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Editorial : Les petites villes européennes comme enjeu d’équité territoriale

Small European cities as stakes for territorial equity
Hélène Bailleul, Guy Baudelle et Jean-Pascal Josselin

Texte intégral

La métropolisation en toile de fond

1La métropolisation (comme croissance différentielle des plus grands pôles urbains) est inséparable de la mondialisation et de la polarisation économique et démographique. Assez logiquement, la littérature scientifique internationale s’est donc focalisée sur ces processus de concentration géographique, délaissant progressivement l’étude des petites villes et même des villes moyennes (Demazière, 2017). Le développement privilégié des aires métropolitaines n’est pourtant pas sans conséquences sur le devenir de ces centres urbains (Gorzelak, 2010 ; Levratto, 2016 ; Depraz, 2017) qui font partie intégrante de réseaux dont on sait de longue date (Berry, 1964) que leurs différentes composantes font système, ce que confirment les travaux les plus récents (Pumain, 1997 et 2014 ; Borsig et al. 2010 ; Berroir et al., 2017 ; Boutet, Chouraqui & Mauvoisin, 2019).

2Cette dynamique de concentration spatiale observable dans toute l’Europe conduit à interroger l’avenir des petites villes. Belgeo propose un numéro consacré à ce thème, à la suite du colloque international « Quelles centralités hors des métropoles ? » organisé à Lamballe (Bretagne, France) en mars 2018 par plusieurs institutions rennaises (le GIS Europe de Rennes, l’Institut d’Aménagement et d’Urbanisme de Rennes (IAUR), le Laboratoire ESO-Rennes et la Chaire Territoires et Mutations de l’Action Publique, Sciences Po-Rennes) avec le soutien du laboratoire IODE, de la Caisse des Dépôts et Consignations et de la Ville de Lamballe. L’appel à communication initial a été élargi aux villes moyennes, dont l’étude a également connu une assez longue éclipse. Les pôles urbains qualifiés de petites villes ou de centres régionaux à l’échelle européenne peuvent être considérés comme des villes moyennes sur leur territoire national.

Un discours généralement pessimiste

3La question du devenir des éléments les plus modestes du système urbain est d’autant plus vive que la métropolisation est généralement présentée comme un phénomène quasi inéluctable (Gilli, 2005 ; Halbert, 2010) voire souhaitable pour la croissance, comme par exemple aux yeux du Conseil d’analyse stratégique, think tank placé auprès du gouvernement français (Askenazy & Martin, 2015). La littérature souligne le risque de marginalisation d’un certain nombre de petits pôles urbains (et de leur arrière-pays). Le processus de métropolisation apparaît d’autant plus puissant qu’il est désormais soutenu et encouragé dans de grands Etats européens : constitution en Allemagne dès 1995 de « Régions métropolitaines » (Metropolregionen) censées être vectrices de croissance, confortation des grands pôles métropolitains dans la Stratégie nationale d’aménagement des Pays-Bas de 2006, soutien à « l’affirmation des métropoles » françaises par la loi MAPTAM (Modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles) en 2014, etc.

4Aussi l’évolution des petits pôles urbains fait-elle généralement l’objet de diagnostics négatifs et de pronostics plutôt sombres quant à leur avenir, aussi bien au niveau européen (Baron et al., 2010) que dans des contextes nationaux variés (Bontron, 1991 ; Roques, 2009 ; Guilluy, 2014 ; Swiaczny, 2015 ; Steinfürer, 2015, 2018 ; Chauvier, 2017 ; Batunova & Gunko, 2018 ; Roux, 2018). Le déclin semble même critique pour les plus menacées. Aux Etats-Unis, les propos de Paul Krugman (2017) sur la disparition quasi irrémédiable des petites villes ont cependant provoqué une vive controverse (par ex. : Corning, 2018).

5Le devenir de ces territoires non métropolitains n’est pas un enjeu exclusivement national. Partout dans l’Union européenne, leur sort dépend de plus en plus de politiques européennes à impact territorial (politique agricole commune, concurrence, cohésion, transport). Or, la politique de cohésion traditionnellement favorable au polycentrisme et à l’équilibre entre villes et campagnes semble hésiter depuis que la DG Regio englobe l’action urbaine et soutient de plus en plus ouvertement l’épanouissement des métropoles. La trajectoire de ces villes européennes est donc devenue un enjeu d’équité territoriale sur l’ensemble du continent, ce qui interpelle élus et acteurs du développement. Aussi ce numéro interroge-t-il l’évolution des polarités et des services offerts, a fortiori dans un contexte d’évolution hétérogène des petits pôles urbains dans l’espace et le temps.

Une strate urbaine plutôt négligée par la recherche

6Même définies selon une acception large englobant notamment les villes moyennes telles que définies officiellement en France (agglomérations de 20 000 à 200 000 h.), les petites villes européennes ont été relativement peu étudiées en comparaison du volume considérable de travaux consacrés aux niveaux supérieurs de la hiérarchie urbaine depuis les travaux de Saskia Sassen (1991) et Alan Scott (2001) en passant par l’étude du système métropolitain mondial conduite par le réseau du GaWC (Globalization and World Cities) de l’université de Loughborough autour de Peter J. Taylor (Taylor & Derudder, 2015).

7La petite ville reste ainsi « le parent pauvre de la recherche en géographie urbaine » (Edouard, 2012) et un « objet de second rang » (Périgois, 2008, cité par Edouard), même si les travaux précurseurs n’ont pas manqué (Kayser, 1972 ; Desmarais, 1984 ; Burdack, 1987 ; etc.). Si les facteurs de réussite métropolitaine sont désormais bien identifiés (Vandermotten, 2010), l’incertitude quant aux déterminants du succès va croissant à mesure qu’on descend dans la hiérarchie urbaine de sorte que ce numéro se justifie par le faible niveau de connaissance de cette strate urbaine, lui-même explicable par un manque de travaux à l’échelle internationale (Bell & Jayne, 2009).

Un nouvel intérêt des chercheurs et des autorités publiques

8Un bref aperçu de la littérature pour le monde développé montre toutefois que la recherche internationale s’intéresse de plus en plus aux petites villes et aux villes moyennes, a fortiori en contexte périphérique (Kresl & Ietri, 2016 ; Demazière 2017). Ce retour de la question des petites villes est manifeste en Europe, dans le cadre de programmes institutionnels (Servillo, 2014 ; URBACT, 2019), d’ouvrages (Lorentzen & van Heur, 2013 ; Vaz et al., 2013), de thèses (Brun, 2018) ou de numéros thématiques (Demazière et al., 2012 ; Juan & Kunzmann, 2013 ; Châtel & Moriconi-Ebrard, 2016-2017), avec souvent des études de cas nationaux ou régionaux (Kwiatek-Soltys et al., 2014), parfois conduites dans une perspective comparative (Kwiatek-Soltys & Mainet, 2014 ; Grabski-Kieron & Mainet, 2019).

9Certains pays font preuve d’une curiosité particulière pour leurs petites centralités, notamment la France (Edouard, 2007, 2012, 2014 ; CITERES, 2011 ; Carrier et Demazière, 2012 ; Jousseaume & Talandier, 2016) et l’Allemagne (Giffinger & Kramar, 2012 ; Kunzmann & Leber, 2013 ; Steinführer et al., 2014 ; Porsche, 2015 ; Kühn, 2015, 2018), tandis que des travaux apparaissent à nouveau sur les Etats-Unis (Norman, 2013 ; Devadoss et Luckstead, 2015). L’intérêt n’est pas moindre en Europe du Nord où les villes sont souvent de taille réduite et dispersées dans des espaces de faible densité (Gløersen, 2012 ; Pedersen, 2013).

10Les pouvoirs publics s’efforcent également de comprendre les évolutions de leurs petites villes, à l’instar du gouvernement français qui a lancé successivement deux appels à projet sur les petites villes en 2018 et 20191. L’Allemagne avait de son côté mis en place dès le début de la présente décennie un important chantier sur les petites villes périphériques (Gatzweiler, 2012 ; BBSR, 2018a et 2018b). Le Royaume-Uni s’inquiète de la surchauffe londonienne, critique le discours métropolitain et promeut les atouts de ses villes petites et moyennes pour le rééquilibrage national (Cox & Longlands, 2016). Les pays nordiques toujours soucieux de cohésion territoriale ne sont pas en reste2. Une préoccupante grandissante des autorités fédérales se fait également jour aux Etats-Unis (Johnson et al. 2015 ; Kramer, 2016).

Interroger les trajectoires et les stratégies de développement

11Belgeo a souhaité identifier et comprendre les déterminants des évolutions démographiques et économiques des petites villes européennes. La concentration spatiale conduit-elle effectivement à la marginalisation inexorable des espaces échappant à l’ombre portée et aux effets de débordement (spillover effects) de l’expansion métropolitaine ?

12Au-delà de la mesure et de l’explication de ces dynamiques socio-économiques, la revue entendait voir examiner quatre enjeux relatifs aux niveaux inférieurs de la hiérarchie urbaine en Europe : l’évolution des polarités dans les campagnes, les stratégies de développement et d’accompagnement des espaces non métropolitains, les politiques européennes et enfin la gouvernance de ces territoires. Les articles sélectionnés interrogent aussi l’impact de ces dynamiques nationales (et européennes) à l’échelle plus fine des centralités, entendues au sens de centre-ville, et questionnent les politiques menées et leurs paradigmes au regard de l’équité.

Les enseignements de ce numéro

13Les deux premières contributions reviennent sur les dynamiques des petites villes européennes. Celle de Paul Gourdon et al. analyse pas moins de cinquante ans d’évolution démographique des villes de moins de 50 000 habitants, soit près des trois quarts des agglomérations de l’Union européenne. Les auteurs posent d’emblée la question de l’impact éventuel de la métropolisation sur cet échelon important du maillage territorial. Leur vaste synthèse quantitative confirme certes le déclin de près de 30 % des petites localités des régions rurales isolées et le recul des petits centres en reconversion ou vieillissants dans certaines régions urbaines denses mais relève tout autant la quasi absence de relation statistique entre taille et type de trajectoire, soulignant au contraire la diversité des profils, de sorte que le critère de taille ne saurait constituer à lui seul un facteur explicatif. L’éloignement des ensembles métropolitains ne constitue pas davantage un critère suffisant pour éclairer les dynamiques démographiques des petites villes, invitant à prendre en compte les interactions de proximité avec les villes moyennes et même avec les bourgs.

14L’étude régionale proposée par Guy Baudelle et al. confirme l’hétérogénéité des trajectoires des petites villes européennes à partir d’une comparaison de deux régions périphériques mais sujettes à des évolutions démographiques opposées : la Saxe et la Bretagne. Loin d’une crise globale, on observe plutôt l’importance du contexte régional global et l’effet de la distance aux agglomérations dynamiques – grandes mais aussi moyennes ici encore. Le déversement résidentiel ne suffit cependant pas à assurer la croissance : base économique et fonctions de service restent des déterminants majeurs, ce qui rejoint les conclusions de l’article précédent quant à la nécessité de prendre au sérieux leur fonction classique de lieux centraux et leur interaction avec les autres éléments de leur système urbain régional.

15A partir du cas de trois villes moyennes en décroissance (Forbach, Nevers et Vichy), l’étude de Sandrine Berroir et al. s’attache justement à la délicate question de l’égalité territoriale posée par la dévitalisation du centre de nombreuses villes moyennes françaises. Interrogeant les concepts d’égalité et d’équité territoriale, les auteurs déplorent l’affaiblissement depuis deux décennies des politiques d’aménagement du territoire en faveur des villes moyennes françaises alors qu’elles ont été affectées par le retrait territorial de l’État et une dynamique régressive multiforme. Le paradigme de la restauration de l’attractivité leur paraît toutefois inapproprié pour parvenir à l’égalité territoriale. Les actions devraient plutôt valoriser des stratégies locales adaptées aux contextes territoriaux, notamment dans le domaine foncier et immobilier, en s’inspirant d’exemples internationaux qui ont démontré leur pertinence.

16Jean-Charles Edouard revient précisément sur la notion d’attractivité à propos des petites villes, censées souffrir d’un déficit à ce niveau. Critiquant une conception trop exclusivement économique, l’auteur prône une approche plus qualitative intégrant aussi bien les éléments contribuant à la qualité de la vie que les représentations. Mettant en relation les trois notions d’attraction, d’attrait et d’attractivité, il définit cette dernière comme la capacité d’attraction d’un territoire par son attrait. L’étude des petites villes auvergnates montre qu’une meilleure prise en compte de l’attrait plutôt de la seule attractivité permettrait des stratégies de valorisation différenciée de leurs ressources valorisées par rapport aux autres villes.

17Revenant sur le sentiment de « délaissement » de petites villes éprouvées par la désindustrialisation et une métropolisation les plaçant désormais en position apparente de dépendance, Brice Navereau et al. scrutent attentivement les recompositions complexes des systèmes productifs de Gaillac et Graulhet (Tarn). Révélant par leur approche relationnelle l’organisation de « mondes de production » qui sont le fruit d’interactions socio-économiques et de réseaux de ressources impulsés à différentes échelles par les décideurs locaux, les auteurs montrent comment cette dynamique y a fait émerger des « centralités d’innovation ». Leurs propres logiques cognitives et socio-relationnelles sont même suffisamment affirmées pour s’affranchir partiellement de leur environnement urbain régional (villes moyennes et métropole toulousaine). Dans les deux cas, les stratégies locales de montée en gamme, de diversification et de participation à des réseaux innovants sont décisives pour leur inscription dans des dynamiques mondialisées, sans dispenser d’une solide ingénierie territoriale faisant le pari de saisir et d’animer ces dynamiques relationnelles de manière renouvelée en phase avec ces réorganisations productives.

18L’analyse sociologique de Gerhard Krauss confirme ces mutations accélérées à partir de l’étude d’espaces de coworking implantés dans une petite ville et une ville moyenne du Bade-Wurtemberg (Allemagne). La contribution montre que ce type d’équipement se diffuse hiérarchiquement pour répondre aux attentes d’une frange grandissante de travailleurs du numérique indépendants souhaitant équilibrer projet de vie et carrière professionnelle. Cette population est susceptible de jouer un rôle pionnier dans l’évolution des pratiques malgré une insertion limitée dans des réseaux de coopération et des effets économiques restant à prouver.

19Les petites villes paraissent aussi menacées par la grande vitesse ferroviaire, généralement associée au renforcement des effets d’agglomération. Solène Gaudin et Kevin Sutton y voient toutefois une opportunité pour élaborer leur projet de territoire. Examinant les contrats de territoire de Maurienne et de Bretagne autour du projet du tunnel Euralpin Lyon-Turin et de la Démarche grand chantier d’une part et du projet Bretagne à Grande vitesse (BGV) lié à l’ouverture de la Ligne à grande vitesse Le Mans-Rennes d’autre part, ils analysent le positionnement régional et national des petites villes face à la concurrence des pôles supérieurs. Requestionnant « la relation nodalité-centralité », ils étudient comment les aménagements locaux conçus comme des « effets leviers » sont vecteurs d’opportunités et de vulnérabilités pour ce maillon territorial soucieux de conserver sa fonction de « filet assurantiel » face aux forces polarisantes. L’appropriation de ces grands projets révèle ainsi le potentiel d’innovation des villes petites et moyennes comme l’attestent en Bretagne les nombreux projets de pôles d’échanges multimodaux (PEM), marqueurs de leur nodalité. De même, les chantiers du tunnel Lyon-Turin intègrent les projets urbains des petites villes savoyardes renforcées de la sorte dans leur centralité. Les villes petites et moyennes en espèrent un effet de diffusion dont elles seraient les actrices en interaction avec la collectivité régionale ou l’Etat selon le contexte. La logique de contractualisation fonctionne donc comme un révélateur de spécificités territoriales susceptibles d’optimiser des potentialités, sous condition toutefois comme le montre cette comparaison.

20Enfin, Mikel Agirre Maskariano se penche pour sa part sur la stratégie d’une ville en décroissance, Montluçon (Allier), dont il analyse les récits urbains dominants à l’échelle locale. Les acteurs locaux rejettent toujours le déclin comme une anomalie inacceptable et s’efforcent en conséquence de construire un marketing urbain conforme aux récits dominants, sans toutefois parvenir à inverser la tendance. L’ambition développementaliste en quête de compétitivité et d’attractivité adhère fortement à l’idéologie néolibérale. La promotion du cadre de vie placée au cœur du récit urbain dans l’espoir de rendre la ville plus attrayante sous-tend également les projets de revitalisation urbaine mais manque d’originalité et d’efficacité. La performativité des récits hégémoniques axés sur l’attractivité territoriale mérite donc d’être questionnée pour répondre plus efficacement aux enjeux réels que pose la gestion de la décroissance.

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Pour citer cet article

Référence électronique

Hélène Bailleul, Guy Baudelle et Jean-Pascal Josselin, « Editorial : Les petites villes européennes comme enjeu d’équité territoriale », Belgeo [En ligne], 3 | 2019, mis en ligne le 11 juillet 2019, consulté le 16 juillet 2019. URL : http://journals.openedition.org/belgeo/35110

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Auteurs

Hélène Bailleul

Université Rennes 2, UMR CNRS 6590 - ESO - Espaces & Sociétés, F-35043 Rennes, France, helene.bailleul@univ-rennes2.fr

Guy Baudelle

Université Rennes 2, UMR CNRS 6590 - ESO - Espaces & Sociétés, F-35043 Rennes, France, guy.baudelle@univ-rennes2.fr

Articles du même auteur

Jean-Pascal Josselin

IAUR - Institut d’Aménagement et d’Urbanisme de Rennes, F-35043 Rennes, France, jean-pascal.josselin@univ-rennes2.fr

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