 1^er janvier 2014 censé remplacer la province et gérer la ville à une échelle plus vaste que celle de la Commune. Sur le papier, ses compétences portent sur la programmation, la planification, la coordination et la gestion intégrée des services, des infrastructures et des réseaux de communication (Camera dei Deputati, 2013).

45De ce point de vue, la reconquête de Bagnoli pourrait pleinement s’inscrire dans le périmètre d’intervention de la Città metropolitana. En effet, la Province de Naples participe au consortium de la société de transformation BagnoliFutura. Certes actionnaire minoritaire de la société, discrète, voire « inexistante » dans le processus de transformation, jusqu’à la fin des années 2000, elle attribue une place croissante au projet de reconversion du site au sein de sa proposition de Plan Territorial de Coordination en 2008. On pourrait supposer que cette place est liée à l’institutionnalisation de la Città metropolitana. En effet, la proposition de Plan intervient un an avant la loi de 2009 sur l’autonomie fiscale. Mais voilà, la question métropolitaine vient bouleverser les rapports institutionnels et comme l’évoquait déjà P. Coppola à propos du processus de régionalisation, « […] tout s’agite et quelque chose de neuf est en train de naître, mais les niveaux effectifs de l’action souffrent de ce désordre créatif […] » (Coppola, 2003, p.76). Et ces « niveaux effectifs de l’action » que sont les échelles locale et régionale réduisent comme peau de chagrin les chances de la Città metropolitana de jouer sur l’échiquier de la reconquête de Bagnoli.

46A l’échelle locale, Bagnoli est située entièrement sur la commune de Naples, qui disposait avant la faillite de l’entreprise de 90% des parts la société de transformation. Les récents échanges entre M. Renzi et L. de Magistris à propos de la nomination d’un commissaire extraordinaire pour la reconversion du site posent le décor. L’opération de reconversion reste avant tout une chasse gardée de la commune même si le site est bel et bien sous tutelle.

Conclusion

48Une première lecture « banale », fondée essentiellement à partir des documents, des projets dits stratégiques qui se révèlent régulièrement sérieux, cohérents et qui déclinent avec beaucoup de précisions, schémas, cartes, opérations, emboitements des espaces, montages d’opérations et programmes temporels d’obtention et d’engagement des financements, montre que Bagnoli présente de nombreux caractères de modèle idéal. Classiquement encore, on sait que ces montages se déroulent dans le temps et que les thèmes porteurs, les objectifs généraux, les références en matière de développement changent avec le temps, les porteurs de projets, les environnements plus ou moins contraints par les financements et les impératifs de rationalisation et de restriction budgétaires. Alors Bagnoli n’a rien de bien différent des contrats de plan Etat-Régions en France ou des politiques des fonds européens. Il faut tenir compte des impératifs en matière de développement durable mais aussi tenir compte des effets de mode, le tourisme international, la volonté de constituer ou de renforcer les clusters ou les districts italiens, profiter des opportunités foncières pour offrir des « poumons verts », restructurer la ville sur la ville.

49La réhabilitation de friches industrielles qui plus est situées quasiment au centre de la ville relève très simplement du travail de Sisyphe. Ici, comment concilier la volonté de maintenir une symbolique industrielle et faire de Naples une ville moderne ? Cette lecture conforte l’attention qu’il faut accorder aux détails, aux opérations quotidiennes, à la gestion et à l’évaluation précise et suivie du déroulement et des bifurcations certaines imposées par l’extérieur, d’autres venant de la réalité locale et de ses vicissitudes. Elle montre aussi tout l’intérêt mais aussi les limites de travaux ne reposant que sur des textes et des programmes dont les discours sont globalement bien calés sur les attentes des acteurs politiques et sur celles des financiers.

50La seconde lecture s’éloigne des remarques précédentes d’ordre général et répétitif. Il s’agit de Bagnoli dans Naples, il est question de la métropole napolitaine, de ses modes de fonctionnement, de ses logiques de gouvernance, de répartition des tâches et des enveloppes. On est bien encore au cœur de l’Italie du sud, de ses ancrages comportementaux, de son clientélisme acharné et de ses modes de régulation singuliers où la criminalité, la corruption vont bien au-delà des enjeux et des modalités habituels du jeu des rapports de force. Et Bagnoli, alors, c’est la face visible, émergée, d’un continent napolitain où jouent, sans jeu de mots, en permanence, les forces volcaniques du magma. C’est en quelque sorte l’irruption apparente, révélée d’une société locale qui sait construire des projets tirés au cordeau, qui est championne dans l’art de trouver des fonds, avec sans doute la bénédiction ou l’ignorance tacite des gouvernements de Rome ; Bagnoli, c’est l’irruption excessive de phénomènes habituels, à un effet de lisibilité renforcé comme l’a été la grève des ordures.

51Enfin, un autre regard concerne la Città metropolitana et la fabrique urbaine, thème à la mode dans la littérature et chez les urbanistes. On en connait les bases ; réinventer de l’urbanité, recoudre la ville et lier les périphéries, faire une ville durable, rendre public de nombreux espaces de fait privatisés, harmoniser les cultures, identitaires et les espaces de la plus haute modernité et de haute technologie et de forte médiatisation… Mais Bagnoli du moins à ce jour semble d’abord avoir à se transformer, à réaliser sa propre requalification avant même que de prétendre jouer un rôle moteur et réel dans cette Città metropolitana, encore moins dans les attentes plus ou moins rêvées de la métropolisation. Le nouveau statut de Città metropolitana semble, apparemment, modifier le paysage institutionnel et pourrait donner des gages de coordination et d’intégration plus affirmée. Il n’est pas certain qu’au fond cette évolution institutionnelle ne reste à nouveau que formelle : dans une bouteille nouvelle, on risque de faire comme avant le même vin : Cambiare tutto per non cambiare nulla !