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Les stratégies discursives du ministère de l’Agriculture dans le processus de verdissement de l’éthanol au Brésil

Estratégias discursivas do Ministério da Agricultura no processo de « enverdecimento » do etanol biocombustivel no Brasil
The Ministry of Agriculture’s discursive strategies on the « greening » of ethanol in Brazil
Mariana Bombo Perozzi Gameiro
Traduction de David Yann Chaigne

Résumés

« Éthanol vert » : l’articulation entre ces deux termes semble presque aller de soi lorsqu’elle est accompagnée de références telles que « énergies propres et renouvelables », « réduction des émissions polluantes », le « développement durable » et autres. Pourtant, elle ne coule pas forcément de source. Au Brésil, l’association entre ces deux notions exaltant les vertus supposément écologiques des biocombustibles a fait l’objet d’un intense processus de construction de significations au cours des vingt dernières années. Le ministère de l’Agriculture, de l’Élevage et de l’Approvisionnement (MAPA) peut être considéré comme l’un des principaux acteurs sociaux engagés dans ce projet visant à canaliser les intérêts de différents groupes et à les traduire en un discours commun. L’objectif de cet article est d’analyser les stratégies discursives mobilisées par le MAPA dans ce processus de construction sociale de l’image de l’éthanol en tant que produit durable. Les intérêts, les points de convergence et les conflits qui émergent des débats autour de l’éventuel caractère durable de l’éthanol sont mis en évidence. À la croisée des chemins entre les sociologies rurale, environnementale et économique, cet article fonde sa lecture théorique sur des auteurs comme Michel Foucault et Pierre Bourdieu. Sur le plan empirique, il repose sur des techniques qualitatives de recherche sociale, telles que l’analyse de documents et les entretiens.

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Notes de l’auteur

Article reçu pour publication en mars 2019 ; approuvé en juin 2019.

Texte intégral

1L’objectif de cet article est d’analyser la mobilisation de catégories discursives liées à la thématique environnementale par le ministère de l’Agriculture, de l’Élevage et de l’Approvisionnement (Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento – MAPA) dans le cadre du processus de construction sociale de l’image de l’éthanol en tant qu’énergie durable dans les années 2000. Une analyse documentaire et des entretiens menés avec des agents directement impliqués nous permettront de souligner les intérêts, les points de convergence et les conflits qui émergent des débats autour du caractère « durable » de l’éthanol.

2L’influence socioéconomique et politique du secteur de la canne à sucre est largement documentée par la littérature. Son caractère patriarcal, les modèles de domination hiérarchique qui y règnent, les déracinements qu’il provoque en expropriant les moyens de subsistance et de production des paysans sont bien connus (Freyre 1933 ; Holanda 1936 ; Palmeira 1977 ; Sigaud 1979 ; Garcia 1990). Il a fait son entrée dans le XXIe siècle en « état de crise », apparemment privé du soutien étatique qui lui permettait jusqu’alors de demeurer rentable. Cette crise, à première vue considérée comme économique, était également et surtout symbolique, en ce qu’elle dénotait l’usure de l’image de la filière et le rejet de l’un de ses principaux produits, l’éthanol combustible.

  • 1 Le gouvernement brésilien avait déjà promulgué en 1931 un décret obligeant à mélanger de l’éthanol (...)

3Les premiers efforts de construction sociale de l’image de l’éthanol sur le marché brésilien datent des années 1970, à l’occasion du lancement du Programme national de l’éthanol (Proálcool)1. Dans le contexte d’exaltation du sentiment nationaliste et du souci de développement économique de l’époque, ce carburant était promu comme un « motif de fierté nationale », indispensable à l’autonomie énergétique brésilienne.

4Lors de la seconde moitié des années 1980, la crise fiscale provoqua un assèchement des ressources publiques destinées au programme Proálcool et la fermeture de l’Institut du sucre et de l’éthanol (Mello & Paulillo 2005). Cette situation fut perçue comme un désintérêt (voire un « abandon ») de l’État, en relation avec l’ample processus de libéralisation de l’économie brésilienne des années 1990 (Barros & Moraes 2002). Sur le marché domestique, divers facteurs contribuèrent aux épisodes de pénurie d’éthanol rencontrés à l’époque dans les stations-service en dépit du contexte de surproduction structurelle de canne à sucre.

5On assista à une forte baisse de la demande en véhicules à éthanol couplée à la méfiance du consommateur face à ce carburant et à des changements significatifs dans les représentations sociales construites depuis le début du programme Proálcool. Le même discrédit frappa les propriétaires d’usines sucrières, dont l’honnêteté, le professionnalisme et le sens de l’éthique furent fortement mis en doute. On les considéra de plus en plus souvent comme des escrocs et on leur reprocha de s’enrichir au détriment du trésor public.

6Les mauvaises conditions de travail dans les champs de canne à sucre constituaient également un thème récurrent du débat public. Cette situation était corroborée par de nombreuses études mettant l’accent sur la vulnérabilité des migrants venus d’États distants pour travailler dans les exploitations du centre-sud (Alves 1993), sur l’impact de ce travail sur la santé des travailleurs (Alessi & Navarro 1997), sur l’exploitation de la main-d’œuvre esclave et la servitude pour dettes (Martins 1994), sur le processus d’expropriation des ouvriers agricoles, y compris des femmes (Silva 1999) et sur la problématique de la mécanisation des récoltes (Scopinho & Valarelli 1995).

7Cette dernière question était parfois abordée sous l’angle du risque de chômage des coupeurs de canne à sucre et de l’augmentation des coûts de production qui en découlerait pour les exploitants. Sous une autre perspective, on y voyait au contraire la solution aux problèmes environnementaux et de santé causés par les brûlis utilisés avant la mécanisation. La canne à sucre était en effet principalement associée à cette pollution et à ses effets sanitaires délétères sur la population locale, sans compter le déboisement.

  • 2 Le terme « croyance » renvoie à la tradition inaugurée par Émile Durkheim et François Simiand, dans (...)

8La crise du secteur du sucre et de l’éthanol à la fin des années 1990 ne résultait donc pas uniquement d’un enchaînement naturel et inévitable de facteurs politico-économiques, mais également d’une crise de « croyances2 », qui n’affectait pas seulement les perceptions des agents mais était, en tant que telle, la manifestation d’une transformation des représentations collectives (Lebaron 2010).

L’appropriation de la question environnementale par le ministère de l’Agriculture (MAPA)

9L’ensemble des facteurs ici décrits impliquait un rejet de l’éthanol et suggérait que la reconquête du marché dépendrait moins des améliorations ou modifications des propriétés techniques (physico-chimiques) du combustible que d’un travail symbolique à même de transformer la perception par la société du produit lui-même et de la filière dans son ensemble. Il était donc nécessaire de construire un nouveau « régime de vérité » (Foucault 2012) qui puisse donner de la substance à une nouvelle marchandise. L’un des principaux éléments mobilisés à cet effet au niveau discursif fut la problématique environnementale, un thème qui s’annonçait alors comme une nouvelle composante durable de la réalité sociale (Jollivet 2001) et, donc, comme un nouveau code conférant du sens aux pratiques sociales, politiques et économiques contemporaines.

10Porté par la constatation des limites du modèle prédominant de développement économique, ce nouveau code est liée à un mouvement de révision des principes moraux qui guident la conduite des hommes et légitiment la prise de décision afférente à l’usage et aux formes d’exploitation des ressources naturelles. Une telle révision marque la naissance d’une « culture écologique ». Elle est généralement entendue comme une « prise de conscience » de la nécessité de protéger l’environnement par les différents acteurs sociaux, une nécessité néanmoins circonscrite au champ des formations idéologiques et n’affectant en rien les racines de la rationalité productive et des modes de développement (Leff 2009).

  • 3 D’autres acteurs sociaux sont également pertinents dans ce processus, comme par exemple l’Union ind (...)

11Dans ce contexte, les discours en faveur de la constitution de marchés ouverts aux « marchandises vertes » bénéficient d’un statut privilégié. Ils sont émis par des instances dont le pouvoir de nommer la réalité sociale est considérée comme légitime par différents acteurs sociaux. C’est le cas, ici, du MAPA3. En ce qu’elles reflètent un ensemble d’intérêts dominants, les dispositions prises sous la pression d’élites économiques montrent que celles-ci s’accommodent fort bien de la médiation de l’État dans la défense de leurs intérêts (Fligstein 2002).

12C’est dans ce cadre que l’éthanol a commencé à être mis en avant comme solution à deux des plus importants problèmes de l’humanité au début de l’actuel millénaire : la crise énergétique liée à la pénurie de l’offre et à la volatilité des prix du pétrole encourageant la diversification des sources d’énergie afin de garantir la sécurité énergétique ; le réchauffement climatique lié, quant à lui, à l’émission de gaz à effet de serre et à l’usage de combustibles fossiles. L’incorporation de catégories liées à la problématique environnementale par le MAPA se manifeste dans la préface des deux premières éditions de l’Annuaire statistique de l’agro-énergie (Brasil 2007 et 2009) :

Le développement des sources d’énergie renouvelables est un thème toujours plus à l’ordre du jour au niveau international. Au vu de la baisse des réserves pétrolières et de l’imminence des changements climatiques, l’agro-énergie apparaît comme une alternative importante pour l’avenir de la planète et la création de revenu chez les travailleurs ruraux.
En comparaison avec d’autres pays, le Brésil dispose d’un bouquet énergétique relativement propre [...]. La composante renouvelable du mix énergétique brésilien est en grande partie issue de la production hydroélectrique, mais il convient également de citer les produits dérivés de la canne à sucre, qui représentent 14 % de l’énergie primaire. (Brasil 2007, 6)
La sécurité énergétique constitue l’un des principaux défis de ce siècle. L’augmentation de la population mondiale et de la consommation per capita, associée au problème du changement climatique, montre bien la nécessité de mettre en œuvre des actions plus coordonnées et durables aux niveaux environnemental, économique et social, ce à quoi peut grandement contribuer le Brésil grâce à son bouquet énergétique composé à 46 % de sources renouvelables, contre 15 % au niveau mondial. Cela place le pays dans une position de choix sur la scène internationale, principalement en raison de sa stratégie en faveur de l’agro-énergie, qui représente plus de la moitié de ces sources renouvelables.
L’un des principaux succès en ce sens a été le programme Proálcool, lancé en 1975 dans le but de diminuer la dépendance au pétrole importé par le Brésil et qui a joué un rôle prépondérant dans le développement technologique de la filière éthanol. La canne à sucre et ses produits dérivés constituent actuellement la deuxième source d’énergie primaire du mix énergétique national, et la consommation d’éthanol est déjà supérieure à celle de l’essence. Cette expérience a conquis le monde et le Brésil est devenu une référence dans ce domaine. (Brasil 2009, 5)

13Cette corrélation avec la thématique environnementale a été essentielle au lancement de ce « nouvel » éthanol sur le marché et a permis d’amplifier les qualités symboliques d’un produit auparavant discrédité en ce qu’il ne faisait pas encore partie du répertoire de significations culturelles collectivement partagées autour de la préoccupation écologique. La principale condition de l’existence du discours sur la durabilité de l’éthanol se trouverait ainsi dans l’émergence de la question environnementale telle que nous la connaissons aujourd’hui : une préoccupation mondiale, un mouvement profond de la société, bref, un nouveau fait social.

  • 4 Affirmer que l’image de l’éthanol durable se base sur des discours environnementaux et que ceux-ci (...)

14Cette question n’a acquis cette signification spécifique que dans le courant des années 19704, même si nombre des problèmes qu’elle englobe avaient déjà été pris en compte avant même qu’on leur appose l’étiquette « environnement ». La force de ce code peut être mieux comprise si on l’entend comme faisant partie intégrante d’un ensemble de technologies de pouvoir, de production de données et de savoirs articulés en vue de la gestion de la société moderne. Ces dispositifs biopolitiques établissent des mécanismes régulateurs visant à établir au niveau de la population mondiale un état général d’équilibre entre l’homme et son milieu (Foucault 1997).

15Dans ce contexte, les phénomènes ne sont pertinents que s’ils sont collectifs, aléatoires et imprévisibles, relevant du temps long, avec des effets économiques et politiques, à l’instar des phénomènes liés à la problématique environnementale. Ce cadre ample et incertain fait en sorte que les mécanismes biopolitiques se fondent principalement sur des prévisions, des estimations statistiques et des mesures globales, dans le but non pas de modifier tel phénomène chez tel individu, mais plutôt d’intervenir au niveau général de la société par l’entremise d’un pouvoir continu et scientifique (Foucault 1997).

Le fondement scientifique du discours de l’éthanol vert

16Le discours scientifique a ainsi été mobilisé par l’industrie sucro-énergétique pour tenter de créer une image positive de l’éthanol, mais également par le gouvernement fédéral brésilien, qui se l’est appropriée à diverses reprises pour justifier ses décisions. D’innombrables documents publiés par le MAPA se fondent sur des références scientifiques pour étayer leurs argumentations. C’est le cas, par exemple, dans ces deux assertions :

On prévoit que la demande mondiale d’énergie augmentera de 1,7% par an entre 2000 et 2030, où elle atteindra 15,3 milliards de tep (tonnes d’équivalent pétrole) par an, d’après le scénario ébauché par l’Institut international d’économie. (Mussa 2003) Si le bouquet énergétique mondial n’est pas modifié, les combustibles fossiles répondront pour 90% de cette augmentation. (Brasil 2006, 7)

  • 5 Physicien, professeur en retraite de l’Institut de l’énergie et de l’environnement (IEE) de l’Unive (...)

17La pertinence du discours scientifique était initialement justifiée par une caractéristique intrinsèque aux problèmes environnementaux qui, face aux difficultés de mesure directe, demandent une démonstration scientifique via des méthodes et des techniques difficilement vérifiables par les profanes (Hannigan 2009). Le capital symbolique d’agents bien situés dans le champ scientifique donne en outre de la légitimité au produit, comme ce fut le cas avec un professeur connu pour ses positions pro-éthanol et bioénergies5, devenu une référence constante dans les publications traitant du sujet, et dont l’importance est évoquée en ces termes par l’ex-ministre de l’Agriculture (2003-2006) interrogé dans le cadre de cette recherche :

À un moment donné, il a été convaincu par les agro-énergies et est devenu un fervent défenseur du secteur. C’est un scientifique, un penseur. Confronté aux données de la réalité, il s’est rapidement convaincu et a commencé à défendre le projet. Avec lui, nous avons donc aujourd’hui une source permanente d’inspiration académique pour défendre le secteur. (entretien, 12 décembre 2014)

18Au final, si le caractère scientifique ne garantit pas la vérité, il encourage à y croire. Au sein des représentations collectives en conflit, la représentation socialement reconnue comme scientifique, et donc comme véridique, acquiert une force sociale propre (Bourdieu 1984) et collabore à la création d’une image positive de l’éthanol. Au cours de ce processus d’autres récits sont exclus du discours supposé représenter la vérité. Pourtant, ils sont tout aussi scientifiques, méthodologiquement fondés et reconnus par les pairs mais ils contestent le caractère durable du produit que l’on cherche à construire, comme je l’ai déjà montré dans d’autres travaux (Gameiro 2017).

19Mobiliser la production scientifique pour fonder les visions du monde que l’on prétend construire autour de l’éthanol durable et de l’organisation de son marché n’est toutefois pas suffisant, car son transfert au monde des profanes n’est pas automatique. Il faut faire converger les intérêts des agents politiquement et économiquement intéressés par la mise en valeur du produit, créer un consensus et garantir ainsi l’unité du discours sur cette marchandise verte.

20En assumant cette responsabilité, le MAPA a cherché à se présenter comme capable d’amorcer l’unification du discours sur les biocombustibles, d’assumer l’origine et l’unité de ses significations, et de constituer le foyer de sa cohérence, bref d’en être « l’auteur » (Foucault 1971).

Le ministère de l’Agriculture comme auteur/émetteur légitime de discours

21L’une des particularités de l’éthanol est que s’agissant d’un dérivé de la canne à sucre, il a toujours été considéré au Brésil comme un produit agroindustriel. Son usage en tant que combustible l’a néanmoins toujours placé dans la sphère de la règlementation et de la législation énergétique du pays portant sur les critères techniques de production, de commercialisation et de standardisation des carburants. L’organisation institutionnelle de la filière relève ainsi de différents organismes régis par des orientations idéologiques et des priorités pratiques diverses, tels que le ministère de l’Agriculture et le ministère des Mines et de l’Énergie, ce qui est évidemment source de conflits.

  • 6 Il fut secrétaire de l’État de São Paulo à l’Agriculture en 1993-1994, époque à laquelle il créa la (...)

22Ces différends ont eu tendance à se creuser, dès le premier mandat du président Lula, à mesure que progressait la visibilité de l’éthanol sur les marchés intérieur et extérieur, et qu’il devenait « stratégique » au niveau national. Le contrôle des discours sur ce produit a été rendu possible lorsque le ministre de l’Agriculture étant devenu le lien obligé entre les différents acteurs du secteur sucro-énergétique et le défenseur de l’« agrobusiness » à l’origine du programme Proálcool a accumulé de ce fait un important capital symbolique. Diplômé en génie agronomique par l’École supérieure d’agriculture Luiz de Queiroz (ESALQ-USP) et issu d’une famille de producteurs de canne à sucre de l’arrière-pays pauliste, celui-ci a occupé différents postes publics au sein de l’administration de l’État de São Paulo6 et enseigné dans différents universités, telles que l’Unesp-Jaboticabal et la Fondation Getulio Vargas, où il coordonne actuellement le Centre d’agrobusiness (Centro de Agronegócio – GV Agro EESP-FGV).

23Ayant constamment manifesté à partir des années 1990 son souci d’« unification du discours » et d’« amélioration de l’image de l’agrobusiness » dans l’opinion publique (Lerrer 2016), son travail au ministère de l’Agriculture a marqué une étape importante de la traduction effective des propositions de l’agrobusiness en politiques publiques (Grynspan 2008). Dans un entretien qu’il m’a donné, il a affirmé :

Au gouvernement, j’ai défendu devant le président l’idée que l’agro-énergie pouvait transformer la géopolitique internationale [...] pour une raison simple : elle est extrêmement compétitive lorsqu’elle est produite dans les pays tropicaux, entre les tropiques du Cancer et du Capricorne, car il s’agit d’une activité agricole qui dépend de la terre, de l’adéquation de la plante et d’un soleil à l’année [...]. Il y avait donc une conjonction de facteurs favorables à l’agrobusiness à cette époque : atténuation du réchauffement climatique, réduction des émissions de CO2, santé publique... Du coup, un programme articulé d’agro-énergie brésilienne était en mesure de créer, sous le leadership technologique du Brésil, un élan dans les pays tropicaux et de générer ainsi des changements géopolitiques, car rien n’est plus important que l’énergie au XXIe siècle. Et comme les plus gros consommateurs sont les pays développés de l’hémisphère Nord, nous pouvions devenir d’importants fournisseurs d’énergie, et pas seulement de combustibles, mais également d’électricité et de bioraffineries, bref, de toute une gamme de produits issus du broyage de la canne à sucre. (entretien, 12 septembre 2014)

24Selon lui, tous ces avantages justifiaient donc, de manière éthique et juste (Boltanski & Chiapello 1999), un investissement capitaliste et politique dans le secteur sucro-énergétique. Il nous a expliqué en ces termes son engagement :

J’ai opéré une réforme structurelle au ministère de l’Agriculture. Lorsque je suis arrivé, j’ai voulu savoir qui s’occupait des orientations stratégiques, mais il n’y avait pas de secteur stratégique. J’ai donc engagé un conseiller en gestion stratégique et créé un secrétariat national de l’agroénergie pour donner une place de choix au secteur, y compris via la constitution de Embrapa Agroenergia. J’ai donc mis l’accent sur ce processus. [...] J’ai créé une chambre sectorielle du sucre et de l’éthanol, à laquelle participaient d’autres ministères, comme celui des Mines et de l’Énergie ou encore de l’Environnement, pour mettre en place une politique de l’agro-énergie qui a conduit au Plan national d’agroénergie de 2006. (entretien, 12 septembre 2014)

25Au fur et à mesure que l’éthanol était de plus en plus fréquemment considéré comme un produit agro-énergétique ou un biocombustible, les contradictions le concernant devinrent plus visibles. En effet, l’association entre les termes « agro/bio » et « énergie/combustible » suppose l’articulation des deux secteurs et implique la nécessité de s’intéresser à une pluralité de discours. En ce sens, l’ex-ministre estimait qu’il n’y avait pas de conflits entre les différents ministères, mais plutôt une « désorganisation stratégique » :

Il y avait 12 ministères impliqués. Même le ministère des Affaires étrangères avait créé une direction de l’agroénergie. Il y avait l’Agriculture, le Développement agraire, les Finances, la Casa Civil [cabinet de la Présidence], la Planification, l’Environnement, les Mines et énergie, les Affaires étrangères, le MDIC [ministère du Développement, de l’Industrie et du Commerce]. Sans compter les organismes financiers, le BNDES [Banque brésilienne du développement], la Banque du Brésil. Il y avait une particularité intéressante, car presque tous les ministères disposaient de spécialistes de haut niveau pour traiter de cette question, comme par exemple le président de la Chambre sectorielle [voir plus loin]. À cette époque, le président de l’Unica [Union de l’industrie de la canne à sucre] a également joué un rôle intéressant. L’Orplana [Organisation des associations de producteurs de canne du Brésil] aussi. Sans oublier les gens du Nordeste ou du Paraná. Le problème, c’est que même si les ministères disposaient de spécialistes très compétents, il n’y avait pas de stratégie du gouvernement, pas de communication. Même s’il y avait des gens qui travaillaient sérieusement, y compris avec une vision nationaliste de ce leadership brésilien au niveau mondial, ils ne se parlaient pas, il manquait une stratégie. Chacun voulait être le maître de sa propre stratégie. (entretien, 12 septembre 2014)

26La « vocation naturelle » du MAPA à diriger cette stratégie était néanmoins énoncée dans son Plan national d’Agro-énergie : « Étant donné que l’agriculture constitue une alternative viable pour relever les défis de la production d’agro-énergie, il est de la responsabilité du MAPA de mettre en place un programme qui puisse répondre aux besoins d’approvisionnement en bioénergie du pays. » (Brasil 2006, 12)

27Un conseiller du ministère du Développement agraire (MDA) avec qui j’ai pu échanger au cours de cette recherche (en juillet 2015) m’a confirmé le pouvoir symbolique du ministère de l’Agriculture : « Le MAPA a un poids plus important en raison de sa propre posture, de sa taille et de son importance même. Je ne dirais pas que son discours est hégémonique, mais plutôt dominant. Car aussi bien le MDA que d’autres secteurs de la société civile s’y heurtent en permanence. » Selon lui, au fil des différents mandats, le poids de ce ministère ne varie pas, « ce qui varie, c’est son exposition », le fait que le ministre soit du domaine ou non, son accès plus ou moins aisé à la presse, le fait d’« apparaître » plus ou moins que ses prédécesseurs. Ces observations semblent cohérentes avec la trajectoire de la collaboration du MAPA à la construction de l’image de l’éthanol durable, qui a atteint son apogée dans la période 2003-2006, sous le mandat d’un ministre qui disposait d’une expérience importante dans le secteur.

La chambre sectorielle

28On peut déduire des propos susmentionnés et de l’analyse documentaire réalisée que l’une des principales stratégies du MAPA pour concilier les divers intérêts en jeu a consisté en la création de la Chambre sectorielle de la filière du sucre et de l’éthanol, un dispositif qui a permis à ce ministère de prendre le dessus lors de conflits symboliques menés avec d’autres organes du gouvernement.

29Outre les représentants du MAPA et d’entreprises privées de la filière qui y présentaient leurs revendications, participaient également aux réunions de cette chambre sectorielle des délégués d’autres ministères et organes gouvernementaux, mais toujours sous les auspices du ministère de l’Agriculture qui délimitait systématiquement la légitimité des discours des uns et des autres. Outre la réduction de l’asymétrie des informations circulant parmi les agents, les chambres sectorielles ont également permis d’améliorer la rationalité des actions de l’État et de répondre aux intérêts du secteur public comme du secteur privé. Elles ont légitimé les politiques du premier, et permis de répondre aux demandes constantes du second pour un environnement institutionnel favorable à ses activités (Staduto et al. 2007). Cette cohérence était devenue indispensable après la période durant laquelle le dialogue de la filière avec le gouvernement était mal vu d’une bonne partie de la société.

30Le tableau ci-après, disponible dans un ouvrage de 497 pages publié par le MAPA (Vilela & Araujo 2006), met en évidence les intérêts pluriels en jeu au sein de la chambre et la logique d’organisation des diverses revendications, qui atteindront au fil du temps différents niveaux de matérialité :

Proposition de contributions pour la formulation de politiques publiques et privées afférentes au secteur du sucre et de l’éthanol au Brésil, de 2006 à 2010

Court terme

Ajustement constant entre l’offre et la demande d’éthanol et de sucre sur les marchés intérieur et extérieur ;

La question du PIS (Programme d’intégration sociale)/COFINS (Contribution au financement de la sécurité sociale) applicable à l’éthanol ;

Les négociations Brésil/Japon (MAPA – JBIC [Japan Bank for International Cooperation] – BNDES) visant la compétitivité dans l’expansion sectorielle ;

Règlementation de questions-clés de l’équilibre du secteur, comme la gestion des stocks ;

Liquidité du marché à terme de l’éthanol ;

Continuité des actions visant à caractériser la durabilité de l’éthanol au niveau international ;

Réunions/conférences en Europe, en Asie et en Afrique ;

Réunions avec l’IEA [Agence internationale de l’énergie] ;

Planification de réunions avec la Banque mondiale, l’IICA [Inter-American Institute for Cooperation on Agriculture] et la BID [Banque interaméricaine de développement] ;

Diffusion d’une image positive de l’éthanol.

Moyen et long terme

Travailler à la transformation de l’éthanol en commodity ;

Ressources externes (capital) pour l’expansion de l’offre d’éthanol au Brésil ;

Recherche et développement ;

Défense du sucre ;

Crédits carbone et Mécanisme de développement propre ;

Certifications des produits de la filière ;

Accès aux marchés.

Source : Carvalho & Bressan Filho (2006, 31-32).
C’est nous qui soulignons.

31Le contenu de ces propositions, outre leur caractère spécifiquement économique, était en phase avec la grammaire définie pour traiter du sujet dans le Plan national d’agro-énergie 2006-2011, publié par le MAPA (Brasil 2006) et qui condensait les bases épistémologiques de ce qui devait être considéré comme « vrai » à propos de l’éthanol. Ces vérités apparemment consensuelles se sont heurtées, néanmoins, aux innombrables débats scientifiques concernant les biocombustibles.

32Favareto, Kawamura et Diniz (2011) ont étudié ces controverses et les ont réparties en trois grands groupes. Le premier, d’ordre environnemental, rassemble les sujets concernant la durabilité supposée des biocombustibles et les nombreuses incertitudes qui pèsent sur leur éventuelle supériorité en matière de respect de l’environnement. Dans le second, d’ordre social, se retrouvent ceux qui abordent l’inclusion des pays pauvres et des agriculteurs marginalisés dans les dynamiques économiques de la production de biocombustibles, notamment en raison de l’apparition potentielle d’un marché mondial au sein duquel ces nations bénéficieraient d’avantages concurrentiels. Le troisième, d’ordre économique, regroupe les débats sur l’efficience d’un nouveau marché de biocombustibles, étant entendu qu’il ne se construit pas isolément mais qu’il dépend plutôt de deux autres marchés aux règles spécifiques, celui de l’alimentation et celui des énergies. L’éventualité de divergences ou de désaccords s’évanouit néanmoins dans le discours du MAPA, nous rappelant ainsi que les « vérités » auxquelles on veut faire croire ne peuvent faire l’économie de porte-parole légitimes et légitimés. En ce sens, la participation du président de l’époque, Luiz Inácio Lula da Silva, s’est avérée primordiale, surtout en ce qui concerne l’objectif d’internationalisation de l’éthanol, comme l’a bien exprimé l’ex-ministre :

Tout cela montre que le Brésil pourrait être le leader mondial d’un projet international de transformation du bouquet énergétique, pas seulement en vendant de l’éthanol, mais en vendant l’ensemble du programme Proálcool : législation, systèmes de production, technologie agricole, technologie industrielle, usines clés en main, variétés de canne... tout le savoir-faire accumulé durant les 40 années du programme Proálcool. C’est une idée que le président de la République a rapidement accepté ; et nous sommes partis vendre l’idée de l’éthanol dans le monde entier. (entretien, 12 septembre 2014)

33Ce travail en faveur de l’éthanol du ministre en question n’a pas cessé lors de son départ du ministère. Dans l’entretien que nous avons eu, il a affirmé que l’un des moments-clés de l’éthanol a été un protocole d’accord signé en 2007 entre le président Bush, des États-Unis, et le président Lula pour mettre en œuvre des actions conjointes en faveur du biocombustible en Amérique latine et dans la Caraïbe. Il a ensuite attiré mon attention sur un autre aspect qui, en fonction du déroulement de son récit, m’est apparu tout à fait naturel dans sa trajectoire et dénote la circulation des capitaux qu’il a pu accumuler dans différents domaines, notamment grâce à des activités de conseil pour la mise en œuvre de projets visant à implanter la culture de la canne à sucre dans des pays latino-américains, puis africains :

  • 7 Département de conseil technique et de recherche appliquée de la Fondation Getulio Vargas.

Ce traité [entre Lula et Bush] a évolué et ils ont organisé un concours pour trouver des personnes à même de formuler des projets en ce sens. Nous y avons participé et nous avons gagné. Nous avons alors été embauchés par la BID en 2008-2009 pour nous occuper de sept pays d’Amérique centrale et des Caraïbes. La BNDES s’y est intéressé, le ministère des Affaires étrangères aussi, et nous avons commencé à travailler. Curieusement, une affaire que je défendais depuis 40 ans est donc retombée entre mes mains via la FGV [Fondation Getulio Vargas]. Et nous menons aujourd’hui ces projets. [...] Ensuite, le gouvernement brésilien a décidé de conduire des actions en Afrique, à mesure que Vale do Rio Doce, Odebrecht et d’autres entreprises brésiliennes voyaient également l’Afrique comme une opportunité en matière d’agro- énergie. Nous avons monté un projet et avec un financement de la BNDES, nous avons pu travailler dans six pays africains, nous et FGV Projetos7. (entretien, 12 septembre 2014)

34Ces projets entraient dans un objectif plus ample de coopération Sud-Sud alors défendu par le gouvernement brésilien et ont trouvé dans le secteur privé l’intérêt et la collaboration indispensables à leur concrétisation. Le gouvernement Lula a adopté une politique de reconstruction des relations diplomatiques et commerciales dont le principal objectif était d’accéder aux marchés européens et nord-américains, tout en nouant des liens multilatéraux et des relations économiques diversifiées avec les pays du Sud (Amanor & Chichava 2016).

En guise de conclusion

35Le mode d’apparition des discours sur la durabilité de l’éthanol dissimule en fait d’autres rapports sociaux objectivés au fil du processus d’expansion des cultures agro-énergétiques et, d’une manière plus générale, de l’agrobusiness brésilien. Il recouvre un éventail plus large de transformations qui passent par : i. la modification des relations de travail ; ii. l’augmentation du prix de la terre et l’avancée de l’agriculture dans des régions auparavant occupées par des zones de protection environnementale et/ou des populations traditionnelles ; iii. les nouveaux mécanismes d’action de l’État par l’entremise de ses politiques agricoles (financement, négociation des dettes, etc.) et agraires (y compris les politiques différenciées et territoriales) ; iv. la participation toujours plus importante du capital international à l’acquisition de propriétés rurales ; v. un processus de redéfinition des exportations ; vi. la permanence d’une forte concentration foncière ; vii. l’émergence de nouveaux acteurs en milieu rural (agriculture familiale, bénéficiaires de la réforme agraire, etc.) ; viii. l’éclosion de nouveaux conflits ; etc. (Leite & Sauer 2014).

36Si l’on sépare et inclut/exclut de manière sélective les aspects réels qui composent le discours sur l’agro-énergie, les lignes directrices décrites plus haut peuvent être interprétées dans le contexte d’un système symbolique qui, en tant qu’instrument de connaissance et de communication, « exerce un pouvoir structurant parce qu’il est structuré » (Bourdieu 1989). Elles jouent ainsi un rôle politique d’imposition ou de légitimation de catégories classificatoires qui répondent aux intérêts d’une classe et finissent pas construire la réalité qu’elles décrivent. Les effets sur les territoires ruraux sont sans appel : entre 2003 et 2014, la surface plantée en canne à sucre a augmenté de 98% pour dépasser les 10,6 millions d’hectares (Unica 2016) dont plus de la moitié se trouve dans l’État de São Paulo, même si l’accumulation du capital s’amplifie surtout grâce à l’expansion des frontières agricoles qui avancent sur des zones d’occupation agroindustrielle récente où les terres sont moins chères. Entre 2007 et 2010, plus d’une centaine d’usines sucrières brésiliennes ont été impliquées dans des opérations de fusion/acquisition et, en 2010, le capital international contrôlait approximativement 50 usines, soit 22% du secteur au Brésil (Unica 2010).

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Notes

1 Le gouvernement brésilien avait déjà promulgué en 1931 un décret obligeant à mélanger de l’éthanol à l’essence importée et consommée dans le pays. En 1933, il créait l’Institut du sucre et de l’éthanol (Instituto do Açúcar e do Álcool – IAA). Celui-ci a pris depuis un ensemble de mesures destinées à doter le complexe sucrier brésilien de capacités suffisantes pour augmenter la production nationale (Szmrecsányi & Moreira 1991). En 1971, par exemple, l’IAA institua le Programme national d’amélioration de la canne à sucre (Planalsucar) en vue du développement à grande échelle de nouvelles variétés grâce à l’expérimentation et à la manipulation génétiques. Un autre pas fut franchi en 1975, avec le lancement du Programme national de l’éthanol (Programa Nacional do Álcool – Proálcool) pour promouvoir la consommation de ce carburant, principalement grâce à des subventions destinées à l’industrie automobile. À l’époque, le cours international du sucre était en chute, mais les exploitants avaient augmenté la surface cultivée et se retrouvaient face à des stocks conséquents. Outre l’intérêt évident des producteurs pour l’augmentation de la consommation de ce combustible, c’est bien le premier choc pétrolier de 1973 qui légitimera la création du programme (Ramos 2007).

2 Le terme « croyance » renvoie à la tradition inaugurée par Émile Durkheim et François Simiand, dans laquelle se situe Lebaron (2010) lorsqu’il donne une place centrale aux phénomènes de croyance collective liés à l’univers économique. Au lieu de représenter des marchés en équilibre où se rencontrent des acteurs rationnels aux objectifs simples, il les dépeint comme un champ en perpétuel mouvement traversé par des conflits aux multiples natures, avec des agents sociaux dotés d’histoires et de dispositions, et diversement situés dans l’espace social.

3 D’autres acteurs sociaux sont également pertinents dans ce processus, comme par exemple l’Union industrielle de la canne à sucre (União da Indústria Canavieira – Unica), la principale organisation patronale de la filière (voir Gameiro 2017).

4 Affirmer que l’image de l’éthanol durable se base sur des discours environnementaux et que ceux-ci ont émergé dans les années 1960-70 ne revient pas à dire que les formations discursives liées à l’éthanol étaient déjà à cette époque justifiées par son caractère « vert » – un risque que l’on court en comparant les années 1970 de l’émergence internationale de la problématique environnementale avec les années 1970 de la première phase d’expansion de l’éthanol sur le marché brésilien (programme Proálcool).

5 Physicien, professeur en retraite de l’Institut de l’énergie et de l’environnement (IEE) de l’Université de São Paulo (USP), où il a occupé le poste de recteur (1986-1990), il a également été secrétaire d’État à la Science et à la Technologie (1990-1991), ministre de l’Éducation (1991-1992) et secrétaire d’État à l’environnement du Brésil (1992). Son nom est devenu synonyme de « défenseur du secteur de l’énergie sucrière ». Il a été nommé en 2007 par Time Magazine parmi les treize « Héros de l’environnement », dans la catégorie Leaders et visionnaires. Il a pris la tête de la Fondation de soutien à la recherche de l’État de São Paulo (Fapesp) en 2015, avant de recevoir le titre de Professeur émérite de l’USP en 2016.

6 Il fut secrétaire de l’État de São Paulo à l’Agriculture en 1993-1994, époque à laquelle il créa la foire Agrishow de Ribeirão Preto dont le maire d’alors, Antônio Palocci Filho, du Parti des travailleurs (PT), recommanda sa nomination au MAPA.

7 Département de conseil technique et de recherche appliquée de la Fondation Getulio Vargas.

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Pour citer cet article

Référence électronique

Mariana Bombo Perozzi Gameiro, « Les stratégies discursives du ministère de l’Agriculture dans le processus de verdissement de l’éthanol au Brésil », Brésil(s) [En ligne], 16 | 2019, mis en ligne le 30 novembre 2019, consulté le 20 février 2020. URL : http://journals.openedition.org/bresils/5894 ; DOI : https://doi.org/10.4000/bresils.5894

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Auteur

Mariana Bombo Perozzi Gameiro

Docteure en sociologie (Université Fédérale de São Carlos et École des hautes études en sciences sociales – UFSCar/EHESS), Mariana Bombo Perozzi Gameiro est post-doctorante à l’Université de São Paulo (USP).

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