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Dossier Gouvernance et Environnement

Pénurie hydrique et crise de gouvernance dans la Région métropolitaine de São Paulo

Escassez hídrica e crise de governança na Região Metropolitana de São Paulo
Water Scarcity and the Crisis of Governance in the São Paulo Metropolitan Region
Pedro Roberto Jacobi, Nicolas Luis Bujak et Alexandre do Nascimento Souza
Traduction de David Yann Chaigne

Résumés

À partir des années 1990, le Brésil a introduit un nouveau modèle de gestion des ressources hydriques : la gestion par bassin versant. Ce modèle a été mis en place à São Paulo avec la loi n° 7.663 de 1991 puis dans le pays tout entier avec l’entrée en vigueur de la loi n° 9.433 de 1997. Il présuppose une gestion participative, intégrée et décentralisée qui est pourtant loin d’être appliqué à São Paulo. Nous nous appuyons pour le montrer sur l’analyse de la crise d’approvisionnement en eau connue par la Région métropolitaine de São Paulo (RMSP) de 2013 à 2015 en soulignant, en particulier, comment elle procède avant tout d’une défaillance en matière de gouvernance des ressources hydriques. Dans un premier temps, après avoir présenté rapidement la notion de « gouvernance » à partir de laquelle nous travaillons, nous examinons son application au domaine de l’eau au Brésil. Nous abordons ensuite le système de gestion de la Région métropolitaine de São Paulo et la crise hydrique en nous intéressant plus particulièrement aux questions de gouvernance, de transparence et de participation de la société civile.

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Notes de la rédaction

Article reçu pour publication en janvier 2017 ; approuvé en août 2017.

Texte intégral

1Au Brésil, les enjeux de gestion des bassins hydrographiques revêtent une importance croissante à mesure qu’augmentent les effets de la dégradation environnementale sur la disponibilité des ressources hydriques. En matière de politiques publiques, d’importantes avancées ont pu être observées depuis le milieu des années 1990. Elles sont en grande partie liées à la promulgation de la loi fédérale no 9.433 du 8 janvier 1997 et à la création de l’Agence nationale de l’eau (Agência Nacional de Águas – ANA) qui a permis une profonde réorganisation des modalités de gestion de la ressource hydrique. Les pratiques étaient jusque-là profondément enracinées dans une planification technocratique et autoritaire. De plus, elles étaient institutionnellement fragmentées. Elles ont dû alors laisser place à une gestion intégrée, décentralisée et participative des ressources hydriques (Fracalanza 2009). Celle-ci se fait dorénavant par bassins versants et à partir d’agences et de comités de bassin dont le fonctionnement exige, théoriquement, un processus de négociation entre les différents acteurs concernés (divers agents publics, usagers et représentants organisés de la société civile).

2Dans le domaine de la gestion hydrique, le terme « gouvernance » est à l’heure actuelle un concept qui permet de proposer, sur le plan théorique et pratique, des modalités d’organisation susceptibles de créer un véritable lien entre les demandes sociales et leur traduction au niveau gouvernemental. On constate toutefois qu’il existe au Brésil, et plus spécifiquement dans la région Sud-Est, d’importantes carences en matière de « bonnes pratiques de gouvernance » malgré un encadrement juridique adéquat tant au niveau fédéral que local. C’est ce qu’a mis en évidence la crise hydrique de 2014-2015 qui a révélé la fragilité des institutions mais aussi les intérêts en jeu, appuyés sur des années de gestion défaillante du secteur.

3Nous souhaitons examiner dans cet article le système de gouvernance de l’eau en vigueur dans l’État de São Paulo, en centrant notre analyse sur la crise hydrique qui s’est abattue sur la Région métropolitaine de São Paulo et les agglomérations environnantes 22 ans après la promulgation de la loi sur la gestion de l’eau dans l’État. Nous présenterons d’abord le débat afin d’approfondir la réflexion sur la gouvernance de l’eau en général et sur le contexte brésilien en particulier. Nous nous intéresserons ensuite au système de gestion lorsqu’il a été confronté à la crise et analyserons finalement de manière critique les problématiques actuelles de ce système à la lumière du concept de gouvernance.

La gouvernance de l’eau au Brésil

4Les rapides transformations sociales, économiques, technologiques et environnementales mettent toujours plus à l’épreuve les structures traditionnelles de gouvernement et exigent de nouvelles réponses conceptuelles. L’État a échoué à apporter des solutions satisfaisantes aux problèmes qui affectent les collectifs humains et, notamment, à ceux liés à la crise environnementale. C’est un constat aujourd’hui largement partagé (Rogers & Hall, 2003 ; Carter 2007 ; Molle 2008 ; Pahl-Wostl et al. 2008 ; Delmas & Young 2009 ; Young 2009 ; Driessen et al. 2012). Face à cette situation, la gouvernance s’est imposée comme une thématique phare de la nouvelle modernité, aujourd’hui indissociable de la logique de fonctionnement tant des gouvernements locaux, que des territoires ou encore des entreprises (Theys 2003).

5Le concept de gouvernance pose cependant un certain nombre de problèmes ne serait-ce que parce que, en matière d’action collective, il ne renvoie pas à des normes préalablement définies. Les processus mis en jeu sont en effet entendus comme étant radicalement « situés ». Ils se configurent, chaque fois, en fonction du contexte social, économique, environnemental, politique et culturel dans lequel le problème émerge et doit être résolu (Jacobi 2009). En ce sens, la gouvernance est un concept qui transcende un simple ensemble de formats de gestion. Elle constitue avant tout un processus politique qui implique négociation et compromis, vainqueurs et vaincus, ambiguïté et incertitude. Les décisions prises dans ce cadre sont l’expression des croyances dominantes en son sein et révèlent les rapports de force entre différents groupes, ainsi que les accords s’avérant possibles à un moment donné (Lynn et al. 2000 ; Young 2009).

6Trois principaux facteurs différencient la gouvernance du modèle traditionnel de gouvernement : son mode d’action ; la primauté des relations horizontales d’interdépendance mises en jeu entre un ensemble varié d’acteurs et de réseaux publics, privés et non-gouvernementaux (Rhodes 1996 ; Stoker 1998) ; la caractérisation des interactions au sein de ces réseaux en termes de coopération, de délégation et de concurrence (Jessop 1998). L’État devient ainsi plus perméable et les systèmes politique et administratif tendent à se fragmenter autour d’acteurs motivés par des intérêts divers et différenciés (Smouts 1998 ; Pierre 2000 ; Hirst 2000 ; Rhodes 1996). Certains estiment toutefois que la gouvernance amènerait l’État à abandonner ses responsabilités dans la fourniture de biens et services pour les partager avec le marché et la société civile (Hirst 2000). Les critiques estiment également que la gouvernance reflète une vision idéalisée, en ce qu’elle présente l’État, les marchés et la société civile comme des partenaires et évacue de fait les asymétries existantes en matière de pouvoir ou d’intérêt à participer. Est également remis en question le fait que la notion de conflit finisse dans bien des cas par être oblitérée, et ce à partir de la prévalence d’une vision instrumentale mettant l’accent sur l’importance des partenariats pour rendre efficace la mise en œuvre d’une politique (Castro 2007).

Portée et limites des processus de gouvernance de l’eau

7Nous considérerons ici la gouvernance de l’eau comme un ensemble d’arrangements politiques, sociaux, économiques et administratifs visant à développer et à gérer les ressources hydriques et les services d’approvisionnement en eau en faveur des différents segments de la société.

8Pour Castro (2007), passer du gouvernement à la gouvernance implique avant tout d’identifier les acteurs qui délibèreront sur les principaux objectifs des réformes des institutions en charge du dossier, sur la manière dont les décisions devront être prises, sur le rôle des citoyens dans ce processus et sur les mécanismes disponibles pour que leur participation soit effective mais, également, sur les fins et les valeurs qui doivent guider la démarche. Ce dernier point permet de vérifier si les décisions prises répondent aux intérêts d’une communauté spécifique, de la société dans son ensemble ou d’une institution donnée. On estime ainsi que le dispositif de gouvernance propose une approche unifiée des divers aspects de la gestion des ressources hydriques et met l’accent sur la coordination et la communication, dont le rôle est central pour connecter les différents secteurs et leurs actions spécifiques.

9Selon Pahl-Wostl, Gupta & Petry (2008), de nombreuses expériences de gestion des ressources hydriques ont montré que le partage des responsabilités au sein de structures de coordination permet d’atteindre des résultats satisfaisants, notamment en ce qui concerne les défis liés au dérèglement climatique, auxquels les expériences de gouvernance polycentrique ont mieux su répondre. La récente quête de mécanismes capables d’établir un nouveau cadre de gestion a cependant été confrontée au défi de la modification d’échelle. Il a fallu s’affranchir des limites auparavant établies par les divisions politico-administratives et institutionnaliser la participation des divers acteurs sociaux concernés au sein d’une nouvelle entité, le bassin versant. Pour Rogers et Hall (2003), ce type d’approche facilite la création de réseaux de gouvernance. En premier lieu, les contours géographiques du bassin offrent une référence à partir de laquelle il est possible d’identifier les acteurs et les institutions sociales à impliquer, ainsi que la portée et le degré de leur participation. En second lieu, associer les diverses parties prenantes du bassin à sa gestion, permet de réunir ces dernières autour d’un objectif commun : l’équilibre du système hydrique. Ainsi, en dépit des divergences pouvant se manifester, l’intérêt commun serait en mesure de prévaloir. Pour autant, le découpage en bassins n’est pas sans difficultés. Celles-ci sont liées aux divisions administratives préexistantes et à la superposition conséquente de certaines compétences. Pour y remédier, un apprentissage de la gestion par bassin versant apparaît essentiel. Il passe par la création d’organismes propres disposant du pouvoir nécessaire à l’établissement de nouvelles logiques pouvant s’imposer au-delà des divisions politico-administratives traditionnelles. Les structures gouvernementales ont, de ce point de vue, un rôle majeur à jouer au moment de la mise en œuvre du dispositif, notamment en créant les conditions nécessaires à son succès : i) identifier les acteurs et les institutions sociales clés du processus ; ii) coordonner leurs actions ; iii) créer la cadre juridique institutionnalisant ce type de gestion ; iv) élaborer des procédures et pratiques internes adaptées à ce nouveau cadre qui doivent être plus horizontales que les processus hiérarchiques habituellement en vigueur dans l’administration publique (Young 2009 ; Ostrom 2009). En outre, selon Funtowicz et Ravetz (2002), l’idéal de concertation suppose que tous les acteurs et institutions sociales impliqués dans les processus de gouvernance de l’eau repensent leur manière d’agir, aussi bien dans la perspective de l’interaction avec les autres que dans leurs procédures internes auprès de leur communauté de pairs. La « bonne gouvernance » voudrait également que ces acteurs soient en permanence en recherche de meilleurs résultats de gestion et, dans ce but, que des espaces de réflexion et d’action soient proposés pour contribuer à cet objectif.

Les mécanismes nationaux de gouvernance

10La politique nationale des ressources hydriques (PNRH) du Brésil a été promulguée en 1997, avec la loi fédérale nº 9433/97. Elle instaure une nouvelle logique, orientée par un idéal de gestion collégiale et intégrée, ayant pour but d’arbitrer les conflits et d’ajuster les intérêts en prenant en compte le débat et les accords sociotechniques (Abers & Keck 2006). Dans ce nouveau contexte, la coordination administrative du système a été construite autour du Comité national de l’eau, des comités de bassin et des agences financières de bassin, ces deux derniers organismes étant responsables de la gestion au niveau local. Les comités de bassin sont gérés de façon paritaire par l’administration centrale, les collectivités locales et les différentes catégories d’usagers ; leur principale fonction est d’arbitrer les conflits afférents à l’usage et à l’accès à l’eau sur la base de la nouvelle législation visant à maîtriser la ressource et à éviter sa pollution (Jacobi 2009). Les agences de bassin jouent, quant à elles, un rôle technique pour atteindre les objectifs fixés par les comités de bassin. Elles sont composées de techniciens et d’un conseil d’administration, dont une moitié des membres est nommée par les gouvernements des États fédérés concernés et l’autre par les comités de bassin eux-mêmes. Outre la réalisation d’études qualitatives et quantitatives relatives aux ressources hydriques à l’échelle du bassin, la principale mission des agences est d’ordre financier : elles sont responsables de la fixation des tarifs et du recouvrement des redevances. Il s’agit donc d’un élément central de la nouvelle logique de gestion basée sur la tarification applicable aux usagers de l’eau, qui doit refléter aussi bien la pénurie relative de la ressource que les coûts de la dégradation générée par le secteur privé (Jacobi 2009).

11L’une des conséquences de la PNRH a été la création, en 2000, de l’ANA, un organisme indépendant quoique lié au ministère de l’Environnement (MMA) du Brésil et chargé de règlementer et de gérer les ressources hydriques sur le territoire national, ainsi que de mettre en œuvre le Système national de gestion des ressources hydriques (SINGRHI). Il s’agit pour l’ANA, conjointement avec les instances participatives, d’élaborer le Plan national de ressources hydriques et de soutenir au niveau fédéral la conception des divers plans s’appliquant au secteur. Ceux-ci, outre les investissements qu’ils impliquent, comprennent des actions pour le renforcement du système de gestion des ressources par bassin versant et la mise en œuvre de systèmes d’informations, de réseaux de surveillance et d’institutions de gestion. L’ANA est également responsable de la concession des droits d’usage des eaux du domaine fédéral, du contrôle des différentes utilisations et du recouvrement, de la distribution et de l’investissement des recettes issues de la facturation de l’eau.

12En 2016, il existait déjà 195 comités de bassins dépendant des différents États brésiliens, notamment dans les régions Sud-Est et Sud, et 9 comités fédéraux (ANA 2016). Pourtant, il reste encore dans la plupart des cas à mettre en œuvre les outils de base comme la facturation de l’usage de l’eau ou la création des agences locales afférentes pour que les comités puissent assumer leurs responsabilités légales. En d’autres termes, presque vingt ans après l’approbation de la loi nationale sur l’eau, aucun système n’est encore complètement opérationnel. Le processus de gestion par bassin versant en est encore à un stade embryonnaire et la priorité des organismes de bassin est toujours de mettre en place les instruments nécessaires à leur gestion. Le principal défi consiste à amplifier le degré de responsabilité des segments et acteurs dont la participation a toujours été asymétrique dans la gestion des affaires publiques. Les avancées, complexes et inégales, obtenues dans la gestion des ressources hydriques au Brésil révèlent ainsi que ces structures institutionnelles rencontrent encore aujourd’hui une forte résistance au sein des anciennes institutions de gestion.

  • 1 Le Système intégré de gestion des ressources hydriques (SIGRH).

13En amont de la loi fédérale sur l’eau, l’État de São Paulo avait approuvé, en 1991, sa propre législation sur la gestion des ressources hydriques (loi nº 7.663/91). Des modifications significatives de la manière de gérer l’eau dans l’État en ont découlé, qu’est venu renforcer la loi fédérale. À São Paulo, le système s’appuie sur trois instances coordonnées : délibérative, technique et financière (Guivant & Jacobi 2003 ; Souza 2015) avec, là aussi une décentralisation au niveau du bassin versant. Dans ce cadre, la gestion technocratique des ressources hydriques orientée par les intérêts du secteur électrique a été remplacée par un système intégré1 qui présuppose, outre la représentation de l’État, une série de nouveaux acteurs sociaux. Le système implique ainsi d’un côté une diversité accrue de la représentation de l’État, de l’autre des représentants des collectivités locales et de la société civile (monde de l’entreprise, associations techniques et professionnelles, universités, syndicats, associations de quartier et de travailleurs, ONGs). Du point de vue de la loi, la participation à la gestion de ces acteurs sociaux doit permettre de confronter une pluralité de perceptions et de valeurs associées aux ressources naturelles, ainsi que la diversité des intérêts auxquels doit répondre la gestion. Les aspects de quantité, de qualité et de durabilité de l’usage des ressources hydriques sont conjointement discutés, de sorte que leur intégration permet théoriquement de sortir d’une gestion environnementale jusque-là dominée par une rationalité basée sur les notions d’efficience et de rentabilité économique (Souza Jr. & Fidelman 2009) pour embrasser d’autres logiques, dont celles mettant en balance les nécessités liées au développement régional et la protection de l’environnement (Secretaria do Meio Ambiente do Estado de São Paulo 1995).

La crise hydrique dans la Région métropolitaine de São Paulo comme résultat d’une mauvaise gouvernance

14La Région métropolitaine de São Paulo (RMSP) est considérée comme la troisième agglomération urbaine au monde. Elle couvre une surface de 7 947,28 km² dépendant presqu’intégralement du bassin hydrographie du Haut-Tietê. La RMSP est composée de 39 communes regroupant plus de 20 millions d’habitants, la commune de São Paulo en comptant à elle seule environ 11 millions2. Il s’agit d’un environnement urbain complexe caractérisé par une occupation et un usage des sols intenses et désordonnés, ainsi que par une forte densité de population.

  • 3 Les communes de Santa Isabel, Cajamar, Diadema, Guarulhos, Mauá, Mogi das Cruzes, Santo André et Sã (...)

15La RMSP est approvisionnée par huit systèmes de production d’eau gérés par la Sabesp, une société d’économie mixte chargée de l’assainissement dans 365 communes de l’État de São Paulo, dont 31 dans la RMSP3. Dans le contexte de la macro-métropole, la Sabesp est le plus important prestataire de services d’approvisionnement en eau et d’assainissement car, outre les 33 communes du Grand São Paulo, elle dessert également un certain nombre de communes et régions environnantes : Vale do Ribeira, Baixada Santista, Litoral Norte, São José dos Campos, Piracicaba, et d’autres villes de moindre importance.

16Parmi les huit systèmes qui alimentent la RMSP, c’est celui de Cantareira qui est le plus important. Desservant plus de 8 millions d’usagers, il fournissait jusque récemment à l’agglomération 31m3/s, dont 24,8 m3/s pour la consommation domestique. Les eaux qui approvisionnent le système Cantareira alimentent également 59 communes de l’arrière-pays pauliste situées dans le bassin des rivières Piracicaba, Capivari et Jundiaí (PCJ), pour un total d’environ 4,8 millions d’habitants4 et avec des villes importantes du point de vue économique, telles que Jundiaí, Piracicaba et Campinas. Le débit maximum5 concédé à ces communes provinciales n’est cependant que de 5 m3/s.

Carte des réservoirs d’eau dans la Région métropolitaine de São Paulo

Carte des réservoirs d’eau dans la Région métropolitaine de São Paulo

Source : Atlas ANA, 2005 (adapté).

17Entre 2011 et 2015, la région Sud-Est a connu des précipitations bien inférieures à la moyenne de celles affectant habituellement les régions métropolitaines de São Paulo, Belo Horizonte et Rio de Janeiro (CPRM 2015b). Ce déficit a provoqué des pénuries dans divers secteurs économiques : industrie, irrigation, production d’énergie électrique, navigation, etc. (CPRM 2015a). À la mi-2015, plusieurs communes de l’État de São Paulo ont dû, pour maintenir l’approvisionnement en eau de l’ensemble des usagers (y compris des différents secteurs économiques) utiliser la réserve technique, plus connue comme volume mort, à un moment où les niveaux d’eau des principaux réservoirs de la région macro-métropolitaine se trouvaient en-dessous du volume utile. Dans ce contexte, les quartiers périphériques de la ville de São Paulo ont connu de fréquentes interruptions de fourniture.

Le déficit des précipitations comme bouc émissaire

  • 6 Analyse réalisée par le Groupe de recherche GovAmb de l’Institut de l’énergie et de l’environnement (...)

18Selon le gouvernement de l’État de São Paulo et les médias dominants, la principale cause de la pire crise hydrique de l’histoire de la région (mi-2015) aurait résidé dans la faiblesse des précipitations lors de l’été 2013-20146. Depuis fin 2013, les niveaux des réservoirs de la RMSP étaient en effet en baisse en raison de ces pluies insuffisantes.

19La diminution du volume d’eau dans les réservoirs a donc été principalement traitée sous l’angle climatique. L’interaction de la situation avec l’accroissement de la population dans la région ou avec l’occupation et l’usage des sols n’ont pas été pris en compte, ignorant ainsi tant la complexité d’une métropole de la taille de São Paulo, que l’inaction des représentants du gouvernement ou de la Sabesp. Car, de fait, la raréfaction des pluies dans les zones sourcières faisant partie des systèmes d’approvisionnement n’a été que l’une des nombreuses causes des problèmes que le système hydrique de la RMSP a dû affronter.

  • 7 Cette tendance à la suprématie de l’infrastructure « dure » commence à se manifester dans des pays (...)

20Certes, la ville de São Paulo a toujours souffert d’une pénurie relative en raison de sa localisation à la source d’une rivière au débit insuffisant (Custodio 2015). C’est d’ailleurs l’une des raisons avancées pour justifier qu’en plus de la cession d’eau venant du bassin hydrographique du PCJ à hauteur de 31m3/s, la Sabesp mène des travaux pour importer de l’eau du bassin de Ribeira do Iguape. Toutefois, la pénurie hydrique dans la RMSP a d’autres origines. Elle est d’abord pour partie structurelle en ce qu’elle découle du déboisement autour des réservoirs et de l’occupation indue de zones sourcières, y compris par des pâturages. Elle est ensuite liée à la pollution du bassin du Haut-Tietê (mauvaise qualité des eaux de rivière) due à l’absence de traitement des effluents domestiques, qui, en retour, limite énormément les quantités d’eau disponibles pour l’approvisionnement local. En ce sens, la pénurie hydrique est liée au fait que la RMSP ne soit jamais véritablement sortie de ce que Barraqué (2015) considère comme la première ère historique des services d’approvisionnement en eau, celle du « génie civil ». C’est, du moins, ce que la crise hydrique a permis de révéler en dépit des solutions préconisées par la Sabesp et le gouvernement de São Paulo passant par une quête toujours plus lointaine de l’eau, à l’aide de projets coûteux, en lieu et place d’un traitement approprié des rivières et des réservoirs actuellement disponibles. L’ère du « génie sanitaire » (Id.) dans laquelle l’Europe est entrée il y a déjà plusieurs décennies n’aurait ainsi pas été atteinte7.

La négation du problème

21Au paroxysme de la crise et en dépit du fait que de nombreuses zones des quartiers périphériques de la Région métropolitaine de São Paulo (RMSP) connaissent des problèmes récurrents d’approvisionnement en eau, le gouvernement de l’État a cherché à imposer un récit déniant la crise du système et la nécessité du rationnement (Fracalanza & Freire 2015). Les élections étant proches, les hommes politiques ne souhaitaient pas prendre de mesures impopulaires comme des restrictions préventives alternées qui auraient pourtant permis d’anticiper la dégradation de la situation. Les gestionnaires du système ont d’ailleurs toujours catégoriquement affirmé que l’approvisionnement ne souffrait d’aucune défaillance (Id.). Les médias dominants leur ont prêté main forte en couvrant la crise sans mettre en cause le système de gouvernance de l’eau (Instituto Democracia e Sustentabilidade 2015 ; Martirani & Peres 2016).

22La défaillance du dispositif est d’autant plus évidente que des spécialistes prévoyaient cette crise depuis les années 1970 (Tuffani s. d.). Des titres de presse de la fin des années 1980 et du début des années 1990 (fig. 1) mettaient déjà en avant le manque d’eau à venir. En 2004, le département des eaux et de l’énergie électrique de l’État de São Paulo (DAEE) avait d’ailleurs recommandé un ensemble de mesures visant à l’augmentation des disponibilités en eau pour approvisionner la commune de São Paulo et suggérant une moindre dépendance à l’égard des ressources hydriques du bassin versant du PCJ (Article 19, 2014). Lors de la crise, différentes controverses ont cependant permis de révéler qu’entre 2008 et 2013 la Sabesp, n’avait pas pris les mesures nécessaires pour répondre à ces recommandations.

Fig. 1 – Titres d’articles du quotidien Estado de S. Paulo datant de plus de 25 ans et montrant la gravité des prévisions d’alors (30 septembre 1989 ; 21 octobre 1990 ; 7 février 1991.

Source : Acervo Estadão.

Les institutions gouvernementales sont responsables de la crise

  • 8 Le ministère public fédéral est un organe institutionnel, constitué pour l’essentiel de procureurs (...)
  • 9 La Sabesp a dû rendre public un indicateur prenant en compte le volume total d’eau stocké par le sy (...)

23L’historique de la crise montre que le gouvernement de l’État de São Paulo a toujours cherché à démentir la gravité de la situation. La désinformation orchestrée par les médias n’a pas été le seul obstacle à la mise en place d’une réelle transparence et à l’accès à l’information publique. Les organes officiels de gestion de l’eau, les agences gouvernementales et le gouvernement de l’État lui-même n’ont jamais fourni de données appropriées sur la situation des réservoirs, sur les décisions de rationnement ou sur des mesures qui auraient été susceptibles de compromettre les prétentions électorales du gouverneur (Dias 2016). Le gouvernement de l’État de São Paulo et la Sabesp n’ont rendu publiques les informations sur les risques relatifs aux réservoirs et les indicateurs du système Cantareira qu’après une décision judiciaire obtenue par le ministère public de l’État de São Paulo8. Ils ont alors été obligés de divulguer des données qu’ils cachaient jusque-là9. Pour autant, aucune annonce publique officielle ne fut faite pour faire connaître les évaluations du MPF sur la gravité et la complexité de la situation, ni sur les exigences posées par ce dernier en matière de mobilisation de la population pour éviter une pénurie généralisée (Jacobi et al. 2015a). Sans cette intervention du ministère public, le gouvernement de l’État de São Paulo aurait probablement encore tergiversé face aux mesures nécessaires à la gestion de la crise hydrique. En amont, le manque de propositions et d’informations a empêché toute discussion approfondie entre les différents usagers de l’eau du système Cantareira et ainsi directement mené au tarissement du principal réservoir de la région. De ce point de vue, les institutions gouvernementales, et non les précipitations, sont les principales responsables de cette crise, par faute de planification, de transparence, d’information et, plus globalement, d’incitation à la participation citoyenne.

  • 10 Ce conflit a également impliqué l’État voisin de Rio de Janeiro, étant donné qu’une partie des solu (...)

24Si l’attitude de l’État de São Paulo face à la gravité de la crise a rendu difficile l’implication de la population pour y faire face, elle a par ailleurs servi à justifier la non prise en compte des initiatives de la société civile et des comités de bassin. Certes, un comité de crise a été mis en place par le gouvernement de l’État lui-même. Cependant, durant la période la plus critique, cette instance ne s’est réunie qu’à deux reprises (Jacobi et al. 2015b) et n’a ainsi pas produit les effets escomptés lors de sa création, à savoir l’élaboration d’un plan de contingentement et d’un plan de communication pour informer la population de la situation et des mesures à prendre. Plus généralement, le processus de prise de décision concernant les travaux d’urgence à réaliser pour affronter la crise n’a pas fait l’objet de l’interlocution nécessaire avec les comités de bassin impliqués. Les interventions ont été définies sur une base technique sans la moindre concertation préalable, les réserves émises par les organismes de la société civiles ayant tout simplement été ignorées. Il en a résulté une situation de conflit10. En examinant de plus près les actions du gouvernement de l’État de São Paulo face à la crise hydrique, on constate que son discours technique et centralisateur a été à l’opposé de ce que l’on considère habituellement comme une bonne gouvernance de l’eau. Il a tenu à distance toute forme de dialogue et d’interaction avec la population et a limité, voire empêché, toute implication de la société civile dans les débats, aussi bien sur les causes de la crise que sur les éventuelles solutions permettant de prendre le problème à bras-le-corps (Jacobi et al. 2015b).

25La manière dont a été gérée la crise renvoie également aux faiblesses du comité de bassin du Haut-Tietê. Entre 1994, date de sa naissance, et 2004, il avait été une plateforme des organismes de la société civile, avec des mobilisations et une articulation institutionnelle au niveau régional, voire national. Au fil des années, nombre d’entre-eux s’en sont éloignés, laissant la place à des institutions beaucoup moins représentatives fonctionnant comme de simples relais de groupes politiques et d’intérêts particuliers. L’influence de la société civile s’en est ainsi trouvée passablement amoindrie. Cette situation a contribué à ce que les décisions prises par le gouvernement ne soient que très rarement remises en question et, donc, à une érosion de l’ethos participatif qui existait auparavant (Jacobi 2009). De manière générale, bien que l’on parle d’un système intégré de gestion des ressources hydriques, notamment dans le Haut-Tietê, on observe plutôt une logique de gouvernance fortement centrée sur l’exécutif, avec une participation restreinte du comité de bassin en tant que partie prenante de la gestion partagée qui définit théoriquement ses logiques d’action (Souza 2015).

La gouvernance dans les mains du peuple ?

26Face à l’incapacité des gestionnaires publics, diverses initiatives venues de la société civile ont tenté d’apporter des réponses concrètes à la crise hydrique. La perte de légitimité du pouvoir et des médias s’est accompagnée de l’affirmation nouvelle de principes de justice de la part de groupes autrefois considérés comme fatalistes. Comme l’explique Acselrad (2004), ils ont été à la base de l’organisation des luttes. Ces initiatives ont été portées par des acteurs dont la préoccupation était avant tout de promouvoir une amplification de la mobilisation citoyenne pour la sécurité hydrique et la garantie de l’accès et du droit à l’eau. La principale question mise en avant était celle du manque d’information et de transparence. Il en découlait le besoin de mettre en place des moyens alternatifs d’expression de la société civile. Ces actions, fortement diversifiées, ont visé à éveiller une prise de conscience sur les risques sanitaires du manque d’eau. Elles ont tenté de promouvoir des pratiques qui impliquent une plus grande rationalité et une nouvelle culture autour de l’usage de l’eau.

27Parmi les nombreuses initiatives ayant vu le jour au fur et à mesure que la crise s’aggravait, deux doivent être retenues : l’Alliance pour l’eau (Aliança pela Água)11, créée pour contribuer à la sécurité hydrique dans l’État de São Paulo grâce à la coordination des différentes initiatives en cours et à la promotion de pratiques alternatives en matière d’usage de l’eau (AguaSP, 2014) ; le Collectif de lutte pour l’eau (Coletivo de Luta pela Água)12, un groupement d’organisations et de mouvements sociaux luttant depuis de nombreuses années pour le droit à l’eau, liés aux syndicats et jouissant d’une riche histoire de mobilisations pour le droit à l’assainissement de base, une thématique qui reflète par ailleurs le déficit environnemental dont souffre une partie significative de la population brésilienne. Ces deux mouvements ont adopté des stratégies différentes. Le Collectif de lutte pour l’eau a parié sur la réalisation d’événements publics (débats, rencontres) et a toujours cherché à éclairer la population sur la cause principale de la crise, à savoir un problème de gestion. L’Alliance pour l’eau a, quant à elle, privilégié la production de données sur l’état de la crise et a occupé les espaces institutionnels, notamment en réalisant des audiences publiques avec le ministère public et l’assemblée législative de l’État de São Paulo (Jacobi et al. 2015a). Soulignons également qu’une multitude d’autres acteurs ont, de manière plus ou moins coordonnée, pris part au mouvement. Citons notamment, l’Assemblée d’État de l’eau (Assembleia Estadual da Água), le Mouvement des travailleurs sans terre (MTST), le mouvement Facture d’eau (Conta d’Água), ou encore l’Institut démocratie et durabilité (Instituto Democracia e Sustentabilidade – IDS), SOS-Forêt atlantique (SOS-Mata Atlântica), Greenpeace et les universités. Tous ont essayé de compenser les défaillances du gouvernement et des organismes officiels.

28Néanmoins, la contre-gestion de la crise n’a pas permis une véritable mobilisation sociale. Cette faible réaction de la population mérite d’être mieux analysée. Il est possible de vérifier que, lorsqu’un problème est directement perceptible et que les intérêts affectés sont à la fois spécifiques et partagés, la population tend à se mobiliser facilement (Lafferty & Meadowcroft 1996 ; Ringquist 2004). Le manque d’eau au robinet pour la consommation humaine devrait relever de cette évidence et constituer un motif suffisant pour une révolte massive, tant au niveau politique que social. Or, ce ne fut pas le cas. La désinformation, contrôlée par des intérêts économiques et politiques, a laissé régner l’incertitude quant à l’étendue même du problème et a promu des rapports de causes à effets en grande partie partiaux. Dans le même temps, les experts ont avancé des opinions largement divergentes. En définitive, la population n’est pas « descendue dans la rue ». En cela, le rôle des médias a probablement été fondamental.

Conclusions

29La crise hydrique a non seulement interrompu l’approvisionnement en eau de certaines communes, mais elle a eu aussi de graves répercussions sur les écosystèmes aquatiques des réservoirs et des cours d’eau. La situation de pénurie hydrique, renforcée par les changements climatiques, est devenue préoccupante. Elle s’est aggravée avec l’incapacité du gouvernement de l’État de São Paulo à communiquer et à dialoguer à son propos. Le manque d’informations et de propositions permettant une discussion approfondie entre les différents usagers du système Cantareira a rendu la crise plus aigüe et conduit au tarissement du principal réservoir de la région.

30Le discours officiel continue, aujourd’hui encore, d’incriminer le climat en dépit des nombreuses analyses ayant relativisé cette affirmation. Toutefois, même si le manque de précipitations a été un élément déclencheur, la capacité restreinte, voire nulle, du gouvernement de l’État à proposer des actions préventives et correctives a montré que, dans la pratique, les décisions n’ont pas produit les effets escomptés. En effet, les agents concernés n’ont jamais pris en considération la nécessaire intégration entre les différentes politiques publiques socio-environnementales (gestion de l’eau, assainissement, etc.) et les programmes relatifs aux changements climatiques et aux zones protégées. Si l’on observe attentivement l’action du gouvernement de l’État de São Paulo face à la crise hydrique, on constate clairement que les positions assumées sont absolument contraires à tout ce que l’on est en droit d’attendre d’une bonne gouvernance des eaux. Armé d’un discours strictement technique et centralisateur, l’État a rejeté toute implication de la population et de la société dans les débats, tant en ce qui concerne les causes de la crise que les éventuelles solutions permettant d’affronter le problème. Comme l’affirme Giddens (1992), la possibilité effective de changement de paradigme et les défis que pose la mise en œuvre de pratiques participatives dépendent intimement du rôle des gestionnaires et de la logique des « systèmes experts ». Or, la législation brésilienne sur l’eau n’a pas su vraiment choisir. D’un côté elle a ouvert des espaces de participation pour la société civile mais, de l’autre, a gardé la maîtrise des informations techniques. Au niveau national, en dépit des avancées, les rapports de force au sein des espaces décisionnels des bassins versant restent bloqués. La loi fédérale nº 9.433/97 a en effet placé au premier plan le corps technico-scientifique et les connaissances qu’il produit, ce qui limite de fait l’implication des communautés dans les activités des comités. Le pouvoir de décision est ainsi demeuré entre les mains de ceux qui détiennent le savoir. Toutefois, les difficultés procédant de ces asymétries résident aussi dans l’absence de pratiques collectives à même de viabiliser des activités interdisciplinaires et intersectorielles susceptibles de renforcer des visions partagées pour une gestion durable des bassins (Jacobi 2009).

31En ce sens, la crise hydrique qui a touché l’État de São Paulo en 2014-2015 ne constitue pas une nouveauté. On peut au contraire la considérer comme la conséquence d’une culture de la gestion hiérarchisée et centralisée totalement étrangère à ce que la loi 7.663/91 est censée promouvoir : décentralisation, intégration et participation sociale. Partant, la crise de l’eau de São Paulo est également une crise de gouvernance issue de la faiblesse des institutions, d’une participation sociale limitée et, bien sûr, d’une diminution des capacités d’approvisionnement.

32De nouvelles initiatives cherchent à amplifier le dialogue sur la crise hydrique, sur la vulnérabilité et sur les incertitudes inhérentes au modèle fort peu durable de société en train de se construire. Deux points importants doivent être pris en considération : la fragilité du processus de gouvernance actuel et, à l’opposé, l’efficacité de la société civile lorsque son action est organisée. Certes, la participation citoyenne est demeurée limitée et les mobilisations peu fréquentes (en dehors des actions conduites par les collectifs évoqués plus haut). Pour qu’une large participation publique aux processus de prise de décision soit possible, il est nécessaire de garantir la transparence et l’accès aux informations afin que les acteurs intéressés puissent s’approprier la problématique avant de s’engager et de coopérer à la mitigation ou à la solution des problèmes. La disponibilité d’espaces délibératifs est fondamentale pour renforcer une gestion démocratique, intégrée et partagée des ressources considérant la société comme protagoniste de la prise de décision et du contrôle social des actions à mettre en œuvre.

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Notes

1 Le Système intégré de gestion des ressources hydriques (SIGRH).

2 Cf. http://produtos.seade.gov.br/produtos/projpop/ (consulté le 16 mai 2018).

3 Les communes de Santa Isabel, Cajamar, Diadema, Guarulhos, Mauá, Mogi das Cruzes, Santo André et São Caetano do Sul ne sont pas desservies par la Sabesp, même si elles lui achètent généralement l’eau de façon indirecte.

4 http://www.comitespcj.org.br/index.php?option=com_content&view=article&id=347&Itemid=382 (consulté le 15 mai 2018).

5 http://agua.org.br/bacias-pcj (consulté le 15 mai 2018).

6 Analyse réalisée par le Groupe de recherche GovAmb de l’Institut de l’énergie et de l’environnement de l’Université de São Paulo (IEE-USP), en partenariat avec l’Institut Démocratie et Durabilité (IDS). Disponible sur : http://www.idsbrasil.org/iniciativa/2 (consulté le 24 août 2016).

7 Cette tendance à la suprématie de l’infrastructure « dure » commence à se manifester dans des pays développés à travers le monde, et tout indique qu’elle s’accentuera (Crow-Miller et al. 2017).

8 Le ministère public fédéral est un organe institutionnel, constitué pour l’essentiel de procureurs et de juges qui disposent d’une pleine autonomie vis-à-vis des trois pouvoirs de l’État (législatif, exécutif et judiciaire). Il est notamment garant de l’ordre juridique, des droits fondamentaux (droits à la vie, à la dignité, à la liberté) et du bon fonctionnement du régime démocratique. Il peut être saisi par un tiers réclamant ou activé par les procureurs eux-mêmes, libres dans leurs choix d’action. Il se décline en un ministère public fédéral (MPU) et des ministères publics d’État (l’un et les autres organisés en sous-sections), dont les domaines de compétences sont quelque peu distincts. Cf. http://www.mpf.mp.br/conheca-o-mpf/sobre/sobre-a-instituicao (consulté le 15 mai 2018).

9 La Sabesp a dû rendre public un indicateur prenant en compte le volume total d’eau stocké par le système, ainsi qu’un indicateur lié au volume utile, à savoir le volume stocké moins le volume mort.

10 Ce conflit a également impliqué l’État voisin de Rio de Janeiro, étant donné qu’une partie des solutions adoptées mobilisait la rivière Paraíba do Sul, un bassin hydrographique situé à la frontière des deux États.

11 https://www.aliancapelaagua.com.br (consulté le 15 mai 2018).

12 https://www.facebook.com/pg/coletivolutapelaagua/about/?ref=page_internal (consulté le 15 mai 2018).

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Table des illustrations

Titre Carte des réservoirs d’eau dans la Région métropolitaine de São Paulo
Légende Source : Atlas ANA, 2005 (adapté).
URL http://journals.openedition.org/bresils/docannexe/image/2506/img-1.jpg
Fichier image/, 1,2M
Légende Fig. 1 – Titres d’articles du quotidien Estado de S. Paulo datant de plus de 25 ans et montrant la gravité des prévisions d’alors (30 septembre 1989 ; 21 octobre 1990 ; 7 février 1991.
URL http://journals.openedition.org/bresils/docannexe/image/2506/img-2.png
Fichier image/, 2,3M
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Pour citer cet article

Référence électronique

Pedro Roberto Jacobi, Nicolas Luis Bujak et Alexandre do Nascimento Souza, « Pénurie hydrique et crise de gouvernance dans la Région métropolitaine de São Paulo », Brésil(s) [En ligne], 13 | 2018, mis en ligne le 31 mai 2018, consulté le 14 août 2018. URL : http://journals.openedition.org/bresils/2506 ; DOI : 10.4000/bresils.2506

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Auteurs

Pedro Roberto Jacobi

Pedro Roberto Jacobi est sociologue. Il a soutenu son mestrado en planification urbaine, son doctorat en sociologie et son HDR (livre-docência) en éducation. Il est chercheur au Centre interdisciplinaire de recherche sur le climat (INCLINE) de l’Université de São Paulo (USP) et professeur en sciences de l’environnement à l’Institut d’énergie et environnement (IEE) de l’USP. À l’IEE, il coordonne le Groupe d’accompagnement et d’études de gouvernance environnementale (GovAmb). Il coordonne aussi le Groupe d’études environnement et société de l’Institut d’études avancées de l’USP (IEA-USP), le projet thématique soutenu par la Fundação de Amparo à Pesquisa do Estado de São Paulo (Fapesp) « Gouvernance environnementale de la macro-métropole face aux changements climatiques » et l’équipe de l’USP du projet Bluegrass (Agence nationale de la recherche/Fapesp) « The Invention of "Blue Gold" : from Grassroots Mobilizations for Water to the Internationalization of Environmental Policies : A Multilevel Analysis ». Il est l’éditeur de la revue Ambiente & Sociedade.

Nicolas Luis Bujak

Nicolas Luis Bujak a fait des études de biologie à l’Université de Buenos Aires. Il est doctorant en sciences de l’environnement à l’Université de São Paulo (USP). Il est éditeur-assistant de la revue Ambiente & Sociedade et consultant en ressources hydriques.

Alexandre do Nascimento Souza

Alexandre do Nascimento Souza est docteur en sciences de l’environnement de l’Institut d’énergie et environnement de l’Université de São Paulo (IEE-USP) où il est actuellement post-doctorant. Il est chercheur au Groupe d’accompagnement et d’études de gouvernance environnementale (GovAmb-IEE) et au Centre interdisciplinaire de recherche sur le climat (INCLINE-USP).

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