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Dossier Gouvernance et Environnement

Néolibéralisation de la nature sur la frontière agricole du Cerrado nordestin

Neoliberalização da natureza na fronteira agrícola do Cerrado nordestino
The Neoliberalization of Nature on the Agricultural Frontier of the Northeastern Cerrado
Ève-Anne Bühler et Valter Lúcio de Oliveira

Résumés

Cet article se propose d’interroger, à partir d’une analyse des dispositifs publics de régulation foncière et environnementale ainsi que d’enquêtes locales, les processus d’appropriation de la nature et sa marchandisation par le secteur agricole sur la frontière agricole du Cerrado nordestin. Dans un contexte marqué par la consolidation des logiques de marché dans les espaces ruraux, dans la conduite des exploitations ainsi que dans la régulation environnementale, les approches en termes de « néolibéralisation » paraissent à même de fournir un cadre théorique pertinent.

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Notes de la rédaction

Article reçu pour publication en novembre 2017 ; approuvé en mars 2018

Texte intégral

Les auteurs remercient le programme CAPES-COFECUB (Projet « Capital financier, appropriation de terres et production agricole moderne ») et le national pour le développement scientifique et technologique – CNPq (Projet « Diversidade socioeconômica e estratégias de territorialização dos grandes produtores agrícolas no oeste da Bahia ») qui ont contribué au financement de cette recherche. Ils remercient également les évaluateurs et organisateurs de ce dossier pour leurs contributions. Elles ont permis d’apporter des améliorations substantielles à la version originale de ce texte.

  • 1 De grands programmes de développement régional ont, à l’époque, joué un rôle important dans la colo (...)

1Si l’extension des surfaces agricoles sur le territoire brésilien est l’une des raisons de la hausse régulière de la production, aux côtés de progrès de productivité considérables depuis vingt ans, elle ne se fait pas sans tensions. La croissance économique du pays est- historiquement dépendante du secteur primaire qui exerce aussi un rôle décisif sur les résultats de la balance commerciale. Cependant, le modèle productif, social et territorial qui soustend ces résultats est l’objet de vives critiques qui, lorsqu’elles sont portées par des ONG et des organisations internationales, se focalisent sur la conversion de la forêt en terres agricoles en Amazonie, érigeant les atteintes à la forêt primaire et à ses habitants en problème central de la lutte internationale contre les changements environnementaux globaux. La récente prise de conscience d’une situation semblable dans le Cerrado, pourtant objet d’une colonisation agricole depuis les années 19701, est concomitante d’un changement de discours sur un biome longtemps déprécié. Au contraire de ce qui s’est passé en Amazonie, qui suscite depuis longtemps une large mobilisation internationale, le défrichement du Cerrado n’a interpellé que tardivement les acteurs environnementaux. Son occupation progressive par une agriculture intensive et modernisée, sous la houlette de colons venus du sud ou de fronts agricoles déjà consolidés a été majoritairement perçue comme favorable au développement du pays et de la région, bien qu’ayant été souvent réalisé en dehors des cadres légaux tant en matière foncière qu’environnementale.

2Ces dynamiques peuvent être analysées à la lumière des débats théoriques sur la néolibéralisation de la nature et de l’espace rural, en investiguant les processus successifs par lesquels la nature devient marchandise et projette une région auparavant périphérique dans l’économie mondiale des commodities agricoles. Les fronts agricoles brésiliens ont ceci de particulier que l’appropriation et l’exploitation de la nature s’y réalisent encore largement de façon illégale. La tolérance des pouvoirs publics est, dans un premier temps, propice aux colons. Toutefois, elle s’avère vite être à double tranchant dans la mesure où ils peinent à réaliser pleinement des transactions marchandes sur des biens dont la condition juridique demeure trouble. C’est ce moment particulier que nous explorons ici, montrant la façon dont des dispositifs construits pour réguler l’activité agricole conduisent in fine à légitimer les défrichements et à régulariser l’appropriation foncière, consolidant la logique de marché.

3Après avoir rappelé ce qu’il faut entendre par « néolibéralisation des espaces ruraux », nous examinerons comment cette approche peut rendre compte de la colonisation agricole du Cerrado. L’accent sera mis ensuite sur la façon dont ce processus souvent illicite est rendu acceptable pour les marchés. Nous verrons notamment comment, à partir du fait accompli, les acteurs publics et privés agissent de concert pour ne pas mettre en péril l’existant, cherchant plutôt à le doter de la sécurité juridique exigée par les agents économiques. À partir d’enquêtes menées à l’occasion de la promulgation de la réforme du code forestier et de la loi de régularisation foncière dans l’État du Piauí, nous montrerons comment elles sont tout autant destinées à encadrer le secteur agricole qu’à entériner le fait accompli, au bénéfice des exploitants les plus puissants et de l’expansion de l’économie de marché.

4Le matériau empirique est constitué d’enquêtes réalisées entre 2012 et 2016 dans les municipalités (municípios) de l’extrême ouest de Bahia (Barreiras, Luis Eduardo Magalhães, Correntina, São Desidério, Formosa do Rio Preto) et du sud du Piauí (Bom Jesus, Uruçuí). Une soixantaine d’entretiens ont été menés avec des acteurs du secteur agricole (exploitants, prestataires de services et d’agrofournitures, syndicats, agents immobiliers) et des institutions publiques.

La néolibéralisation des espaces ruraux et de la nature

5Freitas, Marston et Bakker (2015, 240) définissent le néolibéralisme comme « un idéal qui exprime un projet utopique de réorganisation du capitalisme à de multiples échelles [...] autour de la logique et de l’ethos du marché », dont les manifestations touchent différentes sphères de la vie sociale. Action et pensée y sont associés grâce à une construction théorique sophistiquée qui, sous couvert d’objectivité, de logique et d’efficacité, soutient aussi des intérêts économiques et sociaux particuliers pour tenter de les protéger. Sur le plan économique, son caractère polymorphe est souvent souligné mais il se distingue par des stratégies d’accumulation du capital plus intensives qu’auparavant (Brenner, Peck & Theodore 2010).

6Le néolibéralisme ainsi défini est rarement observé dans sa complétude. Dès lors, la notion de « néolibéralisation » possède une portée heuristique plus intéressante, dans la mesure où elle concerne les processus qui mènent à cet état ultime, ainsi que leurs manifestations sociales. Elle s’attache aux actions et à leur contrôle ainsi qu’aux discours par lesquels elle se légitime. Elle doit donc se comprendre à la fois comme un mode disciplinaire de régulation et comme un régime d’accumulation (Bakker 2010) qui re-définit les significations et usages de l’espace ou des ressources. En tant que projet politique, elle vise à assurer les conditions d’accumulation du capital et à préserver le pouvoir des élites à de multiples échelles. Sa mise en place suppose l’élaboration de stratégies qui garantissent la réalisation d’un profit par l’appropriation, le contrôle, la transformation et l’exploitation ou la mise en marché de biens dont la qualité de ressource se consolide au cours du processus. L’ensemble s’appuie sur la diffusion d’un discours œuvrant à la légitimation du néolibéralisme.

  • 2 La notion de « fixe » s’ancre dans les approches d’économie politique et constitue en quelque sorte (...)

7Ni homogène, ni univoque, la néolibéralisation est une mosaïque constituée d’un ensemble de phénomènes divers mais convergents, plus ou moins récurrents. Les expériences du néolibéralisme ne sont ni tout à fait identiques ni tout à fait différentes les uns des autres ; elles reflètent des trajectoires locales, des institutions héritées et des dynamiques de régulation à de multiples échelles. Bakker (2010) a élaboré une typologie de processus relevant de la néolibéralisation qui s’appliquent à la nature, comme la privatisation, la marchandisation, la dérégulation puis la re-régulation en faveur des intérêts économiques dominants, l’externalisation des coûts sociaux et environnementaux ou, encore, le rééchelonnement de la gouvernance, auxquels on peut ajouter l’exploitation des « fixes » sociaux ou écologiques2 (Freitas, Marston & Bakker 2015).

8Freitas, Marston et Bakker (2015) ont souligné les ambigüités et les contradictions portées par les discours et politiques publiques dans les pays d’Amérique latine traversés par la vague rose des années 2000. Ces gouvernements ont assumé des orientations auto-désignées comme post-néolibérales, signalant ainsi le retour de l’État dans les affaires économiques et la gestion du territoire. En pratique ils n’ont pas, pour autant, rompu avec le mode néolibéral de gouvernance des ressources et de l’environnement. Ainsi pourraient coexister des traits de gouvernance de la nature correspondant aux deux pôles ideal-typiques (post et néo-libéral) ainsi que des arrangements plus polymorphes que les auteurs désignent « pas-si-néolibéraux » (not-quite-neoliberal). Ces modes de gouvernance hybride et polymorphe varieraient en fonction des domaines d’action concernés, des objets de l’action et des intérêts des acteurs en présence.

9En matière de régulation des ressources naturelles, l’hybridité est aussi le propre d’instruments qui tentent de créer un marché et des mécanismes propices à l’accumulation lorsque les marchés ont échoué à accorder une valeur à la nature autre que celle associée à sa fonction productive. Dans ce cas, les tentatives de mise en marché de l’environnement ne peuvent se faire sans un encadrement institutionnel volontariste relevant de l’État et de son appareil réglementaire. On peut les considérer comme hybrides car elles font aussi appel à la collaboration effective des acteurs économiques.

10Sans doute est-il illusoire de prétendre créer un réel marché, au sens classique du terme, de l’environnement car, comme le soulignent Aubertin, Couvet & Flipo (2016), ni les caractéristiques du marché, ni l’approche instrumentale de la nature par la société capitaliste ne permettent la pleine réalisation d’un tel objectif. Toujours étant, les processus qui rapprochent la prise en charge de l’environnement d’un cadre normatif et interprétatif néolibéral peuvent être lourds de sens et œuvrer à de profonds changements, même s’ils sont condamnés à rester incomplets et imparfaits. C’est en tout cas une interprétation possible de Karen Bakker (2010) lorsqu’elle insiste sur les aspects idéels de la néolibéralisation. Au-delà de sa dimension pratique, elle contribue à modifier les significations, valeurs et émotions qui médient le rapport à la nature et, par conséquent, les comportements envers cette dernière. Cette réflexion est à rapprocher de la dimension politique du néolibéralisme qui nous rappelle que les discours et instruments de mise en œuvre servent en général les intérêts des élites qui le défendent, y compris lorsque leurs propres modes d’action sont en contradiction avec le cadre normatif idéal qu’elles défendent (Freitas, Marston & Bakker 2015). En d’autres termes, des instruments de gouvernance environnementale qui s’appuient sur une rhétorique de marché peuvent être défendus au nom du libéralisme et de l’efficience économique. Cependant ils sont aussi un compromis qui protège de fait les intérêts de l’élite économique en modifiant en profondeur la pensée et la gestion de la nature (Bull & Aguilar-Støen 2015).

11Pour Brannstrom (2009), la tendance à la néolibéralisation de l’environnement en Amérique latine s’observe dans les faibles budgets alloués aux institutions qui en sont responsables, dans l’adoption de mécanismes de marché pour prendre en charge les problèmes ou encore dans la marchandisation (commodification) des ressources et la décentralisation de la prise de décision vers des échelons nationaux inférieurs. La « convergence des ordres politiques » décrite par Kervran (2005) pour la décennie 1990 ajoute une autre facette du rééchelonnement. Au tournant XXe siècle, elle a conduit les États de la région, poussés par les mêmes influences internationales, à privilégier des politiques de conservation fort ressemblantes entre elles. Basées à l’époque sur la création de réserves, elles étaient souvent accompagnées de montages institutionnels innovants et d’une gouvernance décentralisée faisant la part belle aux ONG. Le changement d’échelle s’est donc réalisé à deux niveaux, en actant l’emprise sur les États des référentiels environnementaux construits au sein des organisations internationales et en ouvrant la gestion des réserves à la participation locale.

12Au milieu des années 2000, la responsabilisation et l’enrôlement des acteurs économiques dans la gestion environnementale, via des mesures d’intéressement sont à l’ordre du jour. Sans abandonner les politiques de réserves, l’objectif est de contrôler une gamme plus ample de pratiques de destruction de la nature et de lieux dans lesquels elles se produisent, par la création d’un intérêt économique à la conservation et par un élargissement de son assiette spatiale. Les exemples les plus courants sont les PSE (Paiements pour services environnementaux), les mécanismes de compensation ou encore les labels privés et volontaires qui certifient la mise en place de bonnes pratiques. Bien qu’ils n’occasionnent généralement pas de rémunération directe de leur souscripteur, ces certifications s’inscrivent bien dans une logique de l’intéressement puisqu’elles visent, le plus souvent, à consolider des positions commerciales (auprès des consommateurs finaux ou intermédiaires). Une fois encore, les instruments en vogue correspondent aux dogmes internationaux du moment.

  • 3 La PAC s’organise selon deux piliers. Le premier (financé par l’Union européenne) regroupe les aide (...)
  • 4 Le Plan pour une agriculture à basse émission de carbone (Plano Agricultura de Baixa Emissão de Car (...)

13En élargissant encore la perspective nous pouvons considérer, avec Higgins et al. (2014), que le phénomène de néolibéralisation concerne la ruralité dans son ensemble puisqu’il engage successivement les composantes naturelles constituées en ressources, leur régulation, celle des produits qui en sont issus et, finalement, leurs espaces. Ainsi pour ces auteurs, les attaques contre les mécanismes de protection des agriculteurs dans les pays occidentaux et le format des mécanismes de la régulation de l’environnement dans les espaces agricoles sont symptomatiques de la néolibéralisation. Les dispositifs d’aide à la production, interprétés comme des barrières commerciales ou comme des pratiques de dumping, et dénoncés à ce titre dans les grands forums de négociation internationales pour distorsion de la concurrence, tendent à être remplacés par des mécanismes découplant les aides agricoles des volumes produits. Ces changements conduisent à mobiliser de nouveaux arguments pour justifier le maintien des soutiens financiers, cette fois orientés vers les biens publics et la multifonctionnalité. En Europe, cela a mené à la séparation des aides entre le premier et le second pilier de la Politique agricole commune (PAC)3, au découplage de la production au sein du premier pilier et au renforcement des aspects environnementaux et sociaux dans les différents dispositifs. Au Brésil, les financements accordés dans le cadre du plan ABC4 au titre de la lutte contre le réchauffement climatique peuvent être interprétés comme une subvention déguisée qui envoie de surcroît un signal positif dans les forums internationaux. Une étude plus poussée montre, en effet, que ce plan est avant tout une offre peu contraignante de crédits bonifiés à des producteurs n’ayant pas accès à d’autres programmes de financement à la production (Rosa 2017). Ces évolutions tendent à donner une nouvelle signification au rural et à l’activité agricole, consolidant un contexte relativement réfractaire à l’intervention volontariste des États dans l’activité économique et cantonnant ses actions à d’autres domaines, comme la conservation de la nature. Une autre tendance correspond à la possibilité ouverte aux acteurs privés de bénéficier économiquement d’actions de conservation et de se positionner sur ce créneau, consolidant leur rôle dans la régulation des espaces et des ressources. Cette idée est développée par Gautreau et al. (2016) qui analysent la participation des agents économiques à la définition des normes et lois régulant la sylviculture dans trois pays sud-américains, montrant que les dispositifs auxquels ils participent sont, soit peu contraignants, soit détournés de leur finalité.

14Dans les régions de frontière agricole dominées par l’agrobusiness, les processus de néolibéralisation de la nature et de l’espace rural sont particulièrement intéressants. L’État, après avoir été le grand promoteur de l’avancée agricole dans le Centre-Ouest par de lourds investissements dans le rééquilibrage territorial, la recherche, le financement à la production et aux infrastructures, a infléchi ses stratégies. Sans abandonner totalement les outils jusqu’alors employés, il a tenté depuis les années 1990 d’en transférer une partie aux acteurs privés. Brenner, Peck et Theodore (2010) soulignent, dans un contexte plus large, que chaque État s’empare du processus de façon particulière, pris entre des « règles du jeu » générales qui transcendent les frontières et s’imposent comme tendancielles, et des spécificités historiques, territoriales et politiques qui les amènent à effectuer des adaptations, à procéder par tâtonnements et à déroger à certains principes. Les frontières agricoles semblent ainsi revêtir des caractéristiques qui, du fait de leur ambivalence, appellent des procédures singulières de néolibéralisation. Elles sont des lieux et des moments privilégiés pour créer des marchés des ressources naturelles ; pourtant, leur mise en place se fait dans des conditions juridiques troubles, teintées de rapports de domination souvent brutaux, peu propices à la mise en place d’un marché doté d’un minimum d’ouverture et de transparence. En suivant les processus en jeu dans ces régions, il est possible d’analyser la succession de faits qui soutiennent l’appropriation privée et souvent illégale du Cerrado par des élites agraires intégrées aux marchés mondiaux des matières premières. Nous insisterons sur les dispositifs élaborés pour lever l’ambivalence citée plus haut.

L’État, le marché et la promotion de la frontière agricole dans le Cerrado nordestin

  • 5 Cette antenne de l’Embrapa dédie ses efforts à l’adaptation des techniques de production et des var (...)

15Par le financement de la recherche agronomique et la création d’une antenne de l’Institut brésilien de recherche sur l’agriculture et l’élevage (Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária – Embrapa) – dite Cerrado5, par les aides à la production et le pari sur les matières premières pour générer des devises et renflouer les caisses publiques, l’État a non seulement laissé faire mais aussi soutenu les avancées agricoles sur le territoire national. La bienveillance envers les défrichements frauduleux et l’envolée du prix des matières premières dans la décennie 2000 ont fait le reste. La politique économique des années Lula a conforté ces orientations en signant le passage du Consensus de Washington au « Consensus des Commodities » (Svampa 2012). Cette expression désigne un nouveau contrat social qui a émergé dans les pays latino-américains de centre-gauche dans les années 2000. À la faveur de prix exceptionnellement élevés sur les marchés des matières premières, les gouvernements se sont engagés dans une re-primarisation de leur économie et de leurs exportations, pariant sur une demande mondiale porteuse. Contrairement à l’extractivisme historique, les bénéfices accumulés ont partiellement été utilisés dans des programmes de redistribution sociale, permettant de contenir les inégalités, le tout au prix d’atteintes répétées à l’environnement. Selon certains analystes, des prises de position de ce type permettent, avec d’autres caractéristiques, de qualifier les gouvernements du Parti des Travailleurs (PT) de « post-néolibéraux » puisque, aux côtés d’un retour de l’État dans certains domaines comme le financement à la production, aux infrastructures et aux réseaux de transport, des aspects caractéristiques de la néolibéralisation se sont en parallèle développés (Acselrad 2012).

16Cette hypothèse est soutenue par plusieurs aspects convergents : le rôle des acteurs privés dans la recherche, le financement et l’organisation des filières. Ainsi, la recherche privée s’est considérablement développée et pèse toujours plus sur les innovations agronomiques, consolidant sa position aux côtés de l’Embrapa. Par ailleurs, parallèlement au retour en force des prêts aidés par l’État (Leite 2015), les acteurs privés de l’amont et de l’aval se sont aussi introduits dans ce créneau lucratif, finançant une part croissante des campagnes agricoles à des taux légèrement inférieurs à ceux du marché bancaire (Wesz Jr. 2014). Enfin, les années 2000 ont été celles de la concentration économique des entreprises de la filière situées de part et d’autre de la production, conférant une nette hégémonie aux multinationales. Elles jouent un rôle important dans la viabilisation de l’avancée agricole (Frederico 2009) et, se plaçant aux avants postes des fronts pour s’assurer des parts de marché, elles stimulent la progression spatiale de l’activité.

  • 6 L’Amazonie légale (Amazônia Legal) est une division géographique du Brésil créée en 1953 pour délim (...)

17Ces espaces de monoculture gagnés sur la végétation spontanée, vastes territoires créés pour l’agrobusiness, sont pour Hecht (2005) des zones de sacrifice, articulés et coordonnés par les acteurs des chaînes de valeur globales pour répondre à la demande des grands marchés consommateurs. Si le défrichement de l’Amazonie a suscité de nombreux débats et travaux, le sort du Cerrado s’est en revanche réglé dans la plus grande indifférence jusqu’à une période récente. Son identification comme biome ne date que des années 2000 (Aubertin & Pinton 2013). L’influence conjointe des scientifiques et de grandes ONG, suite à d’importants travaux d’inventaire, de caractérisation et de lobbying, a contribué à lui donner une identité. Mettant en avant sa biodiversité exceptionnelle, ces différents acteurs ont érigé le Cerrado en hotspot mondial. Il s’est aussi invité sur le devant de la scène nationale depuis les crises hydriques des dernières années car ses très nombreuses sources en font un espace charnière dans l’approvisionnement en eau du pays. Ainsi, son émergence tardive comme biome n’a pas favorisé l’élaboration d’instruments de protection adéquats. À cheval sur les territoires de onze États fédérés, mordant sur l’Amazonie légale6, il est réputé regrouper une mosaïque d’écosystèmes formés de savane herbeuse à boisée, de forêt sèche et de forêt galerie, ce qui n’a pas facilité son identification. Il est le deuxième biome du pays avec une étendue de 2 036 400 km² (Carte n° 1).

Carte n° 1 – Localisation du biome Cerrado et de la région de planification MATOPIBA

Carte n° 1 – Localisation du biome Cerrado et de la région de planification MATOPIBA

* Le MATOPIBA délimite une zone d’expansion agricole rapide, à cheval sur quatre États (Maranhão, Tocantins, Piauí et Bahia) dont les premières lettres forment l’acronyme.

  • 7 Tels le Projet d’évaluation de la forêt amazonienne par satellites (Projeto de Monitoramento da Flo (...)
  • 8 Notons que le coup d’État de 2016 marque un revirement qui a montré les limites de ces mécanismes d (...)

18Le Cerrado n’a bénéficié que tardivement d’un dispositif de suivi et de contrôle de la déforestation comparable à ceux présents en Amazonie7. Le Plan d’action pour la prévention et le contrôle de la déforestation et des brûlis dans le Cerrado (Plano de Ação para Prevenção e Controle do Desmatamento e das Queimadas no Cerrado – PPCerrado) a été créé par décret présidentiel en 2010 seulement et sa mise en route effective a été sans cesse repoussée. Il a été conçu comme le bras opérationnel du Programme Cerrado durable (Programa Cerrado Sustentável – PCS) créé en 2005, dont les objectifs sont très vastes et rarement assortis d’instruments d’action. Le PPCerrado est notamment chargé de produire des données sur les défrichements et feux de forêt et réduire ces phénomènes. En juillet 2017, il a publié des estimations qui montrent une perte annuelle des couverts végétaux spontanés plus importante dans le Cerrado qu’en Amazonie, malgré une nette diminution depuis 2005 (Tableau n° 1). En effet, pour faire taire la critique qui s’amplifiait face à des taux de déforestation record au début des années 2000, Brasília a renforcé les mécanismes de contrôle et de sanction des coupes illégales. Au-delà des programmes spécifiques à chaque biome, l’État a intensifié la surveillance par satellite et durci les sanctions contre les infractions. L’amende pour chaque hectare illégalement défriché a été portée de 1 000 à 5 000 reais en 2005 ; l’octroi de crédit bancaire public a été interdit en 2008 pour toute propriété qui ne serait pas régularisée sur les plans foncier et environnemental (Le Tourneau 2015). Malgré cette tendance à mieux contrôler la déforestation, la perte de végétation du Cerrado demeure bien supérieure à celle de l’Amazonie pour cette période8.

Tableau n° 1 – Perte annuelle du couvert végétal spontané en Amazonie légale et dans le Cerrado (en km²)

Tableau n° 1 – Perte annuelle du couvert végétal spontané en Amazonie légale et dans le Cerrado (en km²)

* Les valeurs des défrichements dans le Cerrado pour les séries 2001-2002, 2003-2004, 2005-2006, 2007-2008, 2009-2010, 2011-2013 et 2014-2015 correspondent à la moyenne de ces périodes.

Source : ministère de l’Environnement (2017) : http://combateaodesmatamento.mma.gov.br (consulté le 23 mai 2018).

19Dans ce contexte, nos enquêtes ont porté sur des municipalités occupant une position centrale dans la consolidation de l’agro-négoce du Cerrado nordestin au cœur des nouvelles frontières agricoles. Bien qu’ils se soient érigés en nœuds centraux du grenier à grains émergeant, ils se situent dans les États de Bahia et du Piauí, qui sont parmi les plus pauvres du Brésil avec des indices de développement humain (IDH) situés respectivement aux 22e et 25e rangs du pays (sur 26). Une carte (carte n° 2) rend compte des surfaces semées en soja dans le MATOPIBA, considérée comme la principale frontière agricole de ce début de siècle, et leur évolution entre 2005 et 2015. Elle situe également les principales municipalités évoquées dans l’article. On y constate l’importance de cette production dans l’ouest bahianais et le sud du Piauí, et à quel point la dynamique de croissance est forte sur les marges de la zone productive. Dans le Piauí, les surfaces semées ont doublé entre 2010 et 2015. À Bahia, le soja est arrivé dès les années 1970 et a consolidé progressivement son ancrage. En dehors de ces zones, la production est quasiment inexistante dans ces États.

Carte n° 2 – Évolution de la production de soja dans le MATOPIBA

Carte n° 2 – Évolution de la production de soja dans le MATOPIBA

20Ces deux États sont marqués par des successions de climat tropical chaud et, par endroits, semi-aride, mais les régions concernées par l’avancée agricole se caractérisent par un relief et une végétation particuliers. Elles sont composées de plateaux (les gerais) de 400 à 900 m d’altitude, propices à la mécanisation, couverts par une savane arborée. Le climat tropical chaud garantit des précipitations satisfaisantes pour les grandes cultures, allant de 1 000 à 1 500 mm par an. Autour des plateaux se trouvent des terres peuplées depuis le début du XVIIe siècle : les baixões ou terres basses. Ce sont, pour l’essentiel, des vallées humides qui forment des brejos (écosystèmes à dominante de palmiers) et assurent la transition avec le semi-aride. Les habitants s’y sont organisés autour des latifundios d’élevage extensif et des cours d’eau, utilisant les plateaux pour des activités extractives de bûcheronnage, de cueillette (plantes médicinales, fruits), de chasse et de pâture en saison sèche. Pour ces populations, socialement et culturellement très diverses (Moraes 2009), les plateaux étaient considérés comme des terres à usage communautaire, que leur statut juridique soit privé ou public (Alves 2015). Leurs ressources, en libre accès, y étaient utilisées aussi bien par les populations paysannes que par les grands éleveurs locaux. Ces pratiques n’étaient que peu perturbées par le processus d’enclosure qui commençait autour des agglomérations, pas plus qu’elles ne l’ont été par les quelques tentatives d’exploitation commerciale à grande échelle qui ont pu voir le jour. Au Piauí, dans les années 1970, l’État avait financé d’importants projets de plantation de fruitiers (cajou) et de modernisation de l’élevage, sans le moindre succès (Alves 2015). C’est sur les mêmes plateaux que l’avancée agricole se consolide depuis les années 1990, avec une accélération dans la décennie 2000, au mépris des coutumes et des résistances qu’opposent les populations paysannes à leur expulsion de ces terres.

21La perte de végétation spontanée y a atteint des records depuis la fin des années 1990. Dans l’ouest de Bahia, seulement 40 % de la végétation y est restée stable entre 1986 et 2005. Pas moins de 12 % de la couverture forestière auraient disparu entre 2000 et 2005 (Brannstrom 2009). Pour les années suivantes, les données publiées en 2017 par le ministère de l’Environnement montrent que ces régions agricoles restent des points nodaux de l’avancée agricole : parmi les 10 municipalités du Cerrado ayant connu la plus forte anthropisation entre 2013 et 2015, cinq se situent dans l’ouest de Bahia et deux au sud du Piauí (tableau n° 2). Pour Brannstrom (2009), l’ouest de Bahia est bien une frontière agricole néolibérale : l’expansion y est motivée par les marchés globaux, les politiques d’encouragement à l’exportation, les technologies d’intensification agricole, ou encore la présence de multinationales et de politiques de privatisation foncière, autant d’aspects également présents dans le Piauí.

Tableau n° 2 – Les dix municipalités du Cerrado ayant le plus défriché entre 2013 et 2015

Municipalité

État

Perte de végétation naturelle (km²)

São Desidério

Bahia

337,02

Jaborandi

Bahia

295,27

Formosa do Rio Preto

Bahia

271,66

Uruçuí

Piauí

228,65

Balsas

Maranhão

206,95

Grajaú

Maranhão

200,01

Baixa Grande do Ribeiro

Piauí

187,42

Cocos

Bahia

183,64

Correntina

Bahia

135,64

Peixe

Tocantins

135,31

Total

2 181,57

Source : ministère de l’Environnement (2017) : http://combateaodesmatamento.mma.gov.br/​analises- no-cerrado#munic %C3 %ADpios (consulté le 23 mai 2017).

La nature mise en ressource : les discours sur le Cerrado

  • 9 Cité par Camargo (2011).

22La colonisation du Cerrado s’est aussi établie sur les bases d’un discours construit par le milieu agricole et ses institutions tentant de requalifier l’agro-négoce local en activité écoresponsable et de construire une image alternative du Cerrado. Plusieurs leviers ont été mobilisés à cette fin. Du point de vue des pouvoirs publics, la progression agricole dans le Cerrado a permis de réorienter géographiquement l’effort de développement régional hors d’Amazonie, pour faire taire la critique sur son inefficacité et ses effets environnementaux. Un discours institutionnel a ainsi été élaboré sur le Cerrado, s’employant à construire sa « vocation agricole » et sa disponibilité pour des fins productives (Contini et al. 2010). L’intérêt écologique du biome a été, de ce fait, passé sous silence comme en témoigne la formule lapidaire du ministre de l’Agriculture Wagner Rossi (2010-2011) à propos du Cerrado nordestin : « Là-bas, il n’y a rien, que le Cerrado !9 » De manière plus complexe, on a vu se développer une rhétorique assez contradictoire associant nature et production comme, par exemple, dans cet argumentaire soutenant un projet de cartographie de l’utilisation du sol piloté par l’Embrapa : « L’étude est aussi considérée stratégique du fait de l’importance du biome Cerrado. C’est la savane la plus riche au monde en termes de biodiversité, avec plus de 12 000 espèces floristiques, devenue depuis quelques décennies l’un des principaux producteurs d’aliments au monde, grâce au soutien de technologies adaptées à la région » (Duarte & Rodrigues 2015). Ainsi, même lorsque les qualités écologiques du biome sont reconnues, elles semblent renforcer le projet agricole, plus qu’elles ne l’ébranlent.

23Cette conception est portée non seulement par les pouvoirs publics mais aussi par les agriculteurs et les investisseurs de la région, pour lesquels la nature qui n’aurait pas été mise en production n’a pas de valeur intrinsèque. Interrogé sur les raisons du choix de l’ouest bahianais, un producteur étasunien, gérant d’un petit fond d’investissement, a commencé par mentionner la logistique, l’environnement politique stable, le sol et le climat qui donnent de la flexibilité dans le choix des cultures et rendent l’expansion possible. Lorsque nous l’avons amené à établir une comparaison avec l’Amazonie et ses fronts pionniers, il a d’abord mis en avant la faible transparence du marché foncier amazonien, avant de citer un argument moral de respect pour ce biome : « C’est sacré, on ne doit pas y toucher ». Par contraste, la nature présente dans l’ouest de Bahia se voit dépréciée : « Il n’y a que des serpents et des petits oiseaux, il n’y a même pas de singes... [il cite d’autres espèces animales]. Ici, les lieux comportant des écosystèmes complexes sont situés près de l’eau [et donc interdits à l’agriculture intensive pour des raisons légales] » (entretien, 2011).

24Ces quelques exemples montrent à quel point la conception de la nature portée par ces acteurs est surdéterminée par la dimension économique, réduite à une ressource productive. Ceci apparaît clairement dans un document prospectif du ministère de l’Agriculture : « Les espaces occupés dans ces États [du MATOPIBA] possèdent des caractéristiques essentielles à l’agriculture moderne. Ils sont plats et vastes, ils ont des sols aptes à la production et de l’eau disponible, un climat propice avec des jours longs et un fort ensoleillement » (Brasil 2016). L’observation du marché foncier confirme cette interprétation : la végétation naturelle est d’abord un potentiel de production future et de profit. Des données relevées par Sabai (2015), technicien de l’Association des agriculteurs et irrigants de Bahia (Associação de Agricultores e Irrigantes da Bahia – AIBA), révèlent que le prix des terres aptes aux grandes cultures peut varier de 1 300 reais à l’hectare jusqu’à 39 000 selon les indices pluviométriques. Les espaces non défrichés qui reçoivent des précipitations régulières sont les plus visés par les investisseurs. Le développement de la région s’évalue par conséquent en fonction du potentiel d’ouverture de nouvelles terres, fondant un discours d’attractivité territoriale. Pour entretenir cette expectative, l’AIBA évalue régulièrement, chiffres à l’appui, les terres encore « disponibles » dans les municipalités de l’ouest bahianais.

25Les possibilités futures d’accumulation et de valorisation foncières font ainsi partie intégrale de l’évaluation d’un bien immobilier au moment de l’achat, en plus de son potentiel agronomique. La nature n’est donc pas que le support matériel de la production immédiate, elle est aussi une promesse de profits ultérieurs qui conforte le caractère spéculatif du foncier et la financiarisation de l’agriculture (Fairbairn 2014 ; Ouma 2014). Ainsi, bien que les acquisitions de terres visent en partie la production, l’intérêt se trouve aussi dans le marché immobilier spéculatif (Borras et al. 2012). Lorsque, dans nos entretiens, nous abordons avec nos interlocuteurs la question de l’ouverture de nouvelles terres, les agriculteurs montrent peu de préoccupations pour l’impact de leur activité sur les écosystèmes, pas plus qu’ils ne font état de considérations d’ordre éthique sur la nature qu’ils exploitent. Le cas échéant, ils passent sur ces contradictions en réaffirmant la conformité de leur exploitation avec la législation et détaillent les bonnes pratiques qu’ils mettent en place comme la gestion raisonnée des déchets ménagers et phytosanitaires ou l’adoption volontaire de normes environnementales de type ISO 14 000, par exemple.

26Plus récemment, l’instauration par le décret n° 8 447 du 6 mai 2015 du Plan de développement de l’agriculture et de l’élevage du MATOPIBA (Plano de Desenvolvimento Agropecuário do Matopiba – PDA MATOPIBA) est particulièrement éloquente (voir la carte n° 1). La création de cette région institutionnalise la « vocation agricole » du Cerrado nordestin et la délimite spatialement. Dans son art. 1, le texte stipule que le programme a pour objectif de soutenir un développement durable « fondé sur les activités agricoles qui permettent une amélioration de la qualité de vie pour la population » (Brasil 2015). Les acteurs agricoles et leurs relais dans les pouvoirs publics s’emploient ainsi à consolider un discours éco-responsable et développementaliste sur le biome.

Régularisation environnementale et foncière, clefs de la marchandisation de la nature

27Deux événements, analysés dans cet article, ont contribué à la marchandisation du Cerrado et à l’évolution des cadres cognitifs des acteurs du secteur : la refonte de la régularisation foncière au Piauí et, à l’échelle fédérale, la révision du code forestier. Ils encadrent, d’une part, l’accession à la propriété privée de la terre et, d’autre part, le changement d’usage du sol. Pour Castree (2003), la marchandisation est un aspect central de la néolibéralisation de la nature qui passe par quelques procédés fondamentaux : i) la privatisation et l’aliénation qui conduisent à l’appropriation privée de la nature et ouvrent la possibilité d’en faire l’objet d’échanges marchands, y compris dans ses aspects en apparence inaliénables, comme le climat ou le relief qui, une fois incorporés au marché foncier, deviennent eux-aussi des marchandises ; ii) l’individuation qui est la capacité à séparer les éléments de la nature de leur contexte, tant dans leurs représentations que physiquement ; iii) l’abstraction permettant la formation de catégories susceptibles d’englober dans un même ensemble des éléments de nature, désormais définis selon des caractéristiques standard reconnues sur le marché ; iv) l’attribution de valeur consistant à réduire les qualités d’un bien ou d’un service à sa valeur monétaire, pour pouvoir l’échanger ; v) le déplacement correspondant à la séparation du bien de son vendeur ou de son acheteur.

Le nouveau code forestier et la régularisation des propriétés

28En dehors des aires protégées, le principal dispositif d’encadrement environnemental des activités rurales est le code forestier. Il exige, notamment, une autorisation administrative avant toute intervention sur la végétation originelle en vue d’un changement d’utilisation du sol ainsi que le maintien des « espaces de protection permanente » (Área de Preservação Permanente – APP) sur les sols les plus sensibles à l’érosion ou sur ceux qui assurent le drainage. Il vise également à la conservation d’une fraction des couverts végétaux spontanés dans les espaces agricoles en imposant la délimitation d’une réserve légale (Reserva Legal – RL) dont les dimensions varient selon les biomes. Dans le Cerrado situé hors de l’Amazonie légale, la RL est aujourd’hui fixée à 20 % de la superficie de chaque propriété.

29Le code forestier en vigueur jusqu’en 2012 remontait à 1965, date à laquelle furent renforcés quelques mécanismes prévus dans une première loi promulguée en 1934. Par manque de moyens financiers et de contrôle, ce texte n’avait cependant jamais vraiment été appliqué, tout au moins jusqu’à la fin des années 1990. En 1996, répondant aux pressions de la société civile et de l’opinion publique préoccupées par l’extension rapide des défrichements en Amazonie, le président Fernando Henrique Cardoso a élevé la part obligatoire de la RL dans l’Amazonie légale, portée à 80 % de la superficie de la propriété. Deux années plus tard, en 1998, il promulgua la loi dite des « crimes environnementaux » qui pénalisait certaines infractions désormais passibles des juridictions criminelles tout en alourdissant les amendes pour nombre de contraventions au code forestier. En réaction, les principaux acteurs touchés par ces mesures exigèrent une révision complète du code qui fut prête en 1999. Elle n’a pas été suivie d’effets immédiats mais a constitué un précédent ressurgissant régulièrement depuis (Chiavari & Lopes 2016). À partir de 2009, les revendications en faveur d’une modification de la loi ont repris de la vigueur. Après de longs débats, d’intenses tractations et des campagnes de sensibilisation dans les deux camps, une réforme du code fut finalement votée par le Congrès en 2012 (loi n° 12 651/2012). Les protagonistes du processus de révision ont été, d’un côté, les ruralistas avec la puissance Confédération nationale de l’agriculture et, de l’autre, les organisations environnementales. Les tensions se sont cristallisées autour de quelques points particulièrement sensibles, notamment ceux qui concernaient la répression des contrevenants et les modes de gestion des zones de RL et d’APP. 

  • 10 Les assouplissements et mécanismes de compensation les plus importants sont : i) la possibilité d’i (...)
  • 11 Le CAR est un cadastre dans lequel les producteurs déclarent leurs RL et APP et prennent des engage (...)
  • 12 Pour de plus amples détails sur l’action du Fonds Amazonie, voir http://www.fundoamazonia.gov.br/Fu (...)

30La mesure la plus critiquée du nouveau code forestier a été l’amnistie de fait de toutes les irrégularités commises et des défrichements indument effectués avant 2008, pour autant que ces crimes soient contrebalancés par un projet de récupération environnementale. En fait, le nouveau texte a conservé une bonne partie des dispositifs prévus en 1965 tout en les rendant plus flexibles ou moins contraignants. Ainsi, il est permis de verser les surfaces en APP au calcul de la RL sans condition, ce qui était auparavant réservé aux propriétés les plus petites. De même, la RL peut être géographiquement dissociée de la propriété à laquelle elle se rapporte, pourvu qu’elle se situe dans le même biome et non plus, comme auparavant, dans le même micro-bassin versant. Le code de 2012 assouplit un peu plus encore les modalités de récupération des surfaces de RL perdues en créant des mécanismes de compensation10 et en autorisant les espèces exotiques dans les reboisements. Elle confirme enfin la décentralisation initiée en 2006 avec la loi de gestion des forêts publiques qui avait transféré la gestion forestière aux échelons administratifs inférieurs. En confiant le Cadastre environnemental rural (Cadastro Ambiental Rural – CAR)11 aux États, elle renforce le rééchelonnement de la gouvernance et contribue à encastrer la prise de décision et le contrôle de l’information environnementale dans des rapports sociaux – et de pouvoir – de proximité. L’État de Bahia, du fait de la forte influence des acteurs agricoles, a particulièrement misé sur la décentralisation. Il s’est ainsi équipé d’un dispositif intégré d’informations au sein de l’Institut de l’environnement et des ressources hydriques (Instituto do Meio Ambiente e Recursos Hídricos – INEMA) et s’est doté de son propre cadastre, le Cadastre étatique forestier des immeubles ruraux (Cadastro Estadual Florestal de Imóveis Rurais – CEFIR), qui doit permettre de coupler les demandes d’autorisation de défricher avec les sollicitations d’utilisation de ressources hydriques. La conformité de la propriété avec les exigences du code forestier est ainsi devenue indispensable à l’obtention de toute autorisation de nature environnementale. Des campagnes de mobilisation et de formation au CAR sont menées prioritairement dans les espaces de l’agrobusiness (ouest bahianais et vallée du São Francisco) pour convaincre les producteurs de faire leurs déclarations (INEMA 2015), grâce à des co-financements publics et privés (État, Banque nationale de développement économique et sociale – BNDES, AIBA, Fonds Amazonie12, etc.).

31Pour inciter les producteurs à déclarer leurs propriétés au CEFIR, le principal syndicat agricole local, l’AIBA cite huit avantages de la démarche, dont un seulement manifeste une réelle préoccupation environnementale (Reis 2016). Les sept autres sont liés à la sécurité juridique du producteur et à l’accès à des politiques publiques que la déclaration au CEFIR lui garantit. Les représentants de l’État de Bahia ont montré en d’autres occasions qu’ils visent avant tout à simplifier la mise en conformité des exploitants. Ainsi, en contradiction avec les principes du code forestier, le gouverneur de Bahia a adopté deux décrets en 2014 et 2016 (n° 15 682/2014 et n° 16 963/2016) qui dispensent les producteurs agricoles et sylvicoles d’autorisation avant de défricher. Bien que ces derniers aient été suspendus par la Justice fédérale dans une décision en référé du 14 mars 2017, les données d’anthropisation montrent à quel point la période a été marquée par des défrichements massifs, potentiellement associés à cet assouplissement.

32Les premières informations publiées sur les déclarations au CAR montrent, à petite échelle, que les régions de l’agrobusiness ont massivement adhéré au dispositif. Des cartes réalisées à plus grande échelle sur la base des données publiques des déclarations enregistrées au 30 juin 2017 permettent d’observer la localisation des exploitations déclarantes (cartes n° 3 et 4). Cette large adhésion témoigne d’un intérêt bien compris des acteurs agricoles et de l’efficacité des campagnes de mobilisation menées par les organisations professionnelles agricoles. On y observe également que les choix de localisation des réserves légales se ressemblent d’une municipalité à l’autre : elles se situent aux confins des exploitations et, dans la mesure du possible, en bordure de plateau pour perturber le moins possible le processus productif présent et à venir.

Carte n° 3 – Exemples de localisation des réserves légales dans la municipalité de Correntina (Bahia)

Carte n° 3 – Exemples de localisation des réserves légales dans la municipalité de Correntina (Bahia)

Carte n° 4 – Exemples de localisation des réserves légales dans la municipalité d’Uruçuí (Piauí), district de Nova Santa Rosa.

Carte n° 4 – Exemples de localisation des réserves légales dans la municipalité d’Uruçuí (Piauí), district de Nova Santa Rosa.

33L’observation de l’utilisation faite du CAR par les exploitants indique par ailleurs qu’il est souvent un instrument de légitimation de l’appropriation illégale de terres. Des études et témoignages montrent en effet que les producteurs parviennent à déposer leur inscription au CAR même sans titre de propriété en leur nom, dès lors qu’ils présentent un ensemble de documents acceptés dans certains États fédérés comme attestant la propriété. En retour, les exploitants utilisent le certificat d’enregistrement sur le CAR (parmi d’autres documents) pour l’obtention du statut de propriétaire (Pires 2017 ; Moreira 2016).

34Au-delà des conséquences environnementales d’une loi plus permissive, le nouveau code forestier et les dispositifs décentralisés favorisent donc l’exploitation et la marchandisation de la nature y compris lorsqu’elle est illégale. La réforme du code forestier est le fruit de conflits et de relations de pouvoir qui dévoilent à quel point l’institution étatique est perméable aux intérêts des groupes économiques. Ce sont les entorses répétées à la loi qui ont conduit à une réforme dont l’objectif était de redonner une sécurité juridique aux producteurs en situation irrégulière. Le marché imposant des restrictions aux transactions dont les contours juridiques ne seraient pas clairs, il peut aussi créer les conditions pour que l’État corrige les situations dans la logique de ses besoins. Le cas présenté ici n’est pas très éloigné de celui sur lequel nous allons nous arrêter maintenant qui concerne cette fois la formulation des lois régulant le foncier dans le Piauí.

Un marché foncier encore opaque

35Aux dires des techniciens de l’Institut des terres du Piauí (Instituto de Terras do Piauí – Interpi), organisme en charge de la question foncière, très rares sont les exploitants de l’État qui disposent de titres légaux définitifs. Comme l’affirme un géomètre de Bom Jesus, agent immobilier à ses heures :

  • 13 Unité de mesure et de délimitation foncière utilisée jusqu’en 1822, liée au système des sesmarias ( (...)

Il y a beaucoup de problèmes dans la région. En 1986, rien n’était défriché encore. Les datas13 couvraient les terres basses, où se trouve l’eau. C’est pour cela qu’il n’y avait pas de datas dans le Cerrado. Le Cerrado a commencé à valoir plus que les terres basses et les producteurs se sont déplacés vers le haut, étendant leurs titres fonciers sur les zones de Cerrado. (entretien, 2015)

36Les conflits fonciers peuvent concerner la fixation des limites d’une propriété, voire sa superposition totale avec une autre. Il n’est pas rare qu’une même terre ait plusieurs propriétaires putatifs et que des exploitants peu avertis courent le risque de se faire expulser. En effet, un contrat d’achat-vente d’une propriété, même enregistré auprès d’un notaire, ne présume pas d’un titre de propriété en bonne et due forme (dit « titre légal »). Bien que la plupart des biens immobiliers ne soient pas totalement légalisés, ils font l’objet de transactions, accompagnées d’un ensemble de documents qui « tendent » à prouver la propriété et sont acceptés par la plupart des notaires. Sans titre légal définitif, ils demeurent cependant sujets à contestation ou à usurpation. Pour régler ou éviter ce genre d’affaires, des professionnels se spécialisent dans les opérations qui « réchauffent la terre » : après vérification des documents existants, ils s’emploient à en produire de nouveaux ou à faire reconnaître les existants pour garantir des issues favorables aux cas douteux.

  • 14 Entreprise créée par le groupe Cosan, géant brésilien de l’agrobusiness et des agro-énergies, pour (...)

37Depuis que quelques scandales emblématiques les ont conduits à la prudence, les grands groupes et les entreprises financées par des fonds d’investissements tentent d’éviter ce type de risques. Ils trouvent des moyens de couverture en alliant leur capital à des acteurs déjà en place, ou s’assurant de solides soutiens politiques et judiciaires. Ils bénéficient de surcroît des discours produits sur la région, qui occultent les conflits et mettent en avant une frontière pacifique. La légalité n’est pas, pour autant, le cas le plus fréquent comme en témoigne l’entreprise RADAR14 qui aurait acheté des terres indûment acquises lors de son installation dans le MATOPIBA et dont la situation foncière a été dénoncée par des ONG (Pitta & Mendonça 2015), la plaçant sous la menace de poursuites judiciaires (Romero 2015).

38Sous la pression des acteurs économiques, l’État a engagé un processus de régularisation des propriétés situées sur les terres publiques. Il consiste, après analyse des dossiers, à reconnaitre une occupation de droit des exploitants « de bonne foi » et conduit, in fine, à retirer officiellement ces terres du domaine public en attribuant un titre de propriété aux agriculteurs et entreprises agricoles. La propriété est transférée moyennant une acquisition formelle pour une somme très modique. La régularisation privatise donc des biens publics frauduleusement acquis ou colonisés. Les documents émis par l’État scellent ce transfert, repoussent d’éventuels conflits et donnent un coup de fouet à l’attractivité de la région.

39Tant en matière environnementale que foncière, les procédures de régularisation sont des moments importants de la structuration formelle d’un marché de biens naturels. Or, sur les frontières agricoles, les régularisations foncière et environnementale vont de pair. C’est dans ce contexte que l’Interpi vérifie les titres fonciers et légalise les propriétés installées « de bonne foi » sur les terres publiques. Deux de ses techniciens en poste à Teresina, la capitale, présentent ainsi leur travail :

L’objectif de l’Interpi est d’instaurer la régularisation foncière [...] dans tout le Piauí : sécurité juridique [pour les] propriétaires en faveur d’une expansion de la production, préservation de l’environnement et développement durable ; nous apportons aussi des réponses dans le cadre des actions en justice en cours [...]. (entretien, 2016)

40L’État du Piauí s’est doté d’une base de données qui associe les informations foncières et environnementales afin de soumettre toute régularisation foncière au respect préalable de la législation environnementale. Les institutions publiques sont ainsi mises au service des entreprises agricoles pendant que les terres publiques sont privatisées à faible prix, œuvrant à la structuration du marché foncier et à l’attractivité territoriale. Le représentant légal de l’Interpi ne dit pas autre chose :

Les gens parfois me critiquent en disant que je suis un néolibéral, que je veux vendre tout ce qui est à l’État, mais je me demande une chose : qu’est-ce que l’État va faire de ces terres ? Les terres n’ont que deux finalités : édifier et produire. [...] Pour moi, si l’État attire ces investisseurs pour qu’ils stimulent l’économie, super, merveilleux, je pense que c’est ça notre rôle, tu comprends ? (entretien, 2016)

41L’heure est donc à la reprise en main de la question foncière par les pouvoirs publics, grâce à la structuration formelle du marché et à la stabilisation de ses acteurs. Pour autant, les conflits pour le contrôle de la région demeurent nombreux, mais sont largement passés sous silence par des producteurs soucieux de véhiculer l’image d’un Cerrado sans habitants et d’une colonisation sans heurts.

La forêt au cœur des conflits fonciers dans les arrières fronts

42Dans un contexte de raréfaction des meilleures terres, nous formulons l’hypothèse que les conflits agraires se sont accentués autour des RL à la suite de la réforme du code forestier et grâce aux voies qu’il a ouvertes en direction de la marchandisation et de l’exploitation de la nature.

  • 15 La servitude environnementale est un acte juridique contraignant dans lequel un propriétaire foncie (...)

43La création des Quotas de réserve environnementale (Cotas de Reserva Ambiental – CRA) par le code de 2012, par exemple, permet de créer un marché de compensation des réserves légales qui représentent, du point de vue économique, un foncier oisif et non valorisable. Les CRA autorisent les propriétaires qui le souhaitent à compenser des défrichements excessifs par l’achat d’une servitude15 sur une parcelle comportant une couverture végétale « équivalente » à la végétation spontanée d’origine. À l’inverse, un propriétaire disposant de forêts excédentaires peut les proposer sur le marché. Bien que la mise en œuvre des CRA soit très chaotique et ne s’accompagne pas d’un encadrement juridique précis à l’échelle fédérale (les décrets d’application tardent à venir), cette disposition est une sorte de carte blanche aux producteurs qui spéculent déjà sur les futures mises en production de terres actuellement en RL. Ils peuvent également se sentir exonérés de restaurer la végétation retirée sans autorisation, jouant la montre en attendant la complète opérationnalisation des CRA, pour activer la compensation. En élargissant la localisation possible des réserves légales à d’autres lieux d’un même biome et sur la propriété d’autrui, les CRA autorisent in fine les défrichements intégraux dans les espaces agricoles les plus convoités, y augmentant encore la pression sur les ressources. Les CRA représentent ainsi une nouvelle opportunité d’affaires et sont défendus comme une nécessaire modernisation de la relation entre production et environnement.

  • 16 Selon un notaire local, le grileiro initial (usurpateur de titres) aurait constitué par divers proc (...)

44Des enquêtes réalisées en 2014 et 2016 dans la municipalité d’Uruçuí montrent une autre facette des stratégies qui peuvent être instaurées à l’interface du code forestier et du marché foncier. Un conflit survenu entre des colons arrivés du sud du pays à la fin des années 1990 et un acteur revendiquant la propriété de la partie de la colonie qui comporte la RL en témoigne. Les nouveaux arrivés réunis en association avaient opté pour connecter l’ensemble des RL de chaque propriété, configurant une zone de protection continue et assez étendue. N’étant par nature pas exploitée, la réserve légale de la colonie constituait l’un des derniers espaces non « valorisés » de la région (voir carte n° 4). Elle a fait l’objet d’une tentative de défrichement pendant la nuit, pour éliminer en des temps record la végétation de savane arborée et simuler une mise en culture. Le nouvel exploitant signifiait, par cette opération, sa prise de possession effective de la parcelle en RL, dont il revendiquait la propriété. L’occupation et l’exploitation agricole de facto sont souvent les points de départ de revendications foncières devant la justice. Les candidats à la propriété utilisent, en la dévoyant, la législation sur le droit de posse [possession], qui permet à des agriculteurs d’accéder à la propriété des terres qu’ils cultivent de bonne foi. Pour les colons, la bataille a porté sur la question foncière bien plus qu’environnementale, car la perte de la RL de la colonie aurait pu être aisément compensée par l’achat d’une terre dans une région moins valorisée du Cerrado ou par un futur CRA. Cet épisode menaçait directement la procédure de régularisation foncière engagée auprès de l’Interpi. Leur colonie ayant été acquise à l’un des plus grands contrefacteurs de titres fonciers du Piauí, ils sont de fait installés sur des terres publiques appropriées illégalement16, qui leur ont été revendues par lots.

45Pour les colons, la perte de RL signifiait avant tout un arrêt du processus de régularisation, la dimension environnementale étant désormais couplée à la question foncière. Toutefois, ce conflit montre aussi que, à la suite du nouveau code forestier, les zones de RL ont pris de la valeur et sont devenues de nouveaux objets de conflits. Elles sont en effet localisées au cœur des régions productives, à l’heure où les réserves de foncier encore disponible se réduisent. En créant des opportunités de profit dans des espaces marginaux grâce à la délocalisation des RL ou aux CRA, le code forestier protège aussi les intérêts des cultivateurs locaux. Dans des régions où la propriété foncière n’est pas stabilisée, il ouvre cependant la porte à de nouvelles velléités d’appropriation des terres non défrichées, qui font appel à des procédés typiques des frontières agricoles.

Conclusion

46La dynamique d’accumulation capitaliste exige l’incorporation croissante d’espaces et de ressources au processus productif. Face à la plus grande sensibilité écologique de la population et à l’appel global pour un meilleur contrôle sur la destruction de la nature, les agents du « développement » ont renouvelé leurs pratiques et leurs discours. L’environnement peut dès lors être mobilisé tantôt pour réaffirmer la mise en production par l’introduction d’une rhétorique de la durabilité, tantôt pour questionner ce processus et lui imposer des limites. La complexe articulation entre les différents éléments du discours et de la pratique peuvent conduire à l’une ou l’autre issue, à l’image de l’Amazonie d’un côté et du Cerrado de l’autre.

47S’agissant des frontières agricoles du Cerrado nordestin, leur occupation repose sur des processus conflictuels et illégaux d’appropriation foncière et de changement d’usage envers la nature. La stratégie dominante qui consiste à placer les autorités et les habitants devant le fait accompli en s’appropriant le foncier ou en exploitant la nature sans plus de précautions envers la légalité, implique la connivence de l’État, entretenue par la présence en son sein de relais directs des agents économiques concernés. Les années passant, ce dernier se voit contraint de consolider les irrégularités en les régularisant, qu’il soit motivé par un principe de réalité, par un manque de volonté politique ou encore par les collusions qu’il entretient.

48Ces procédés renvoient à une véritable néolibéralisation de la nature et de l’espace rural qui s’exprime de différentes manières : discours de l’insécurité juridique ou de la nécessaire modernisation des questions foncières et environnementales ; marketing économique et politique du secteur du fait de son poids sur l’économie nationale ; rhétorique de l’efficience technologique. La légalisation de ce qui a été produit de façon irrégulière est l’un des mécanismes de ce processus et représente un moment particulier de la marchandisation de la nature sur les fronts agricoles. Elle assure le passage d’une appropriation de fait des terres publiques à leur appropriation de droit, desserrant ainsi les derniers freins à leur pleine dévolution au marché. Ce qui pourrait paraître contraire aux principes élémentaires du néolibéralisme est, en réalité, ce qui garantit la privatisation selon des modalités largement favorables aux acteurs économiques au détriment du bien public. Il s’agit en dernier recours de subvertir les règles légalement établies pour produire une nouvelle régulation plus pragmatique et favorable aux milieux agricoles. Le dernier exemple en date de cette logique se trouve dans la loi n° 13 465 du 11 juillet 2017 qui flexibilise la régularisation de terres illégalement appropriées avant 2011, à l’échelle fédérale cette fois, et fixe des compensations financières qui peuvent être inférieures à 10 % du prix de marché.

49Une nouvelle gestion publique s’est installée pour répondre à la logique de l’efficience et l’État, loin de disparaître, adopte des comportements propres au secteur privé pour répondre aux intérêts de ce dernier (March 2013). La présence, dans le Piauí, de la Banque mondiale pour appuyer et encadrer la régularisation foncière en témoigne, confortant le contrôle de ressources auparavant en libre accès ou d’utilisation commune. Ainsi, les adaptations légales et organisationnelles favorisent-elles la privatisation de la nature dans le même temps que des transformations d’ordre institutionnel (normes, valeurs) en permettent la marchandisation.

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Notes

1 De grands programmes de développement régional ont, à l’époque, joué un rôle important dans la colonisation du Cerrado. Cela a été le cas du Programme de coopération nipo-brésilien pour le développement du Cerrado (Programa de Cooperação Nipo-Brasileira para o Desenvolvimento dos Cerrados – PRODECER) en 1974, du Programme pour le développement du Cerrado (Programa para o Desenvolvimento dos Cerrados – POLOCENTRO) en 1975 ou, encore, du Programme de crédit intégré (Programa de Crédito Integrado – PCI) en 1972. Voir sur ce point Bühler & Oliveira (2013).

2 La notion de « fixe » s’ancre dans les approches d’économie politique et constitue en quelque sorte une extension du spatial fix de David Harvey à d’autres domaines. Dans ses manifestations, le « fixe » s’apparente à des externalités mais suppose, de plus, une lecture néomarxiste de la dynamique d’accumulation du capital et de la façon d’ajourner les crises (Ekers & Prudham 2015 ; Bakker 2009).

3 La PAC s’organise selon deux piliers. Le premier (financé par l’Union européenne) regroupe les aides directes et l’organisation commune du marché. Le second (cofinancé par l’UE et les États membres) concerne les mesures de développement rural.

4 Le Plan pour une agriculture à basse émission de carbone (Plano Agricultura de Baixa Emissão de Carbono – ABC) est destiné à réduire les émissions de carbone en agriculture via l’adhésion volontaire – et rétribuée – des producteurs à des mesures de mitigation, comme l’intégration agro-sylvo-pastorale, la fixation biologique de nitrogène, la récupération de pâturages dégradés, etc.

5 Cette antenne de l’Embrapa dédie ses efforts à l’adaptation des techniques de production et des variétés végétales à la région.

6 L’Amazonie légale (Amazônia Legal) est une division géographique du Brésil créée en 1953 pour délimiter la zone éligible aux prêts au développement destinés à l’Amazonie. Elle s’étend sur près de cinq millions de km² dans neuf États.

7 Tels le Projet d’évaluation de la forêt amazonienne par satellites (Projeto de Monitoramento da Floresta Amazônica por Satélites – Prodes) ou le Plan pour la protection et le contrôle de la déforestation en Amazonie légale (Plano de Ação para Prevenção e Controle do Desmatamento na Amazônia Legal – PPCDAm). Voir Lhasen, Bustamante & Dalla-Nora (2016) et Le Tourneau (2015).

8 Notons que le coup d’État de 2016 marque un revirement qui a montré les limites de ces mécanismes dès lors qu’ils ne sont plus assortis de volonté politique forte, puisque tous les indicateurs sont revenus au rouge en seulement deux années. Le poids inédit des « ruralistes » au Congrès fédéral comme dans le gouvernement a en effet mené à un net relâchement de la pression exercée sur les défrichements illégaux.

9 Cité par Camargo (2011).

10 Les assouplissements et mécanismes de compensation les plus importants sont : i) la possibilité d’inclure l’APP dans la surface de la RL quelle que soit la taille de la propriété ; ii) les propriétés de petite taille ne sont plus obligés de reconstituer la RL défrichée avant 2008 ; iii) la RL peut être « compensée » par la délimitation d’une autre zone, de taille identique, dans le même biome (alors que la loi antérieure exigeait dans le même micro-bassin versant) ; iv) réduction, sous certaines conditions, de la largeur des APP protégeant les ressources hydriques ; v) création d’un marché de la compensation avec des titres portant sur des espaces forestiers qui compensent des défrichements dans une exploitation.

11 Le CAR est un cadastre dans lequel les producteurs déclarent leurs RL et APP et prennent des engagements de mise en conformité si nécessaire. Introduit sous sa forme actuelle par la réforme de 2012, son élaboration est contraignante et assortie de sanctions en cas de non-exécution. Les taux de réponse importants permettent de faire une cartographie fine de l’espace agricole, sur une base déclarative.

12 Pour de plus amples détails sur l’action du Fonds Amazonie, voir http://www.fundoamazonia.gov.br/FundoAmazonia/fam/site_pt/Esquerdo/Projetos_Apoiados/Lista_Projetos/Estado_Bahia_CAR (consulté le 15 septembre 2017).

13 Unité de mesure et de délimitation foncière utilisée jusqu’en 1822, liée au système des sesmarias (dévolutions des terres aux colons portugais) et équivalente à 13 068 ha.

14 Entreprise créée par le groupe Cosan, géant brésilien de l’agrobusiness et des agro-énergies, pour gérer des propriétés agricoles. Elle administre des exploitations dans huit États du Brésil pour un total de 280 000 ha. Ses actions sont aujourd’hui partagées par la Cosan et un fond de pension de professeurs étasuniens.

15 La servitude environnementale est un acte juridique contraignant dans lequel un propriétaire foncier se défait volontairement d’une partie de ses droits d’usufruit sur un bien au profit d’un tiers. La servitude vise la mise en défens de caractéristiques environnementales – ici, l’engagement à préserver le couvert forestier ou la végétation spontanée sur une parcelle – et peut être concédée à titre gracieux ou onéreux.

16 Selon un notaire local, le grileiro initial (usurpateur de titres) aurait constitué par divers procédés illégaux, une propriété de 35 000 ha, revendue ensuite en parcelles allant de 100 ha à plusieurs milliers.

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Table des illustrations

Titre Carte n° 1 – Localisation du biome Cerrado et de la région de planification MATOPIBA
Légende * Le MATOPIBA délimite une zone d’expansion agricole rapide, à cheval sur quatre États (Maranhão, Tocantins, Piauí et Bahia) dont les premières lettres forment l’acronyme.
URL http://journals.openedition.org/bresils/docannexe/image/2554/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 1,6M
Titre Tableau n° 1 – Perte annuelle du couvert végétal spontané en Amazonie légale et dans le Cerrado (en km²)
Légende * Les valeurs des défrichements dans le Cerrado pour les séries 2001-2002, 2003-2004, 2005-2006, 2007-2008, 2009-2010, 2011-2013 et 2014-2015 correspondent à la moyenne de ces périodes.
Crédits Source : ministère de l’Environnement (2017) : http://combateaodesmatamento.mma.gov.br (consulté le 23 mai 2018).
URL http://journals.openedition.org/bresils/docannexe/image/2554/img-2.png
Fichier image/png, 26k
Titre Carte n° 2 – Évolution de la production de soja dans le MATOPIBA
URL http://journals.openedition.org/bresils/docannexe/image/2554/img-3.jpg
Fichier image/jpeg, 2,4M
Titre Carte n° 3 – Exemples de localisation des réserves légales dans la municipalité de Correntina (Bahia)
URL http://journals.openedition.org/bresils/docannexe/image/2554/img-4.jpg
Fichier image/jpeg, 2,8M
Titre Carte n° 4 – Exemples de localisation des réserves légales dans la municipalité d’Uruçuí (Piauí), district de Nova Santa Rosa.
URL http://journals.openedition.org/bresils/docannexe/image/2554/img-5.jpg
Fichier image/jpeg, 3,3M
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Pour citer cet article

Référence électronique

Ève-Anne Bühler et Valter Lúcio de Oliveira, « Néolibéralisation de la nature sur la frontière agricole du Cerrado nordestin », Brésil(s) [En ligne], 13 | 2018, mis en ligne le 31 mai 2018, consulté le 12 décembre 2018. URL : http://journals.openedition.org/bresils/2554 ; DOI : 10.4000/bresils.2554

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Auteurs

Ève-Anne Bühler

Ève-Anne Bühler est géographe, enseignante-chercheure à l’Université fédérale de Rio de Janeiro (UFRJ) et membre du Réseau de recherche sur les régions agricoles (Rede de Pesquisas sobre Regiões Agrícolas – REAGRI) au Conseil national pour le développement scientifique et technologique – CNPq. Elle coordonne également un programme de recherche sur les périphéries rurales de la région métropolitaine de Rio de Janeiro.

Valter Lúcio de Oliveira

Valter Lúcio de Oliveira est sociologue, enseignant-chercheur à l’Université fédérale fluminense (UFF). Il codirige le groupe de recherche Frontières et transformations des pratiques d’État et des pratiques politiques (Fronteiras) au Conseil national pour le développement scientifique et technologique – CNPq. Il est chercheur boursier de la Fondation pour la recherche de Rio de Janeiro (Faperj).

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