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Dossier Gouvernance et Environnement

La gouvernance environnementale brésilienne à l’épreuve des communautés quilombolas : conquêtes nouvelles, ambiguïtés persistantes

A governança ambiental a partir do caso quilombola, novas conquistas e ambiguidades persistantes
Environmental Governance and the Quilombola Model, New Achievements and Persistent Ambiguities
Céline Raimbert

Résumés

En 1988, le Brésil a rédigé une nouvelle constitution afin de bâtir une nation fondée sur la démocratie, l’intégration et le multiculturalisme. Dans ce cadre et en guise de réparation des discriminations subies par les populations afro-descendantes depuis l’esclavage, l’État a accordé aux communautés, dites quilombolas, qui en étaient issues la possibilité d’obtenir un statut juridique particulier et, notamment, la propriété collective de leurs terres. Depuis 2006, ces dernières sont également considérées comme des aires protégées, réaffirmant ainsi leur rôle dans la préservation de l’environnement. Cet article décrit et interroge certains aspects de la gouvernance environnementale brésilienne à l’épreuve des communautés quilombolas qui constituent l’une des variantes d’un modèle socio-territorial de gestion déléguée, à la fois collective et locale, des ressources naturelles. Après avoir examiné la genèse de ce modèle en suivant l’évolution des paradigmes de la gestion environnementale à la brésilienne, on resituera les communautés quilombolas, acteurs-clés de ce processus, dans le contexte historique et idéologique, national et international, qui a été le leur. Les réalités contemporaines de la gouvernance environnementale seront ensuite abordées par l’analyse des pratiques qui s’exercent derrière les discours normés, celles des communautés quilombolas mais aussi celles des acteurs externes avec lesquels elles interagissent. Il sera alors possible de mettre en évidence comment l’environnement se convertit bien souvent en un instrument politique brandi diversement en fonction des paradigmes en vigueur, mais aussi des acteurs impliqués et de leurs propres intérêts, menant à certaines ambiguïtés et distorsions. Nous soulignerons ainsi comment la gestion collective des ressources et, par là même, sa durabilité se trouvent souvent aux prises avec les nécessités économiques familiales des quilombolas d’une part et les rapports de pouvoir hiérarchisés et interdépendants qu’ils entretiennent de longue date avec les acteurs politiques et économiques régionaux d’autre part.

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Notes de la rédaction

Article reçu pour publication en juin 2017 ; approuvé en janvier 2017

Texte intégral

  • 1 Ces « problèmes vicieux » sont difficiles à résoudre en raison de leur complexité. Ils impliquent, (...)
  • 2 Sauf information contraire, les textes et documents en langue étrangère cités ont été traduits en f (...)

1Le réchauffement climatique, les débats autour de l’Anthropocène ou d’une imminente sixième extinction aidant, l’heure est à la prise de conscience du caractère global de la question environnementale qui devient un problème commun. La spécificité de ces enjeux, considérés comme des wicked problems1, incite à repenser les principes de la gestion environnementale. Comme l’affirment Arun Agrawal et Maria Carmen Lemos (2007, 36), « notre façon de gouverner l’environnement connaît actuellement une révolution2 ». Celle-ci pourrait être ramenée à un principe : la gouvernance.

2Alors que, jusque-là, la gestion environnementale se caractérisait par un monopole étatique et par des stratégies de contrôle basées sur un système législatif contraignant, la notion de gouvernance permet de dépasser cette approche purement administrative et bureaucratique, en mettant l’accent sur une dimension intégrée et collaborative, « plus horizontale que hiérarchique » (Salles & Leroy 2013, 1). Il s’agit de reconnaître la capacité de diverses catégories d’acteurs, en plus de celle de l’État, à gérer, voire à protéger l’environnement. Plus précisément, l’usage de la notion de gouvernance permet d’insister sur l’importance des interactions aussi bien en termes de types d’acteurs (État, marché, société civile) (Agrawal & Lemos 2007) que d’échelles d’actions (de la plus globale à la plus locale) (Brondizio, Ostrom & Young 2009).

3Pour Agrawal et Lemos (2007, 38), il y aurait ainsi quatre grands types de gestion environnementale hybrides :

Fig. 1 – Les quatre grands types de gestion environnementale selon Agrawal & Lemos (2007, 38)

  • 3 En effet, le Brésil appartient au cercle très fermé des pays « mégadivers » (c’est-à-dire les plus (...)
  • 4 Le 5 novembre 2015, à Mariana dans le Minas Gerais, deux barrages de remblais de l’entreprise miniè (...)
  • 5 Le terme de communauté est extrêmement polysémique et parfois polémique. Dans ce texte, il est empl (...)

4Le principe de gouvernance environnementale s’est rapidement imposé comme un outil-clé et a été appliqué sous des formes variées dans de nombreux pays. Au Brésil, le bilan est quelque peu mitigé. Il est vrai que cette « terre de contrastes » (Bastide 1999) reste en même temps une terre de contradictions : les représentations de l’Amazonie en poumon vert de la planète impriment l’imaginaire au moins aussi fortement que les images chocs et les chiffres alarmants de la déforestation. « Le Brésil, puissance agricole ou environnementale ? » s’interrogeaient Federico Labanti et Nieves López Izquierdo dans Le Monde diplomatique en 2010. En effet, la question se pose car, si le Brésil est l’un des pays en pointe sur les questions environnementales3, il est aussi le pays du soja et de l’élevage bovin dont les zones de production grignotent peu à peu la forêt, celui du barrage de Belo Monte et des larmes du chef Kayapó Raoni Mekutire ou, encore, celui de la récente catastrophe écologique de Mariana4. Cet article se propose de décrire et d’interroger l’une des formes brésiliennes de la gouvernance environnementale, la cogestion, notamment lorsque elle implique une collaboration renforcée entre l’État et les populations traditionnelles comme dans le cas des communautés quilombolas5.

5En 1988, après deux décennies de régime militaire, le Brésil a rédigé une nouvelle constitution afin de bâtir une nation fondée sur la démocratie, l’intégration et le multiculturalisme. Dans ce cadre, et en guise de réparation des discriminations subies par la population afro-brésilienne depuis l’esclavage, l’État a accordé aux communautés rurales (dites quilombolas) qui en étaient issues la possibilité d’obtenir un statut juridique particulier. L’article 68 des Dispositions transitoires de la Constitution leur octroie la propriété collective des terres revendiquées, déclarant : « La propriété définitive de leurs terres est reconnue aux descendants (remanescentes) des communautés de quilombos6 qui les occupent ; l’État devra émettre leurs titres respectifs. » Sont ainsi reconnues une identité ethnique propre et une territorialité spécifique basée sur la gestion collective des espaces et des ressources. Actuellement, le Brésil compte 174 communautés ayant obtenu le statut de quilombola et plus de 1 500 autres sont en cours de régularisation7.

  • 8 Grabner (2015) affirme que, selon la Convention sur la diversité biologique, les aires protégées so (...)

6De plus, ce statut accorde à ses bénéficiaires des droits différenciés (notamment en matière de santé ou d’éducation) et des aides spécifiques concernant, entre autres, le développement local territorial et agricole. Depuis 2006, les communautés quilombolas sont également considérées comme des aires protégées (décret fédéral n° 5.758/06) au même titre que les unités de conservation (réserves, parcs, forêts nationales, etc.) et que les terres indigènes (Grabner 2015)8. Au-delà de la spécificité de leur ancrage ethnico-culturel, elles appartiennent ainsi à une constellation de statuts créés pour soutenir des communautés paysannes et favoriser l’émergence d’une gouvernance environnementale.

7Je m’appuierai ici sur des enquêtes de terrain, menées dans le cadre de recherches doctorales entre 2011 et 2013, dans deux communautés quilombolas situées en milieu forestier : Jarauacá9 (État du Pará) et Galvão (État de São Paulo) ayant obtenu le statut de quilombola respectivement en 1997 et en 2007. Bien que très éloignées l’une de l’autre puisque la première se situe en haute Amazonie, dans la région fluviale du Trombetas, et la seconde dans la vallée du Ribeira, dans les confins montagneux et littoraux de l’État de São Paulo, elles sont en bien des points comparables : i) par leur environnement d’abord, elles sont toutes deux installées au cœur d’écosystèmes forestiers à la fois fragiles et riches, menacés et protégés et, partant, objets d’enjeux nationaux et internationaux ; ii) par le contexte dans lequel elles s’insèrent : une mosaïque quilombola constituée de plus d’une vingtaine de communautés réparties sur un territoire de près de 400 000 ha dans le Trombetas et d’une dizaine de communautés se partageant plus de 20 000 ha dans la vallée du Ribeira10 ; iii) par les profils socio-économiques qui prévalent dans les deux villages abritant une modeste population (une trentaine de foyers à Galvão, une cinquantaine à Jarauacá) qui vit surtout de l’agro-extractivisme (agriculture sur brûlis, collecte de la noix du Brésil – Bertholletia excelsa –, chasse et pêche à Jarauacá ; extraction du cœur de palmier juçara Euterpe edulis – et activités horticoles pour les habitants de Galvão).

8Le protocole de recherche se compose principalement d’un questionnaire socio-économique et d’une analyse institutionnelle basée sur le protocole International Forestry Resources and Institutions (IFRI), application aux milieux forestiers de la méthodologie de l’Institutional Analysis and Developement (IAD) Framework d’Elinor Ostrom (Ostrom 2005 et 2010 ; Poteete, Janssen & Ostrom 2010). Il s’agit d’une observation des normes et règles organisant les systèmes sociaux et leurs relations aux ressources et aux espaces, mais aussi des jeux d’acteurs (au sein des groupes quilombolas et entre ces derniers et les acteurs économiques et/ou politiques). Une trentaine de foyers ont été interrogés dans chacune des communautés (28 à Galvão et 33 à Jarauacá).

Fig. 2 – Localisation des zones d’étude (conception Céline Raimbert)

Sources : GoogleEarth/Philcarto

9Le propos est structuré en deux temps : i) genèse du modèle socio-territorial inspiré par les communautés quilombolas, en suivant l’évolution des paradigmes de la gestion environnementale à la brésilienne (le contexte dans lequel les communautés locales en général et quilombolas en particulier sont devenues des acteurs-clés de ce processus sera resitué dans son épaisseur historique) ; ii) réalités contemporaines de la gouvernance environnementale et pratiques des communautés quilombolas, mais aussi des acteurs externes avec lesquels elles interagissent derrière les discours normés.

Pour une géohistoire de la gestion environnementale brésilienne : vers un empowerment des communautés quilombolas

10Au Brésil, l’histoire de la gestion environnementale a été marquée, schématiquement, par la succession de deux grandes tendances. La première voit naître les préoccupations environnementales dans le pays et se caractérise par une vision éco-centrée de la protection de la nature, dans laquelle l’homme est perçu comme pur prédateur. La seconde est caractérisée par la remise en cause de l’opposition homme/nature et par un mouvement privilégiant l’inclusion des populations dans les discussions comme dans les actions.

Premiers temps (années 1930-1980) : monopole de l’État et exclusion des populations locales

11Prêt à « se projeter dans l’avenir » (Droulers 2001, 221), le Brésil de cette période se caractérise par un véritable boom économique et démographique. Le pays s’urbanise et se modernise, se globalise aussi. Les régimes politiques successifs – Estado Novo avec Getúlio Vargas (1930-1945), régime développementiste et libéral notamment incarné par Juscelino Kubitschek (1946-1964), dictature militaire (1964-1985) – se sont employés à mener de vastes projets de développement. Ils se sont surtout focalisés sur les régions les plus dynamiques, organisées autour de grands pôles urbains à l’instar de São Paulo ou de Rio de Janeiro et moteurs de la croissance économique (basée à la fois sur l’agro-exportation et l’industrialisation par substitution des importations).

  • 11 Les caboclos désignent aujourd’hui les « paysans "traditionnels" ou historiques » (Adams et al. 200 (...)

12Toutefois, dans cet élan développementiste s’accompagnant d’une forte volonté d’intégration nationale, les marges du pays n’ont pas été oubliées. Espaces « vides » et périphériques du pays dans les divers sens du terme, elles correspondent tout à la fois i) aux terres isolées d’un point de vue géographique parce qu’elles sont trop éloignées des métropoles dynamiques du Sud-Est (Amazonie) ou parce qu’elles sont difficiles d’accès (espaces montagneux des États de São Paulo ou de Rio de Janeiro) ; ii) aux terres peu développées d’un point de vue économique, comme c’est le cas des régions précédemment évoquées mais aussi de l’aride Nordeste ; iii) aux terres marginales d’un point de vue social, parce qu’elles sont surtout peuplées par les minorités nationales. Qu’elles soient qualifiées (ou se qualifient elles-mêmes) de caboclos ou caipiras11, d’Amérindiens ou de Noirs, ces minorités sociales ou ethniques, souvent difficilement distinguables, se partagent les mêmes espaces.

13Les marges se révèlent ainsi des terres à conquérir, des projets à bâtir. Il s’agit de les investir, de les mettre en valeur afin de les intégrer pleinement au territoire national. Elles sont, à ce titre, l’objet d’une politique duelle de protection et de développement. Ces deux orientations concomitantes font coexister préservation de la nature et exploitation capitaliste des ressources. Elles visent à assigner à des territoires en apparence vierges des fonctions productives en termes de richesses (fonctions économiques) ou de valeurs (fonctions environnementales). Elles conduisent, dans un cas comme dans l’autre, à la mise en place de zones spatialisées d’exclusivité.

  • 12 Notamment grâce à la création, en 1967, d’une institution fédérale spécialement dédiée aux question (...)
  • 13 Les APA se distinguent des deux autres en raison de leur caractère extrêmement flexible, pour ne pa (...)
  • 14 Tous les types d’aires protégées, à l’exception des APA, sont des unités de conservation dite « de (...)

14C’est de la première orientation que relève l’aspiration à « protéger des milieux naturels auxquels l’opinion publique brésilienne et internationale a souvent manifesté son attachement » (Mello & Théry 2003, 4). Cette politique est née à l’occasion de l’adoption de la Constitution de 1934 qui a mis en place le premier code forestier brésilien. Il reconnaît aux forêts le statut de bien d’intérêt commun et instaure une gestion environnementale dominée par l’État et fortement spatialisée du fait du recours systématique à la délimitation d’unités spatiales (Le Tourneau, Mello & Pasquis 2006). Les premières ont été des forêts et des parcs nationaux (une dizaine au total) calquées sur le modèle nord-américain (Medeiros, Irving & Garay 2004). Puis, quand les politiques environnementales ont réellement pris de l’ampleur, à partir des années 1960-197012, les aires protégées se sont multipliées et diversifiées. Les réserves biologiques sont apparues en 1967 (Reservas Biológicas – ReBio), les stations écologiques (Estações Ecológicas – EE) et les aires de protection environnementale (Áreas de Proteção Ambiental – APA)13 en 1981. Malgré la diversité des statuts légaux, ces espaces ont en commun la promotion de la préservation de la nature, plutôt que sa conservation14. Ils répondent à une vision éco-centrée de la protection environnementale alors en vogue, une vision selon laquelle la nature et l’homme demeurent un irréconciliable oxymore.

15La seconde orientation s’appuie sur les principes d’un développementisme primaire (Chartier & Löwy 2013) et vise non seulement à l’exploitation des ressources naturelles, particulièrement riches dans les zones reculées, mais aussi à l’intégration de ces dernières au sein du territoire national. Les trois régimes politiques successifs ont œuvré en ce sens : par d’ambitieuses politiques d’ouvertures de voies de circulation aussi bien routières que fluviales, ainsi que par de grands programmes de colonisation, à l’instar du front pionnier amazonien, incitant de petits agriculteurs en mal de terres (notamment des Nordestins) à émigrer et de grandes entreprises agricoles ou industrielles à s’installer.

16Les régions où se situent les communautés de Galvão et de Jarauacá ont été le théâtre de ces orientations contradictoires. C’est le cas de la vallée du Ribeira, longtemps méprisée pour son retard économique et sa culture caipira jugée archaïque (Souza 1971 ; Carvalho 2006). Elle a suscité de nouveaux intérêts à partir des années 1960-1970 et les projets politiques s’y sont multipliés. Ils ont visé le développement : multiplication des infrastructures routières et création d’avantages fiscaux visant à attirer les entrepreneurs agricoles (Braga 1999 ; Resende 2002) ; mise en place d’un vaste projet hydroélectrique sur l’impétueux Ribeira. Dans le même temps, les politiques environnementales conduisent à la délimitation de neuf aires protégées s’étendant sur près de 1,4 million d’hectares15 visant à sauvegarder les derniers vestiges de la forêt atlantique, symbole, parmi d’autres, de la sixième extinction à l’œuvre16. Les politiques de développement n’ayant pas rencontré le succès escompté, ce sont les projets environnementaux qui ont finalement permis à la région de trouver sa valeur et, par là même, sa fonction propre au sein du puissant État de São Paulo.

Fig. 3 – Les aires protégées de la vallée du Ribeira, État de São Paulo (conception Céline Raimbert)

Sources : Santos & Tatto (2008, 10-11)

17En Amazonie aussi, cette période a été marquée du sceau du volontarisme modernisateur et intégrateur de l’État central brésilien. Cela s’est notamment traduit par l’ouverture d’un vaste front pionnier visant à offrir, selon la formule consacrée, « des terres sans homme à des hommes sans terre ». Le destin promis au Trombetas a été celui d’un ambitieux pôle de développement minier. En 1976, la compagnie Mineração do Rio Norte (MRN) y a ouvert, sur près de 150 000 ha, les plus grandes exploitations de bauxite du pays. À l’origine d’une profonde reconfiguration territoriale de la région, ce projet a été accompagné par la fondation de Porto Trombetas, une company town, havre de modernité et de richesse au cœur de cette Amazonie profonde. À cela s’est ajouté la délimitation de vastes aires protégées jouant le rôle de zones-tampons et cogérées par la MRN et par l’IBAMA : la ReBio Trombetas en 1979, puis la forêt nationale (Floresta Nacional – FloNa) Saracá-Taquera en 1989 (Wanderley 2008 ; Coelho, Cunha & Monteiro 2005). Au-delà des abords immédiats de la mine, ce sont au total près de neuf millions d’hectares d’aires protégées qui ont été délimitées dans la municipalité (municipe) d’Oriximiná et ses environs.

Fig. 4 – Les aires protégées du Trombetas (conception Céline Raimbert)

Sources : Imazon (2012)

18Dans les deux cas, les politiques mises en place dans les marges ont fait fi des populations locales. Largement composées de paysans pauvres, ces dernières ont été impliquées dans des rapports de pouvoir qui, face à l’État ou au marché, leur ont été largement défavorables. Les territoires qu’elles occupaient pourtant depuis très longtemps leur ont été contestés, l’usage des ressources qui y étaient disponibles leur a été dénié. Maria de Lourdes Bandeira (1991) évoque à ce propos une « invisibilité expropriatrice ». Dans bien des cas, les terres ont été considérées « sans hommes » et les projets économiques ou environnementaux se sont faits malgré eux, plutôt qu’avec eux. Les populations ont été contraintes de se déplacer ou de vivre dans l’illégalité. Elles ont entretenu, dans tous les cas, des relations extrêmement conflictuelles avec les acteurs externes et notamment avec les autorités environnementales locales. Cela a été le cas, par exemple, entre l’IBAMA et les paysans noirs du Trombetas (avant qu’ils ne deviennent quilombolas) pour qui l’omniprésence des postes de l’organisme le long des cours d’eau de la région était devenue oppressante. Des agents y avaient été installés afin de contrôler l’accès à la réserve. Ils surveillaient jour et nuit les allées et venues et, le cas échéant, confisquaient outils (carabine, matériel de pêche, etc.) et ressources collectées (produits agro-extractivistes, pêche, gibier). Ces violences qui concernaient la plupart des activités de subsistance des villageois exacerbaient les tensions et les rancœurs entre les deux parties, comme en témoignent ces paroles d’un paysan de la région interrogé en 1995 (soit avant l’obtention du statut de quilombola) citées par Eliane O’Dwyer (2002, 270) :

La plus grande persécution pour nous ici c’est l’IBAMA. J’ai cinquante-et-un ans et j’ai toujours vécu sur les rives de ce fleuve. S’ils voient que nous sommes en train de planter un abatis [les agents de l’IBAMA] ? nous empêchent de faire notre travail. Ils prennent le poisson que nous pêchons, [ou] les noix du Brésil, quand nous revenons de la forêt avec les chargements sur le dos.

  • 17 Voir note 14.

19La vallée du Ribeira a connu des problèmes identiques. Les délimitations effectuées au cours de la seconde moitié du XXe siècle (la plupart sous le régime de la protection intégrale17) avaient ignoré les territoires occupés et/ou parcourus pour les besoins des activités de subsistance et avaient été perçues comme des injustices supplémentaires infligées à des populations déjà démunies et délaissées.

20En définitive, la gestion de l’environnement au cours de cette période a créé un hiatus fort entre préoccupations environnementales et préoccupations sociales. Elle a été le fait de l’État, parfois allié au marché. Les populations locales occupant, parcourant, utilisant les espaces et ressources concernés, ont été au mieux ignorées, au pire criminalisées, dans tous les cas, exclues. Au cours de cette phase de conquête territoriale, les tensions foncières avec les populations locales se sont multipliées dans les marges du territoire brésilien du fait des politiques de développement comme de celles de protection de l’environnement.

Renversement de paradigme : pour une gestion environnementale intégrée et intégrante

21À partir des années 1990, on a observé un renouveau de la gestion environnementale qui a semblé permettre de redistribuer les rôles et les rapports de force entre les acteurs. Cette nouvelle donne est intervenue dans un contexte particulier. Au niveau international, les forums sur l’environnement, tout spécialement le Sommet de la Terre de Rio de Janeiro en 1992, ont marqué un tournant dans les théories comme dans les pratiques. La Convention sur la diversité biologique (CDB), signée lors de l’événement, en est un bon exemple. Elle prône l’existence d’un lien, et même d’une interdépendance, entre diversité biologique et diversité culturelle, affirmant que les savoirs et pratiques des populations autochtones et traditionnelles participent pleinement et activement à la protection des écosystèmes (Dahou & Weigel 2005). Dans les textes émanant de la conférence, la communauté internationale a reconnu que la nature n’est désormais plus à sauvegarder exclusivement pour et par elle-même, qu’elle est intégrée au sein d’un système socio-écologique où les populations locales peuvent et doivent trouver leur place. La nature se culturalise en même temps que la culture se naturalise (Kohler 2011). L’alliance de la croissance économique, de la protection environnementale et du bien-être social, comme le prescrit le concept de développement durable, a été valorisée. Les fonctions environnementales, économiques et sociales des territoires sont devenues compatibles.

22Au niveau national aussi, les cartes ont été rebattues, permettant l’éclosion de dynamiques nouvelles. Alors que la dictature militaire était finie depuis 1985, le pays a renoué avec le multipartisme et la démocratie et a offert une réelle place à la société civile. Les mouvements sociaux se sont reconstitués et sont parvenus progressivement à faire entendre leurs voix. Cette période a été marquée par l’avènement du Mouvement des sans-terre (Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra – MST) qui dénonce le système latifundiaire et réclame une véritable réforme agraire ou, encore, par la naissance du socio-environnementalisme qui allie défense de la cause environnementale et des droits des populations traditionnelles et autochtones (Santilli 2005). Ce dernier mouvement s’apparente à une « plateforme idéologique et politique » portée à la fois par les milieux militants. Il est au cœur de la fondation de l’Institut socio-environnemental (Instituto Socioambiental – ISA), ONG créée en 1994 à São Paulo, par exemple, et par la nouvelle gauche brésilienne que Luiz Inácio Lula da Silva a fait triompher en gagnant les élections présidentielles de 2002 (Broggio, Droulers & Pallamar 2017, 185).

23Les populations locales ont alors commencé à recourir aux arguments écologiques pour justifier la légitimité de leurs droits territoriaux sur les terres qu’elles occupaient mais dont elles étaient expulsées ou menacées d’expulsion en vertu d’intérêts économiques ou environnementaux, comme je l’ai précédemment indiqué. Ce fut le début des « luttes écosociales » (Löwy 2013). Les premiers à construire cette alliance ont été les saigneurs d’hévéa (seringueiros) de l’Acre emmenés par Chico Mendes. Les quilombolas n’ont pas tardé à s’engouffrer dans la brèche et à s’approprier le discours environnementaliste. L’extractivisme a été mis à l’honneur et présenté comme une activité écologiquement vertueuse, leur permettant de brandir de supposées relations harmonieuses avec la nature pour mieux affirmer leur légitimité à occuper les territoires qui leur sont disputés.

24Finalement, ces revendications territoriales teintées d’environnementalisme ont porté leurs fruits et se sont concrétisées sous la forme de nouveaux types d’unités de conservation, dites d’usage durable, à l’instar des Réserves extractivistes (Reservas Extrativistas – Resex) créées en 1989 en réponse aux luttes seringueiras ou encore des Réserves de développement durable (Reservas de Desenvolvimento Sustentável – RDS) qui ont vu le jour en 199618. Quant aux communautés quilombolas et aux terres indigènes (Terras Indígenas – TI), elles présentent, malgré la prépondérance spécifique de leur dimension ethnique, des caractéristiques similaires aux unités de conservation précédemment citées, qui permettent d’évoquer un modèle socio-territorial. En effet, il s’agit, pour chacun de ces statuts, d’allier reproduction socio-culturelle des communautés et protection de l’environnement, en octroyant à des populations rurales, appartenant ou non à des minorités ethniques ou sociales, des droits territoriaux collectifs19. Au total, en 2016, ces divers statuts concernaient 855 territoires, s’étendant sur près de 139,2 millions d’hectares20.

25Les acteurs de la gestion environnementale se sont donc diversifiés et la gouvernance elle-même s’est décentralisée. Aux côtés de l’État (sphère publique) et du marché (sphère privée) jusque-là reconnus comme les seuls capables de régir durablement les ressources (Hardin 1968), les populations locales, organisées collectivement, ont imposé leur légitimité à gouverner elles-mêmes les ressources qu’elles utilisent et les espaces qu’elles occupent (Ostrom 2005 et 2010). C’est donc l’environnement qui a permis l’émancipation (empowerment) des populations locales.

26Il est toutefois possible de se demander, au-delà de la rhétorique, quelles sont les réalités, les pratiques comme les contraintes, de ce type de gouvernance environnementale décentralisée ? La question se pose avec d’autant plus d’acuité que l’argumentaire environnementaliste n’est pas dénué d’écueil. Le postulat de départ décrétant l’interdépendance de la diversité biologique et de la diversité culturelle est parfois battu en brèche (Kohler 2011), l’environnement y est présenté comme un instrument de discours, autrement dit l’outil d’une stratégie qui, à bien des égards, le dépasse. Comme l’explique José Sérgio Leite Lopes (2006, 36), « la question environnementale [apparaît] comme une source nouvelle de légitimité et d’argumentation au sein des conflits », elle devient le support de toutes sortes de revendications. En l’occurrence, le but premier des populations locales qui se déclarent écologiquement vertueuses est bien davantage la garantie et l’autonomie territoriales que la protection environnementale. Sans que cela soit nécessairement contradictoire, ce fait met en évidence un subtil glissement discursif qui ne peut être sans conséquence sur les pratiques de la gouvernance environnementale.

Atermoiements de la gouvernance environnementale : les pratiques derrière les discours

27Le principal objectif de cette seconde section est d’observer la gouvernance environnementale décentralisée par l’autre bout de la lorgnette, non à partir de sa construction historique et de son ancrage idéologique, mais plutôt à partir de ses applications et de ses réalités concrètes. La gestion de l’environnement soulève des enjeux sociaux, politiques, économiques aussi importants que complexes, interdisant de la considérer comme un champ autonome. Elle implique diverses échelles et différentes catégories d’acteurs, aux stratégies et intérêts distincts. En ce sens, déléguer aux populations ne peut per se être considéré comme un gage de succès. D’une part parce que les populations locales ne peuvent être enfermées dans un environnementalisme inné, qui mérite, par ailleurs, d’être nuancé. D’autre part, parce que, malgré l’instauration d’un dialogue conquis par la légitimation des communautés et de leurs territoires, les relations conflictuelles qu’elles entretiennent avec les autorités environnementales mais aussi avec les autres catégories d’acteurs, ne peuvent s’apaiser par simple décret.

28Bénéficier d’une organisation locale reconnue ne peut constituer a priori une condition suffisante. Ostrom (2005 et 2010), par exemple, identifie un certain nombre de modalités ou de bonnes pratiques (désignées sous le vocable de design principles [principes de conception]) concernant les institutions locales, qui sont essentielles à la durabilité des communautés et de leur environnement. Pour être efficace, la gouvernance environnementale décentralisée doit se fonder sur un capital social solide garantissant une coopération et une assise organisationnelle nécessaires à la gestion collective et durable de ressources. D’autres auteurs insistent sur l’importance de disposer d’un capital territorial fort comprenant les ressources matérielles et immatérielles du territoire (Lacquement & Chevalier 2016) mais, aussi et surtout, la capacité de les mobiliser (Sen 1985). Ce capital se développe, entre autres, à travers l’aptitude des acteurs impliqués dans la gouvernance à interagir, à coopérer et à s’octroyer des prérogatives clairement définies (Raimbert 2016).

29Dans ce cadre, il est possible d’observer la question des réalités de la gouvernance environnementale du cas étudié selon deux angles complémentaires : d’une part celui des pratiques quilombolas afin d’appréhender les actions et les limites des organisations locales ; d’autre part celui des interactions institutionnelles pour évaluer non seulement les relations entre les acteurs de la gouvernance mais aussi, plus précisément, le degré d’autonomie territoriale des quilombolas et ses conséquences.

Les pratiques quilombolas, illustration du dilemme classique entre préoccupations environnementales et impératifs économiques

30Pour commencer, il convient de préciser que l’organisation sociale se structure essentiellement autour d’une association. Cette dernière naît, bien souvent, au cours des revendications quilombolas et a pour objectif de consolider et de formaliser la mobilisation collective. Elle se confond avec divers types d’autorités locales, tantôt coutumières, tantôt religieuses (Raimbert 2017). En effet, il n’est pas rare qu’elle émane de collectifs préexistants, notamment religieux. Ces derniers se sont constitués dans les années 1970-1980 avec les Communautés ecclésiales de base (Comunidades Eclesiais de Base – CEB), instruments locaux de diffusion de la théologie de la libération, qui ont également joué un rôle fondamental dans l’éveil des consciences et l’émancipation des populations pauvres, notamment en milieu rural.

31Une fois la communauté officiellement reconnue comme quilombola, l’association devient la propriétaire légale des terres octroyées et, donc, la gestionnaire officielle des ressources et des espaces. Dès lors, le fait de devenir membre de l’association signifie accéder aux droits de propriété collective et ainsi légitimer sa place au sein du territoire comme du groupe social. Une corrélation forte existe entre appartenance associative, identité quilombola et appropriation territoriale. C’est pourquoi, même s’il n’est pas obligatoire d’être associé, personne ne s’en est dispensé, pas plus à Jarauacá qu’à Galvão.

  • 21 La communauté de São Pedro était composée de plusieurs hameaux (vilas) dont les deux principaux éta (...)
  • 22 Il est difficile de connaître les raisons exactes de cette rupture. Maria Celina Carvalho (2006) év (...)

32De plus, la structure est exclusivement composée et animée par les habitants qui élisent, de façon démocratique et à intervalles réguliers, une coordination. Certes, l’alternance n’est pas toujours de mise et la représentativité peut être discutée. En effet, la légitimité de l’association peut varier d’une communauté à l’autre, en fonction de son histoire. À Jarauacá, elle bénéficie d’une forte adhésion car, avant l’obtention du statut de quilombola, les habitants ont délibérément choisi entre affirmer leur identité quilombola ainsi que leur appartenance à un territoire collectif ou se voir attribuer un lot individuel (chacune des deux positions étant soutenue par des associations concurrentes). À Galvão, au contraire, l’association peine à trouver une assise solide et une dynamique pérenne. En effet, au moment des revendications quilombolas, la communauté qui se confondait avec celle de São Pedro21 s’est retrouvée exclue du processus de reconnaissance engagé par cette dernière22. Elle a alors dû créer une association indépendante, dans le but de reconstituer une unité sociale et de se garantir un territoire propre. Toutefois, toute cette dynamique est encore fragile.

33Ainsi, au-delà d’une fonction organisatrice plus ou moins assurée au sein de la communauté, l’association joue surtout un rôle formel. Elle est garante de la propriété foncière et s’impose comme l’intermédiaire privilégié avec les acteurs externes, qu’ils soient politiques ou économiques, nationaux ou internationaux. À cet égard, elle remplit avant tout des fonctions de représentation.

  • 23 En effet, le palmier juçara, endémique de la forêt atlantique, appartient aux espèces menacées d’ex (...)

34Les enquêtes menées auprès des organisations quilombolas à Jarauacá et à Galvão mettent en lumière un certain hiatus entre les stratégies collectives élaborées par l’association et les aspirations et pratiques individuelles des habitants. Alors qu’au niveau collectif, des efforts sont consentis pour prendre davantage en considération les enjeux environnementaux, pour les individus, la priorité demeure celle de la satisfaction des besoins économiques. Ces derniers ne sont pas, nécessairement et systématiquement, en contradiction avec la protection environnementale. Toutefois, de nombreuses pratiques ancrées dans les habitudes des paysans posent question, notamment lorsqu’elles s’intensifient et, dépassant le seul cadre de la subsistance, font l’objet de restrictions ou de sanctions de la part des autorités environnementales. C’est, entre autres, le cas de la chasse et de la pêche à usage commercial, ou encore, de l’extraction du cœur de palmier juçara, activité spécifiquement liée à la forêt atlantique23. Les associations affichent, dans ce cadre, leur volonté de rester le plus fidèle possible à l’argumentaire environnementaliste déployé lors des revendications quilombolas. Il s’agit, alors, de réaffirmer la légitimité des droits territoriaux plus ou moins récemment acquis.

35Dans ce but, au moins deux types différents de stratégies sont privilégiés. Le premier consiste à instaurer, au sein de la communauté quilombola, de nouvelles normes de gestion des ressources se rapprochant des règles environnementales légales. Ce procédé est employé uniquement à Jarauacá où l’association dispose d’une organisation solide et d’une légitimité suffisante pour mettre en place ce type d’arrangements institutionnels. Il permet d’encadrer les usages commerciaux de certaines activités telles que la chasse, la pêche ou encore l’extraction forestière mais aussi de réglementer la taille, l’espèce ou la quantité des ressources prélevées. Pour les autres pratiques telles que l’agriculture sur brûlis, l’élevage bovin ou la collecte de la noix du Brésil, le credo consiste à considérer que les restrictions s’imposent d’elles-mêmes à l’utilisateur. La formule peut paraître ambiguë mais signifie tout simplement que la taille de l’abatis ou du pâturage, de même que la quantité de noix collectée seront fonction des dispositions de la famille, autrement dit de sa force de travail et/ou de sa capacité financière (dans l’hypothèse où elle recourrait à des ouvriers agricoles). En d’autres termes, ce ne sont pas des vertus écologiques essentielles qui sont en jeu, mais plutôt des contraintes techniques qui limitent l’impact sur les écosystèmes. Même si les sanctions sont rares en cas d’infractions, il arrive que l’association donne des avertissements privés, puis publics en cas de récidive, révélant ainsi la dimension pédagogique de l’institution quilombola. De la même manière, les entretiens ont montré un ancrage très fort du discours environnementaliste parmi les leaders associatifs qui répètent à l’envi à leurs interlocuteurs dans la communauté, mais aussi aux acteurs externes (agents gouvernementaux, représentants d’ONG, chercheurs) que les préoccupations écologiques sont leur priorité.

  • 24 Comme son nom l’indique, l’ARQMO, créée en 1989, réunit l’ensemble des communautés quilombolas de l (...)

36Une seconde manière, pour les associations, de déployer leurs stratégies collectives consiste à investir dans des activités jugées écologiquement durables. À Jarauacá comme à Galvão, on a créé une coopérative permettant de mettre en avant la qualité des produits concernés et de faciliter leur commercialisation (en s’assurant des débouchés avantageux et fiables et en évitant la multiplication des intermédiaires). À Jarauacá, une coopérative a été créée en 2005 par l’Association des communautés descendantes de quilombos de la municipalité d’Oriximiná (Associação das Comunidades Remanescentes de Quilombos do Município de Oriximiná – ARQMO24) pour, notamment, valoriser la collecte des noix du Brésil. Elle a permis de redynamiser une activité traditionnelle, particulièrement prisée des habitants et mise en avant dans leurs revendications foncières pour justifier leur nature écologiste et leur légitimité territoriale. À Galvão, la Coopérative des agriculteurs quilombolas de la vallée du Ribeira (Cooperativa dos Agricultores Quilombolas do Vale do Ribeira – COOPERQUIVALE), mise en place en 2012, se propose de soutenir les activités horticoles et d’offrir une alternative économique à la fois économiquement viable et écologiquement durable. Elle réunit, elle aussi, plusieurs communautés et entend être à l’origine d’une dynamique régionale. Dans un cas comme dans l’autre, il s’agit pour les associations d’engager les habitants sur la voie du socio-environnementalisme, de construire une conscience écologique spécifiquement quilombola et, au-delà des discours, de développer des pratiques durables. Pourtant, il y a des obstacles et des limites à ces projets : les aspirations des individus ne semblent pas encore tout à fait accordées à cet objectif.

37En effet, malgré les normes et les initiatives, les activités prédatrices ne disparaissent pas. L’extraction de cœur de palmier juçara, quoique strictement interdite et sévèrement punie par la loi, demeure prépondérante dans l’économie domestique des familles de Galvão. Elle a été citée parmi les principales activités agro-extractivistes du foyer par plus de 60 % de l’échantillon interrogé. Quant à Jarauacá, certains habitants continuent à chasser (5 % des foyers enquêtés), mais surtout à pêcher à des fins commerciales (42 %). Les problématiques environnementales liées à ces activités ne sont pas ignorées de la plupart des habitants des deux communautés. Cela n’empêche pas que les pratiques, le plus souvent connues de tous, soient justifiées à la fois par la nécessité de satisfaire les besoins économiques des familles et par le manque d’alternatives viables.

38Cette contradiction entre stratégies collectives affichées et pratiques individuelles est entretenue par les associations elles-mêmes. En effet, d’une part la resquille ne concerne pas un groupe particulier au sein de la communauté – contrairement à ce qu’Émilie Stoll et Ricardo Folhes (2013) ont pu constater dans la région de Santarém – mais, potentiellement, l’ensemble des habitants, y compris les leaders et leurs familles. D’autre part, on observe au sein des associations une tendance à la tolérance vis-à-vis des resquilleurs. Elle se manifeste notamment à travers la reconnaissance du droit à la subsistance. Il s’apparente à un principe moral situant la satisfaction des besoins primaires des familles au-dessus de tout autre règle (Chauveau 1997). Il peut s’agir de la subsistance vivrière, mais aussi d’une subsistance marchande, correspondant au « droit à la culture [ou collecte] de produits commercialisés pour subvenir aux dépenses monétaires socialement reconnues comme nécessaires » (Chauveau 1997, 328).

  • 25 Il s’agit d’une forme élargie de métayage : deux ou plusieurs parties mettent en commun des capitau (...)

39Pour illustrer ce propos, observons le cas de Jarauacá. La pêche au tucunaré (Cichla ocellaris) s’était massivement développée dans les eaux de la région à l’initiative d’entrepreneurs urbains. La « quilombolisation » a permis à l’association d’obtenir que cesse cette activité allochtone. Néanmoins, le tucunaré a continué à être prélevé pour être vendu en recourant à des contrats « à parts de fruits25 ». En conséquence, ce sont les quilombolas eux-mêmes qui le pêchent… pour le compte des entrepreneurs urbains. Tandis que ces derniers fournissent le capital technique (filets, glacières, glace), les premiers apportent le capital foncier (droits d’accès aux eaux poissonneuses de Jarauacá) et leur force de travail. La pêche allochtone s’est ainsi transformée en pêche autochtone même si, dans un cas comme dans l’autre, il s’agit bien de capturer et de commercialiser du tucunaré (Raimbert 2016). Ce qui a changé en revanche c’est l’implication des habitants et l’attitude de l’association quilombola. Alors que l’activité allochtone avait été vivement critiquée et avait été interdite, l’autochtone, elle, est tolérée voire justifiée car elle participe de et à la subsistance des familles.

40Finalement, cette ambivalence souligne l’importance attribuée au contrôle du territoire et des ressources, la question écologique apparaissant bien souvent secondaire. Dès lors, son traitement est soumis à une double contrainte : la stabilité économique d’une part et le maintien de la paix sociale d’autre part. En effet, la tolérance de l’association a aussi pour objectif de préserver la cohésion de la communauté et de minimiser des conflits locaux qui pourraient s’avérer plus délétères que les resquilles pour la gestion environnementale. Signes d’un défaut de coopération, ils peuvent inciter à la resquille et, par là même, à une prédation accrue sur les ressources. L’ambivalence des associations met en évidence que la gestion durable des ressources par les organisations locales n’est pas systématique et a fortiori innée. Elle apparaît bien davantage comme un acquis qui se fraye progressivement un chemin, au sein des communautés, à force d’apprentissages collectifs et individuels et de patientes initiatives visant à construire des alternatives durables.

Les interactions entre acteurs : quelles relations pour quelle autonomie ?

  • 26 Le droit de gestion consiste à « réguler les modalités internes d’utilisation et de transformation (...)

41Au-delà de l’entre soi communautaire, il est important de garder à l’esprit que la gestion durable des ressources – c’est là tout le sens du principe de gouvernance environnementale – se construit aussi à travers les interactions de l’organisation locale avec les acteurs externes. Plus précisément, ce qui importe ici c’est l’autonomie territoriale réelle des communautés quilombolas, c’est-à-dire la décentralisation effective leur permettant de pleinement assumer les prérogatives formellement octroyées par l’obtention de leurs titres (Ferro & Tobón 2012). La reconnaissance des droits des utilisateurs locaux à élaborer leurs propres règles de gestion des espaces et des ressources constitue l’une des bonnes pratiques énoncées par Ostrom (2005 et 2010) pour assurer la durabilité des systèmes socio-écologiques. Il ne s’agit néanmoins pas seulement de délimiter un territoire et d’en accorder formellement la propriété aux quilombolas. Les droits de propriété ne concernent pas seulement l’accès aux biens et les usages qui sont faits des espaces et des ressources, ils impliquent aussi des droits de gestion, d’exclusivité ou encore d’aliénation (Schlager & Ostrom 1992)26. Au-delà de la symbolique de l’attribution de la propriété foncière, c’est la garantie de l’intégrité territoriale des communautés quilombolas qui peut permettre d’évaluer, entre autres critères, la qualité écologique de du modèle socio-territorial.

42Pour caractériser l’autonomie territoriale des communautés quilombolas, il convient de distinguer les deux grands types d’acteurs qui interagissent avec elles. Le premier est l’État en sa qualité de garant des droits conférés. Je m’intéresserai plus spécifiquement ici aux relations qu’entretiennent les communautés avec les autorités environnementales et les légitimités conflictuelles qui en découlent. Le second est constitué des acteurs économiques, qui disputent aux quilombolas l’accès et l’usage des ressources et des espaces. À travers les exemples des super-projets de développement d’une part et des contrats « à parts de fruits » d’autre part, je mettrai en évidence la persistance des asymétries et leur association à des pratiques prédatrices.

  • 27 En effet, même si les interventions se cantonnent à répondre à une demande, cette demande ou dénonc (...)

43Commençons par les relations entre quilombolas et autorités environnementales. Force est de constater que l’acquisition du statut de quilombola, en légitimant les spécificités de l’occupation territoriale des paysans noirs, a d’abord permis, dans une certaine mesure, d’apaiser les tensions. Dans les deux communautés, l’obtention du titre a marqué la fin d’une surveillance tatillonne. Dans le Trombetas, à la demande des quilombolas, l’IBAMA a retiré les postes de surveillance échelonnés le long des cours d’eau de la région. Quant à la Fondation forestière (Fundação florestal – FF), organisme environnemental de l’État de São Paulo, ses contrôles se sont faits moins pressants, notamment en ce qui concerne l’extraction du cœur de palmier juçara. Les habitants de Galvão reconnaissent que les sanctions sont moins nombreuses et que le dialogue a plus de place. Les institutions gouvernementales n’interviennent sur les territoires communautaires qu’en cas de demande ou de dénonciation, par exemple lorsque les quilombolas souhaitent régler des conflits d’usage avec des tiers. Ainsi, c’est grâce à l’IBAMA qu’il a été possible de mettre fin à la pêche allochtone du tucunaré. Les occupations illégales de territoire sont relativement bien jugulées à Jarauacá comme à Galvão, grâce à la vigilance de la communauté et à l’appui des autorités compétentes. Cependant, cette alliance demeure récente et fragile. Les rancœurs sont tenaces et elles sont renforcées lorsque ce sont les quilombolas eux-mêmes qui sont la cible des agents gouvernementaux27.

44Ainsi, les relations révèlent encore de nombreuses ambiguïtés qui, dans une certaine mesure, vident de sa substance le processus de décentralisation engagé. En effet, les restrictions environnementales se font d’autant plus fortement sentir dans les communautés quilombolas qu’elles s’y appliquent de la même façon que dans tout autre espace et sont de ce fait très mal perçues. En règle générale, les critiques émises concernent moins la législation elle-même que son application par les autorités. Les quilombolas tendent à souligner une certaine inégalité de traitement entre eux-mêmes, en lutte pour leur subsistance, et les autres acteurs qui utilisent la nature pour leur enrichissement personnel et dont les activités ont sur l’environnement des impacts au moins aussi grands que les leurs.

  • 28 Comparativement, en Amazonie, la législation environnementale n’est pas appliquée avec la même rigu (...)

45C’est tout particulièrement le cas à Galvão, communauté située au cœur des derniers vestiges de forêt atlantique dont les enjeux et le symbolisme sont extrêmement forts. Ce biome bénéficie, pour sa protection, d’une législation propre (décret de la forêt atlantique de 1993, remplacé en 2006 par la loi fédérale de la forêt atlantique suivie, en 2008, de son décret d’application). De plus, dans la mesure où la plupart des aires protégées sont situées dans l’État fédéré de São Paulo, le rôle de ce dernier est déterminant. On comprend dès lors que la réglementation environnementale est non seulement appliquée avec rigueur, mais qu’elle bénéficie, de plus, de moyens importants dans la vallée du Ribeira28. Des règles strictes y sont en vigueur eu égard à l’extraction du cœur de palmier, mais aussi à la chasse et au recours au brûlis. Dans ce dernier cas, il est nécessaire d’obtenir une licence environnementale et donc d’effectuer un véritable parcours du combattant administratif, à l’issue incertaine. Le résultat est un recul net de l’agriculture qui ne peut plus être considérée comme une activité de subsistance tant elle est résiduelle. En conséquence, le sentiment d’une désappropriation des terres s’est accru. Les habitants ne cessent de souligner, fatalistes, qu’ils ne peuvent ni utiliser ni gérer les terres qui leur ont été attribuées, les qualifiant de terras do governo [terres du gouvernement] tant l’emprise de ce dernier y est perçue comme forte.

46Ce vécu peut, par ailleurs, avoir des conséquences sur l’équilibre des systèmes socio-écologiques que sont les communautés quilombolas. Christopher Morrow et Rebecca Hull (1996) remarquent qu’un sentiment d’insécurité territoriale peut avoir des effets néfastes sur la capacité à gérer les espaces et les ressources sur et pour le long-terme. Cette situation semble, à l’inverse, inciter à des stratégies de court-terme et individualistes, voire à des comportements de resquille et, dans tous les cas, à des pratiques qui peuvent s’avérer peu soucieuses de l’équilibre écologique mais aussi social des communautés et de leur territoire.

47Finalement, ce qui ressort de ces interactions, c’est la persistance de légitimités multi-scalaires conflictuelles entre, d’une part, des communautés quilombolas qui entendent, parce qu’elles ont obtenu leur titre, gérer de façon autonome les ressources et les espaces octroyés et, d’autre part, des autorités environnementales qui imposent des restrictions en vue de la protection des écosystèmes. Outre d’éventuels intérêts divergents, le conflit est entretenu par des incompréhensions mutuelles qui tiennent, en grande partie, à une méfiance aussi réciproque que tenace. Derrière cette suspicion point une logique de classe, les populations quilombolas considérant les autorités (environnementales) comme des dominants, et réciproquement.

48Il semble qu’une logique similaire (faite d’asymétries persistantes et de pratiques prédatrices) caractérise les relations entre quilombolas et acteurs économiques. Là encore, l’entrée des paysans noirs devenus quilombolas dans la légitimité marque la fin de systèmes anciens d’exploitation des ressources et/ou des populations comme l’accaparement des terres (grilagem), procédé par lequel un ou des individus s’approprient abusivement, souvent au moyen de manœuvres administratives, des terres occupées par des paysans. Il en est de même des situations d’assujettissement au « patron », surtout présentes en Amazonie, qui se caractérisent par une « forme paternaliste d’exploitation » (Geffray 1995, 121) régie par le principe de la dette imaginaire. Dans le Trombetas, le système a perduré tout au long du XXe siècle (Acevedo & Castro 1998) au profit de « patrons », membres de l’oligarchie locale, s’arrogeant un monopole exclusif sur les ressources (dans ce cas la noix du Brésil) et leur exploitation – jusqu’à la commercialisation – tout en s’attribuant une force de travail captive, en l’occurrence les paysans noirs. Pour autant, les asymétries et rapports de force défavorables n’ont pas disparu avec l’obtention du statut de quilombola, elles se sont recomposées sous des formes renouvelées, plus ou moins subtiles, allant de l’éventuelle mise en place de super-projets de développement à l’élaboration de contrats ambigus. Dans tous les cas, elles ont remis en cause l’auto-détermination territoriale des populations.

  • 29 http://www.quilombo.org.br/mineracao (consulté le 22 mai 2018).

49La centrale hydroélectrique de Belo Monte dans le Xingu (État du Pará) est un exemple emblématique de ces super-projets de développement. Celui-ci a repoussé les populations caboclas riveraines ainsi que les Kayapós à la lisière d’un territoire qui était pourtant bien le leur (Zanotti 2015). Dans le cas des communautés quilombolas qui nous intéressent ici, ces politiques ne sont peut-être pas aussi avancées que dans le Xingu, mais elles réveillent les souffrances, encore récentes, d’autres conflits fonciers, d’autres menaces d’expulsion et de dépossession. Dans la vallée du Ribeira, elles prennent, là aussi, la forme de centrales hydroélectriques qui, si elles voyaient le jour, pourraient inonder jusqu’à dix millions d’hectares, dont les communautés quilombolas de la région (ISA 2013). Dans le Trombetas, il s’agit des prospections de la compagnie minière. Depuis 2011, la Mineração do Rio Norte, confrontée à l’épuisement prochain des mines actuelles (estimé pour 2023), s’est lancée dans l’exploration de nouveaux gisements de bauxite dans la région, y compris dans les territoires quilombolas, et ce avec l’autorisation de l’IBAMA29. Même si les modalités sont différentes, le résultat pourrait s’avérer sensiblement identique à celui du Xingu : le déplacement des populations quilombolas et, plus largement, leur relégation aux marges du territoire comme de la société nationale.

50Quant aux contrats de concession ambigus, ils ont cours à Jarauacá et concernent les contrats « à part de fruits » évoqués précédemment. Certes, ils permettent aux quilombolas de participer à un certain nombre d’activités et d’en tirer des bénéfices. Toutefois, dans bien des cas, c’est au prix d’un déséquilibre entre avantages reçus et responsabilités consenties par chaque part. Ces arrangements mettent en lumière une disparité de capital, aussi bien financier que technique, entre la population quilombola et ses partenaires. Lorsqu’ils portent sur l’élevage bovin (gados de sociedade [troupeaux en société]), par exemple, l’un apporte le capital foncier et la force de travail (en l’occurrence l’entretien des pâturages par les paysans quilombolas), l’autre fournit le capital matériel, le bétail. Ce système, courant dans le monde rural, ne donne pas nécessairement lieu à des inégalités. En revanche, il n’en est plus de même lorsque les deux signataires du contrat entretiennent des relations socialement hiérarchisées. Or, le plus grand fournisseur de bétail de la région n’est autre que le maire de la ville d’Oriximiná, membre éminent de l’oligarchie locale et héritier des « patrons » d’hier. Il utilise l’élevage « à parts de fruits » dans un double but. D’une part, il compense ainsi la pénurie de terres disponibles et déploie son bétail sur une part de plus en plus grande du territoire municipal. D’autre part, il met en place une stratégie électorale et s’assure une réserve d’électeurs. Le système est équivoque et recourt aux ficelles, somme toute classiques, du clientélisme rural. Pour l’exploitation forestière, les accords passés opèrent à une tout autre échelle, impliquant d’une part l’association quilombola en tant que propriétaire légale et d’autre part des compagnies forestières. Un contrat de ce type est en cours de négociation depuis 2011 à Jarauacá. Lúcia Andrade (2011) estime que ces sortes d’accord présentent certains risques pour l’intégrité des territoires quilombolas en raison de la pleine responsabilité de l’association locale auprès des autorités environnementales en cas de surexploitation, de leur manque de ressources (matérielles et immatérielles) pour un contrôle adéquat des activités effectives de la compagnie forestière et, enfin, des irrégularités fréquemment relevées dans les plans de gestion forestière (Adeodato et al. 2011). Ces contrats s’inscrivent dans la continuité des alliances passées au temps des « patrons » et sont associés à des pratiques prédatrices et délétères tant pour les ressources que pour les quilombolas eux-mêmes.

  • 30 Depuis 1988, les critiques des communautés quilombolas et indigènes à l’encontre de l’article 68 so (...)

51Au-delà, ce qui transparaît, c’est la persistance d’une soumission des paysans noirs et de leurs territoires aux acteurs externes. Elle résulte de la reproduction de la stigmatisation des quilombolas. En tant que population conjuguant ruralité profonde et afro-brésilianité, ils appartiennent à un groupe socio-économique particulièrement fragile et vulnérable. Ils entretiennent, avec les autres acteurs, économiques ou politiques, privés ou publics, des rapports de force qui continuent à leur être défavorables, aussi bien en termes de pouvoir symbolique que de capital. Ces situations révèlent le caractère ambigu du statut de quilombola et des droits qui lui sont liés, notamment fonciers. En effet, ces communautés semblent appartenir à une tranche de l’histoire brésilienne caractérisée par l’avènement de la social-démocratie, aujourd’hui remise en question par l’impeachment de Dilma Rousseff et l’arrivée au pouvoir de Michel Temer enclin à offrir de nouvelles latitudes aux « ruralistes ». Constitués en groupe parlementaire, ces grands propriétaires terriens font peu de cas de la protection de l’environnement comme de la défense des minorités brésiliennes. Les communautés quilombolas et les terres indigènes sont leurs meilleures ennemies30.

Conclusion

52Certes, la question environnementale est devenue centrale dans les discours comme dans les projets, dans les idéologies comme dans les politiques. Certes, l’environnement est brandi comme un étendard par les acteurs les plus divers, de l’État qui affuble du qualificatif « durable » toutes ses actions aux populations traditionnelles qui en ont fait un allié qu’elles pensent efficace dans leurs luttes socio-territoriales. Pourtant, les pratiques laissent entrevoir une autre réalité. De toutes parts, et à toutes les échelles, la question environnementale semble débordée, contournée, rognée, reléguée au second plan. Quoique le concept de développement durable propose un exercice de synthèse nécessaire des préoccupations économiques, sociales et environnementales, les réalités observées mettent surtout en évidence les difficultés à transformer les modalités et équilibres relationnels, sociaux, politiques ou encore économiques. Ces résistances sont si profondément ancrées que la reconnaissance d’un territoire, d’une identité et des pratiques qui les accompagnent ne peuvent les balayer aisément.

53Ces difficultés résultent de la persistance du dilemme qui oppose impératifs écologiques et nécessités économiques, ainsi que de la tendance tenace à privilégier les seconds par rapport aux premiers. Ceci concerne toutes les catégories d’acteurs, de l’État défendant son modèle social-démocrate et se justifiant en parlant de redistribution des richesses (c’était le cœur de l’argumentaire développé par Dilma Rousseff pour justifier la construction de l’usine hydroélectrique de Belo Monte, par exemple) jusqu’aux populations traditionnelles appliquant le droit à la subsistance. L’échelle, les implications et les conséquences de ces exemples ne sont certes pas les mêmes, mais elles procèdent néanmoins d’une même logique qui met en évidence la nécessité de considérer l’environnement pour ce qu’il est, l’expression d’une vision intégrée et systémique.

54Il semble que ce soit là l’objectif de la gouvernance environnementale. Au Brésil, il existe un appareillage normatif constitué qui va en ce sens. Il s’appuie notamment sur le modèle socio-territorial innovant porté par les communautés quilombolas, les réserves extractivistes (Resex) ou les réserves de développement durable (RDS). Il s’agit d’un modèle qui reconnaît la diversité culturelle autant que la diversité territoriale et qui, en d’autres termes, légitime la pluralité des modes de gestion des ressources et des espaces pour garantir leur durabilité. Ce postulat a pour conséquence concrète la délégation de prérogatives territoriales impliquant une autonomie de gestion ainsi qu’une responsabilité partagée entre les acteurs. Toutefois, au-delà de l’invocation du modèle, ses applications demeurent fort inégales. Le dialogue peine à s’instaurer, les relations, autrefois conflictuelles, trouvent difficilement un nouveau souffle, mettant en évidence la nécessité de penser la gouvernance environnementale dans le temps long, celui de la prise de conscience et des apprentissages. Car, ce sont les interactions entre l’État, les acteurs économiques et les populations locales dans leur ensemble qui sont théoriquement remises en jeu par ce nouveau modèle socio-territorial. Depuis la formation du Brésil, elles se sont bâties sur des rapports asymétriques entre les diverses catégories d’acteurs. À ce titre, la gouvernance environnementale ne doit pas être considérée comme une panacée, mais plutôt comme un outil à adapter et qu’il convient de s’approprier.

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Notes

1 Ces « problèmes vicieux » sont difficiles à résoudre en raison de leur complexité. Ils impliquent, généralement, des informations incomplètes, voire contradictoires, et concernent des acteurs aux intérêts divergents et, partant, ont des enjeux extrêmement divers.

2 Sauf information contraire, les textes et documents en langue étrangère cités ont été traduits en français par l’auteure de l’article.

3 En effet, le Brésil appartient au cercle très fermé des pays « mégadivers » (c’est-à-dire les plus riches de la planète en matière de diversité biologique) et a été l’hôte des Sommets de la Terre parmi les plus marquants, à Rio de Janeiro en 1992 puis en 2012.

4 Le 5 novembre 2015, à Mariana dans le Minas Gerais, deux barrages de remblais de l’entreprise minière Samarco se sont rompus et ont déversé 60 millions de litres de boues toxiques contenant, entre autres, des résidus de fer, d’aluminium et de manganèse. La coulée a dévasté plusieurs villages de la région et a pollué durablement le Rio Doce, l’un des plus grands fleuves brésiliens, ainsi que son estuaire.

5 Le terme de communauté est extrêmement polysémique et parfois polémique. Dans ce texte, il est employé pour qualifier la communauté rurale (ici quilombola). Elle correspond à une unité sociale et territoriale réunissant des paysans liés par des relations de parenté et de travail, basées sur la solidarité et la réciprocité. Je recours au terme de communauté car c’est celui qui est utilisé le plus communément par les sciences sociales brésiliennes pour désigner les groupes ruraux en général et les quilombolas en particulier.

6 Historiquement, les quilombos désignent les lieux, généralement isolés et difficiles d’accès, dans lesquels se réfugiaient les esclaves fugitifs. La publication de l’article 68 a contribué à « re-sémantiser » le terme quilombo (Boyer 2011) qui désigne désormais, plus largement, toute communauté revendiquant une ascendance africaine et/ou esclave et le droit à bénéficier du statut promu dans l’article en question. Les quilombolas sont officiellement définis comme appartenant à des « groupes ethnico-raciaux [qui], selon des critères d’auto-attribution, [font montre d’]une trajectoire historique propre, [sont] dotés de relations territoriales spécifiques, [disposent de] la présomption d’une ancestralité noire liée à la résistance à l’oppression historique subie » (décret présidentiel n° 4.487, 20 novembre 2003).

7 http://www.cpisp.org.br/terras/asp/terras_tabela.aspx ; http://www.cpisp.org.br/terras/asp/etapa.aspx ; http://www.incra.gov.br/sites/default/files/incra-andamentoprocessos-quilombolas_quadrogeral.pdf ; http://www.incra.gov.br/sites/default/files/incra-processosabertos-quilombolas-v2.pdf (consultés le 22 mai 2018).

8 Grabner (2015) affirme que, selon la Convention sur la diversité biologique, les aires protégées sont considérées comme l’une des meilleures formes de conservation in situ de la biodiversité. Au Brésil, les aires protégées et les unités de conservation sont deux entités distinctes, les premières englobant, entre autres, les secondes, définies juridiquement comme des espaces dédiés à la conservation de la biodiversité et, dans certains cas, à la garantie de territoires traditionnels.

9 Une équipe de cinq chercheurs (géographes, agronomes, anthropologues) a enquêté dans cette communauté dans le cadre du projet de recherche USART (Usages, savoirs et représentations liés au territoire chez les populations traditionnelles d’Amazonie) financé par l’Agence nationale de la recherche (ANR) et porté par François-Michel Le Tourneau (CNRS/CREDA) (2010-2013).

10 http://www.cpisp.org.br/terras/asp/terras_tabela.aspx (consulté le 28 mai 2018).

11 Les caboclos désignent aujourd’hui les « paysans "traditionnels" ou historiques » (Adams et al. 2009, 1). Souvent perçus comme archaïques, ils se distinguent par leurs pratiques agro-extractivistes, leurs relations sociales basées sur la parenté et la solidarité, mais aussi leur invisibilité politique. Quant aux caipiras, ils sont les équivalents paulistes des caboclos.

12 Notamment grâce à la création, en 1967, d’une institution fédérale spécialement dédiée aux questions environnementales : l’Institut brésilien de développement forestier (Instituto Brasileiro de Desenvolvimento Florestal – IBDF). Il a été remplacé en 1989 par l’Institut brésilien de l’environnement et des ressources naturelles renouvelables (Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis – IBAMA).

13 Les APA se distinguent des deux autres en raison de leur caractère extrêmement flexible, pour ne pas dire fourre-tout. Elles embrassent une très grande diversité de situations et peuvent être délimitées sur des terres aussi bien publiques que privées, se superposer à d’autres statuts fonciers, y compris à d’autres types d’aires protégées. De la même façon, leur gestion peut être municipale, fédérée ou fédérale, leur périmètre comprendre des populations ou non.

14 Tous les types d’aires protégées, à l’exception des APA, sont des unités de conservation dite « de protection intégrale » et, à ce titre, ne tolèrent aucune occupation humaine en leur sein.

15 http://www.sigrh.sp.gov.br/public/uploads/documents/6997/areas_protegidas_por_lei.html ; http://www.icmbio.gov.br/portal/unidadesdeconservacao/biomas-brasileiros (consultés le 22 mai 2018).

16 Alors qu’avant le début de la colonisation luso-ibérique, la forêt atlantique couvrait 1,3 million de km2 le long du littoral oriental de l’Amérique du Sud, il n’en demeure aujourd’hui que 95 000 km2, soit seulement 7,3 % de sa superficie initiale. Sur ces 7,3 %, environ 5 % se situe dans la vallée du Ribeira (Dean 2007), ce qui confère à la région un rôle-clé dans la préservation de cet écosystème aussi riche que menacé.

17 Voir note 14.

18 Les RDS répondent à une logique similaire à celle des Resex, à la différence près qu’elles peuvent concerner toutes sortes d’activités agro-extractivistes.

19 Plus précisément, il s’agit d’usufruit pour les Resex, les RDS et les TI et de propriété définitive dans le cas des communautés quilombolas.

20 Voir, pour ces données : https://uc.socioambiental.org ; http://www.funai.gov.br/index.php/indios-no-brasil/terras-indigenas ; http://www.cpisp.org.br/terras/asp/terras_tabela.aspx (consultés le 22 mai 2018).

21 La communauté de São Pedro était composée de plusieurs hameaux (vilas) dont les deux principaux étaient Lavrinha autour duquel s’organise l’actuelle communauté quilombola de São Pedro (ce groupe a conservé le nom) et Barra de São Pedro qui correspond aujourd’hui à Galvão. Même si l’histoire qui se cache derrière cette dénomination tient moins d’un choix délibéré empreint de symbolique que de la fortuite maladresse d’un fonctionnaire, il souligne l’autonomisation de la communauté qui porte désormais un nom qui lui est propre.

22 Il est difficile de connaître les raisons exactes de cette rupture. Maria Celina Carvalho (2006) évoque uniquement les arguments avancés par les habitants de São Pedro pour justifier la nécessité du divorce. Ils concernent des différences irréconciliables d’ordre moral qui sont, pour la plupart, attachées aux questions environnementales. Ainsi, là où les habitants de São Pedro se seraient adonnés à des pratiques durables, liées à leur propre subsistance et s’appuyant sur un travail collectif, les habitants de Galvão auraient tous été des collecteurs de palmier juçara ayant cédé aux sirènes du travail monétarisé, individuel, et exerçant des pratiques, non seulement illégales mais en plus prédatrices pour la forêt atlantique. Notons que nous retrouvons les mêmes arguments pour justifier la rupture entre « collectif » et « individuel » à Jarauacá. Dans un cas comme dans l’autre, l’environnement est utilisé comme un instrument de discrimination, permettant de légitimer le groupe dominant dans son identité quilombola.

23 En effet, le palmier juçara, endémique de la forêt atlantique, appartient aux espèces menacées d’extinction et bénéficie d’une protection spécifique. En plus d’avoir la particularité d’être monocaule (il dispose d’une tige ramifiée et possède donc un stipe unique) et, par conséquent, de mourir lorsqu’on en coupe le tronc (action nécessaire à l’extraction du cœur de palmier), sa forte interaction avec les autres espèces animales et végétales en fait une plante de très grande importance écologique. Néanmoins, son cœur, réputé pour sa chair moelleuse et son goût raffiné, possède une valeur marchande importante. L’extraction du cœur de palmier a été massive à partir des années 1930. Quoique formellement interdite depuis les années 1970, l’activité se poursuit de façon clandestine.

24 Comme son nom l’indique, l’ARQMO, créée en 1989, réunit l’ensemble des communautés quilombolas de la municipalité d’Oriximiná. Elle se présente comme une association-mère et coordonne les associations locales au niveau municipal.

25 Il s’agit d’une forme élargie de métayage : deux ou plusieurs parties mettent en commun des capitaux (terres, bétail, moyens techniques et logistiques, flux informationnels, etc.) pour obtenir un produit (fruit) qui est réparti entre les protagonistes du contrat.

26 Le droit de gestion consiste à « réguler les modalités internes d’utilisation et de transformation des ressources en y apportant des améliorations », celui d’exclusivité à « déterminer qui aura des droits d’accès, et comment ce droit peut être transféré », et enfin celui d’aliénation à « vendre ou [à] louer tout ou partie des droits liés au choix collectif » (Schlager & Ostrom 1992, 251). Notons néanmoins que ce dernier type de droits ne concerne pas les communautés quilombolas dont la propriété des terres est non seulement collective et indivisible, mais aussi inaliénable, imprescriptible et insaisissable (décret fédéral n° 4487/03, art. 17).

27 En effet, même si les interventions se cantonnent à répondre à une demande, cette demande ou dénonciation peut aussi avoir pour objet les quilombolas eux-mêmes.

28 Comparativement, en Amazonie, la législation environnementale n’est pas appliquée avec la même rigueur et la même systématicité.

29 http://www.quilombo.org.br/mineracao (consulté le 22 mai 2018).

30 Depuis 1988, les critiques des communautés quilombolas et indigènes à l’encontre de l’article 68 sont nombreuses. Elles prennent la forme de campagnes dans les médias (Chasin 2009), mais aussi d’actions directes d’inconstitutionnalité (ADI) – instrument de contrôle de la conformité des lois à la Constitution – ou encore de propositions d’amendement à la constitution (PEC). Par exemple, l’ADI n° 3.239 portée par le Parti démocrate (DEM) est en cours d’examen par le Tribunal fédéral depuis 2004, avec une accélération récente de la procédure. Elle fait craindre la fin des droits quilombolas au Brésil, par annulation de l’article 68.

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Table des illustrations

Légende Fig. 1 – Les quatre grands types de gestion environnementale selon Agrawal & Lemos (2007, 38)
URL http://journals.openedition.org/bresils/docannexe/image/2522/img-1.png
Fichier image/png, 852k
Légende Fig. 2 – Localisation des zones d’étude (conception Céline Raimbert)
Crédits Sources : GoogleEarth/Philcarto
URL http://journals.openedition.org/bresils/docannexe/image/2522/img-2.png
Fichier image/png, 269k
Légende Fig. 3 – Les aires protégées de la vallée du Ribeira, État de São Paulo (conception Céline Raimbert)
Crédits Sources : Santos & Tatto (2008, 10-11)
URL http://journals.openedition.org/bresils/docannexe/image/2522/img-3.png
Fichier image/png, 346k
Légende Fig. 4 – Les aires protégées du Trombetas (conception Céline Raimbert)
Crédits Sources : Imazon (2012)
URL http://journals.openedition.org/bresils/docannexe/image/2522/img-4.png
Fichier image/png, 480k
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Pour citer cet article

Référence électronique

Céline Raimbert, « La gouvernance environnementale brésilienne à l’épreuve des communautés quilombolas : conquêtes nouvelles, ambiguïtés persistantes », Brésil(s) [En ligne], 13 | 2018, mis en ligne le 31 mai 2018, consulté le 22 octobre 2018. URL : http://journals.openedition.org/bresils/2522 ; DOI : 10.4000/bresils.2522

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Auteur

Céline Raimbert

Céline Raimbert, docteure en géographie de l’Université Paris 3 – Sorbonne Nouvelle, est chercheuse associée au Centre de recherche et de documentation des Amériques (CREDA) et post-doctorante à l’Institut français des sciences et technologies des transports, de l’aménagement et des réseaux (IFSTTAR), département Aménagement, mobilités et environnement (AME), laboratoire Systèmes productifs, logistique, organisation des transports et travail (SPLOTT).

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