Cet article a été rédigé dans le cadre du projet Future-Data à l’Université libre de Bruxelles. Le projet a reçu un financement du programme de recherche et d’innovation « Horizon Europe » de l’Union européenne, sous le n° 801505 de la convention de subvention Marie Skłodowska Curie. L'article fait également partie des résultats du nouveau projet InfoCitizen financé par le Conseil européen de la recherche (ERC), convention de subvention n° 101076030. Une version préliminaire a été présentée lors de la XVIe réunion de la Brazilian Studies Association (Brasa). Je remercie Claudia Lee Williams Fonseca pour sa lecture attentive.
- 2 Chicago Boy est le terme qui désigne les Latino-américains diplômés du Département d’écono (...)
1En février 2019, le « super-ministre » de l’Économie, Paulo Guedes, était venu installer dans son poste la toute nouvelle directrice de l’Institut brésilien de géographie et statistique (IBGE), Suzana Cordeiro Guerra. Il en avait profité pour suggérer que l’institution vende deux de ses immeubles dans la ville de Rio de Janeiro pour couvrir les dépenses d’organisation du recensement de la population de 2020. Le Chicago boy2 venait de se voir confier l’élaboration d’un ambitieux programme de privatisations, de coupes dans les dépenses et subventions, et de dérégulation fiscale pour aider l’administration de Jair Bolsonaro à réaliser l’utopie néolibérale d’un État affaibli. Face aux agents de l’IBGE, il avait déclaré :
Il n’y a pas d’argent pour le recensement, mais le président [de l’IBGE] siège face au Pain de sucre, le conseil d’administration est au Centre tandis que les employés sont ici [au Maracanã3]. Tout le monde devrait être regroupé dans un seul bâtiment. Ou alors, on vend les bâtiments, et on y ajoute un peu d’argent pour que le recensement soit fait correctement. C’est un défi. […] Il faut en finir avec les privilèges et avec la vue sur la mer du président4.
2L’IBGE est l’un des instituts nationaux de statistiques les plus anciens et les plus respectés au monde. Certains de ses membres et ex-présidents ont acquis une notoriété internationale considérable notamment en présidant la Commission de statistiques des Nations unies ou l’Institut international de statistiques. L’histoire de l’IBGE remonte à 1936 quand le président de l’époque, Getúlio Vargas, avait centralisé la production d’informations territoriales, cartographiques, environnementales et statistiques. L’institut avait alors conçu un système national statistique robuste, fondé sur le recensement démographique effectué tous les dix ans (depuis 1872) et dont l’édition de 2010, entièrement numérisée, a servi de modèle pour d’autres pays d’Amérique latine et d’Afrique (Bianchini 2011 ; Senra 2006 et 2009).
3Lorsque la nouvelle administration de Bolsonaro s’est installée, l’IBGE, en dépit de ces innovations, s’est retrouvée face à des incertitudes sur son devenir et son budget. L’organisme avait déjà subi des réformes structurelles et réglementaires avec une « orientation modernisatrice très solide », depuis au moins les années 1990, lorsqu’il avait dû faire face à de « nombreuses difficultés budgétaires », un affaiblissement de « l’imaginaire de tout le Brésil sur l’IBGE » et de « très longues grèves conduites par le mouvement syndical » (Besserman cité par Senra, Fonseca & Millions 2016, 301 ; Schwartzman cité par Senra 2009, 450). Ces changements, qui se sont consolidés dans le contexte d’ouverture économique, d’épuisement des ressources de l’État et de privatisations caractéristiques du néolibéralisme d’alors, incluaient notamment l’adoption de principes de la nouvelle gestion publique tels que la « culture de la conscience des coûts », l’entretien d’un « réseau d’alliés externes » et la promotion « d’une conscience de service » qui s’attache « aux intérêts et préoccupations de ses clients » (Senra 2009, 420). Ces stratégies illustrent bien le cadre de décentralisation structurelle, de réduction des financements, de précarisation du statut des fonctionnaires et de réduction des effectifs de l’institution, qui est propre à un régime statistique néolibéral tel qu’il a été mis en pratique dans divers instituts nationaux dans le contexte de la mondialisation à partir des années 1980. C’est à ces pratiques que les (anciens) présidents de l’institution ont précisément tenté de s’opposer en créant des forums de consultation publique, des régimes de bonnes pratiques et en promouvant la transparence des données auprès de la société (Beaud & Prévost 2010).
4Dans son discours inaugural de nouvelle présidente de l’IBGE, en février 2019, l’économiste Susana Guerra avait évoqué quelques-unes des implications à long terme de ces réajustements, parmi lesquelles les coupes budgétaires systématiques, le nombre toujours plus faible d’employés titulaires et le recours croissant à des recenseurs et agents de terrain sous contrat temporaire et précaire5. Pour sa part, Guedes avait conclu en réaffirmant : « Le recensement est important. Mais nous allons tenter de le simplifier. Le recensement des pays riches comporte dix questions. Le brésilien en comporte 150. Soyons spartiates et allons à l’essentiel. […] Personne n’a de solution miracle. Il n’y a pas de "super-ministre"6. »
5Le discours de Guedes est révélateur à plusieurs égards. À travers ses approximations et ses erreurs (au sujet, par exemple, du nombre de questions des autres recensements nationaux) et ses généralisations hors contexte, il exprime le mépris pour la science qui allait devenir le signe distinctif du gouvernement Bolsonaro lors de la gestion de la pandémie (Camargo, Motta & Mourão 2021). Plus important encore, il donne le ton sur la façon dont les questions d’austérité fiscale et de dérégulation budgétaire allaient devenir indissociables de la conception scientifique de l’infrastructure d’information centrale du recensement, son questionnaire. Ce dernier, et le budget qui en permet la mise en œuvre, sont des éléments-clés. Ils s’inscrivent dans des séquences techniques qui précèdent de plusieurs années le lancement des opérations de terrain. Guedes introduit un nouvel ordre de justification (Boltanski & Thévenot 1991) dans le débat à leur propos, qui se caractérise par le passage de l’arène technique à l’arène politico-médiatique. Selon lui, un dispositif plus simple, avec moins de questions et un lancement plus rapide, poserait les bases d’une nouvelle méthode, plus efficace et moins coûteuse, pour connaître la société brésilienne et pour construire des politiques publiques ciblées.
- 7 Le recensement de 2020 a été reporté à deux reprises, d’abord à 2021 puis à 2022, année de (...)
6Le présent article constitue une incursion qualitative dans la production techno-politique du recensement de la population considéré comme l’infrastructure informationnelle du pays et, plus précisément, dans les controverses sociotechniques à propos de deux objets de son infrastructure : le questionnaire et le budget7. Sur le plan empirique, la priorité est donnée à la période de politisation de ce débat, qui correspond aux premières années de l’administration de Bolsonaro, lors de de la confrontation entre des discussions techniques inhérentes aux opérations de recensement au sens large et de nouveaux modèles populistes et conservateurs de gestion des données ayant déclenché des débats publics passionnés sur la production de chiffres officiels, le rôle des politiques fondées sur la preuve et l’émergence de nouveaux activismes des données dans le pays.
- 8 Voir à ce sujet la crise de représentation publique des données officielles provoq (...)
7Cartographier « les controverses scientifiques et surtout toutes celles qui ont débordé les limites du monde statistique pour devenir publiques » (Beaud 2014, 41) est non seulement possible mais souhaitable, dès lors que cela illustre la coproduction de dénombrements à la fois comme instrument de gouvernement et de preuve (Desrosières 1993). Comme l’attestent d’autres cas documentés par la littérature internationale récente8, dans des contextes politiques guidés par la « mobilisation populiste du monde ordinaire » (Beaud 2014, 47), la logique de l’État et du politique interagit de manière complexe avec la machinerie statistique (Beaud 2012 ; Aragão & Linsi 2020), soulevant des questions sur le rôle des preuves ainsi que des technologies de collecte et de mesure dans le monde contemporain.
8En historicisant les négociations, débats et transformations techniques qui ont émergé à propos de ces dispositifs, je souhaite mettre également l’accent sur l’émergence d’une forme d’activisme porté par la mobilisation de spécialistes. Contrairement aux cosmologies de la connaissance, de la justice et de la datafication qui émergent dans des régimes d’extraction de données dans les pays du Sud (Milan & van der Velden 2016), l’activisme des élites intellectuelles s’organise autour de la demande de production d’information quantifiée du haut vers le bas par des organismes centralisés de statistiques publiques. Une telle perspective se distingue également de la clé d’analyse du « statactivisme » proposé par Bruno et Didier (Bruno & Didier 2013 ; Didier & Bruno 2021) car ici « les chiffres, mesures et indicateurs » ne sont pas utilisés comme une « forme de dénonciation et de critique » (Bruno, Didier & Vitale 2014, 199), leur existence comme leur production sont au contraire considérées comme fondamentales pour permettre d’atteindre les objectifs stratégiques de développement national. En fréquentant les commissions juridiques, les forums de médias sociaux et les médias pour le grand public, ces intellectuels publics élargissent leurs domaines d’influence et donnent à voir leur conception du progrès sociotechnique ainsi que leurs utopies de complétude statistique et de justice numérique.
9En cartographiant les controverses, où qu’elles se produisent (Latour 2005) – partout dans le monde et en dehors des « centres de calcul » académiques conventionnels (Latour 1987) –, je m’intéresse ici à la création d’informations quantifiées comme processus multidimensionnel englobant les outils et les expériences de production, de diffusion et de coexistence avec les chiffres comme moyen pour créer une appartenance sociale, une identité, et une action dans le monde. En retraçant ces modalités souples d’intervention, plus qu’humaines, le recensement se révèle une forme d’infrastructure techno-politique dans laquelle, et à travers laquelle, s’inscrivent, s’imaginent et se stabilisent les idéaux du futur. C’est ainsi qu’on peut comprendre l’expression qui sert de titre à cet article, prononcée par l’un de mes interlocuteurs, selon lequel les recensements sont « l’infrastructure informationnelle du pays ».
- 9 Il convient de rappeler ici que l’on a pu constater d’importants croisements idéologiques (...)
10La recherche plus large dont est issu cet article s’appuie sur les archives officielles de l’IBGE, des matériaux documentaires (textes, photographies et vidéos) collectés sur les réseaux sociaux, les médias et dans les milieux académiques, ainsi que sur des dizaines d’entretiens minutieux menés auprès d’économistes, démographes, sociologues, anthropologues, intérimaires de l’IBGE, représentants syndicaux, techniciens et anciens présidents de l’Institut qui ont pris position sur la scène publique pendant la période de politisation des polémiques sur le recensement (2018-2020)9. Cet article s’appuie en particulier sur des entretiens avec deux anciens présidents de l’institut, un ancien directeur de recherche et la présidente du syndicat des travailleurs de l’IBGE, parce que ces agents ont piloté, au sein de l’institution, la transition de controverses à caractère scientifique vers des controverses à caractère politique au sujet des coupes budgétaires et du questionnaire. Leurs témoignages sont donc cruciaux pour comprendre les nouvelles formes politiques associées à l’activisme des élites techniques. Observer la façon dont le recensement prend forme à travers des processus socio-matériels et des conflits d’orientation internes à son fonctionnement permet de poursuivre la réflexion sur sa conceptualisation au-delà d’un dispositif de représentation et de gouvernement biopolitique de la société. En conclusion, je m’interrogerai sur les implications de cette ethnographie qui privilégie les pensées fugaces, les réalités incomplètes et les figures alternatives de souveraineté des données qu’évoquent les nombres, et leurs effets.
11Le questionnaire du recensement de la population brésilienne est un artefact historique coproduit et en constante évolution. En premier lieu, il est influencé par de complexes histoires nationales d’identification et de fabrication d’une population. Cette dimension est évidente dans des études devenues classiques qui prennent le recensement comme point d’ancrage dialectique de l’histoire sociopolitique des catégories de classification qui, non seulement reflètent les clivages qui traversent la société mais aussi renforcent, voire créent de nouvelles catégories d’appréhension de la réalité (Anderson 2015 ; Loveman 2009 ; Camargo 2015). Pour le cas brésilien, Camargo illustre ce propos en examinant, à partir de documents, les « services liturgiques » ainsi que les choix méthodologiques et pratiques « qui ont conduit à la construction d’une utopie statistique » dans le Brésil impérial (Camargo 2018, 414). Le sociologue utilise le recensement de 1872 comme un « laboratoire politique et cognitif » (Id., 425), ce qui lui permet d’entrevoir comment ces procédés ont produit une vision de la population à la fois hiérarchisée et homogène.
- 10 Entretien de l’auteur avec Roberto Olinto, 6 juillet 2021.
12En second lieu, le questionnaire du recensement est aussi le résultat de conventions techniques et de décisions prises au sein d’organisations internationales telles que le Fonds monétaire international (FMI), la Banque mondiale (BM) et l’Organisation des nations unies (ONU), qui mettent en place des guides de bonnes pratiques et des instruments de régulation – le Cadre d’évaluation de la qualité des données (CEQD) en est un exemple – qui visent à normaliser et standardiser les protocoles de production de données afin de permettre des comparaisons longitudinales et transversales entre pays. Roberto Olinto a travaillé 40 ans à l’IBGE, d’abord comme directeur des statistiques économiques (1995-2014), puis comme directeur de recherches (2014-2017) et enfin à la présidence de l’Institut (2017-2019). Il a également été consultant du FMI et membre du groupe consultatif d’experts des Nations unies sur les comptes nationaux. Il est diplômé en ingénierie des systèmes de l’Université catholique de Rio de Janeiro (PUC-Rio) et titulaire d’un master ainsi que d’un doctorat en ingénierie de production de l’Université fédérale de Rio de Janeiro (UFRJ). Lors de notre entretien en 2021, il admettait que « [c]ette question de systèmes était mathématique, c’étaient des méthodes d’optimisation ; je détestais les statistiques10 ». Inspiré par les discussions foucaldiennes sur la philosophie des sciences venues d’Europe dans les années 1970, Olinto a développé un intérêt pour la qualité des nombres. Pendant notre échange, il a expliqué que les structures internationales protègent le spécialiste dans la production de statistiques publiques :
- 11 Id. Italiques ajoutées par l’auteur de l’article (NdT).
C’est une question de mesure plutôt que de technique statistique. [...] La production des comptes nationaux, du PIB, tout cela, ce n’est pas une question de statistiques ou de modélisation mathématique. Bien sûr, il y a un aspect technique, une structure mathématique avec une erreur intégrée, un intervalle de confiance, etc. […]. Mais quand il faut prendre des décisions pour calculer, disons, les comptes du pays, sans avoir toutes les informations, comment vais-je prouver que ma décision est basée sur la qualité ? [...] C’est un processus dans lequel on prend des décisions dans un cadre plus large, qui fonctionne avec une grande flexibilité. [...] Si on ne prend pas de décision, on ne tranche pas sur cette donnée11.
13Lors de la conception d’un recensement de la population, le questionnaire est donc l’infrastructure centrale avec laquelle les planificateurs entendent minimiser les risques d’informations incomplètes. Tout comme les bureaucrates de l’État qui s’appuient sur la production de papier et d’accessoires pour donner un sentiment de présence de l’État (Hull 2012 ; Gupta 2012), le questionnaire de recensement est également une matérialité privilégiée pour concrétiser le rêve d’une information totale. Dans Making it Count, par exemple, Arunabh Ghosh (2020) documente les efforts du gouvernement chinois pour produire des infrastructures de comptage qui permettraient de reconstruire la société et l’économie par le biais de la planification socialiste. Il montre comment les statisticiens du milieu du XXe siècle ont délaissé les techniques d’échantillonnage aléatoire (Desrosières 1993), alors en vogue à l’échelle internationale, pour miser sur l’utopie du dénombrement complet à travers un vaste système de rapports périodiques qui couvraient tous les secteurs de l’économie.
14Comme l’ont rapporté Olinto et d’autres interlocuteurs de cette recherche, les discussions académiques et techniques sur ce qui est inclus et exclu du questionnaire sont menées généralement sur plusieurs années, d’un recensement à l’autre. En font partie des débats sur le type de questions fonctionnant le mieux et les manières de les poser, sur le développement ou le retrait de nouvelles thématiques, ou encore sur l’extension idéale d’un tel instrument. Comme le montre Mara Loveman pour le cas des statistiques ethno-raciales (2021), ces débats se sont progressivement ouverts au cours des dernières décennies. Ils reposent désormais sur des dialogues avec des groupes de la société civile par le biais de consultations publiques, d’ateliers avec des utilisateurs des données et sur le travail d’une commission consultative de spécialistes du recensement. Tout cet appareil de communication est présenté comme un processus démocratique, transparent et participatif qui nécessite la création d’une communauté de données dans laquelle les chiffres et les statistiques circulent comme un langage commun.
- 12 Les DMC sont des appareils portables avec géolocalisation intégrée, utilisés p (...)
- 13 Pour un aperçu sur la position en faveur d’un questionnaire succinct et efficace pour le (...)
15Lors de conversations avec des statisticiens siégeant à la commission consultative de ce recensement, il m’a été rappelé que des changements dans la structure et le contenu du questionnaire, même minimes, déclenchent un minutieux processus de nouveaux calculs complexes, de modifications des algorithmes d’échantillonnage et de reformulations du codage du logiciel utilisé pour la distribution du questionnaire dans les Dispositivos Móveis de Coleta [dispositifs mobiles de collecte] ou DMC12. Néanmoins, chaque recensement produit de nouveaux cycles de controverse entre ceux qui souhaitent réduire sa taille pour gagner en précision et ceux qui souhaitent augmenter le nombre d’items au détriment de l’étendue couverte13.
- 14 Entretien de l’auteur avec Roberto Olinto, 6 juillet 2021.
Ces discussions sont une énorme séance de remue-méninges. Il faut rassembler toutes les parties intéressées, tous les intérêts du pays. Un pays comme le Brésil a des groupes qui défendent l’introduction de questions sur l’autisme, les habitants des quilombos, les populations indigènes... Cela signifie de grandes réunions, de grands séminaires techniques. [...] C’est une discussion que l’on va devoir écouter, et on y entend beaucoup de bêtises, on entend beaucoup de choses qui nous contrarient et auxquelles on sait qu’on ne pourra pas répondre. On doit s’efforcer de convaincre les personnes, on va déplaire à certains et plaire à d’autres, mais à la fin, il faut faire un questionnaire qui décrive la réalité du pays, qui n’est pas la Belgique, ni la France, ni la Hollande, et encore moins la Suède, c’est un pays compliqué. Cela signifie donc que notre questionnaire est un questionnaire propre au Brésil. [...] Donc il est plus long, forcément, et plus complexe14.
- 15 Il s’agit d’un nom fictif utilisé afin de préserver l’identité de cet interlocuteur.
16Lors de notre entretien en 2021, R. Pereira15 expliquait que « le recensement est une infrastructure informationnelle du pays ». Chercheur en sciences sociales dans une grande université publique de Rio de Janeiro et diplômé en communication, Pereira a occupé l’une des principales coordinations de recherche sous l’administration d’Olinto, étant l’un des architectes de la version initiale du questionnaire. Pour lui, un recensement n’existe pas isolément, c’est un élément pivot dans un panorama de recensements en cours d’évolution, dans lequel l’un sert d’infrastructure à l’autre :
- 16 PNAD Continue : Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios Contínua [enquête (...)
- 17 Entretien de l’auteur avec R. Pereira, 7 juillet 2021.
Le recensement est le résultat de la production d’un autre recensement, c’est la base qui permet de sectoriser le pays, le territoire. Il fournit les données à partir desquelles d’autres instituts pourront échantillonner leurs études. C’est de là que sortira la PNAD Continue16, les sondages électoraux sur notre démocratie, et c’est à partir de cela que l’on aura une vision globale de la géographie. Cette dimension de l’infrastructure informationnelle et de la valeur de l’IBGE est encore peu connue dans l’État brésilien et dans la société dans son ensemble. Le pays a besoin de comprendre de quelle manière l’institut apporte de la valeur au pays17.
17Pereira a également évoqué le processus participatif initial d’un recensement : « Notre première question en 2016 était de savoir quel modèle de recensement nous voulions18. » Des commissions internes à l’IBGE ont alors été créées afin d’évaluer les résultats de 2010, d’affiner les suggestions des utilisateurs de données et d’envisager les possibilités d’accès aux registres administratifs pour obtenir certaines informations au-delà du recensement. Le questionnaire issu de ces discussions a ensuite été testé sur le terrain lors de deux sessions pilotes qui ont permis d’évaluer le fonctionnement et le déroulement de l’application du dispositif. D’après Pereira, c’est seulement après ce long passage au crible technique que des questions ont été restructurées, modifiées ou exclues du questionnaire, selon des critères d’efficacité et de fonctionnement.
18Wasmália Bivar, présidente de l’IBGE entre 2011 et 2016, m’a expliqué lors de notre entretien en 2021 que le Comitê de Estatísticas Sociais [Comité des statistiques sociales] avait été créé sous sa présidence pour réunir différents ministères qui produisaient leurs propres bases de données – notamment ceux du Travail, du Développement social, de la Santé, de l’Éducation et de la Sécurité sociale – et pour constituer une documentation standardisée pouvant garantir l’intégration des données publiques grâce à un dispositif normatif commun. L’économiste a décrit ce processus comme étant dialogique, procédural et fondamental pour l’articulation d’un système statistique national capable, à long terme, de créer un espace d’utilisation intégrée des registres administratifs.
19Elle a également détaillé le cycle « naturel » de production de données dans un institut de statistiques publiques tel que l’IBGE, fondé, d’une part, sur les principes établis par l’ONU et, d’autre part, sur la continuité et la pertinence des données produites :
- 19 Entretien de l’auteur avec Wasmália Bivar, 19 juillet 2021.
Les techniciens de l’IBGE ont toujours été habitués au processus de conception de l’étude où l’on est à l’écoute des demandes. On teste des questions dont on sait déjà qu’elles ne fonctionneront pas très bien sur le terrain, mais certaines d’entre elles sont très soutenues politiquement et ensuite il faut les tester pour montrer comment ce type d’enquête n’est pas applicable à tel type de sujet, tel type de question19.
20Ce processus consiste en partie à gérer la tension entre des moyens de plus en plus réduits, d’une part, et la demande croissante d’information de la part de la société civile, d’autre part :
Cette pression est continue, elle est permanente, elle fait partie de la dynamique de la société en pleine mutation qui crée de nouvelles exigences en termes d’information, ce qui est tout à fait légitime. On passe son temps à réfléchir à la manière de réduire les coûts tout en continuant de répondre aux revendications émanant de cette dernière. L’utilisateur est souverain dans ce sens, parce que l’utilisateur, c’est la société, il est donc absolument souverain20.
21Malgré les promesses de ces dispositifs, le Comité des statistiques sociales a été supprimé par décret en 2019 par la nouvelle direction de l’IBGE. Aujourd’hui, les vestiges de ce travail sont rassemblés et enterrés dans une sous-page du site Internet de l’IBGE21 et sont comme la preuve matérielle des utopies de complétude informationnelle imaginées par leurs créateurs. Comme nous le verrons dans la section suivante, la nouvelle administration allait également considérablement modifier la dynamique de production de statistiques publiques dans le pays.
- 22 J’ai contacté Guerra à plusieurs reprises pour un entretien dans le cadre de cette reche (...)
22D’après Olinto, le processus technique et dialogique d’élaboration du questionnaire a été interrompu en 2019 avec l’arrivée de la nouvelle présidente de l’IBGE. Lorsqu’elle a accepté la proposition du ministre Guedes pour ce poste, Susana Guerra22 était une économiste relativement jeune, elle était passée par Harvard et le MIT et avait travaillé pendant quelques années à la Banque mondiale. Olinto révèle : « À son arrivée, c’était une complète néophyte, elle était amie avec la fille du ministre, et s’est laissé convaincre par un petit groupe de personnes que le questionnaire devait être réduit. » Il décrit sa prise de fonction comme le moment où les débats ont glissé de la sphère scientifique et « naturelle », avec différents groupes défendant leurs intérêts en termes techniques, vers une sphère politique.
- 23 Voir, à ce sujet, les interventions publiques de sept anciens présidents, en j (...)
23La longueur du questionnaire allait désormais se trouver au cœur des querelles de pouvoir entre deux groupes d’anciens présidents de l’IBGE : d’un côté, les plus anciens, comme Simon Schwartzman et Sérgio Besserman et de l’autre, les plus récents dont Olinto, Paulo Rabello de Castro et Wasmália Bivar. Comme nous l’avons vu plus haut, on trouve à l’origine de ce processus de politisation des utopies de complétude statistique qui étaient largement partagées par les deux groupes en conflit car, jusque-là, ces anciens présidents n’avaient pas exprimé de divergences techniques en termes politiques à travers les principaux médias, comme cela s’est produit par la suite23. En effet, les administrations de Schwartzman et de Besserman avaient tenté de créer des dispositifs institutionnels permettant de préserver l’autonomie de l’IBGE qui, comme on l’a vu, s’inséraient dans le contexte de la nouvelle gestion publique. Ces administrations avaient adopté, par exemple, un système consultatif avec la participation des utilisateurs des données ; de nouvelles stratégies de relations publiques et de communication de presse avec la société ; des conditions techniques, technologiques et institutionnelles pouvant promouvoir à la fois la transparence de l’information et l’utilisation consciente des ressources (Senra 2009). De tels mécanismes allaient s’avérer décisifs pour l’autre groupe d’anciens présidents qui souhaitait mobiliser le public en faveur du recensement, car les premiers avaient créé les canaux de communication ainsi que les appuis techniques nécessaires au débat public et au développement techno-politique ultérieur de la controverse.
- 24 Il est clair sur ce point que notre relative facilité à contacter les figures (...)
24Pour aller plus avant, il faut éclairer le parcours des plus récents des ex-présidents. Ils ont été soutenus par les revendications et les leaders du syndicat des travailleurs de l’IBGE, dans la mesure où, grâce à eux, de nouvelles tactiques militantes ont été mises en place. Celles-ci reposent sur une information complète qui transcende les espaces lettrés de la démocratie représentative, jusque-là occupés par les administrateurs de l’institution, afin de communiquer avec la société par le biais de la presse, de lettres ouvertes et d’entretiens accordés aux médias dominants. Grâce à des interventions hardies sur les réseaux sociaux, des campagnes d’information avec des témoignages de stars du petit écran, des débats publics avec des non-spécialistes, des distributions de tracts et des auditions au Congrès et au Sénat, ces acteurs (et plusieurs autres personnes impliquées dans les controverses techno-politiques du recensement, mais dont les actions dépassent le périmètre de cet article) ont ouvert de nouvelles arènes pour construire du sens et poser des limites pour les statistiques publiques dans le Brésil contemporain24.
25Lorsque Susana Guerra a décidé de relancer le travail pour simplifier le questionnaire et le rendre plus efficace, elle a consulté certains membres de la commission consultative et, en parallèle, a veillé à s’assurer du soutien politique de Guedes ainsi que d’anciens présidents de l’IBGE, comme nous l’avons vu. Elle a commencé à donner sa position à travers des communiqués de presse et des éditoriaux de journaux, comme O Globo, qui défendaient la conception d’un nouveau questionnaire avec l’assistance technique d’organismes tels que la Banque mondiale et la Banque interaméricaine de développement (BID), ainsi que le recours à des protocoles de collecte de données alternatifs, tels que les registres administratifs et les entretiens de recensement sur Internet et par téléphone25. « Tout a été remis en question », a commenté R. Pereira :
- 26 Entretien de l’auteur avec R. Pereira, 7 juillet 2021.
On s’est demandé si l’échantillonnage du recensement était le bon, des représentants de la Banque mondiale sont venus pour remettre en question l’échantillonnage de l’IBGE, disant qu’un échantillon de 10 000 individus donnait des résultats valables pour le Brésil26.
26Pereira a participé à des audiences au Sénat et à la Chambre des députés, au cours desquelles il a expliqué dans quelle mesure la nature fédérale du Brésil – avec l’Union, les États et les municipalités – a des impacts sur le processus d’échantillonnage afin de garantir les responsabilités constitutionnelles de représentativité des entités fédérées. Il a ajouté : « Par conséquent, prétendre qu’un échantillonnage avec 10 000 personnes recensées est concluant pour le Brésil, vous voyez… L’IBGE travaille sur ce processus d’échantillonnage depuis le recensement de 196027. »
27Pereira a précisé que les changements techniques visant à améliorer les informations recueillies à travers les items du questionnaire font partie du processus organique de mise à jour d’un recensement. « La question porte sur la manière dont on cherche à introduire et à représenter une nouveauté. Premièrement, c’est une erreur d’innover un an avant le recensement. L’innovation doit être testée28. » Deuxièmement, a ajouté Wasmália Bivar, ce processus a occulté les canaux traditionnels de discussion sur les changements nécessaires dans le questionnaire :
- 29 Entretien de l’auteur avec Wasmália Bivar, 19 juillet 2021.
Au début de l’administration de Susana Guerra, ils en étaient à une version du questionnaire qui n’était pas encore définitive. On allait encore avoir de nombreux débats à son sujet, sur ce qu’il faudrait garder, ce qu’il faudrait écarter. Mais elle a tout arrêté et n’avait qu’un seul but, simplifier le questionnaire pour réduire les coûts. Je pense que c’est légitime [...], mais ça ne se fait pas sans discussion, sans débat, vous comprenez ? Sans un débat au moins avec les utilisateurs et l’équipe technique. À l’IBGE, chacun est là dans son petit compartiment à effectuer ses recherches, pendant toute la période hors recensement. Lorsque celui démarre, ces personnes viennent avec toutes les connaissances thématiques qu’elles ont accumulées sur tel sujet, le profil des personnes qui demandent des informations et le point jusqu’auquel il faut selon elles les écouter. Elles viennent avec un tas d’informations et, évidemment, quelqu’un doit trancher à la fin mais la première chose à faire, c’est écouter29.
28Pour Olinto, cela a changé le rapport de force au sein de l’IBGE :
- 30 Entretien de l’auteur avec Roberto Olinto, 6 juillet 2021.
Elle n’acceptait pas la position du directeur, elle a renvoyé le directeur des recherches, qui était une personne impliquée dans le projet depuis le début, et le directeur informatique aussi. Elle les a remplacés par des personnes beaucoup plus intéressées par leur maintien à ces postes que par l’organisation d’un recensement de qualité30.
29Olinto ajoute qu’après que « la question technique [soit] devenue une question politique », les débats sur la taille du questionnaire se sont trouvés inexorablement liés aux positions idéologiques de l’une et l’autre partie, ce qui ne laissait aucune place aux discussions sur la viabilité et l’opportunité des réductions et des innovations de dernière minute31.
- 32 Entretien de l’auteur avec R. Pereira, 7 juillet 2021.
- 33 Id.
- 34 Firjan : Federação das Indústrias do Estado do Rio de Janeiro [Fédération des industries (...)
- 35 Entretien de l’auteur avec Wasmália Bivar, 19 juillet 2021.
30Pereira a relaté en détail le processus de son limogeage de la direction de la recherche, en mai 2019. « J’ai été informé, effectivement, le 6. Le 7, le nouveau directeur général prenait la relève. Il a organisé quelques réunions et dès le 27, un nouveau questionnaire était présenté32. » Le remplaçant de Pereira, le démographe Eduardo Rios Neto – devenu président de l’IBGE au moment de la rédaction de cet article –, était déjà membre de la commission consultative du recensement et, selon Pereira, avait connaissance du questionnaire. « Mais il a convoqué une réunion pour justifier les modifications apportées, ce n’était pas une réunion [de consultation], c’était un communiqué, n’est-ce pas33 ? » Plusieurs démissions de cadres et de coordinateurs affectés par les modifications du questionnaire ont suivi, parmi lesquelles la coordination de la population et des indicateurs sociaux. Bivar oppose la pratique de la nouvelle administration à ce qui s’est produit lors de la préparation du recensement de 2010, quand elle était directrice de recherche : « Nous débattions dans l’auditorium de la Firjan34, avec 200 institutions présentes. “– Écoutez, nous supprimons cette question pour telle raison et nous introduisons celle-ci ici pour telle raison, vous comprenez ?” Et ensuite on écoutait les objections35. »
31Bivar remet également en question la logique selon laquelle un questionnaire écourté impliquerait une économie de coûts significative et proportionnelle à la perte d’informations qui résulterait de l’absence de certaines questions. Pour elle, il faut d’abord déterminer dans quelle mesure la suppression de questions affecte le déroulement du questionnaire lors de sa mise en œuvre « parce que si on maintient un déroulement principal et que la plupart des personnes persiste à ne pas répondre à ces questions, et que celles qui ont été supprimées étaient des questions sur le domicile et non sur la personne, alors le temps gagné est très faible36 ». En outre, les trois quarts du coût de l’opération de recensement consistent à « amener l’enquêteur formé, avec tout l’équipement et le matériel, jusqu’à la porte des domiciles ».
Le reste du temps d’entretien a effectivement un impact sur les coûts, mais seulement si l’on accélère vraiment le processus et que l’enquêteur parvient à remplir 30 questionnaires par jour au lieu de 20, par exemple37.
32Selon l’ancienne présidente, on a mis de côté la réflexion approfondie sur les gains réels des coupes au profit d’un débat politisé sur l’urgence de ces modifications, par le biais de la presse.
C’était une sorte de guéguerre très désagréable ; il n’y a pas eu de débat de fond car c’était un débat par voie de presse. Cette histoire de positions divergentes au sujet du recensement a fini par devenir un phénomène médiatique. [...] Après, on a l’impression que c’est une question très politique et non technique, alors que cela reste une question technique38.
- 39 Entretien de l’auteur avec Roberto Olinto, 6 juillet 2021.
33Olinto a évoqué les conséquences de la suppression de questions cruciales, telles que l’item sur la migration interne, dans le contexte du Fundo de Participação dos Municípios [Fonds de participation des municipalités]. Outre des pertes dans la possibilité de comparer longitudinalement les flux migratoires (Cunha 2012), selon l’ancien président, il était fondamental de connaître des détails absolus (et pas seulement des échantillons) sur les déplacements internes au pays (comme l’exode rural, mais également les déplacements dus à la pandémie) « car, avec moins d’informations, on commencera à faire des estimations – et c’est là qu’interviennent les statistiques – sur la population annuelle par municipalité et on utilisera plus de mathématiques ; recourir à plus de statistiques signifie que ce que l’on va dire va comporter une erreur39 » ; Toutefois, pour Olinto, le problème n’était pas que les estimations statistiques produisaient des erreurs types, mais que ces estimations de la prédiction jetaient les bases de la judiciarisation des statistiques publiques.
Dès lors que l’on a une erreur dans une estimation municipale, le maire va aller au tribunal s’il perd le fonds de participation [de sa municipalité]. Un président de l’IBGE reçoit environ 150 à 200 maires par an qui viennent se plaindre d’erreurs d’estimation. Et ils viennent avec un sénateur, un député. On est … tantôt agressé, tantôt courtisé40.
34Pereira ajoute que cela a des implications techniques et juridiques importantes pour l’IBGE puisqu’en 2013, le Sénat a modifié la loi de distribution du Fonds de participation de l’État en augmentant le poids des estimations démographiques dans les critères de distribution des ressources entre municipalités.
- 41 Entretien de l’auteur avec R. Pereira, 7 juillet 2021.
En 2016, nous avions décidé de basculer cet item du questionnaire sur échantillon vers le questionnaire de base [...] pour éviter le risque qu’une entité fédérée ne remette en question la composante migratoire sur la base de la variation sur échantillon. [...] Nous avions besoin de données plus solides [...] pour ne pas créer d’incertitude juridique au cours de la décennie suivante. Nous parlons [d’un fonds de] 100 milliards de reais. Par conséquent, si les objections des municipalités représentent 1% de cette valeur, c’est une remise en question à un milliard de reais. Telle était donc la logique technique, administrative et fédérative que l’on suivait et qui a été retirée [du questionnaire de base]41.
- 42 Entretien de l’auteur avec Roberto Olinto, 6 juillet 2021. Pour un point de vue (...)
- 43 Entretien de l’auteur avec R. Pereira, 7 juillet 2021.
35En cas de contentieux, les maires attendent de l’IBGE qu’il recompte leur population, ce qui est impossible pour Olinto parce que la population d’un pays est un nombre fixe : pour qu’une municipalité « gagne » des habitants, il faudrait qu’une autre en « perde » en proportion égale. Il soutient qu’en supprimant la seule question à même de mesurer un tel flux, « ils ont créé une manière de judiciariser le problème42 ». Pereira explique qu’il a exposé au Sénat et à la Confédération nationale des municipalités le problème fédératif que cela pourrait causer, outre les problèmes démographiques et statistiques que cela entraînerait. « Soit l’Union va couvrir toutes les pertes, soit une commune va payer pour les autres, et partager. Ainsi, quelle que soit la décision que prend l’IBGE sur les activités de production d’information, il doit avoir comme horizon d’évaluation l’impact fédéral potentiel d’une décision. » « Ces problèmes, poursuit-il, le pays va [y] être confronté tout au long de la décennie, à cause des interventions faites en peu de temps. [...] C’est en ce sens que j’affirme que la production de l’IBGE est une infrastructure informationnelle du pays43. »
- 44 Id.
- 45 Le dénombrement de la population est prévu pour les années se terminant en 0 et 5 et (...)
- 46 Entretien de l’auteur avec R. Pereira, 7 juillet 2021.
36Si l’on déplace la réflexion des jugements techniques vers les discussions politisées sur l’infrastructure informationnelle d’un recensement qu’est le questionnaire, un autre facteur devient central : le budget. L’IBGE est devenu une fondation fédérale de droit public en 1967, ce qui lui confère des pouvoirs administratifs autonomes mais le rend, par la même occasion, dépendant de la dotation de fonds publics pour fonctionner. Pendant ma recherche sur le terrain, nous avons entendu plusieurs anciens présidents et employés se plaindre de l’insuffisance, depuis des décennies, des ressources qui sont accordées par l’Union à l’IBGE pour son fonctionnement et la mise en œuvre des enquêtes. Pereira, par exemple, a souligné que, « parce que les ressources sont toujours contestées, elles ne sont pas garanties politiquement44 ». En conséquence, soit on a cessé de réaliser certaines enquêtes importantes, comme le dénombrement de la population en 201545, soit on les a radicalement reformulées, faute de ressources, comme le recensement agricole de 2017. « Ce qui est à l’origine du problème, c’est la manière de garantir le financement pour la production d’informations au Brésil. Parfois, la société se mobilise en faveur de cela, parfois non46. »
37C’est pour cette raison que l’une des compétences qu’acquiert une présidence au cours de son mandat est la capacité de négocier et de discuter le budget avec le ministre de la Planification et, plus récemment, de l’Économie. Les visites auprès des cabinets de ces ministères, ainsi qu’auprès des députés et sénateurs, qui sont chargés d’approuver le budget annuel de l’Union, constituent à présent une partie importante des missions courantes des dirigeants de l’IBGE, bien que l’obligation de réaliser le recensement soit inscrite dans la loi fédérale. Comme l’explique Olinto :
- 47 Entretien de l’auteur avec Roberto Olinto, 6 juillet 2021.
On a deux batailles dans le recensement, la bataille avec le ministre – et en principe, sur les questions fiscales, c’est une bataille compliquée –, je l’ai ressentie dans ma chair. Le recensement agricole n’a pu être réalisé que grâce à un amendement parlementaire ; il n’y avait pas de budget. Puis on va au Congrès. On doit donc avoir cette compétence. Ainsi la première chose, pour faire un recensement, c’est d’avoir les compétences pour négocier un budget47.
38Après avoir vu, en 2018, leur budget initial amputé par le gouvernement – passant de 500 à 200 millions de reais –, les dirigeants de l’IBGE ont dû trouver un moyen d’obtenir des fonds supplémentaires auprès du Congrès. « Nous avions un assesseur parlementaire établi à Brasilia48. » Un front parlementaire de députés fédéraux pour les statistiques avait été créé sous l’administration de Paulo Rabello de Castro, en 2016, lorsqu’il avait réussi à lever 975 millions de reais grâce à des amendements parlementaires pour organiser le recensement agricole. Le lobby d’Olinto avec le GEMA, le front parlementaire mixte pour la géographie, les statistiques et l’agroenvironnement (Geografia, Estatística e Meio Agroambiental) ont rapporté 150 millions de reais supplémentaires (150 millions de moins que ce qui avait été demandé), ce qui a permis à l’IBGE de disposer de ressources limitées mais suffisantes pour investir (durant l’année précédant la collecte des données du recensement) dans les infrastructures et équipements qui vont servir à l’institution jusqu’au prochain recensement de la population, en 2030 :
Lorsque j’étais président, j’ai appris par mon prédécesseur que nous avions un assesseur parlementaire à Brasilia afin de discuter avec les députés et sénateurs et montrer à quel point l’IBGE compte toujours. Je devais aller au Congrès et apporter un livret aux députés, faire une présentation ; j’affichais une carte du Brésil à l’entrée du Sénat, une immense carte en acrylique. Puis j’appelais le Front parlementaire. C’est pénible, mais il faut le faire49.
39Olinto a particulièrement critiqué Susana Guerra pour sa gestion des questions politiques et de communication qui allaient finalement empêcher la réalisation du recensement de la population de 2020. Son absence du Congrès a fait qu’il n’y a pas eu de négociations importantes, les assesseurs parlementaires ont été démis de leurs fonctions et les contacts avec les politiques ont cessé. Sans la pression nécessaire sur le Congrès, le recensement démographique de 2020 n’a finalement par été inclus dans le budget annuel de 2021 en raison d’une combinaison « d’incompétence et d’abandons » :
Bolsonaro n’a rien eu à faire [pour perturber le recensement]. C’était tellement chaotique, […] avec un ministre et une présidente de l’IBGE incompétents, un gouvernement désintéressé, un Congrès complètement… brouillon et corporatiste, et le sentiment collectif que les jeux étaient déjà faits, alors que ce n’était pas le cas. […] Le rapporteur [du budget] a joué son rôle ; il aurait peut-être même versé la totalité de la somme, mais il n’y avait personne là-bas pour parler du recensement50.
- 51 En novembre 2018, par exemple, le président alors élu avait critiqué la méthod (...)
- 52 Il s’agit d’un nom fictif utilisé afin de préserver l’identité de cet interloc (...)
- 53 Entretien de l’auteur avec C. Santos, 1er juillet 2021.
40La succession de coupes budgétaires qui ont affecté l’IBGE tout au long des années 2010, notamment le report du recensement agricole de 2015 à 2017 et l’absence de recensement de la population en 2015, a attiré l’attention d’un groupe d’employés syndiqués de l’institution. Anticipant les difficultés budgétaires pour réaliser le recensement peu après l’élection de Bolsonaro – il avait déjà fait des déclarations publiques où il remettait en cause la validité, l’exactitude et la méthodologie de l’IBGE51 –, C. Santos52 a pris la tête en 2018 d’une liste syndicale victorieuse qui a tenté, dans un premier temps, « de s’adresser aux collègues pour parler de la nécessité pour eux de commencer à défendre le recensement, en termes de budget, et de rappeler son importance à la société53 ». Santos est titulaire d’une licence de droit et d’un master en sociologie de deux importantes universités publiques de Rio de Janeiro. Au moment de notre entretien, elle faisait partie du Département de coordination de la population et des indicateurs sociaux, où elle travaille sur les indicateurs relatifs aux personnes en situation de handicap, au genre, à la jeunesse, au marché du travail et à l’éducation.
41En juin 2019, le Syndicat des travailleurs de l’IBGE (ASSIBGE) a lancé la campagne « Tous pour la défense du recensement » auprès de l’Associação Brasileira de Imprensa [Association brésilienne de la presse], avec la participation de plus de 400 invités dont des anciens présidents de l’IBGE, de l’Instituto de Pesquisa Economica Aplicada [Institut de recherche économique appliquée] ou IPEA et de la Fondation João Pinheiro. L’événement avait marqué officiellement l’entrée des techniciens de l’institution dans les débats. « Mais nous avons commencé à distribuer des tracts ici dans le centre-ville de Rio », a souligné Santos54. La campagne, qui visait initialement à mobiliser la société pour faire pression sur les pouvoirs publics et garantir les moyens nécessaires à la réalisation du recensement, a rapidement pris des dimensions nationales.
- 55 Médecin connu au Brésil pour avoir vulgarisé la science médicale dans la press (...)
- 56 Entretien de l’auteur avec C. Santos, 1er juillet 2021.
Dès le début de la campagne, nous avons eu le soutien de Drauzio Varella55 qui a enregistré une vidéo devenue virale. Et puis il y a eu des gens qui ont commencé à suivre le débat sur la question des données. Et pour nous, c’était un moment incroyable, n’est-ce pas ? Drauzio Varella a enregistré une vidéo avec le scénario que nous avons écrit, et puis c’est une figure populaire. À ce moment-là, nous avons réussi à nous développer sur les réseaux sociaux. [...] Pour un sujet technique, on a réussi à avoir un retentissement qui dépassait les limites de la bulle académique et on a commencé à être sollicité pour un tas de choses56.
42De fait, la page Facebook du groupe57, forte de plus de 25 000 abonnés, raconte la mobilisation de ces salariés et le soutien de diverses organisations de la société civile et de personnalités célèbres comme des acteurs de la chaîne de télévision Rede Globo, qui se sont engagés « pour la défense » de la réalisation du recensement à différents moments de la négociation politique de 2019, 2020 et 2021. Le groupe a également commencé à se mobiliser activement dans les débats techniques, par exemple en ce qui concerne les coupes dans le questionnaire proposées par la nouvelle administration de Susana Guerra, ainsi que pour dénoncer l’absence de dialogue qui, comme nous l’avons vu, avait caractérisé le processus. Santos explique que, durant ces années, la gestion de l’IBGE fut particulièrement opaque et manifesta un sérieux déficit de communication interne. « Il n’y avait aucune communication entre les directions et le syndicat. Tous les courriers que nous avions envoyés depuis 2019, lorsque Susana Guerra a pris ses fonctions, sont restés sans réponse58. » En conséquence, le syndicat a organisé des auditions publiques auprès de la Commission des personnes âgées de la Chambre des députés et de la Commission des droits humains du Sénat pour demander à la présidente de l’IBGE des explications sur les coupes dans le questionnaire. Le syndicat a également lancé des actions en justice pour garantir son droit à recevoir des éclaircissements sur l’état d’avancement technique des questions relatives à la mise en œuvre du recensement. À mesure que le mouvement prenait forme, les représentants du syndicat étaient appelés à participer aux auditions des assemblées législatives d’États tels que Santa Catarina, Espírito Santo et Bahia, qui ont créé leurs propres forums locaux pour définir des paramètres techno-politiques de défense du recensement.
- 59 Id.
- 60 Ibid.
- 61 Ibid.
- 62 Ibid.
43La mobilisation de l’ASSIBGE s’est renforcée grâce à des alliances avec des représentants de l’Association brésilienne d’études démographiques (ABEP) et des hauts fonctionnaires de l’IBGE, dont cinq anciens présidents, qui lui ont permis de structurer un discours techniquement ancré dans ce domaine de la lutte. « Nous avons basé tout notre discours sur les prévisions que l’IBGE faisait depuis 2019, explique Santos. Nous avons eu une grande participation de techniciens à domicile, de démographes plus expérimentés dans la conduite de recensements, de personnes qui sont à l’IBGE depuis bien plus longtemps que nous, qui ont déjà fait d’autres recensements, qui connaissent l’impact que peut avoir le retrait d’un thème [du questionnaire] de base pour le transférer vers celui sur échantillon59. » À travers ces réseaux, le syndicat a publié en août 2019 une lettre d’anciens présidents avec les signatures d’Eduardo Nunes, Roberto Olinto, Wasmália Bivar, Paulo Rabello de Castro et Edson Nunes, « qui défendait l’intégrité budgétaire, méthodologique et de contenu du recensement60 ». Dès septembre, le groupe a organisé un événement international à Rio de Janeiro qui a réuni des experts et d’anciens directeurs des instituts de statistiques de l’Équateur, du Chili et d’Argentine pour faire valoir « que les changements de dernière minute dans un recensement ne sont pas les bienvenus ni les ingérences politiques externes à l’Institut de statistiques61 ». L’événement allait culminer avec le lancement d’un ouvrage collectif, en 2020, contenant les actes des discours de ces intellectuels, ainsi qu’une brève présentation de l’histoire de la mobilisation de l’institution (Botelho 2020) : « Nous avons décidé de lancer le livre comme un moyen supplémentaire d’inscrire tout ce processus dans le débat public. Ce que je dis toujours, c’est que même si ça ne marche pas, que le recensement comporte des erreurs et qu’il manque quelque chose, voire qu’il n’y ait pas de recensement, on se souviendra qu’il y a eu une lutte, qu’il y en a qui disaient que ça n’allait pas62. »
44Malgré tous ces efforts, Santos évalue avec ambivalence l’impact de la mobilisation sur la société civile. D’un côté, la campagne a eu des répercussions massives parmi les utilisateurs de données, universitaires, associations professionnelles et médias. « Il y a eu des moments où nous étions très sollicités. Nous avons même dû recruter un conseiller de presse professionnel car il ne nous était pas possible de répondre à toutes les demandes. Nous sommes intervenus dans le Jornal Nacional et GloboNews plus d’une fois63. » De l’autre côté, Santos doutait que « dans la rue », on ait déjà discuté de ces questions. « Les gens ont vu passer l’information à un moment ou un autre, mais je ne sais pas s’ils ont bien compris », a-t-elle conclu. Pour l’employée et syndicaliste, seule une campagne publicitaire bien menée aurait pu accroître le niveau d’intérêt et l’engagement du citoyen moyen dans la mobilisation pour un recensement de qualité.
45Après plusieurs raccourcissements du questionnaire, une pandémie hors de contrôle, la non prise en compte du recensement dans le budget annuel de 2021, la démission de Susana Guerra en avril 2021 en l’absence de conditions budgétaires pour effectuer les opérations cette année-là, et les interventions récurrentes du Tribunal suprême fédéral qui ordonnait sa mise en œuvre, le budget pour le recensement a finalement été approuvé par le Congrès pour 2022. En juin de la même année, des sessions de formation étaient en cours dans les unités régionales et le recueil des données devait commencer en août pour trois mois.
46Olinto a pris sa retraite de l’IBGE cinq mois seulement après avoir été remplacé à tête de l’institution par Susana Guerra, en 2019. Aujourd’hui, il vit près de Petrópolis, à Rio de Janeiro, où il passe trois jours par semaine, en alternance avec des activités de consultant. Il n’exclut pas la possibilité de retourner à l’IBGE, si les conditions institutionnelles s’y prêtent, pour rebâtir son rêve d’un système statistique national intégré, à même d’appliquer les meilleurs standards internationaux de qualité de données. Bivar, après son départ à la retraite de l’IBGE, est devenue collaboratrice pédagogique à l’Escola Nacional de Ciências Estatísticas [École nationale des sciences statistiques] ou ENCE de l’IBGE, fondée en 1953, qui forme actuellement des titulaires de master et des docteurs dans les domaines de la démographie, du territoire et des statistiques publiques. Pereira, quant à lui, est actuellement en détachement pour effectuer une thèse de doctorat en planification urbaine, combinant sciences de l’information, sociologie et géographie pour comprendre les problèmes d’exclusion dans le cadre du logement.
47Lors de notre conversation, Olinto jugeait impossible la réalisation par l’IBGE d’un recensement de qualité en 2022. Il approuvait le report initial à 2021 pour raisons sanitaires, étant donné que la mise en œuvre du recensement au plus fort de la pandémie aurait été « catastrophique » en termes de qualité des données collectées. Cependant, il ajoutait que n’importe quel recensement sous l’administration Bolsonaro aurait eu inévitablement des limites en termes de qualité. En effet, pour qu’un recensement réussisse, il faut que la population soit impliquée, grâce à des campagnes d’information bien articulées qui lui fassent prendre conscience de l’importance de cet événement en tant qu’outil de la démocratie, et qui encourage sa prédisposition à participer à la collecte de données :
- 64 Entretien de l’auteur avec Roberto Olinto, 6 juillet 2021.
Le recensement est un exercice de citoyenneté, mais celui-ci prend effet précisément à partir du moment où l’on inclut les gens grâce à la campagne d’information, quand on dit à la personne « tu es important, tu existes et l’État a besoin de tes informations », et là les gens s’impliquent. Si l’on fait quelque chose de tiède, après une pandémie... Il n’y a pas une famille qui n’ait eu un décès dans ce pays. Alors les gens ne répondront pas, du moins pas à ce gouvernement64.
48De la même manière, Pereira pariait sur le recensement comme un instrument crucial pour l’union sociale et politique du pays. « S’il y a un projet qui peut contribuer à la réconciliation nationale, c’est bien celui-là. Parce que tout le monde peut se voir à partir du recensement. Il faut une loi sur le recensement. Il faut le sanctuariser65. » Il affirmait également que les chances pour qu’une collecte de données soit fructueuse résident dans la capacité des campagnes de communication à créer une connexion directe avec les citoyens, à dépasser les conflits et les récupérations politiciennes de l’enquête. « Il faut l’envisager en ces termes : “le recensement c’est le Brésil”. Les gens doivent se reconnaître dans le recensement. La communication doit être directe, ce qui met un frein à sa contestation. Communiquer ainsi, c’est comprendre que la proactivité à répondre est un gain et une économie pour le Brésil66. »
- 67 Entretien de l’auteur avec Wasmália Bivar, 19 juillet 2021.
49Pour finir, Bivar déplorait l’idéologisation ainsi que la médiatisation du débat technique et budgétaire du recensement. « Ce débat a été très mauvais. Parce qu’au final, nous n’avons pas réussi à avoir la discussion qui aurait dû avoir lieu. Comment allons-nous faire ? [...] Pour que nous puissions comprendre comment nous allons nous préparer pour la prochaine décennie. Mais au lieu de cela, il n’est resté qu’une guéguerre dans la presse67. » Pour Bivar, ces controverses allaient aussi finir par ternir l’idée que la production d’informations officielles est un « bien public inestimable ».
50Comme nous l’avons vu à travers le prisme de ces acteurs, le recensement est perçu comme l’infrastructure informationnelle du pays. Il peut donner à voir les paradigmes globaux d’inégalité socioéconomique et d’évolution démographique grâce à l’interprétation de grands nombres et de séries historiques longitudinales. Cependant, si l’on observe la techno-politique de sa constitution, on est face à une image beaucoup moins nette et stable de cette infrastructure (Beaud 2014).
51Lorsqu’il est conçu et réalisé, le recensement met en mouvement sa propre infrastructure de production, de gestion et de circulation d’informations, de réseaux et d’expertises, non seulement techniques, mais également politiques, sociales et économiques. En se concentrant sur la composition sociotechnique de son dispositif central, c’est-à-dire le questionnaire, on met en lumière l’histoire profonde des alliances contingentes et des conflits techno-politiques qui façonnent en dernier ressort les façons de penser, mesurer et calculer la différence. Peut-être plus important encore, nous nous rendons compte que les valeurs quantifiées que nous attribuons à ces différences sont en réalité des tentatives pour stabiliser le flux des controverses politiques manifestées en termes techniques.
52Comme l’a soutenu Antina von Schnitzler (2016) à propos des compteurs d’eau prépayés dans le contexte postapartheid de l’Afrique du Sud, les conflits autour de la matérialisation des statistiques publiques – le fondement informationnel d’un pays –, mettent à nu les modalités techno-politiques grâce auxquelles la démocratie prend forme. À travers la Realpolitik des négociations en coulisses, les impondérables des alliances transnationales et l’activisme des données des experts, y compris les opérateurs et les utilisateurs du recensement, nous pouvons saisir les fondements concrets et matériels des nombres en tant qu’indicateurs de la citoyenneté. De ce point de vue, le recensement ressemble peu à l’image qu’il revêt dans la littérature conventionnelle, en tant qu’instrument de gouvernance totale qui compte les corps par des mesures statistiques (Desrosières 1993 ; Thorvaldsen 2017), pour les transformer en la substance d’une identité nationale unifiée (Appadurai 1993 ; Scott 1998). À l’opposé, nos recherches en cours ont montré que l’on peut décrire plus précisément le recensement comme l’actualisation de forces multiples alignées en partie seulement et par intermittence à travers le travail techno-politique de ces experts en tant qu’intervenants dans la production de données. Une approche ethnographique de ces processus de recensement peut donc privilégier les pratiques expérimentales en matière de technologie, de politique et d’appartenance que les données quantifiées évoquent dans les sociétés informationnelles postcoloniales telles que la société brésilienne.
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