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La autonomía indígena «tutelada» en Bolivia*

L’autonomie indigène « sous tutelle » en Bolivie
Indigenous autonomy ‘under trusteeship’ in Bolivia
Stéphanie Rousseau y Hernán Manrique
p. 1-19

Resúmenes

En Bolivia, las luchas indígenas por la autodeterminación adoptaron un lenguaje y normativa específicos con la nueva Constitución en 2009, bajo el concepto de «autonomía indígena originario campesina». Este artículo analiza la normativa y los procesos recientes de acceso a la autonomía por parte de diferentes pueblos indígenas. Las relaciones que se tejen entre pueblos indígenas y Estado constituyen una dinámica que calificamos de dialéctica: por un lado, el necesario reconocimiento del derecho a la autodeterminación y, por otro lado, el control constante por parte de la burocracia estatal, sobre las formas y el contenido de dicha autonomía. Basado en entrevistas realizadas en los departamentos de Cochabamba, Oruro y La Paz, el artículo presenta la visión crítica de unos actores indígenas del proceso de autonomización, resaltando tanto los avances como los obstáculos y las limitaciones del cambio político.

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  • * Este artículo es el resultado de una investigación financiada por el Conseil de recherches en sci (...)

1Pocos países en América Latina han avanzado tanto como Bolivia en la transformación de las instituciones políticas para crear nuevos niveles de gobierno que permitan favorecer la autodeterminación indígena. Sin embargo, el proceso de transformación no está exento de tensiones y dificultades, aun cuando el gobierno de Evo Morales generalmente se ha mostrado favorable a estos cambios. En este artículo presentamos brevemente el contexto político-histórico que explica la adopción de un nuevo paradigma político de autonomía indígena, seguido de una síntesis de los contornos legales de la nueva estructura política en proceso de implementación y de un análisis de los principales conflictos que esta ha desatado desde la perspectiva de las organizaciones indígenas. Utilizamos la información de las entrevistas que realizamos en diciembre de 2016 a funcionarios públicos, líderes indígenas y especialistas en el tema, en los departamentos de Cochabamba, Oruro y La Paz. Finalizamos con una evaluación del camino recorrido, un camino inconcluso e incierto a la luz de las expectativas que los actores indígenas construyeron a lo largo del tiempo. Argumentamos que, si bien el caso de Bolivia es único en cuanto a la magnitud de las transformaciones institucionales señaladas por la ley, el gobierno ha caído en la tentación de mantener un alto grado de centralización del poder y control sobre el proceso autonómico, a tal punto que merece ser descrito como proyecto de «tutelaje estatal» sobre los pueblos indígenas.

1. Movilización y reformas previas a la autonomía indígena

2En Bolivia, al igual que en muchos países de América Latina, la década de 1990 significó la adopción de una serie de ideas y reformas que Charles Hale ha descrito como el paradigma del «multiculturalismo neoliberal» (Hale, 2005; ver también Andolina et al., 2005; Dávalos, comp., 2005; Postero & Zamosc, 2004; Sieder, 2002; Warren & Jackson, 2003). En relación con los debates internacionales sobre los derechos de los pueblos indígenas y la adopción de instrumentos internacionales específicos como el Convenio N.° 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), la noción de «indigenidad» entró en la agenda nacional en los años 1990. Esta noción ha permeado el debate público boliviano y ha permitido tejer una continuidad política con el pasado de distintas luchas populares y del campo. También permitió elaborar nuevas alianzas regionales e interregionales, además de formular nuevas herramientas organizacionales y discursivas (Burman, 2014: 254).

3El Estado reconoció en los años 1990 los derechos de los pueblos indígenas y procedió a institucionalizar mecanismos de participación política para ellos. Sin embargo, este reconocimiento se hizo bajo la sombra de un programa de liberalización de la economía que generó una serie de amenazas concretas en contra de los recursos controlados de facto por los pueblos indígenas, particularmente en las tierras bajas del país.

4El gobierno de Gonzalo Sánchez de Lozada adoptó reformas que transformaron la gobernanza del país y fueron aprovechadas por los pueblos indígenas para desarrollar nuevas herramientas de lucha. En 1994, la Ley de Participación Popular (LPP) otorgó personería jurídica a las comunidades indígenas y campesinas, lo cual permite, entre otros efectos, que los ayllus se inscriban en el registro de las nuevas «Organizaciones Territoriales de Base» (OTB) creadas por la ley (Burman, 2014: 255). Los ayllus son un tipo de organización territorial y política ancestral en las tierras altas de Bolivia. Desde los años 1980, una corriente del movimiento indígena boliviano, asociado al Consejo Nacional de Ayllus y Markas del Qullasuyu (CONAMAQ), empezó a reconstruirlos como una forma de ejercer autonomía, fuera de la institucionalidad oficial (Huanca Salles, 2017; Untoja, 1986).

5Antes de la Ley de Participación Popular (LPP) existían apenas veinte distritos en el país. La ley creó más de 300 distritos con su propio gobierno municipal, lo cual estableció por primera vez un espacio de competencia electoral a nivel local. Los distritos recibieron el 20% de las entradas anuales del gobierno y una gama amplia de responsabilidades (artículos 14 y 20 de la LPP). Las Organizaciones Territoriales de Base (OTB) fueron definidas como un componente para la participación popular (artículo 3). Pueden ser conformadas por comunidades indígenas o juntas vecinales de acuerdo con sus normas y procedimientos para escoger sus autoridades (artículo 3). Así, más de 15 000 OTB fueron registradas en tres años, de 1994 a 1997 (Kohl, 2003: 156 citado en Tomaselli, 2015: 78).

6Otra innovación importante de los años 1990 fue la Ley INRA (Instituto Nacional de Reforma Agraria) que reconoció por primera vez la posibilidad de crear los Territorios Indígenas en las tierras bajas, bajo la denominación de Tierras Comunitarias de Origen (TCO). A través de estos, los pueblos indígenas de las tierras bajas empezaron a construir su autonomía bajo una figura legal, respondiendo a un pedido de varios años que se evidenció en la esfera pública a partir de la primera marcha indígena en 1990.

7Sin embargo, la insuficiencia de las reformas multiculturales de los años 1990 desató una nueva ola de protestas a partir de los años 2000. Estas se dieron desde varias partes del país, apoyadas fuertemente por la creación de un nuevo partido político, el Instrumento Político por la Soberanía de los Pueblos, que adoptará el nombre de Movimiento al Socialismo (MAS) por conveniencia electoral. Formado en 1997 en el departamento de Cochabamba por varias organizaciones sociales, el MAS lanzó candidaturas a elecciones municipales, luego al congreso nacional y finalmente a la presidencia del país con Evo Morales.

8El concepto de «Estado plurinacional» apareció por primera vez en Bolivia en la Tesis Política de la Confederación Sindical Única de Trabajadores Campesinos de Bolivia (CSUTCB), documento elaborado en 1983 (Cruz Rodríguez, 2013: 57). Más tempranamente, en el Manifiesto de Tiwanaku (Centro de Coordinación y Promoción Campesina Mink’a et al., 1973), escrito por líderes campesinos del movimiento katarista y diversas organizaciones culturales indígenas principalmente aimaras de La Paz, encontramos la idea de formar un instrumento político para el empoderamiento de la clase campesina y la descolonización de Bolivia. Tras el triunfo electoral de Evo y del MAS, junto con la obtención de la mayoría en el congreso en las elecciones de 2005, el proyecto de crear el Estado plurinacional de Bolivia se hace posible.

9La llegada de los campesinos, indígenas y sus aliados al Estado en 2006 permite replantear el viejo tema de la conflictiva relación entre indígenas y Estado (Schavelzon, 2012: 43). La plurinacionalidad implica el reconocimiento de la existencia de diferentes colectivos políticos, culturalmente distintos, con poder de decisión (Garcés, 2013). La refundación del Estado pasa primero por la elección de una Asamblea Constituyente en 2006, que produce una nueva Constitución adoptada en 2009 (Rousseau, 2011; Schavelzon, 2012).

10Sin embargo, como menciona Tockman (2017: 126), la Constitución cuyo espíritu y contenido fueran forjados por las principales organizaciones indígenas unidas en el Pacto de Unidad, fue luego negociada y modificada con el aporte de la élite política y económica tradicional. Esta negociación, quizás necesaria desde el punto de vista del gobierno de Evo Morales para proteger la gobernabilidad, procedió a reducir significativamente la representación indígena en la legislatura (en total, siete de ciento treinta diputados, solo en zonas donde la población indígena es minoritaria). Además, la nueva justicia indígena se vio sometida a un control por parte de la justicia ordinaria. Finalmente, y para descontento de las poblaciones originarias participantes del proceso de refundación del Estado, el control sobre los recursos naturales no renovables en sus territorios se vio restringido al monopolio del gobierno central (artículos 349 y 359).

11A pesar de estas fuertes limitaciones, el nuevo régimen político y administrativo creó la figura jurídica de la Autonomía Indígena Originario Campesina. Esta nueva estructura político-administrativa representa uno de los grandes logros del Estado Plurinacional de Bolivia para resolver las demandas de los pueblos indígenas y campesinos (Cruz Rodríguez, 2013; Errejón & Canelas, 2012; Tomaselli, 2015). Sin embargo, el origen del concepto de «autonomía» en el discurso político boliviano proviene de la élite no indígena de la «Media Luna» (tierras bajas), que la propuso como reacción a la elección de Evo Morales para asegurar la autonomía departamental como herramienta de afirmación regional ante el nuevo gobierno. El enfrentamiento que se dio durante la Asamblea Constituyente tuvo como resultado la adopción del concepto de autonomía por parte del MAS, ampliando su significado. Esta suerte de cooptación simbólica y estratégica del vocabulario específico de «autonomía» no proviene del movimiento indígena, sino del círculo de asesores del gobierno de Evo Morales (Cunha Filho, 2015). Esto trajo consecuencias sobre la práctica de la libre determinación indígena, tal como veremos en las siguientes secciones.

2. La autonomía desde la perspectiva de la ley

12La nueva Constitución Política del Estado (CPE) Plurinacional de Bolivia, promulgada en el año 2009, se distingue de las anteriores al reconocer por primera vez el derecho a la libre determinación de las naciones y pueblos indígenas (Fundación Tierra, 2009: 6). En la primera parte de la CPE, el artículo 2 decreta que «dada la existencia precolonial de las naciones y pueblos indígena originario campesinos y su dominio ancestral sobre sus territorios, se garantiza su libre determinación en el marco de la unidad del Estado, que consiste en su derecho a la autonomía, al autogobierno, a su cultura, al reconocimiento de sus instituciones y a la consolidación de sus entidades territoriales» (art. 2 CPE).

13El reconocimiento de la autonomía indígena en Bolivia se realiza a través de una serie de disposiciones constitucionales y legales que dan forma a la denominada «Autonomía Indígena Originario Campesina» (AIOC). Según la CPE, la AIOC consiste en «el autogobierno como ejercicio de la libre determinación de las naciones y los pueblos indígena originario campesinos, cuya población comparte territorio, cultura, historia, lenguas, y organización o instituciones jurídicas, políticas, sociales y económicas propias» (art. 289 CPE). Las AIOC como forma de autogobierno están reservadas para los pueblos indígena originario campesinos, los cuales son definidos como «toda colectividad humana que comparta identidad cultural, idioma, tradición histórica, instituciones, territorialidad y cosmovisión, cuya existencia es anterior a la invasión colonial española» (art. 30 CPE).

14La CPE no es el único documento normativo con respecto a la autonomía. La Ley Marco de Autonomías y Descentralización «Andrés Ibañez» (LMAD), adoptada en 2010, regula el régimen de autonomías. Su alcance comprende las bases de la organización territorial del Estado, los procedimientos de acceso a la autonomía, los procedimientos de elaboración de Estatutos y Cartas Orgánicas, la coordinación entre el nivel central del Estado y las entidades territoriales autónomas a crearse, entre otros (art. 3 LMAD).

15La autonomía indígena no es la única figura legal que cuenta con el estatus de «autonomía» en Bolivia. Según la CPE, la AIOC forma parte de un sistema mayor de cuatro niveles de autonomías que se asigna a: i) los nueve departamentos de Bolivia (art. 277 CPE), ii) las regiones (art. 280 CPE), iii) todos los municipios (art. 283 CPE) y iv) las AIOC (art. 289 CPE) (Tomaselli, 2015: 80). El establecimiento de una AIOC debe seguir una serie de procedimientos que detallaremos a continuación.

  • 1 Según la LMAD, el Territorio Indígena Originario Campesino (TIOC) es el territorio ancestral sobr (...)

16En primer lugar, no todas las bases territoriales del estado boliviano pueden convertirse en AIOC. Las únicas bases territoriales que están habilitadas para hacerlo son: i) los Territorios Indígena Originario Campesinos1(anteriormente conocidos como Tierras Comunitarias de Origen), ii) los municipios y iii) las regiones (art. 44 LMAD). Luego, para establecer la AIOC deberán cumplirse tres requisitos. El primero de ellos es que el pueblo indígena habite sobre el territorio que reclama de manera ancestral (art. 290 CPE); el segundo consiste en la realización de una consulta de los miembros de la comunidad sobre la formación de la AIOC vía referéndum o según normas y procedimientos propios (art. 290 CPE); finalmente, el tercero consiste en demostrar que el pueblo se rige según normas y costumbres indígenas.

17En cuanto a los trámites para iniciar la consulta a través del referéndum, la LMAD establece cuatro procedimientos previos. El primero consiste en demostrar que el territorio en cuestión ha sido habitado de manera ancestral (art. 56 i LMAD). De comprobarse, el Ministerio de Autonomías emitirá un certificado de ancestralidad. El segundo requisito es el de la continuidad territorial, es decir que el espacio en donde se constituirá la AIOC sea una unidad territorial existente en el ordenamiento territorial oficial (art. 56 iii LMAD). El tercer requisito es el de la viabilidad en materia de gobierno (art. 57 LMAD), para lo cual el Ministerio de Autonomías deberá certificar la «evidencia de la existencia, representación y efectiva implementación de una estructura organizacional y un plan territorial que incluya también estrategias institucionales y financieras» (Tomaselli, 2015: 84). Finalmente, el cuarto requisito, solo aplicable para las TIOC que busquen convertirse en AIOC, es el de una base poblacional igual o mayor a diez mil habitantes en las tierras altas e igual o mayor a mil habitantes en las tierras bajas (art. 58 LMAD).

18Solo tras cumplir esta serie de disposiciones es posible realizar una consulta para convertirse en AIOC. En el caso de los municipios, estos deberán realizar una consulta a través del referéndum (art. 50 ii LMAD); mientras que para los TIOC, sus titulares realizarán esta consulta según sus normas y procedimientos propios. En ambas instancias, en caso de que la opción de conformar la AIOC haya triunfado, se deberán cumplir las siguientes disposiciones. La tarea inmediata será crear una nueva unidad territorial, la cual es definida como el espacio geográfico delimitado para la organización del territorio del Estado (art. 6 i LMAD). Posteriormente, se deberá establecer un consejo deliberativo, el cual tendrá que elaborar el estatuto autonómico de la futura AIOC (art. 53 i LMAD).

  • 2 Este es necesario tanto para las futuras AIOC como para los municipios que desean ejercen su auto (...)

19El estatuto autonómico por el cual se regirán las AIOC deberá ser elaborado en armonía con la CPE. Para ello, dicho documento será sujeto a un control constitucional por parte del Tribunal Constitucional Plurinacional. De contar con el «certificado de constitucionalidad»2, el camino hacia el Gobierno Autónomo Indígena Originario Campesino (GAIOC) dependerá de un último paso: el referéndum final en el que la población votará sobre el estatuto con el cual empezarán a regirse. En caso de que la formación de la AIOC sea elegida, la LMAD dispone por fin el establecimiento del GAIOC, el cual «estará conformado y se ejercerá por su estatuto de autonomía, sus normas, instituciones, formas de organización propias» (art. 45 LMAD).

20Como puede apreciarse, los requisitos y procedimientos son de una complejidad bastante notoria. No resulta extraño que dicha complejidad —calificada como el «laberinto de las autonomías» (Tomaselli, 2015: 79) y «odisea burocrática» (Morell i Torra, 2015: 127)— haya sido criticada por las organizaciones indígenas y campesinas de Bolivia. El proceso de conformación de las autonomías, tal como se configuró en la ley, representa una burocratización de la autonomía indígena y una centralización del proceso por parte del Estado. En la siguiente sección mostraremos las tensiones en torno al proceso autonómico y la visión crítica de diversos sectores de los pueblos indígenas.

3. Más allá de la norma: el «nosotros» y la lucha por la hegemonía

21Como se ha visto en la sección anterior, la Constitución Política del Estado (CPE) de Bolivia conjuntamente con la LMAD permiten la libre determinación de las naciones y pueblos indígenas a través de una serie de parámetros estrictamente definidos. No obstante, si bien una serie de artículos constitucionales —principalmente el artículo 2— se muestran a la vanguardia de los derechos indígenas, otros formulados de una manera más técnica tienen como objetivo restringir el accionar y las competencias de las autonomías indígenas para que se enmarquen dentro de una lógica administrativa centralizada (Schavelzon, 2012: 475; Morell i Torra, 2015: 119).

22No obstante, por sus características históricas, la autonomía indígena no puede ser reducida a un proceso centralizado por el Gobierno a través de sus leyes, normas y procedimientos. La AIOC es, en realidad, un proyecto de reconocimiento estatal de algo que ya existe en las prácticas e instituciones indígenas (Schavelzon, 2012: 27), introduciendo un molde y tutelaje estatal. Existen desacuerdos entre lo que entienden el Estado y los diversos pueblos indígenas por la «autonomía indígena» —con opiniones muy variadas dentro de ambos grupos—.

23De manera similar a la CPE, cuya aprobación estuvo marcada por el conflicto con las élites bolivianas (Burman, 2014; Gustafson, 2006), la LMAD encontró numerosos detractores. La oposición a esta ley provenía tanto de diversos sectores de los pueblos indígenas como de las élites bolivianas. Esta aparente paradoja se entiende al reconocer que la noción de autonomía responde a dos reivindicaciones diametralmente distintas: la libre determinación indígena y la autonomía regional cruceña (Herrera, 2014: 96). Si bien la lucha por la libre determinación indígena tiene varios antecedentes en la historia boliviana (Rivera Cusicanqui, 1986), el apoyo estatal a esta propuesta es reciente. Por el contrario, la lucha regional cruceña es más reciente y se inscribe en oposición al gobierno del MAS, al cual considera como radical y opuesto al modelo de desarrollo neoliberal. Así, el origen del apoyo estatal a la noción de autonomía se encuentra en la necesidad del gobierno del MAS de hallar un contrapeso al proyecto construido por las élites y los sectores conservadores del oriente boliviano (Media Luna), provenientes sobre todo del departamento de Santa Cruz (Rosales Cervantes, 2015: 146).

24Un aspecto que caracterizó al proceso de elaboración de la LMAD fue el secretismo con el que lo condujo el Gobierno. Pese a este silencio, las organizaciones indígenas se mostraron proactivas al realizar una serie de observaciones a cada uno de los casi 40 borradores no oficiales de la ley (International Work Group for Indigenous Affairs [IWGIA], 2011: 176). Pese a que las organizaciones indígenas buscaron poder elaborar una ley de autonomías de manera conjunta con el Gobierno, estas fueron ignoradas en reiteradas ocasiones. Ante esta desatención, las organizaciones indígenas decidieron romper las negociaciones y pasar a la acción directa.

25El desinterés y el rechazo por parte del Gobierno radicalizaron a las organizaciones indígenas. En junio de 2010, estas realizaron la VII Marcha Indígena, la «Marcha por el Territorio y la Dignidad», en la que las demandas acerca de la ley de autonomías fueron un tema central (Clavijo Santander, 2012: 18). Entre sus principales demandas se encontraban la aprobación de una estructura de financiamiento similar a la de los municipios para las AIOC mediante un pacto fiscal, así como también la eliminación de complejos requisitos como el de contar con por lo menos 3000 habitantes para que un territorio indígena de las tierras bajas pueda ser reconocido como tal —la llamada base poblacional—. Tras la marcha y varias negociaciones, ambas peticiones fueron aceptadas por el gobierno (IWGIA, 2011: 177-178).

26La LMAD, luego de varias modificaciones, fue finalmente aprobada en julio de 2010. No obstante, para varios observadores y partes interesadas, el documento final redujo notablemente las posibilidades de transformación política que las naciones y pueblos indígena originario campesinos habían esperado obtener con la autonomía (Rosales Cervantes, 2015: 147). En efecto, Giorgina Jiménez, investigadora del Centro de Documentación e Información Bolivia (CEDIB), afirmó en entrevista:

  • 3 Con «autonomía» se refiere a la Autonomía Indígena Originario Campesina.

Pese a que la Constitución reconoce la existencia de territorios ancestrales, los pueblos indígenas tienen que sujetarse primero a la dirección municipal. Si el municipio quiere y te autoriza puedes pedir autonomía. La autonomía indígena territorial es una opción imposible de alcanzar y si tu territorio indígena, como en la mayoría de los casos, traspasa un municipio no puedes pedir autonomía3 (Giorgina Jiménez, comunicación personal, 2016).

27Tal como menciona, existen muchos casos en los que el hecho de que el territorio indígena traspase las fronteras municipales impide que el pueblo indígena pueda solicitar la AIOC. Este rasgo de la AIOC es un importante cambio con respecto a las TCO, pues mientras que estas últimas podían cubrir espacios que sobrepasaran los de los municipios, las AIOC no pueden.

28Un caso paradigmático al respecto es el de Jatun Ayllu Kirkiawi (municipio Bolívar, provincia Bolívar, Cochabamba). Desde su proceso de conformación en TCO, este pueblo indígena ha tenido una serie de tensiones con el Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA) —el organismo encargado del saneamiento para las TCO— en torno a la manera de administrar su territorio. Originalmente, las autoridades de Jatun Ayllu Kirkiawi esperaban poder administrar escuelas, templos, caminos, entre otros, de manera autónoma. Sin embargo, el INRA deshizo estas expectativas al comunicarles que la TCO «no es más que una modalidad de propiedad agraria», por lo cual se tuvo que dejar estas tareas en manos del municipio (Consejo de Ayllus y Markas de Cochabamba, s. f.: 1). Hoy en día, en el contexto de la Autonomía Indígena Originario Campesina, Jatun Ayllu Kirkiawi desea poder incorporarse a este proceso y convertirse en una AIOC. Sin embargo, debido a que el territorio de este pueblo indígena se encuentra repartido entre los departamentos de Cochabamba y Oruro, le es imposible convertirse en AIOC, pese a contar con el 99% de población indígena originaria (Movimiento Regional por la Tierra, s. f.: 2, 12).

29Otro caso en el que se aprecian los efectos negativos de las restricciones de la LMAD para la conversión a AIOC es el de la TCO de Tapacarí Cóndor Apacheta en Oruro. Además de encontrarse dividida entre dos municipios —lo cual no impide la formación de una AIOC como en el caso de Jatun Ayllu Kirkiawi pero sí implica mayores costos de coordinación—, esta TCO encuentra fuertes obstáculos poblacionales para aquella formación. En efecto, el pueblo indígena de esta TCO, los sura-tapacarí, alcanzan solo los 3552 miembros, una cifra mucho menor que el requisito de 10 000 habitantes para las tierras altas. Anteriormente, el reconocimiento de este territorio como TCO tomó aproximadamente ocho años de largos y costosos trámites para la población indígena local sin mayores ventajas. Quizás por ello la conversión a AIOC es percibida ahora como un esfuerzo aún mayor que no ofrece garantías de poder concretarse por los complicados requisitos. En una entrevista a una lideresa indígena de Tapacarí Cóndor Apacheta, esta expresó:

El Gobierno se inventa la autonomía indígena y dice que tenemos que lograr la autonomía sobre la base de esta TCO o sobre la base del límite municipal. Hay que hacer otros pasos y tantos otros años de trámite burocrático, y además te dan requisitos que la población tiene que ser más de 10 000 y no llegamos como TCO (Toribia Lero, CONAMAQ, comunicación personal, 2016).

30Los casos de Jatun Ayllu Kirkiawi y Tapacarí Cóndor Apacheta permiten ver que los pueblos indígenas encuentran en los requisitos formales y administrativos de la LMAD un obstáculo para concretar su autonomía. Pero los problemas de la AIOC no se refieren solo a los requisitos para su implementación, sino también a otros temas, como la disputa por el control de los recursos naturales.

  • 4 Diario La Razón, 20 de diciembre de 2009.

31Pese a esta serie de dificultades, el primer referéndum sobre la autonomía indígena se llevó a cabo en diciembre de 2009. Si bien participaron un total de doce municipios, en los meses de preparación desde el Ministerio de Autonomías se estimaba que al menos veinte municipios se presentarían para votar por su autonomía4. Por otro lado, en un estudio realizado ese mismo año por Xavier Albó y el ministro de Autonomías, Carlos Romero, se había calculado que, según las características étnico-lingüísticas de su población, 180 municipios podían ser tipificados como «municipios indígenas» —por su mayoría indígena y ocupación territorial ancestral—, de los cuales se esperaba una amplia participación en el proceso por la autonomía indígena.

32¿Qué puede explicar esta baja participación? Las demoras en la difusión de la información en torno a los procedimientos y los ajustados plazos para conseguir la documentación necesaria dificultaron el cumplimiento de los requisitos para acceder al referéndum (Postero, 2017: 163). Hacia la fecha de vencimiento del plazo para solicitar al Órgano Electoral Plurinacional la autorización para realizar dicho referéndum, solo doce municipios cumplieron los requisitos establecidos, entre ellos la entrega de firmas de 10% del padrón electoral o una ordenanza municipal con 2/3 de los votos.

33Tras la realización del referéndum, un problema evidente ha sido la subordinación de los pueblos indígenas frente al municipio. Por ejemplo, en el caso del pueblo guaraní de Huacaya en Chuquisaca —uno de los casos más avanzados en el proceso de AIOC—, el municipio aparece como un obstáculo. Dicha percepción se ve reflejada en las siguientes palabras de una dirigente guaraní:

De parte del Gobierno municipal yo dudo mucho que nos apoyen para entrar a referéndum. Nos van a hacer contracampaña o nos van a hacer una campaña bien sucia. Ellos tienen el poder, inclusive creo que tienen la venia de nuestro gobernador de Chuquisaca, que es del MAS. El interés del alcalde es terminar su gestión. En realidad, si nosotros no aprobamos nuestro estatuto vamos a seguir con ese Gobierno municipal que tenemos, no vamos a ejercer. Creo que es el interés del alcalde y de algunas personas que viven en el lugar que no son o no se identifican como guaraní (comunicación personal, 2016).

  • 5 Diario Cambio, 11 de julio de 2016. Disponible en http://cambio.bo/?q=node/10524

34El caso de Huacaya muestra que el municipio y los pueblos indígenas pueden tener agendas distintas que incluso llegan a ser antagónicas. De hecho, este conflicto puede explicar por qué, en julio de 2017, Huacaya rechazó por referéndum su proyecto de Estatuto Autonómico. Tal como señalaron Springerová y Vališková (2017), el rol de los actores políticos, autoridades municipales e indígenas explica en gran parte la manera en que el proceso autonómico se desarrolla en diferentes casos. Debido a que varias AIOC se constituirán sobre la base de territorios municipales existentes, existe un rechazo en algunos agentes y representantes municipales que utilizan sus recursos para movilizar a la población en contra del proceso autonómico. El propio viceministro de Autonomías, Gonzalo Vargas, señaló en una entrevista que «los municipios y los alcaldes que están en contra de la autonomía indígena, su pretensión es que no avance la autonomía indígena y se vuelva a la estrategia municipal»5.

35De esta manera, nuestra investigación concuerda con Herrera (2014: 87) al encontrar que dos de los mayores problemas en torno a la AIOC son: i) las complicaciones de los procesos normativos burocráticos y ii) la falta de claridad en los ordenamientos administrativos del Estado que supondría su implementación. A esto debemos agregar, en los casos señalados, la oposición que los pueblos indígenas encuentran en el municipio para proseguir con la autonomía indígena. A continuación, nos centraremos en el proceso que la AIOC siguió tras la realización del referéndum autonómico de 2009.

4. Los procesos autonómicos oficiales: diversidad de caminos y motivos

36El 6 de diciembre del año 2009 se celebró el referéndum por la Autonomía Indígena Originario Campesina (AIOC). En aquella fecha, los pueblos indígenas y campesinos de doce municipios —de un total de 339 en el país— no solo tuvieron que decidir si optar o no por la AIOC, sino que también participaron con el resto del país en la elección de sus representantes ante el parlamento y la presidencia de la República. En cuanto a las elecciones nacionales, sin duda, los principales vencedores fueron Evo Morales y su partido de gobierno, el MAS, pues con un total de 64,22% de los votos obtuvieron la presidencia de la República, 88 escaños para diputados y 26 para senadores. En cuanto al referéndum por la autonomía indígena, al responder a la pregunta «¿Está usted de acuerdo en que su municipio adopte la condición de Autonomía Indígena Originario Campesina, de acuerdo con los alcances y preceptos establecidos en la Constitución Política del Estado, once de los doce municipios optaron por el «». Como se puede apreciar en el cuadro 1, los resultados fueron mayoritariamente favorables a la autonomía indígena:

Cuadro 1 – Resultados del referéndum para la conversión de Municipio a Autonomía Indígena Originario Campesina del 6 de diciembre de 2009

Municipio

Departamento

Resultado

No

1. Mojocoya

Chuquisaca

88,3%

11,7%

2. Tarabuco

Chuquisaca

90,8%

9,2%

3. Huacaya

Chuquisaca

53,7%

46,3%

4. Charazani

La Paz

86,6%

13,4%

5. Jesús de Machaca

La Paz

56,1%

43,9%

6. Charagua

Santa Cruz

55,7%

44,3%

7. Chayanta

Potosí

59,9%

40,1%

8. Salinas de Garci Mendoza

Oruro

75,1%

24,9%

9. Pampa Aullagas

Oruro

83,7%

16,3%

10. Chipaya

Oruro

91,7%

8,3%

11. Totora

Oruro

74,5%

25,5%

12. Curahuara de Carangas

Oruro

45,1%

54,9%

Fuente: Federación de Asociaciones Municipales de Bolivia (2010: 21)

  • 6 Diario La Patria, 19 de diciembre de 2009. Disponible en http://www.lapatriaenlinea.com/index.php (...)

37Según el cuadro anterior, los municipios en donde el «» tuvo mayor votación fueron Chipaya (91,7%) en Oruro y Tarabuco (90,8%) en Chuquisaca. En cinco de los doce municipios, la votación por el «» recibió más del 80% de los votos. El único municipio donde se rechazó la AIOC fue en el de Curahuara de Carangas, Oruro. Medios locales como La Patria señalaron q6ue esta derrota de la autonomía se debió al desacuerdo entre las autoridades municipales y los pobladores. Al parecer, los pobladores sintieron que sus autoridades estaban actuando demasiado rápido a favor de la autonomía y no entendieron el significado de dicho proyecto. Así, al percibir que las autoridades buscaban imponer la AIOC, la población rechazó la propuesta en el referéndum. Otra posible explicación consiste en que, dada la cercanía del municipio con la frontera con Chile, muchos de los pobladores de Curahuara de Carangas que trabajan ocasional o permanentemente en dicho país temieron que la autonomía indígena les limite la posibilidad de movimiento.

38Tras la victoria de la AIOC en once municipios participantes del referéndum, el proceso se detuvo por varios meses. Pese al fervor inicial por la autonomía indígena, sus partidarios tuvieron que esperar la promulgación de la LMAD para poder iniciar el proceso de transformación de los municipios a AIOC (Tomaselli, 2015: 86). El avance hacia la AIOC de estos once municipios, si bien es lento, está dejando una serie de enseñanzas para otras comunidades interesadas en convertir sus municipios o TIOC en AIOC. Así, hacia mediados de 2014, quince nuevas unidades territoriales iniciaron los trámites para convertirse en AIOC entre las que destacan Lomerío (Santa Cruz), Gutiérrez (Santa Cruz), Jatun Ayllu Yura (Potosí), entre otras.

  • 7 Diario Cambio, 5 de septiembre de 2014.

39Como parte7 del proceso autonómico de los municipios en conversión a la autonomía indígena, estos crearon la Coordinadora Nacional de Autonomías Indígenas Originario Campesinas (CONAIOC). Este organismo ha servido para apoyar a varios pueblos indígenas en el manejo del complejo entramado de la AIOC. Esta instancia de coordinación a través de sus instancias de diálogo permite expresar preocupaciones acerca del proceso, con el objetivo de consolidar la autonomía indígena. Creada en septiembre de 2010, inicialmente esta organización estaba, a decir de uno de sus principales dirigentes, «dominada por el Ministerio de Autonomías» (Clemente Salazar, Raqaypampa, comunicación personal, 2016). Esta situación ha ido cambiando conforme los pueblos indígenas notaron que debían involucrarse más en las instituciones de la AIOC para poder hacer suyo el proyecto. De esta manera, la relación que el Ministerio de Autonomías tiene con la CONAIOC fue girando hacia el apoyo técnico y de entrega de fondos para algunas de sus actividades. Entre ellas, la CONAIOC ha puesto en marcha una serie de asambleas donde se reúnen los pueblos indígenas interesados en la AIOC para evaluar el avance y desafíos del proceso. Así, la CONAIOC ha asesorado y presentado casos de pueblos indígenas que participan en el proceso de conversión a la AIOC ante el Tribunal Constitucional Plurinacional y el Tribunal Supremo Electoral.

40Si bien el papel que ha jugado la CONAIOC ha sido fundamental para el avance del proceso autonómico, existe la sensación entre diversos pueblos indígenas de que la representación no ha sido equitativa para todos ellos. En una entrevista realizada a una dirigente guaraní del municipio de Huacaya (Chuquisaca), uno de los once primeros municipios en participar del proceso, se sostuvo que los pueblos indígenas de las tierras bajas percibían un favoritismo de la CONAIOC hacia los pueblos de las tierras altas, lo cual se evidenciaría en que la mayor parte del directorio de la CONAIOC provenía de las tierras altas. Además, existe la percepción de una mayor cercanía entre los pueblos de tierras altas y el MAS. Finalmente, muchos de los eventos de la CONAIOC son realizados en los valles interandinos o en las tierras altas como Oruro o Cochabamba, es decir, en lugares que favorecen a los pueblos indígenas de esas zonas. Para los pueblos indígenas de las tierras bajas, acudir a estos eventos implica altos costos que les han impedido participar en varias ocasiones.

41Pese a ello, entre los pueblos indígenas participantes del proceso de conversión a AIOC, el municipio de Charagua (Santa Cruz) en las tierras bajas es el que ha tenido el mejor desempeño. Tras casi cuatro años de arduo trabajo en su estatuto autonómico, Charagua recibió la declaración de constitucionalidad del Tribunal Constitucional Plurinacional el 8 de agosto de 2013. No obstante, la espera para realizar el referéndum de aprobación del estatuto tardó más de lo esperado. Esto se debe a que los referéndum no se realizan de manera independiente para cada pueblo indígena —pese a que cada proceso autonómico se desarrolla en forma separada—. Para que el Tribunal Supremo Electoral establezca una fecha para celebrarlo deben congregarse varias entidades territoriales que busquen aprobar sus estatutos autonómicos. Así, Charagua tuvo que esperar dos años. Finalmente, el 20 de septiembre de 2015 se llevó a cabo el referéndum para la aprobación de sus estatutos autonómicos. En este participaron también las siguientes entidades territoriales: los departamentos de La Paz, Oruro, Potosí, Chuquisaca y Cochabamba, los municipios de Tacopaya, Cocapata y Huanuni y los municipios en conversión a AIOC de Charagua (Santa Cruz) y Totora Marka (Oruro).

42La celebración del referéndum para la aprobación de los estatutos de Charagua y Totora Marka era sumamente importante para todos los participantes del proceso de conversión a AIOC. En Charagua, el estatuto fue aprobado por un escaso margen, pues el «» solo obtuvo el 53,25% de los votos. La situación fue aún más complicada en Totora Marka, donde la aprobación del estatuto fue rechazada por un rotundo «No» con el 74,04% de los votos. Tal como señaló uno de los periódicos de los pueblos originarios, Pukara, tras este resultado se instauró un «período de dudas y cuestionamientos sobre los estatutos autonómicos para los pueblos indígenas en Bolivia y sobre la validez de la estrategia plurinacional en Bolivia».

  • 8 Periódico Pukara, noviembre de 2015: 1. Disponible en http://www.periodicopukara.com/archivos/puk (...)

43Los pobre8s resultados del referéndum para la AIOC afectaron seriamente el ánimo del proceso. En ese contexto, un artículo crítico en Pukara señaló que la derrota de Totora Marka demostraba que «la autonomía indígena entendida como esencialismo indigenista existe sólo en la planificación de ONGs y en la cabeza de personas interesadas en fomentar ese mito» (Portugal Mollinedo, 2015: 9). En una entrevista a Xavier Albó, reconocido investigador sobre los pueblos indígenas de Bolivia, este señaló que el rechazo a la AIOC en Totora Marka se debió al gran flujo de personas entre Oruro y Chile y al factor generacional. Muchos de los jóvenes de Totora Marka viajan constantemente a Chile, donde trabajan en distintos sectores como la agricultura y el comercio. Las expectativas de movilidad social de estos jóvenes los llevaron a temer que con una AIOC y las responsabilidades que implican los cargos tradicionales indígenas, su libertad de movimiento fuera recortada.

44En opinión de Albó, si el estatuto de Charagua también hubiera sido rechazado habría sido el fin del proceso de autonomía indígena en el marco de la Constitución. En realidad, para muchos, el pobre resultado obtenido en el referéndum por la aprobación de los estatutos de la AIOC era de esperar. Este amplio rechazo se debe a una multiplicidad de factores muchas veces basados en temores de recorte de las libertades de movimiento y de comercio. Tal como en el caso de Totora Marka, se teme además que el voto universal de los ciudadanos sea invalidado en las AIOC, en donde prevalecería el consenso elaborado a través de la deliberación mediada por las autoridades indígenas originarias (Xavier Albó, comunicación personal, 2016).

  • 9 La carta orgánica es un documento que elaboran los municipios que no han entrado en el proceso au (...)

45Pese a las complicaciones del proceso, el camino hacia la autonomía indígena no se detuvo —ni tampoco los otros procesos autonómicos oficiales—. El 20 de septiembre de 2016 se celebró el referéndum para la aprobación de estatutos autonómicos y cartas orgánicas. En aquella ocasión, quince entidades territoriales fueron habilitadas por el Tribunal Supremo Electoral para participar en el referéndum. Así, en dicha fecha, diez municipios iban a votar por la aprobación de sus cartas orgánicas junto con c9uatro pueblos indígenas que iban a decidir sobre sus estatutos autonómicos y una provincia —el Gran Chaco— que decidiría si aprobaba la autonomía regional. En este proceso, los pueblos indígenas que participaron fueron los siguientes: Uru Chipaya (Oruro), Mojocoya (Chuquisaca), Raqaypampa (Cochabamba) y Gutiérrez (Santa Cruz). A continuación, se presentan los resultados:

Cuadro 2 – Resultados del referéndum para la aprobación de los Estatutos de Autonomía Indígena Originario Campesina del 20 de noviembre de 2016

Entidad territorial

Departamento

Resultado

No

Mojocoya

Chuquisaca

40,6%

59,4%

Chipaya

Oruro

77,4%

22,6%

Raqaypampa

Cochabamba

91,8%

8,2%

Gutiérrez

Santa Cruz

63,1%

36,9%

Fuente: Órgano Electoral Plurinacional. Elaboración propia

46Como se puede ver en el cuadro 2, la AIOC se vio fortalecida en este referéndum. Los resultados positivos para la autonomía se debieron a un fuerte trabajo de la CONAIOC y el Ministerio de Autonomías, quienes en conjunto con las organizaciones indígenas rediseñaron sus estrategias tras el resultado negativo del referéndum anterior. Dos semanas después del primer referéndum, el Ministerio de Autonomías junto con el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) organizaron un evento para discutir los resultados. Este evento tuvo lugar en tierras altas —Cochabamba— y tuvo una duración de dos días. En aquella ocasión asistieron los siguientes participantes del proceso autonómico: Charagua, Uru Chipaya, Raqaypampa, Huacaya, Pampa Aullagas, Gutiérrez, Lomerío, Corque-Marka, Jatun Ayllu Yura y Mojocoya. Los representantes de Totora-Marka también fueron invitados para evaluar las razones de su resultado negativo en torno a la aprobación de su estatuto en septiembre de 2015, pero no pudieron asistir. Cada pueblo indígena asistente recibió un fondo para el transporte de sus delegaciones.

47Además de los miembros de cada una de las AIOC, también se encontraban los dirigentes de la CONAIOC, quienes felicitaron a los que habían tenido éxito y pidieron evaluar el caso de Mojocoya, el único caso en el segundo referéndum en el que se impuso el «No». Cuando se abrió el espacio para que cada pueblo indígena comente sobre sus avances y desafíos, los dirigentes de Mojocoya explicaron que una de las razones de su derrota fue que los concejales municipales hicieron una fuerte campaña por el «No», lo cual revela nuevamente las tensiones con los Gobiernos locales en el proceso autonómico. Se difundieron varias historias como la del «impuestazo», la cual consistía en decir que si ganaba el «Sí» se crearían nuevos impuestos para financiar la autonomía. Así, habría impuestos a las vacas, gallinas, etc. Pese a la derrota sufrida en Mojocoya, la evaluación general del proceso de la AIOC fue positiva. Los pueblos indígenas reunidos celebraron tanto los nuevos casos que recién empezaban —Gutiérrez (Santa Cruz)— como los que ya estaban a punto de consolidarse —Charagua (Santa Cruz)—.

48Pocos meses después de la elección de sus autoridades originarias en agosto de 2016, Charagua se convirtió en el primer Gobierno Autónomo Indígena Originario Campesino (GAIOC) de la historia de Bolivia. Con la toma de posesión de nuevas autoridades el 8 de enero de 2017, Charagua marcó el inicio de la era de funcionamiento de las autonomías indígenas en Bolivia. Su caso, junto con otros importantes como el de Raqaypampa —cuyas autoridades instauraron su GAIOC en enero de 2018— son ahora los que están haciendo realidad la autonomía indígena bajo el modelo del Estado Plurinacional.

Conclusión

49En este artículo hemos analizado el contexto histórico y los parámetros legales y políticos que han dado lugar a la implementación de uno de los regímenes más ambiciosos de autodeterminación indígena desde la perspectiva de la construcción del Estado en América Latina. Al finalizar este texto, encontramos aproximadamente treinta y cinco territorios/municipios bolivianos en alguna etapa del tránsito hacia la autonomía indígena (Tockman, 2017), lo cual muestra que, pese a las múltiples críticas, la ruta constitucional-legalista del Estado Plurinacional de Bolivia sigue alentando a varios pueblos indígenas. Coincidimos con observadores como Plata y Cameron (2017) en enfatizar la naturaleza indudablemente dialéctica de los fenómenos de control estatal y autonomía indígena que se encuentran aquí y que revelan la complejidad contemporánea de la política indígena en América Latina. Nuestro análisis ha señalado el carácter fuertemente tutelado de los procesos autonómicos, en el que el marco normativo y burocrático establece las bases de la construcción institucional indígena. Sin embargo, la agencia y la diversidad de trayectorias locales generan una multiplicidad de resultados, diversos y contrastantes, en los que los pueblos indígenas imprimen sus aspiraciones en contextos generalmente adversos.

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Bibliografía

Fuentes primarias

Diario Cambio, 5 de septiembre de 2014

Diario Cambio, 11 de julio de 2016

Diario La Patria, 19 de diciembre de 2009

Diario La Razón, 20 de diciembre de 2009

Periódico Pukara, noviembre de 2015

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Notas

* Este artículo es el resultado de una investigación financiada por el Conseil de recherches en sciences humaines du Canada, a través del proyecto «Mouvements autochtones et redéfinitions contemporaines de la souveraineté: comparaisons intercontinentales».

1 Según la LMAD, el Territorio Indígena Originario Campesino (TIOC) es el territorio ancestral sobre el cual se constituyeron anteriormente las Tierras Comunitarias de Origen (TCO). El salto de TCO a TIOC ha sido facilitado por la CPE dentro del nuevo ordenamiento territorial del Estado en donde estas son reconocidas como Unidades Territoriales (Albó & Romero, 2009: 14-15).

2 Este es necesario tanto para las futuras AIOC como para los municipios que desean ejercen su autonomía (a través de cartas orgánicas [art. 61]).

3 Con «autonomía» se refiere a la Autonomía Indígena Originario Campesina.

4 Diario La Razón, 20 de diciembre de 2009.

5 Diario Cambio, 11 de julio de 2016. Disponible en http://cambio.bo/?q=node/10524

6 Diario La Patria, 19 de diciembre de 2009. Disponible en http://www.lapatriaenlinea.com/index.php/opinion/imagenes/logo1.ico?t=comunarios-de-curahuara-de-carangas-decidieron-decirle-no-a-la-autonomia&nota=12055#impresa

7 Diario Cambio, 5 de septiembre de 2014.

8 Periódico Pukara, noviembre de 2015: 1. Disponible en http://www.periodicopukara.com/archivos/pukara-111.pdf

9 La carta orgánica es un documento que elaboran los municipios que no han entrado en el proceso autonómico para poder tener mayores atribuciones. En cierta forma, es como una autonomía municipal.

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Para citar este artículo

Referencia en papel

Stéphanie Rousseau y Hernán Manrique, « La autonomía indígena «tutelada» en Bolivia », Bulletin de l'Institut français d'études andines, 48 (1) | 2019, 1-19.

Referencia electrónica

Stéphanie Rousseau y Hernán Manrique, « La autonomía indígena «tutelada» en Bolivia », Bulletin de l'Institut français d'études andines [En línea], 48 (1) | 2019, Publicado el 08 abril 2019, consultado el 18 noviembre 2019. URL : http://journals.openedition.org/bifea/10314 ; DOI : 10.4000/bifea.10314

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Autores

Stéphanie Rousseau

Profesora asociada, Departamento de Ciencias Sociales de la Pontificia Universidad Católica del Perú, Av. Universitaria 1801, San Miguel, Lima, Perú. E-mail: srousseau@pucp.pe

Hernán Manrique

Candidato a Magíster en Desarrollo Sostenible, Katholieke Universiteit Leuven, Oude Markt 13, 3000 Leuven, Bélgica. E-mail: hernan.manrique@pucp.pe

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