Navigation – Plan du site
Dossier Gouvernance et Environnement

Le Brésil et l’environnement au XXIe siècle : déficit démocratique, carences environnementales

O Brasil e o meio-ambiente no século XXI : déficit democrático, carências ambientais
Julien Blanc et Marcelo Sampaio Carneiro

Texte intégral

1L’environnement s’est imposé comme un problème majeur de société. Au-delà des arènes et institutions qui tentent de le prendre en charge à l’échelle globale, il pénètre tous les jours un peu plus le quotidien de la cité et des affaires humaines (Vertovec & Posey 2003 ; Poirot-Delpech & Raineau 2012). Il contribue à de nombreuses controverses, conduit à la production de lois, de politiques publiques, de normes. Il est à l’origine d’une reformulation des théories et des pratiques économiques, s’incarne dans l’émergence et le renforcement de mouvements environnementalistes et de partis politiques en même temps que, progressivement, se consolide une conscience écologique de plus en plus partagée.

2Pour autant, la crise environnementale se noue autour de normativités contradictoires, « fragmentées » et « fragmentantes » (Poirot-Delpech & Raineau 2012). D’un côté, elle réactive et reformule des problèmes anciens tels que les difficiles conciliations entre liberté et morale ou entre individualisme et solidarité. D’un autre côté, elle pose frontalement le problème du rapport conflictuel entre croissance et solidarité avec la nature. Sur ce dernier plan, force est de constater que depuis la Conférence de Rio (1992), les résultats obtenus sont plutôt maigres. Une étude sur l’état mondial de l’environnement publiée en 2012 sous l’égide du Programme des Nations Unies pour l’environnement (PNUE) souligne ainsi que « ni l’ampleur ni le rythme [des changements environnementaux] n’ont diminué au cours des cinq dernières années […]. Plusieurs seuils critiques aux niveaux mondial, régional et local sont sur le point d’être atteints ou ont été dépassés » (PNUE 2012, 6). Pour les experts, la cause est univoque : « la croissance économique » s’est faite au détriment des « ressources naturelles » (PNUE 2012, 9). À observer les résultats de la Conférence Rio + 20, Denis Chartier et Jean Foyer (2012), sont plus pessimistes encore. Pour eux, ce sommet marque une régression par rapport aux années 1980. Leurs observations les conduisent à affirmer qu’« en période de crise pour les uns et de développement accéléré pour les autres, la croissance économique reste l’horizon indépassable, pour les États comme pour les entreprises » (Id., 125). Ils rejoignent ainsi ce que les plus critiques pensent de la notion même de « développement durable » : ce nouveau leitmotiv ne serait qu’une « antinomie mystificatrice », un « bricolage conceptuel visant à changer les mots à défaut de changer les choses » (Latouche 2003, 3).

La bonne gouvernance comme solution aux problèmes d’environnement

3Les thématiques de l’environnement et du développement durable sont indissociables de celle de la gouvernance, autre référentiel phare pour l’action collective de la fin du XXe siècle (Vertovec & Posey 2003). « Symbole d’une nouvelle modernité dans les modes d’action publique et le gouvernement des entreprises » (Theys 2003), ce terme a connu un succès particulier et continu depuis la fin des années 1980. Il est aujourd’hui devenu un lieu commun du vocabulaire de l’aménagement du territoire et des relations internationales, utilisé pour qualifier un renouvellement des modes de gouvernement : à la hiérarchie, l’autoritarisme et la centralisation il oppose l’horizontalité, la participation et les réseaux. Passage de la politique publique au sens classique du terme à la régulation de l’action collective, la gouvernance exprime ainsi une action de résolution ou de requalification de problèmes menée sous la responsabilité et l’implication d’acteurs multiples.

  • 1 Adopté en juin 1992 par la Conférence internationale sur l’environnement et le développement, l’Age (...)
  • 2 Rapport de la Conférence des Nations Unies sur l’environnement et le développement (Rio de Janeiro, (...)

4Dans le champ de l’environnement, l’appel à la gouvernance est devenu à la fois obligé et prescriptif. La gouvernance y est apparue comme la solution à l’incapacité de l’État traditionnel, hiérarchisé et centralisé, à répondre à des problèmes – par nature – complexes, chargés d’incertitudes et multiniveaux. Elle suggère de démultiplier les arènes et les échelons de décisions, de diversifier les acteurs conviés à y prendre part. L’Agenda 211 décline ainsi une section entière de son programme d’action à la question du renforcement du rôle des principaux groupes intéressés à ces questions : femmes, jeunes, populations autochtones, ONG, collectivités locales, travailleurs et syndicats, commerces et industries, agriculteurs, communautés scientifiques2.

  • 3 Ils passent par l’édiction de chartes et de codes de conduite.

5Il est indéniable que, depuis le début des années 1990, le champ environnemental a connu une révolution. Dans les pays du Nord, l’expertise s’est fortement redistribuée, en même temps que les arènes de discussion et les centres de décisions se sont démultipliés et ouverts à la participation de larges segments de la société. On a assisté à une forte institutionnalisation du débat à travers la création de structures et de mécanismes dédiés, prenant formes de lois ou de chartes. Les plus optimistes soulignent que des franges jusque-là inaudibles de la population ont pu progressivement se faire entendre et que la société civile a incontestablement réussi à faire valoir ses intérêts et ses droits dans beaucoup de situations et à toute une gamme d’échelles. De nouvelles générations d’espaces protégés, cogérés voire gérés par les populations locales elles-mêmes, sont apparues. Des procédures consultatives ont été rendues obligatoires avant la mise en œuvre de grands projets d’infrastructures (industrielles, énergétiques, de transports, etc.). Des budgets « participatifs » ont été instaurés dans les grands centres urbains. Des conférences de consensus ont été associées aux chantiers de recherches scientifiques et techniques lorsque leurs résultats étaient controversés. De ce point de vue, la gouvernance a bel et bien constituée le gage du renforcement des bases de la démocratie. Dans le même temps, les transformations des modes de gouvernement ont renouvelé les modalités d’implication des acteurs économiques dans le champ de l’environnement. Sur ce plan, les « accords » et « engagements volontaires » font généralement référence. Les premiers sont des dispositifs dans lesquels des entreprises se contraignent à atteindre des objectifs de protection de l’environnement. Ils sont négociés entre des regroupements de firmes et des autorités publiques. Les seconds ne sont par contre pas contraignants : des entreprises ou des collectifs d’acteurs économiques se proposent unilatéralement3 d’atteindre des objectifs de protection de l’environnement (Börkey & Glachant 1998). Quoi qu’il en soit, les uns comme les autres marquent la sortie d’une ère dans laquelle avaient prévalu des logiques de command and control, des gestions à partir d’un système législatif ou fiscal contraignant (seuils de pollution, normes de produits, autorisations administratives, écotaxes) pour laisser place à des dispositifs négociés, flexibles, insérant le volontarisme entrepreneurial dans de nouveaux types d’arrangements public-privé. À la Conférence de Rio + 20, les « engagements volontaires », dont les plus connus sont probablement aujourd’hui les responsabilités sociales et environnementales ou les « tables rondes pour des filières durables » ont tout particulièrement occupé les devants de la scène. Environ 700 projets de ce type, pesant plus de 500 milliards de dollars, y ont été présentés. Les principaux dirigeants de l’ONU les ont considérés comme l’un des succès majeur de la Conférence (Chartier & Foyer 2012).

La gouvernance comme forme de contention du peuple

6Pour autant, la gouvernance a très rapidement suscité critiques et interrogations. L’une d’entre-elles, récurrente, est la captation du débat public par un certain nombre d’acteurs et de groupes d’intérêts bien organisés et donc plus puissants que d’autres : grandes firmes internationales, représentants des lobbies industriels ou corporatistes, experts scientifiques reconnus, ONG internationales ou représentants des administrations. Ils seraient les principaux bénéficiaires de la redistribution des cartes face à des « communautés locales » (populations indigènes ou habitants des quartiers défavorisés) qui ne pèseraient guère dans la prise de décision. En d’autres termes, l’un des problèmes majeurs posés par la gouvernance serait d’effacer les asymétries de pouvoir en se donnant les atours d’un processus technique plutôt que politique, au sens complet de ce terme (Hewitt de Alcántara 1998). De la même manière, les « engagements volontaires » ont rapidement été soupçonnés d’offrir aux entreprises le moyen d’échapper à des réglementations environnementales potentiellement plus strictes, au profit des industriels et au détriment de la qualité de l’environnement (Maia 2004).

7Plus fondamentalement encore, certains voient dans la gouvernance un nouveau mode de contention du peuple, une nouvelle modalité de mise sous contrôle de la démocratie dans un contexte d’affaiblissement de l’État providence (Hermet 2005) : la société civile remplace le peuple, les mécanismes horizontaux de marchandage et de concertation entre secteurs cooptés évincent la délibération au sein du corps politique. Cette « reformulation du politique » est vue comme affaiblissant la capacité de vision à long terme des démocraties et la légitimité de l’ordre politique, ce que certains qualifient de « déficit démocratique » de la gouvernance (Hufty 2007). Parmi ces critiques, beaucoup s’arriment au concept Foucaldien de « gouvernementalité » et, avec lui, à l’émergence de nouvelles techniques de gouvernement. De ce point de vue, la « bonne gouvernance » comme la « décentralisation » constitueraient les produits d’une construction sociale pilotée par certains groupes conduisant à faire passer des interprétations du monde, subjectives et arbitraires, comme étant totalement normales, voire substantielles (Bottazzi 2007). Si le concept de gouvernance est aujourd’hui aussi largement utilisé, ce serait donc parce qu’il correspond à des intérêts extrêmement puissants. Il est alors fréquent de voir rappeler que la gouvernance rejoint les grands thèmes de la pensée néolibérale et du mode de développement et de globalisation qu’elle engendre (Hufty 1999) : affirmation de la capacité des sociétés à s’autoréguler et, avec elle, dissolution du politique dans l’ensemble des instances de la société ; prédominance systématique des mécanismes de marché sur les mécanismes de régulation collective, y compris dans la définition et la promotion de l’intérêt général, avec la subordination de l’État au marché qui en résulte en pratique. Et certains de souligner que les réformes juridiques qui assurent l’opérationnalité de la « bonne gouvernance » sont en fait souvent volontairement incomplètes, servant parfois à renforcer le pouvoir de certaines élites (Cavaliere 2007).

Le Brésil et la gouvernance environnementale

8Au Brésil en particulier, ces nouvelles orientations ont trouvé un écho important. Elles étaient en maturation dans le cadre du processus de re-démocratisation des années 1980 ; elles se sont affirmées via le référentiel néolibéral et, avec lui, celui du New Public Management qui domina l’action publique au cours des années 1990. Elles ont rompu avec le modèle d’administration publique jusque-là en vigueur, caractérisé par son extrême centralisation et un puissant interventionnisme d’État.

9Dans les années 1980-1990, la décentralisation, la gouvernabilité, la citoyenneté, la participation sont devenues des thématiques phares et, avec elles, un souci nouveau pour « l’utilisateur ». Marquée par les mots d’ordre du consensus de Washington, la décennie 1990 a été celle des grandes privatisations des entreprises d’État et des coupes drastiques dans les budgets alloués aux administrations et à l’action publique. Elle a également été celle de l’ouverture à un pluralisme sans précédent : les mécanismes favorisant les partenariats entre la sphère publique et le secteur privé se sont multipliés, la gestion participative a pris force de loi et les acteurs du tiers secteur, ONG en tête, sont montés en puissance. Pour autant, si les idéaux qui sous-tendent la décentralisation et la « bonne gouvernance » ont permis de nombreuses avancées législatives et normatives, sur le terrain leurs mises en œuvre se sont avérées très difficiles. Il faut d’abord en chercher les raisons dans le fait que le pays a hérité de structures sociales, politiques et économiques profondément inégalitaires et clientélistes qui entravent fortement la mise en œuvre de tout idéal démocratique. D’un autre coté le Brésil, qui était en train de s’ouvrir au monde, s’est soudainement inscrit dans une globalisation naissante pour laquelle ni son économie ni ses institutions n’avaient été taillées. Subissant les dynamiques imposées par les puissantes économies du Nord, les politiques macroéconomiques qu’il mit en place pour « s’adapter » à ce contexte ne lui ont laissé guère de marges de manœuvre et ont limité d’autant toute possibilité de récupération du « déficit démocratique » qui le caractérisait.

  • 4 Au titre de cette politique nous pourrions également citer la création de la procédure d’autorisati (...)
  • 5 En ligne droite des idées saillantes de la Conférence de Rio, ce programme faisait la part belle au (...)
  • 6 Voir par exemple (Magrini 2001) pour une discussion sur les les Termos de Compromisso Ambiental (TC (...)

10Dans le champ de l’environnement, les premiers signes d’une transformation du modèle de command and control jusqu’alors en vigueur se sont manifestés dès 1981 avec, notamment, le vote de la Politique nationale pour l’environnement (Política Nacional para o Meio Ambiente – PNMA). Cette politique fut considérée comme très avancée pour son temps (Viola & Leis 1995). Elle fut par exemple à l’origine du premier organe participatif du pays : le Conseil national de l’environnement (Conselho Nacional de Meio Ambiente – Conama). Constitué d’universitaires, d’ingénieurs, d’hommes politiques, d’entrepreneurs, d’ouvriers, de militants écologistes, il devint l’organe responsable de la préparation des lois et des politiques publiques environnementales4. Ce pluralisme s’est affirmé plus nettement encore dans les années 1990, faisant gagner en complexité les modalités de prise en charge de la gestion environnementale. Cela a été le cas avec la réforme des politiques de l’eau qui ont abouti à une forte décentralisation et à une ouverture à la participation de la gestion des ressources hydriques, comme avec la création des Réserves extractivistes (Reservas Extrativistas – Resex) et des Réserves de développement durable (Reservas de Desenvolvimento Sustentável – RDS), toutes deux emblématiques de la transition vers des modèles de cogestion des espaces protégés. Citons également le cas du Programme Pilote pour les forêts tropicales du Brésil à travers lequel le gouvernement a financé la mise en réseau des organisations de la société civile implantées dans le bassin amazonien (Abers & Oliveira 2015)5. Sur un tout autre registre, ces années ont également été celles du développement des certifications environnementales (pour la production agricole ou forestière) ou de ce qui ressemble à des « accords » et des « engagements volontaires »6. Plus largement, les années 1990 ont été marquées par l’appropriation de la problématique environnementale par les entreprises : des stratégies de « marketing vert » sont apparues et de nombreuses fondations ont été créées. Ces dernières ont financé de plus en plus d’activités socio-environnementales prises en charge par le tiers-secteur. Bref, l’environnement est devenu partie intégrante des stratégies de développement des entreprises.

11Pour autant, malgré ces avancées, les questions environnementales n’ont jamais constitué une priorité pour les gouvernements qui se sont succédé dans les années 1990. Boeira (2003) souligne ainsi les investissements budgétaires limités réalisés par le gouvernement de Fernando Henrique Collor (1995-2002) dans ce champ, resté en outre largement isolé des autres centres de décision économique. Il insiste également sur le fait que les politiques environnementales des années 1990 ont clairement « favorisé des groupes économiques régionaux et locaux selon un modèle technobureaucratique et ce malgré un processus concomitant de décentralisation administrative » (Boeira 2003, 534).

Le Brésil et l’environnement au XXIe siècle : des relations sous tensions

12Les articles contenus dans ce dossier s’attaquent de manière frontale à ces différentes mises en tensions. En prenant pour contexte le Brésil du début du XXIe siècle, leurs auteurs analysent, chacun à leur manière, comment les problèmes d’environnement s’y construisent, et s’y déconstruisent. Les domaines abordés sont ceux de l’agriculture, de l’activité minière, de la gestion des ressources hydriques ou encore celui de la gestion d’espaces différenciés par des statuts particuliers, ici des terres quilombolas. Autant de domaines qui, comme le montrent ces textes, ont été profondément remaniés tant par la crise environnementale que par les renouvellements des modes de gouvernement.

  • 7 L’expression « inégalités environnementales » exprime l’idée selon laquelle les populations ou les (...)
  • 8 Il existe une importante littérature sur ces questions communément rassemblée sous la thématique «  (...)
  • 9 L’origine de la Bancada Ruralista est associée aux débats sur la réforme agraire organisés lors de (...)
  • 10 Elle incluait par exemple l’amnistie des crimes environnementaux commis avant 2008 tout en diminuan (...)

13Dans l’ensemble, ces textes sont loin de mettre en scène un « développement durable » orchestré au bénéfice de tous, associé à des processus décisionnels ouverts, équilibrés et transparents. Au contraire, ils tendent à figurer une situation générale préoccupante tant pour l’environnement que pour celles et ceux qui n’ont finalement guère voix au chapitre. Pourtant, le tournant du XXIe siècle marqua l’arrivée au pouvoir du Parti des Travailleurs et avec lui, un retour au devant de la scène des enjeux portés par le mouvement socio-environnementaliste brésilien. Accédant au pouvoir, Luis Ignacio Lula da Silva nomma Marina Silva, figure de proue de ce mouvement et ancienne leadeur du mouvement des seringueiros aux cotés de Chico Mendes, à la tête du ministère de l’Environnement (Ministério do Meio Ambiente – MMA). Il entreprit également le renforcement du ministère du Développement agraire (Ministério do Desenvolvimento Agrario – MDA) dont le public de prédilection est celui de la petite agriculture. En lien avec d’autres organismes et échelons de l’action publique, et en étroite articulation avec les acteurs du tiers-secteur (ONG, mouvements sociaux), le MMA et le MDA mirent à exécution de nombreux projets à la faveur tant de l’environnement que des segments les plus fragiles de la population brésilienne. Malgré tout, l’ambiance générale de ce début de XXIe siècle fut, du point de vue socio-environnemental, plutôt à la régression. Si tel est le cas, c’est notamment que le président Lula et ses équipes gouvernementales ont mis en œuvre et activement soutenu un modèle développementaliste favorable ni à la résolution des problèmes d’environnement ni à la résorption des « inégalités environnementales7 ». Tout un ensemble de grands investissements, projets de construction de barrages, d’usines hydroélectriques, d’infrastructures de transports et d’implantations pétrochimiques dans le pays ont été lancés ou réactivés. Initié dès 2002, cette stratégie s’est renforcée et formalisée en 2007 (au début du second mandat de Lula) par le lancement du Programme d’accélération de la croissance (Programa de Aceleração do Crescimento – PAC), affiché comme l’une des grandes priorités présidentielles. Si ces investissements ont sans aucun doute été nécessaires au soutien de la croissance économique du pays, ils ont en parallèle été particulièrement délétères pour sa situation environnementale et pour ses enjeux sociaux. C’est ce qu’illustrent de manière emblématique les conséquences de la reprise du projet de Belo Monte en terre Kayapo et, plus largement, de nombreux travaux menés sur ces dynamiques (Zhouri & Oliveira 2007 ; Castro 2012)8. Mais les raisons de la régression socio-environnementale sont également à chercher dans la reprimarisation de l’économie brésilienne, autre dimension fondamentale du développementalisme des années 2000. Par là, il faut entendre la consolidation des différentes activités du secteur primaire, dont l’agriculture et les activités minières, aux avant-postes de l’économie nationale (Morais & Saad-Filho 2012 ; Flexor & Pinto 2017). Cette reprimarisation a été favorisée par des politiques économiques ad-hoc, jouant sur les taux de change, la fiscalité et le crédit, et bénéficiée de l’aspiration d’un contexte économique international favorable (forte demande en produits primaires et donc prix à la hausse). Elle a ainsi constitué le principal moteur de la croissance du PIB brésilien sur cette période (+32 % de PIB entre 2004 et 2012), permettant à l’État de bénéficier d’une manne financière importante et, par-là, de mettre en œuvre ses puissantes politiques redistributives. Dans le même temps, pourtant, et comme les articles de ce dossier le montrent bien, elle a favorisé des logiques prédatrices orchestrées par l’agro-industrie, les élites conservatrices et les grandes entreprises d’exploitation minière. Ce cadre délétère s’est encore renforcé sous la mandature de Dilma Roussef. Le net ralentissement de l’économie brésilienne (dès 2011) justifiera une diminution drastique des financements alloués aux acteurs et réseaux du tiers-secteur. Les organisations sociales commenceront dans le même temps à moins avoir voix au chapitre dans les prises de décisions politiques, les environnementalistes accusant même la ministre de l’Environnement Izabella Teixeira de chercher à affaiblir le rôle du Conama, et par là, d’entraver la participation de la société civile à la construction des politiques environnementales (Abers & Oliveira 2015). Enfin, le passage aux années 2010 fut marqué par la montée en puissance de la Bancada Ruralista9 et sa prise de pouvoir au parlement. Ce groupe de pression parlementaire, organisé autour de la défense d’intérêts conservateurs, lutta pour faire réformer le code forestier (2012). Il obtint victoire en faisant ratifier par la présidente de la République un nouveau code largement favorable aux intérêts de l’agrobusiness10. Cet épisode marqua le début d’une longue série d’initiatives visant à détricoter les avancées législatives obtenues jusqu’ici sur les problématiques socio-environnementales.

14Tel est donc le contexte général dans lequel se nouent les dynamiques analysées par les auteurs ayant contribué à ce dossier. Si chacun des textes en éclaire et précise un aspect particulier, tous soulignent le déficit démocratique et les carences environnementales qui caractérisent le Brésil d’aujourd’hui. Trois de ces textes (Bühler & Oliveira ; Guéneau ; Milanez & Santos) éclairent en particulier comment pouvoirs publics, et intérêts privés œuvrent de concert pour conforter les activités d’exportation de matières premières. Dans les deux premiers articles, c’est l’agro-industrie qui est au cœur du débat. Tous deux montrent notamment comment les pouvoirs publics adoptent de nouveaux modes d’intervention permettant d’assurer la mise en conformité environnementale des acteurs de l’agrobusiness tout en assurant la poursuite du projet de modernisation conservatrice de l’agriculture brésilienne idéalisé dans les années 1960 par la dictature militaire. Ils révèlent comment les synergies d’intérêts entre acteurs publics et privés se constituent conjointement à différentes échelles. Au niveau fédéral – celui du parlement par exemple – comme au sein des États fédérés et des municipalités (municípios), élites politiques et économiques s’accordent pour considérer que la « bonne santé économique » de leur territoire dépend avant tout de celle de l’agrobusiness. Face à cela, on comprend vite que peu de place est laissée aux autres acteurs. Si « bonne gouvernance » il y a, c’est entre gens de pouvoirs, omettant par là même ceux qui ont rarement eu voix au chapitre et ne semblent toujours pas l’avoir.

15Ces deux analyses font largement écho à celles menées par Milanez & Santos sur la manière dont sont favorisés les intérêts des industries d’extractions minières. Là, cependant, l’État fédéral apparaît aux premiers abords plus en retrait. Les opérateurs et acteurs liés à la sphère publique mis en scène appartiennent, dans leur grande majorité, à l’État fédéré, ici le Minas Gerais. Le texte s’attache à montrer comment le principal outil de régulation du secteur – l’évaluation d’impact environnemental – est vidé de ses ambitions initiales par des jeux d’influences qui s’exercent principalement à l’échelle locale, celle où s’organise l’expertise. Les auteurs parlent de « capture de la réglementation » pour qualifier une situation dans laquelle les pouvoirs publics cessent de servir l’intérêt général pour favoriser des intérêts particuliers alors qu’ils étaient chargés de les réguler et de les contrôler. Là, plus que dans les articles précédents, c’est donc la critique de l’opérationnalité des dispositifs de « bonne gouvernance » qui est au premier plan. Les asymétries de pouvoirs en jeu vont jusqu’à permettre le détournement même de ces dispositifs au niveau local (celui de l’État fédéré). On ne peut que constater le désengagement de l’État fédéral dans le processus, situation dont il semble d’autant se satisfaire qu’elle sert en fait ses propres intérêts.

  • 11 Compagnie d’assainissement de base de l’État de São Paulo (Companhia de Saneamento Básico do Estado (...)

16Le texte de Jacobi, Bujak et Souza constitue une autre illustration cuisante de la déroute des mécanismes censés incarner le principe de « bonne gouvernance » au Brésil. Ici, le sujet est celui de l’inquiétante crise hydrique qu’a vécue la mégalopole de São Paulo en 2015, expression paroxysmique, comme le précisent les auteurs, d’une mauvaise gestion qui perdure malgré des alertes répétées depuis plus de quarante ans. L’accent est mis sur le caractère totalement inopérant des mécanismes participatifs et décentralisés institués dans les années 1990 pour la gestion de l’eau. La réforme de la gestion des ressources hydriques est restée lettre morte. Les institutions et les mécanismes ad-hoc existent bien mais ils sont activés de manière plus que sommaire. Le dispositif devrait théoriquement permettre à une pluralité de valeurs et d’intérêts associés à la gestion de l’eau de se confronter. La gouvernance instaurée est en fait fortement centrée sur le pouvoir exécutif qui laisse prévaloir, à côté des logiques politiciennes, les arguments techniques et économiques portés par les administrateurs privés de l’eau, Sabesp11 en tête. Ce texte illustre la forte connivence d’intérêts entre l’élite économique et le personnel politique qui combine recherche de profit et confiscation du pouvoir en même temps qu’elle fait passer au second plan, par tous les moyens possibles, l’exercice de la démocratie participative. Pour l’instant en tout cas, les réactions de la société civile et des couches les plus concernées de la population, celles vivant dans les quartiers défavorisés, ne semblent pas à même de renverser ces rapports de force. Elles existent, comme le montrent les auteurs, mais restent encore bien trop fragiles.

  • 12 « [Le droit à la subsistance] s’apparente à un principe moral situant la satisfaction des besoins p (...)

17Les deux derniers articles proposent des portraits plus nuancés de ces tensions inhérentes à l’opérationnalisation des principes de « bonne gouvernance » dans le champ de l’environnement. Si tel est le cas, c’est avant tout que les situations dont ils traitent s’y prêtent plus nettement. Le premier texte (Raimbert), se penche sur les principes et l’effectivité de la cogestion au sein de deux communautés bénéficiant du statut juridique particulier attribué aux terres quilombolas. Reconnus par la loi aux descendants de communautés issues de l’esclavage sur une base au départ « ethnique », ces territoires ont reçu en 2006 le statut d’aires protégées, au même titre que l’ensemble de celles aujourd’hui intégrées au Système national des unités de conservation de la nature (Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza – SNUC). Leurs occupants, en théorie tout au moins, ont ainsi obtenu une autonomie de gestion pour leur territoire mais doivent, en retour, respecter des enjeux de préservation environnementale. Céline Raimbert examine l’articulation de ces deux principes en mettant en lumière plusieurs de leurs limites. Elle montre, par exemple, comment ce statut spécifique ne saurait préserver ceux qui en bénéficient des velléités économiques et développementalistes ou, a contrario, conversationnistes, d’acteur privés et publics toujours en embuscade. Certes, souligne-t-elle, ce statut octroie des avantages fondamentaux pour des groupes qui, au préalable, étaient « invisibles » sur tous les plans (social, économique, politique) et ainsi à la merci de tous. Pour autant, les relations qu’ils entretiennent avec les différents acteurs qui gravitent aux pourtours de leurs territoires restent marquées par des rapports de force qui leur sont largement défavorables. On comprend alors que les enjeux de contrôle du territoire et de l’exploitation de ses ressources soient primordiaux pour ces communautés, reléguant loin derrière ceux de « bonne gestion écologique ». Leur « environnementalisme » relèverait ainsi avant tout de fins stratégiques. Un autre paradoxe de la gouvernance environnementale apparaît alors : l’environnement peut rapidement se trouver à la peine face au « droit à la subsistance ». Mobilisé comme un principe moral, ce dernier fait primer « la satisfaction des besoins primaires des familles au-dessus de tout autre règle12. » Ainsi, au Brésil comme ailleurs, les tensions entre enjeux de développement et de protection de l’environnement ne sont pas qu’affaires de grands intérêts capitalistes, ils traversent également le quotidien des plus démunis.

18Paulo Andre Niederle et Evandro Pedro Schneider, dans leur texte, reviennent sur ce débat important sans pour autant se défaire des questions d’asymétrie relationnelle. Ils s’intéressent aux dilemmes émaillant des tentatives d’intégration d’éco-conditionnalités dans des cahiers des charges d’indications géographiques protégées (Indicações Geográficas – IG) brésiliennes. Ici ce sont essentiellement des agriculteurs de taille intermédiaire qui sont au cœur de la dynamique. Grâce à trois études de cas les auteurs montrent de manière fine comment, dans ces processus, s’articulent enjeux marchands, enjeux culturels mais aussi enjeux environnementaux non sans que ces derniers finissent chaque fois par devenir les parents pauvres. L’une des forces de cet article est de détailler la manière dont la question environnementale est convoquée (puis évacuée) en même temps qu’elle est insérée dans l’ensemble des « justifications » associés aux pratiques productives. Bien entendu, ces conclusions sont tirées de l’analyse de productions actuellement étroitement conditionnées par les logiques économiques et technologiques propres aux systèmes agroalimentaires modernes. Comme le précisent les auteurs, elles ne seraient pas forcément identiques pour des IG ayant privilégié les « produits de la socio-biodiversité », lesquelles gardent des relations plus étroites avec les dynamiques socio-culturelles des communautés traditionnelles du monde rural. En outre, il ne faut pas oublier l’existence au Brésil d’un marché conséquent développé autour de l’agriculture biologique, preuve que l’éco-conditionnalité est devenue un principe actif d’une partie du monde agricole. Il en est de même pour le mouvement agro-écologique où s’inventent au quotidien de nouvelles façons de produire, de consommer, d’échanger, en phase avec les enjeux environnementaux et sociaux.

19Pour autant, l’article de Niederle et Schneider nous rappelle qu’un long chemin reste à parcourir pour faire de l’environnement une composante centrale des logiques de développement du Brésil. Comme l’exprime Céline Raimbert dans la conclusion de son article et comme l’ensemble des textes le donnent à voir : « De toutes parts, et à toutes les échelles, la question environnementale semble débordée, contournée, rognée, reléguée au second plan. » Quant aux processus censés figurer la « bonne gouvernance » et ainsi accueillir au même titre l’intérêt de tous, ils restent fortement marqués par les rapports de pouvoir profondément asymétriques qui ont caractérisé la formation du pays et perdurent depuis. La récente prise de pouvoir par une élite conservatrice n’est pas pour arranger la situation. Depuis la destitution de Dilma Rousseff, les attaques portées aux mécanismes de régulation environnementale ne cessent de s’intensifier. Au début de l’année 2018, le président de la Chambre des députés a ainsi lui-même proposé au vote une loi visant à assouplir le processus d’homologation des produits phytosanitaires, ainsi qu’une autre devant permettre d’abolir l’obligation d’indiquer la présence de matières premières issues d’OGM dans les produits alimentaires13. Ces attaques se situent en outre dans la lignée de plusieurs autres déjà effectuées sous la houlette de la Bancada Ruralista : dépôt d’un projet d’amendement constitutionnel visant à transférer au Congrès les pouvoirs d’homologation de la démarcation des terres indigènes ; dépôt d’un projet de loi visant à autoriser l’exploration minière sur ces mêmes terres ; dépôt d’un projet de loi visant, dans le cadre des procédure de licençiamento ambiental, à assouplir les exigences en matière d’implantation d’infrastructures à fort impact environnemental (Mariz 2017). L’avenir proche semble bien sombre pour la démocratie et l’environnement au Brésil.

Haut de page

Bibliographie

Abers, Rebecca Neaera & Marília Silva de Oliveira. 2015. « Nomeações políticas no Ministério do Meio Ambiente (2003-2013) : interconexões entre ONGs, partidos e governos. » Opinião Pública 21 (2) : 336-364.

Barros-Platiau, Ana F. 2012. « A dissonância do quadro institucional brasileiro na Rio +20, o caso do clima e do código florestal. » Revista de Direito Internacional 9 (3) : 159-170.

Boeira, Sérgio Luís. 2003. « Política & gestão ambiental no Brasil : da Rio-92 ao estatuto da cidade. » Revista Alcance 10 (3) : 525-558.

Börkey, Peter & Matthieu Glachant. 1998. « Les engagements volontaires de l'industrie : un mode original de réglementation environnementale. » Revue d'économie industrielle 83 (1) : 213-224.

Bottazzi, Patrick. 2007. « La décentralisation à la lumière de la gouvernance. » In Jeux de gouvernance. Regards et réflexions sur un concept, dirigé par Marc Hufty, Alexandre Dormeier-Freire, Pauline Plagnat & Vanessa Neumann : 71-84. Paris : Karthala & IUED.

Castro, Edna. 2012. « Expansão da fronteira, megaprojetos de infraestrutura e integração sul-americana. » Caderno CRH 25 (64) : 45-61.

Cavaliere, Sandra, Isabelle Hillenkamp & Sabine Hoffmann. 2007. La citoyenneté : un outil analytique pour l’étude de la gouvernance. Paris : Institut universitaire d’études du développement (IUED).

Chartier, Denis & Jean Foyer. 2012. « Rio+ 20 : la victoire du scénario de l'effondrement ? » Ecologie & politique 2 : 117-130.

Faburel, Guillaume. 2010. « Débats sur les inégalités environnementales. Une autre approche de l’environnement urbain. » Justice Spatiale, Spatial Justice 2. Disponible sur : https://www.jssj.org/article/debats-sur-les-inegalites-environnementales-une-autre-approche-de-lenvironnement-urbain (consulté le 28 mai 2018).

Fleury, Lorena Cândido, Jalcione Almeida & Adriano Premebida. 2014. « O ambiente como questão sociológica : conflitos ambientais em perspectiva ». Sociologias 16. Disponible sur : http://www.redalyc.org/articulo.oa?id=86830164003 (consulté le 22 mai 2018).

Flexor, Georges, Robson Dias da Silva & Jenifer Pinto. 2017. « Le nouveau développementalisme, propositions et limites. » Le Cahier des Amériques Latines 85 (2) : 51-69.

Hermet, Guy. 2005. « La gouvernance serait-elle le nom de l’après-démocratie ? L’inlassable quête du pluralisme limité. » In La gouvernance : un concept et ses applications, dirigé par Gérard Hermet, Guy Hermet, Ali Kazancigil & Jean François Prud'homme, 17-47. Paris: Karthala.

Hewitt de Alcántara, Cynthia. 1998. « Uses and Abuses of the Concept of Governance. » International Social Science Journal 50 (155) : 105-113.

Hufty, Marc. 1999. « Aux racines de la pensée comptable. » Nouveaux Cahiers de l’IUED 8 : 15-40. Disponible sur : http://books.openedition.org/iheid/2653?lang=fr#text (consulté le 28 mai 2018).

Hufty, Marc. 2007. « La gouvernance est-elle un concept opérationnel ? Proposition pour un cadre analytique. » Fédéralisme régionalisme 7 (2). Disponible sur : http://graduateinstitute.ch/files/live/sites/iheid/files/sites/developpement/shared/developpement/projets/GREG/publ_GREG/Cadre%20analytique-Hufty.pdf (consulté le 26 avril 2018)

Latouche, Serge. 2003. « L’imposture du développement durable ou les habits neufs du développement. » Mondes en développement 121 (1) : 23-30. Disponible sur : https://www.cairn.info/revue-mondes-en-developpement-2003-1-page-23.htm (consulté le 28 mai 2018).

Maia, David. 2004. « Les approches volontaires comme instrument de régulation environnementale. » Revue française d'économie 19 (1) : 227-273. Disponible sur : https://www.persee.fr/doc/rfeco_0769-0479_2004_num_19_1_1545 (consulté le 28 mai 2018).

Magrini, Alessandra. 2001. « Política e gestão ambiental : conceitos e instrumentos. » Revista Brasileira de energia 8 (2) : 1-8.

Mariz, Renata. 2017. « De olho em 211 votos do agronegócio, Temer ameaça política ambiental. » O Globo. Disponible sur : https://oglobo.globo.com/brasil/de-olho-em-211-votos-do-agronegocio-temer-ameaca-politica-ambiental-21621738 (consulté le 25 mars 2018).

Morais, Lecio & Alfredo Saad-Filho. 2012. « Neo-Developmentalism and the Challenges of Economic Policy-Making under Dilma Rousseff. » Critical Sociology 38 (6) : 789-798.

Orenstein, José. 2017. « O que mudou depois de 5 anos de sanção do Novo Código Florestal. » NEXO JORNAL. Disponible sur : https://www.nexojornal.com.br/expresso/2017/05/25/O-que-mudou-depois-de-5-anos-da-san %C3 %A7 %C3 %A3o-do-Novo-C %C3 %B3digo-Florestal (consulté le 25 mars 2018).

PNUE. 2012. « Geo-5. L’avenir de l’environnement mondial : résumé à l’intention des décideurs. » Disponible sur : http://web.unep.org/geo/sites/unep.org.geo/files/documents/geo5_spm_french.pdf (consulté le 28 mai 2018).

Poirot-Delpech, Sophie & Laurence Raineau. 2012. « Introduction. » In Pour une socio-anthropologie de l'environnement. Tome 1. Par-delà le local et le global, dirigé par Sophie Poirot-Delpech & Laurence Raineau, 11-30. Paris : L’Harmattan.

Theys, Jacques. 2003. « La Gouvernance, entre innovation et impuissance. Le cas de l’environnement. » Développement durable et territoires Dossier 2 Disponible sur : http://journals.openedition.org/developpementdurable/1523 (consulté le 28 mai 2018).

Vertovec, Steven & Darrell Addison Posey. 2003. « Introduction. » In Globalization, Globalism, Environment, and Environmentalism: Consciousness of Connections, dirigé par Steven Vertovec & Darrell Addison Posey, 8-19. Oxford: Oxford University Press.

Viola, Eduardo J. & Hector R. Leis. 1995. « O ambientalismo multissetorial no Brasil para além da Rio-92 : o desafio de uma estratégia globalista viável. » In Meio ambiente, desenvolvimento e cidadania : desafios para as ciências sociais, dirigé par Eduardo J. Viola et al., 134-160. São Paulo & Florianópolis : Cortez & Ed. da UFSC.

Zhouri, Andréa & Raquel Oliveira. 2007. « Desenvolvimento, conflitos sociais e violência no Brasil rural : o caso das usinas hidrelétricas. » Ambiente e Sociedade 10 (2) : 119-135.

Haut de page

Notes

1 Adopté en juin 1992 par la Conférence internationale sur l’environnement et le développement, l’Agenda 21 se compose d’une déclaration énonçant 27 principes et d’un programme d’action comportant 40 chapitres et environ 2 500 recommandations. Cadre non contraignant, il a cependant vocation à se traduire progressivement dans les politiques publiques et les initiatives des acteurs économiques, sociaux ou associatifs.

2 Rapport de la Conférence des Nations Unies sur l’environnement et le développement (Rio de Janeiro, 3-14 juin 1992), Section III. Renforcement du rôle des principaux groupes, A/CONF.151/26 (Vol. III) 14 août 1992. http://www.un.org/french/ga/special/sids/agenda21/action0.htm (consulté le 24 mai 2018).

3 Ils passent par l’édiction de chartes et de codes de conduite.

4 Au titre de cette politique nous pourrions également citer la création de la procédure d’autorisation environnementale (Licenciamento Ambiental) comme préalable à toute implantation d’infrastructure de moyenne et grande taille. Parce qu’inféodée à la réalisation d’études d’impacts environnementaux à la fois publics et opposables, elle institutionnalisa des espaces de confrontation et de dialogue (dans le cadre notamment d’audiences publiques) où l’ensemble des intéressés (et des potentiels impactés) devait théoriquement pouvoir faire valoir ses droits.

5 En ligne droite des idées saillantes de la Conférence de Rio, ce programme faisait la part belle aux populations locales et aux logiques participatives, incorporant dans le même temps les idéaux portés par le dénommé courant socio-environnemnetaliste brésilien (socio-ambientalismo) pour qui la pauvreté et la dégradation environnementale étaient assimilées aux mêmes causalités historiques.

6 Voir par exemple (Magrini 2001) pour une discussion sur les les Termos de Compromisso Ambiental (TCAs) – sortes d’accords volontaires – passés entre les pouvoirs publics et plusieurs entreprises dans l’État de Rio de Janeiro ou les mécanismes d’autorégulation des entreprises – sous contrôle des pouvoirs publics – PROCONar et PROCONágua dans l’État de São Paulo. Voir également l’article de Stéphane Guéneau, celui d’Eve-Anne Bulher et Valter Lúcio de Oliveira, ainsi que celui de Paulo André Niederle et Evandro Pedro Schneider dans ce numéro.

7 L’expression « inégalités environnementales » exprime l’idée selon laquelle les populations ou les groupes sociaux ne sont pas égaux face aux impacts liés à la destruction de l’environnement (pollutions, nuisances, risques environnementaux), pas plus qu’ils n’ont un accès égal aux ressources (eau, bois, pétrole, minerais…) et aménités environnementales (paysage préservé comme lieu de loisirs et de détente…). Il peut également se référer à l’impact inégal des politiques environnementales sur les différents groups sociaux. On la trouve associée à d’autres expressions aux contenus proches : « inégalités écologiques », « justice environnementale », « justice écologique ». Pour plus de détails, voir par exemple Faburel (2010).

8 Il existe une importante littérature sur ces questions communément rassemblée sous la thématique « analyses de conflits socio-environnementaux » (Fleury, Almeida & Premebida 2014).

9 L’origine de la Bancada Ruralista est associée aux débats sur la réforme agraire organisés lors de l’Assemblée Nationale Constituante de 1988. À cette époque, elle ne rassemblait que vingt parlementaires et n’était guère influente. Elle se renforça cependant rapidement pour atteindre 117 parlementaires au cours de la législature 1995-1999 et 116 députés sur celle de 2007-2011. Selon une étude de l’Agence publique de journalisme, elle rassemble aujourd’hui environ 207 députés fédéraux sur un total de 513. Cf. http://congressoemfoco.uol.com.br/noticias/conheca-as-11-bancadas-mais-poderosas-da-camara (consulté le 24 mai 2018).

10 Elle incluait par exemple l’amnistie des crimes environnementaux commis avant 2008 tout en diminuant les exigences en termes d’obligation de maintien des Aires de préservation permanente et de Réserve légale (Barros-Platiau 2012 ; Orenstein 2017).

11 Compagnie d’assainissement de base de l’État de São Paulo (Companhia de Saneamento Básico do Estado de São Paulo – Sabesp).

12 « [Le droit à la subsistance] s’apparente à un principe moral situant la satisfaction des besoins primaires des familles au-dessus de tout autre règle. » (Céline Raimbert dans cette livraison de Brésil(s) résumant Chauveau 1997)

13 Voir https://www1.folha.uol.com.br/mercado/2018/05/entidades-atuam-contra-pacote-do-veneno-e-fim-do-t-para-transgenicos.shtml (consulté le 24 mai 2018).

Haut de page

Pour citer cet article

Référence électronique

Julien Blanc et Marcelo Sampaio Carneiro, « Le Brésil et l’environnement au XXIe siècle : déficit démocratique, carences environnementales », Brésil(s) [En ligne], 13 | 2018, mis en ligne le 31 mai 2018, consulté le 16 octobre 2018. URL : http://journals.openedition.org/bresils/2551 ; DOI : 10.4000/bresils.2551

Haut de page

Auteurs

Julien Blanc

Julien Blanc est docteur en anthropologie de l’environnement et maître de conférences au Museum national d’histoire naturelle (MNHN). Il est chercheur au Laboratoire d’éco-anthropologie et ethnobiologie (UMR CNRS-MNHN 7206).

Articles du même auteur

Marcelo Sampaio Carneiro

Marcelo Sampaio Carneiro est docteur en sociologie et professeur à l’Université fédérale du Maranhão (UFMA).

Articles du même auteur

Haut de page
  • Logo Editions de la Maison des sciences de l'homme
  • Logo Mondes américains
  • Logo Centre de Recherches sur le Brésil Colonial et Contemporain
  • Logo Ecole des hautes études en sciences sociales
  • Logo Centre national de la recherche scientifique
  • OpenEdition Journals