Soyez certains que ce ne sera ni la pluie, ni le gel, ni la mauvaise humeur, ni le Congrès national ou le pouvoir judiciaire mais seulement Dieu qui pourra nous empêcher de faire en sorte que ce pays occupe la place éminente qui lui revient.

Président Luiz Inácio Lula da Silva, Discours à la Confédération nationale de l’industrie (Brasília, 24 juin 2003)

1Une génération d’historiens et de politistes, dont je fais partie, a été formée au Brésil durant les années 1970. Elle a pu mettre à profit les analyses construites à cette époque sur les succès et les échecs de la politique nationale au cours de la période démocratique de 1945 à 1964, dénommée « République de 1946 » en hommage à la constitution promulguée cette année-là. Il s’agissait d’une lecture adoptant une perspective académique fondée sur des recherches empiriques, des méthodes quantitatives et le dépouillement d’archives. Elle n’adhérait pas directement aux positions des partis de gauche car il n’était simplement pas possible de le faire au grand jour durant le régime politique adopté par le pays en 1964. Les enseignements de cette époque nous conduisaient à ne pas considérer a priori le pouvoir législatif brésilien ou les partis politiques comme des lieux légitimes de représentation ou des instances effectives de décision, que ce soit avant ou après le coup d’État. Parallèlement, ils préconisaient la supériorité de l’État par rapport à la société, et la nécessité d’une plus grande autonomie de l’exécutif.

3Réexaminer ce débat aujourd’hui est aussi, pour les chercheurs de ma génération, un exercice de mémoire. C’est la raison pour laquelle j’utiliserai des travaux qui ne sont pas les plus fréquemment retenus pour analyser l’expérience libérale de 1946 et son échec (coup d’État de 1964) mais qui marquèrent une grande partie des personnes qui fréquentèrent les facultés de sciences sociales et les départements d’histoire au cours des années 1970 ou qui s’efforcèrent de comprendre ce qui se passait alors dans la politique brésilienne. J’espère aussi montrer que la plupart de ces études se limitaient à l’examen de l’action du Congrès : son expression économique, sa base en termes de classes son idéologie conservatrice et le clientélisme dont il faisait preuve. Autant de caractéristiques considérées par ses critiques comme étant éloignées de ce dont le Brésil avait besoin pour mener à bien un projet de développement indépendamment des contenus spécifiques qui lui seraient attribués. Ces études, généralement de type normatif, s’employaient à détailler comment les classes sociales et les partis devaient dorénavant se comporter ou comment ils auraient dû l’avoir fait dans le passé. Pour reprendre l’aphorisme de Clarice Lispector – « nous sommes ce qui nous manque » – le Congrès était tenu pour ce qu’il ne serait pas parvenu à devenir. En conséquence, pour ces divers auteurs, le pouvoir législatif aurait dû opter pour une autre voie en fonction de ses options de classe ou de clientélisme. Inutile de dire qu’il n’y avait pas de convergence quant à la voie qui aurait dû être suivie, ni sur la légitimité de ce pouvoir en tant qu’instance de représentation de la société.

4À lire tous ces ouvrages mais aussi à écouter ceux qui ont vécu cette époque, le pouvoir législatif fut le grand vaincu de 1964. Pire que cela, ce destin avait sa raison d’être, il n’était pas fortuit : pour les uns le Congrès constituait un obstacle au développement, alors que pour les autres, intellectuels et acteurs politiques de toutes nuances idéologiques, il avait été une dangereuse zone d’incertitude électorale.

6Je voudrais enfin préciser que cet article ne vise pas à dialoguer avec les seuls spécialistes. Cinquante ans après le coup d’État, il est important d’en raconter l’histoire aux nouvelles générations. Cette révision a aussi, à mon avis, un caractère normatif évidemment différent des idées qui régnaient à l’époque et au cours des années qui ont suivi. En d’autres termes, reconsidérer ces faits un demi-siècle plus tard renvoie à la nécessité de mieux comprendre l’exigence du « plus jamais ça », qu’il s’agisse des coups d’État ou des dictatures de tous types.

Observations méthodologiques

7Il n’est pas ici question de revoir toute la littérature produite sur le coup d’État, ni d’examiner tout ce que les auteurs cités ont écrit à ce propos. J’ai fait des choix pour mettre en évidence, avec force, que même parmi les travaux considérés comme académiques, on s’est fréquemment contenté d’examiner le rôle du pouvoir législatif. Je ne pourrai pas non plus faire, en quelques pages, un compte rendu bibliographique de tout ce que ces chercheurs ont écrit à propos du pouvoir législatif ni de ce qu’ils ont produit lors de révisions postérieures. J’ai choisi quelques auteurs et certains de leurs textes en guise d’exemples. Ils peuvent avoir changé d’avis, révisé leurs positions, mais ceci n’est pas le sujet de cette étude. Je ne fais pas ici de biographies intellectuelles.

9On peut aussi rappeler que les textes examinés ici, de même que beaucoup d’autres qui ne le seront pas, montrent clairement la centralité du thème du développement économique dans le discours politique. Souvent la politique n’était conçue que comme instrument-clef de ce développement, lui-même en général compris comme croissance de l’industrie et du PIB au service de certaines classes. La bibliographie sélectionnée manifeste un fort trait économiciste dans sa façon d’analyser les institutions politiques, plus particulièrement les partis et le Congrès. Ces derniers agiraient en effet comme les représentants des classes et intérêts économiques particuliers, parmi les plus puissants, et seraient une entrave à l’expansion de la représentation des intérêts économiques et sociaux des « secteurs populaires ». Comme le note Miranda (2012, 6) :

Les explications des raisons de la délégation à l’exécutif des prérogatives de l’action politique, que l’on trouve dans la littérature brésilienne, varient selon la période en examen et la perspective adoptée : durant le régime militaire, elle aurait été stimulée par la complexité des décisions à prendre et l’urgence de leur adoption (Barros 1975) ou par les limitations imposées au débat par les décisions prises sur les politiques de développement (Mendes 1975). Elle aurait été maintenue, en 1988, pour « éviter les “déficiences historiques” du Congrès : sa lenteur et son manque de connaissances spécialisées pour prendre des décisions » (Figueiredo & Limongi 2006, 275) ou en vertu de « l’[i]nertie institutionnelle ou, plus techniquement, [de] la nature path dependence des pouvoirs aux mains de l’exécutif et des dirigeants des grands partis qui lui étaient alliés » (Santos 2006, 282). Urgence et complexité des décisions, absence de connaissances spécialisées et lenteur sont liées aux problèmes de marchandage qui, selon Carey & Shugart (1998), stimulèrent aussi la forte délégation de pouvoirs à l’exécutif, plus ou moins en rapport avec la configuration du système des partis.

10De fait, les relations entre l’exécutif et le législatif sont l’un des thèmes les plus analysés par la science politique, que ce soit en système présidentialiste ou parlementariste. Le pouvoir d’influence et de décision de chacun d’eux, de même que leur représentativité, se trouvent au centre des discussions.

12Cela nous entraîne vers un autre thème important des années 1970, en particulier en ce qui concerne l’Amérique latine : celui des relations de la technocratie avec la politique. Ce débat avait mis en évidence la survalorisation de l’exécutif car, lorsque l’on mentionnait la technocratie, il s’agissait surtout d’un ensemble de techniciens et spécialistes, à la formation solide, à disposition du président et choisis par lui pour mettre en œuvre des politiques de développement ainsi qu’un contrôle financier et fiscal. Les technocrates étaient généralement tenus pour des acteurs plus aptes à réaliser les réformes voulues par l’exécutif, leur examen par le Congrès souffrant de lenteurs et causant par conséquent des retards dans le processus de prise de décision.

13C’est exactement de cette façon que Roberto Campos (1975, 36), ministre des Finances et du Plan du gouvernement du général Castelo Branco (1964-67) décrivait le Congrès en 1974, pendant la dictature :

Il y a peu de doutes que, dans le cas du Brésil, avant les modifications constitutionnelles promues par la Révolution de 1964, le Congrès s’était transformé en « fabrique d’inflation » en multipliant les dépenses et en « facteur de distorsion » d’investissements du fait de son hypersensibilité aux pressions régionales capables de détruire la cohérence et l’équilibre des plans et programmes. De ce fait, la double contrainte imposée à l’activité législative – interdiction d’augmenter les dépenses et de voter de nouveaux projets sans spécifier les recettes correspondantes – naquit des leçons utiles de l’expérience, et non de caprices futiles de technocrates.

14Selon ce ministre « quatre facteurs techniques » auraient, dans les années 1970, expliqué la nécessité de revoir le rôle des parlements de façon à limiter leur pouvoir : la complexité de l’économie qui exigerait des compétences spécifiques ; le fait que le pouvoir exécutif possèderait de meilleurs cadres que le pouvoir législatif ; la nécessité de prendre rapidement des décisions ; l’intérêt de préserver le caractère secret des choix gouvernementaux en politique extérieure (Campos 1975, 37).

15Vers le milieu des années 1970 un consensus est né autour de l’idée que, dans les pays en développement, le législatif serait le pouvoir le plus vulnérable, peut-être même un pouvoir superflu. La capacité des sociétés à se transformer était alors entendue comme une responsabilité de l’exécutif. Ce fut le sujet d’un livre important, publié en 1975, O Legislativo e a tecnocracia, né d’un séminaire international qui s’était tenu à Rio de Janeiro (Mendes 1975).

16À cette occasion, Robert Packenham (1975) s’interrogea sur les possibles conséquences de l’action du législatif sur le système politique, économique et social des pays en développement. Il conclut qu’aucune position ne pourrait être définie a priori. Des pouvoirs législatifs faibles ou forts pourraient également soutenir le « progrès » selon les fonctions qui leur seraient attribuées et les demandes formulées. De même, des législatifs forts pourraient affermir le provincialisme et les élites. Cependant rien, à son avis, ne condamnerait le législatif à être l’ennemi du développement. Plus encore, les sociétés qui faisaient le pari de la voie libérale devraient en faire un bastion effectif du pouvoir. Lors de ce congrès, Carlos Astiz (1975) défendit la thèse selon laquelle la croissance de la technocratie avait occulté les réalisations du législatif, comme le démontraient plusieurs indices. De fait, la technocratie était un thème très cher à toutes les analyses politiques réalisées alors.

17Dans le cas du Brésil de 1964, pays sans tradition libérale, le système représentatif avait souffert de dénigrements répétés qui favorisaient les arguments valorisant experts et technocrates. D’un côté la démocratie représentative était critiquée car elle permettait l’accès au pouvoir de dirigeants démagogues, élus par une population peu éduquée. De l’autre, elle était conçue comme le réduit de forces conservatrices qui manipulaient le vote des moins éclairés. En sus, l’exigence de connaissances spécifiques amenait à la survalorisation des techniciens considérés comme des acteurs « neutres ». En conséquence, le législatif paraissait voué à ne devenir qu’un pouvoir formel dont on pouvait se passer, voire un pouvoir indésirable.

18Les intellectuels brésiliens, toutes tendances confondues, critiquaient l’action du Congrès durant la période qui précéda le coup d’État de 1964. On attendait du pouvoir exécutif qu’il mette en œuvre sa capacité à désigner des équipes « compétentes » pour faire face aux défis qui se posaient au pays. Rapidité dans la planification, pouvoir de décision efficace, capacité de commandement, saine gestion des dépenses étaient autant de qualités attribuées à l’État dont on attendait même qu’il devienne, le cas échéant, un entrepreneur, investissant et exécutant des travaux. Le débat politique insinuait que les temps étaient à l’urgence. Il s’agissait d’un côté de freiner les forces conservatrices des élites qui empêchaient les réformes nécessaires au développement, de l’autre, de juguler l’influence communiste et tout ce qui pourrait mettre en échec l’idéal capitaliste occidental, il est vrai amputé de sa dimension politique libérale.

19Le Congrès fut donc victime du sentiment d’urgence qui prévalait alors. Rares étaient ceux qui, dans les cercles académiques, le défendaient en tant qu’institution digne de crédibilité. Cette interprétation ne fut pas exclusive du Brésil. Il s’agissait, en fait, d’un grand débat au sein des pays en développement durant une période de profonde radicalisation idéologique. De cette fausse opposition entre « droite » et « gauche », le législatif fut le grand perdant et, avec lui, la démocratie brésilienne qui se priva, durant vingt-et-un ans, de l’un des principaux espaces institutionnels pour la représentation des intérêts, l’expression des conflits et des rêves de la société.

20Le pays retrouva la démocratie mais, comme dans la plupart des pays présidentialistes, la concentration des pouvoirs resta aux mains de l’exécutif, toujours conçu comme un lieu plus adéquat pour la prise de décisions.

Politique et croissance économique

21Pour ce qui est de la croissance, on peut commencer par Carlos Estevam Martins s’exprimant avec assurance et sans ménagements à propos de l’échec de la démocratie représentative en 1964 :

Si l’on tient compte des analyses des années 1960 et, sans vouloir les reproduire ici dans tous leurs détails, il me semble que le cœur de la problématique politique instaurée à l’époque et résolue [souligné par nous, MCA] en 1964, peut se résumer ainsi. Un nouveau modèle d’accumulation, en contradiction avec le modèle de développement jusqu’alors en vigueur, s’accrocha au flanc du système économique. Il entreprit aussitôt de percevoir ses droits à la citoyenneté politique, avec une telle insistance qu’il n’était déjà plus possible à l’État et aux autres intéressés de continuer à repousser la décision fondamentale quant aux choix des forces auxquelles on pouvait confier un rôle hégémonique au sein du bloc au pouvoir sous prétexte de compromis successifs et d’arrangements les plus insensés. Il fallait choisir la coalition national-populiste, sa mise en œuvre des reformes de base et sa radicalisation de la lutte anti-impérialiste ou la coalition international-modernisatrice arrivant au pouvoir par un coup d’État et par la destruction de l’appareil national-populiste. (Martins 1977, 203-204).

22En d’autres termes, un secteur moderne et dynamique de l’économie avait produit une nouvelle réalité urbaine, une population plus attentive au respect de ses droits. Cet état de fait mettait en danger les bases du modèle de développement agrarien, concentrateur et facteur d’exclusion. Pour que le capitalisme brésilien continuât à prospérer, il fallait implanter une voie autoritaire de développement qui mît fin aux menaces provenant de l’exigence de satisfaction des droits sociaux. Cette thèse sera, par la suite, longuement soutenue par Guillermo O’Donnel dans son analyse de l’État bureaucratique autoritaire (1982).

23Toujours selon Martins évoquant l’opinion des secteurs hégémoniques, pour que l’économie continuât de croître, « les masses populaires devaient être exclues du jeu du pouvoir, car les groupes dominants ne pouvaient constituer une coalition capable de diriger [souligné par l’auteur] les travailleurs ». Il continuait en expliquant : « [Là où ce] n’est pas possible, il n’y a pas d’hégémonie bourgeoise ; et là où il n’y a pas d’hégémonie bourgeoise, il faut que s’installe la dictature ouverte d’une classe » (Martins 1977, 214-215). Selon cette perspective, le Brésil souffrait d’un déficit structurel dans le processus de formation et de reconnaissance des classes sociales. En d’autres termes, la formation de ses structures sociales restait inachevée, minée par les résidus de « retards » qui voisinaient avec certains traits modernes, empêchant que les clivages entre les classes deviennent politiquement visibles. Selon cette perspective, encore, les partis étaient conçus comme l’expression des classes sociales et, dans la mesure où les classes étaient à peine ébauchées, la représentation des partis se trouvait elle aussi fragilisée.

24Tout en faisant preuve d’une approche économiciste pour expliquer le coup d’État de 1964, Martins concluait que les structures politiques du pays n’auraient pas pu concilier de façon vertueuse trois réalités tenues pour avérées : un secteur économique agraire et conservateur, un secteur économique dynamique et moderne et, finalement, de nouvelles exigences en termes de citoyenneté propres à la société industrielle. Le Congrès, bien que conçu par tous comme le locus de la représentation ainsi que de l’administration des conflits et des intérêts de la société, serait demeuré, au Brésil, en marge du processus de modernisation, restant le plus souvent fidèle aux bases rurales conservatrices. Du fait de l’inertie des parlementaires et des partis, la politique se serait séparée de l’économie. Donnant au Brésil la croissance comme unique destin, on en déduit que le Congrès se serait transformé en obstacle à cette dynamique. Comme le dirait Celso Furtado (1965a), il était un obstacle politique au développement économique.

25Pour Furtado (1977), les transformations libérales dans le pays se produisirent de façon tardive et chaotique, ce qui ouvrit les portes aux classes moyennes pour entrer en politique de façon désordonnée, donnant voix à des revendications libérales contraires aux intérêts agrariens. Les classes sociales en jeu ont défini des idéologies opposées et, de ce fait, les classes moyennes sont apparues comme se situant au centre des demandes démocratiques. Selon d’autres analyses, elles étaient toutefois les piliers du conservatisme.

27Dans ce sens, le coup d’État de 1964 apporta une solution au problème de l’accumulation capitaliste au Brésil et intensifia le processus de la révolution bourgeoise (Fernandes 1974), révolution nécessaire selon une grande partie des auteurs pour accéder à une étape supérieure de développement.

28L’interprétation renvoyant aux relations de forces entre classes et à l’incapacité d’une classe, dominante du point de vue économique, de s’organiser en termes politiques, fut amplement exploitée même si, certains chercheurs, comme Luciano Martins (1968) par exemple, attiraient l’attention sur le fait qu’il n’y avait pas de dichotomie d’intérêts entre entrepreneurs ruraux et industriels, conservateurs et modernes.

29Pourtant, la thèse prédominante restait la même : les classes sociales au Brésil étaient inorganiques et, de ce fait, le pays avait un pouvoir législatif faible et peu attentif aux exigences du développement. L’État (c’est-à-dire l’exécutif) avait à assumer la tâche de construire la croissance capitaliste dans « le sang, la sueur et les larmes ». La thèse, très populaire à l’époque dans divers pays, supposait selon Sen (2010) un processus de croissance fondé sur un faible niveau de bien-être, de grandes inégalités et un régime autoritaire contre la promesse d’un monde qui, théoriquement du moins, serait meilleur demain.

30Selon Weffort (1977), l’entrée des masses en politique élimina le projet des représentants libéraux de construire une démocratie libérale au Brésil. Le populisme ébranla les règles traditionnelles de l’intégration politique (partis « organiques ») et conféra une notoriété nouvelle aux masses urbaines et rurales. Il mit en évidence des personnalités charismatiques et attira une bonne partie de l’électorat vers des « aventures » électorales. En témoigne l’extrait de Revista Anhembi cité par Weffort, décrivant l’euphorie populaire favorable à la candidature de Vargas à la présidence de la République, le jour des élections de 1950 :

Le 3 octobre, à Rio de Janeiro, un demi-million de misérables, analphabètes, mendiants affamés et en haillons, aux esprits obtus et ayant de bonnes raisons d’avoir du ressentiment, des individus transformés par l’indigence en hommes grossiers, mauvais, revanchards, descendirent des collines au son de la chanson de la démocratie gueulée des fenêtres et des automobiles, afin de voter pour le seul espoir qui leur restait : celui qui se proclamait le père des pauvres, le messie-charlatan. (Weffort 1977, 71. Apud Revista Anhembi 1 (1), décembre 1950)

31Cette phrase ne peut laisser supposer que le président de la République soit le dirigeant du Brésil moderne votant contre un Congrès qui représentait le retard. Elle suggère au contraire que les électeurs de la ville et de la campagne votaient aussi mal les uns que les autres. Or, si l’électeur vote mal, le gouvernement représentatif perd sa raison d’être.

34Les positions d’Octavio Ianni s’inscrivent dans la même perspective. Définissant le populisme comme « une stratégie politique de développement économique » adoptée par certains milieux de la bourgeoisie (Ianni 1971b), l’auteur explique le coup d’État de 1964 comme la manifestation de l’épuisement de la politique de masse. Celle-ci serait devenue une menace pour la société agraire traditionnelle. La crainte d’une demande croissante de droits pour les travailleurs agricoles aurait provoqué l’union des bourgeoisies rurales et industrielles pour un projet autoritaire. Le coup d’État serait donc le résultat d’une dynamique économique et de classe qui poussa, une fois de plus, le Congrès à un rôle secondaire.

35La source de la crise se trouvait dans l’incompatibilité entre la démocratie représentative et les intérêts économiques de classe, les politiques publiques et la croissance économique accompagnée de la distribution du revenu et de la défense de l’économie nationale. En somme, du fait de sa tendance conservatrice, de sa passivité et de son manque d’habileté, le Congrès constitua un problème supplémentaire dans la crise de 1964, plutôt qu’une solution.

36Il faut rappeler, même rapidement, que cette thèse soutenant que la politique parlementaire se tint à distance et gagna en autonomie par rapport aux intérêts économiques de la société, suppose certains paradigmes d’interprétation difficiles à soutenir. Elle ne tient pas compte de différents facteurs : il était légitime qu’il y ait divers intérêts économiques ; le Congrès, bien que résultant d’une proportionnalité imparfaite, était le produit d’une consultation populaire ; plusieurs candidats populaires urbains (ceux que l’on désigne comme populistes) ne représentaient pas nécessairement des propositions plus démocratiques ou progressistes et pouvaient également devenir des instruments de la politique clientéliste.

37La volonté politique des électeurs citadins, des travailleurs agricoles et des classes moyennes était souvent tenue pour la conséquence de manipulations ou caractérisée par son manque de rationalité. En d’autres termes, il était incompréhensible que des conflits légitimes puissent exister à l’intérieur de chaque groupe social ou classe et non pas seulement entre eux. Et l’on tenait peu compte de la dynamique institutionnelle des organisations. Dans ce sens, l’État devenait une entité quasiment mythique, doté de certitudes et fonctionnant avec précision ; et l’on oubliait le champ de conflits qu’il avait toujours été.

Planification et politique

39En analysant certains travaux consacrés à la planification économique, on constate la récurrence de l’idée que le Congrès, en tant que partie prenante du système de gouvernement, présentait des limitations structurelles. Il faut se souvenir que la thématique de la planification économique était cruciale au Brésil, des années 1930 aux années 1970, alors que la crise financière nationale et internationale réduisait les capacités d’investissement de l’État. Jusqu’à cette période, planifier était « moderne », que ce soit dans le capitalisme grâce à l’influence de Keynes, ou dans le socialisme, avec les plans quinquennaux en Union soviétique.

40Au Brésil, le président le plus fameux pour ses stratégies de planification fut Juscelino Kubitschek dont la gestion, comme celle de Getúlio Vargas, ce qui n’est pas un hasard, est l’une des expériences les plus étudiées dans notre histoire récente. Pour mener à bien son Programa de Metas [Programme d’action] qui proclamait « cinquante ans en cinq ans » soit un grand « bond en avant » comme Mao Tse Tung en Chine, Kubitschek fit usage de diverses « grammaires » politiques. L’auteur qui explique le mieux cette façon de faire est Nunes (1997) quand il décrit l’habileté du président à associer des modèles corporatifs, clientélistes et universalistes à une structure de commandement retranchée (bureaucratie ou administration parallèle). Selon ce point de vue, la stabilité politique dépendait du fait de conserver un équilibre entre ces trois modèles. Un président qui se serait incliné en faveur de l’un d’entre eux et au détriment des autres, aurait été condamné à faire face à des crises. La sagesse de Kubitschek aurait consisté à maintenir cet équilibre, au contraire de Vargas (1951-1954) et de João Goulart (1961-1964) qui auraient donné l’avantage à des intérêts corporatifs et relégué au second plan la négociation avec le Congrès et les ministères, qui eux exprimaient par excellence les lieux de la politique clientéliste.

41Maria Vitória Benevides a proposé l’une des premières analyses importantes sur le gouvernement de Juscelino Kubitschek. Elle justifie son explication à propos du surgissement et de la nécessité d’une administration parallèle, par la fragilité d’un Congrès « inorganique et indiscipliné » et par son incapacité à déléguer des pouvoirs à l’exécutif au moment où ce dernier était le foyer de la « force dynamique et créatrice » du pays :

Kubitschek comprit que les composants de la constitution de 1946 étaient épuisés. Celle-ci, considérée comme « rétrograde » car nourrie d’un « libéralisme irréaliste » (en un siècle où l’intervention de l’État dans l’activité économique était une fatalité inexorable), interdisait la délégation des pouvoirs, ce qui signifiait enchaîner l’exécutif – dans sa force dynamique et créatrice – aux caprices d’un législatif inorganique et indiscipliné du fait de la pluralité de la représentation des partis. Ainsi, Kubitschek créa des instruments extraconstitutionnels, une façon subreptice d’obtenir la délégation de pouvoirs pour la réalisation de son programme d’action, ce qui aurait été impossible en passant par les processus législatifs traditionnels, caractérisés par de longues négociations, les entraves placées par l’opposition, etc. (Benevides 1976, 226)

42Un peu plus loin l’auteur conclut : « La stratégie était rationnelle et efficace. Cependant, en tenant les forces politiques qui appuyaient le gouvernement à distance du processus de décision dans la politique économique, elle augmentait graduellement la prépondérance de l’État sur la société civile. » (Idem). De cette façon, le remède aggravait la maladie. Plus encore, la stabilité du régime dépendait, non pas de la qualité des institutions mais du mérite personnel du président, de sa capacité à traiter avec des intérêts divers et des approches anachroniques qui empêchaient la réalisation de son programme de gouvernement. L’habileté de Kubitschek à négocier avec les militaires est soulignée, car ceux-ci, en tant qu’institution, avaient gagné en importance dans l’espace politique depuis la proclamation de la République. Ils fonctionnaient comme arbitres, decision makers ou veto players. D’une façon ou d’une autre, les forces armées étaient l’acteur politique le plus important pour ceux qui voulaient arriver au pouvoir ou s’y maintenir. En 1964, les militaires, malgré leurs conflits internes, en vinrent à l’exercer directement avec le consentement du Congrès et d’une bonne partie de la société.

43Les difficultés à planifier l’économie d’un pays avec un Congrès archaïque est le thème d’un autre livre d’Octávio Ianni (1971b). Il défend que « le divorce entre le pouvoir législatif et le pouvoir exécutif » constituait l’un des principaux dilemmes des années précédant 1964. Le Congrès était dominé par des représentants de la « société agrarienne ». À son avis, pour une bonne partie des membres du Congrès,

[…] le pouvoir politique avait ses racines dans la propriété de la terre. D’autre part, l’exécutif était fortement influencé par les intérêts et valeurs de la société urbaine industrielle. Pour les gouvernants [c’est-à-dire pour l’exécutif], le pouvoir politique aurait dû se fonder sur le capital industriel au lieu de la propriété foncière. Ce n’est pas un hasard si l’idéologie de certains dirigeants (surtout Vargas et Kubitschek) faisait de l’industrie le synonyme du progrès. (Ianni 1971b, 195-196)

44De plus, pour cet auteur, dépasser cet antagonisme aurait exigé aussi une redéfinition du rôle du pouvoir législatif. Le développement dépendait d’une bonne dose de planification, le gouvernement Vargas en avait donné la preuve dans les années 1930 et 1940, années d’autoritarisme, ce qui ne constituait pas un hasard. Dans la mesure où l’exécutif perdait ses forces pour imposer un plan de développement, comme cela s’était passé avec João Goulart et son Plan triennal élaboré par Celso Furtado, la crise s’accentuait. Pour Ianni, ce plan, « première tentative de planification globale et globalisante », avait échoué car au même moment et avec rapidité s’approfondissait « le divorce entre le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif ». Ce dernier aurait fait alliance avec la société agrarienne, l’économie exportatrice de biens primaires et aurait eu « une vision rhétorique et fragmentaire des problèmes économiques, monétaires, de taux de change et fiscaux du pays » (Ianni 1971b, 214).

45Selon Ianni, l’adoption d’un plan global de développement suppose « l’hégémonie de l’exécutif » et le renforcement des organes de planification face aux autres instruments du gouvernement. C’est dire qu’il exigerait la formation d’une « technostructure qui permettrait de concrétiser l’hégémonie de l’exécutif » (Ianni 1971b, 215). C’est pour cette raison que le Plan triennal fut un échec, car il proposait de conférer à l’exécutif et surtout aux organes de planification un pouvoir bien supérieur à « celui qu’aurait pu supporter la structure de pouvoir en vigueur dans le pays à l’époque » (Ianni 1971b, 216). Jânio Quadros et João Goulart auraient fait en vain « le possible et l’impossible » pour s’imposer au Congrès. La grande manifestation de Goulart à la station Central do Brasil, fin mars 1964, en auraient été l’apogée. À cette occasion on chercha à assimiler le pouvoir de l’État au président de la République. Brizola, cité par Ianni (1971b, 218-219), l’énonce de la sorte : « Le Congrès ne donne rien au peuple, car il n’est pas associé aux aspirations du peuple brésilien ». Puisqu’il ne parvenait pas à se décider en faveur du peuple, l’issue serait de transférer le pouvoir directement au président de la République qui avait été élu par un vote majoritaire et serait par conséquent le représentant légitime des intérêts populaires (Idem).

46En examinant la Constitution de 1946, Ianni fait la critique de la démocratie formelle :

Elle ne conférait pas une ample liberté d’action et de décision au président. Au contraire, elle partageait les responsabilités les plus importantes entre le pouvoir législatif et l’exécutif. En raison de l’idéologie dominante parmi les constituants de 1946 et, aussi, en conséquence des expériences négatives durant la dictature de l’Estado Novo (1937-1945), la Constitution de 1946 portait fortement la marque de principes libéraux, d’idées de démocratie représentative. Elle avait en particulier pour base le principe d´une juste division entre les pouvoirs. (Ianni 1971b, 219)

47Pour cet auteur, la capacité de planifier était la condition même du développement et devrait être la fonction d’un pouvoir exécutif fort puisque le Congrès se contentait d’un modèle ancien de défense des intérêts agrariens. Dans ces conditions, la « juste division des pouvoirs » perdait tout sens. Dans la mesure où le Congrès devenait plus réactif à la capacité gestionnaire de l’État par l’intermédiaire de la présidence de la République, la crise entre les pouvoirs augmentait. La recherche d’une solution pour développer la croissance industrielle déboucha en fin de compte sur le coup d’État de 1964 qui allait concentrer le pouvoir de planifier dans les mains d’un président jouissant de la confiance des milieux s’opposant à une politique de plus large participation sociale.

48Dans ces analyses, la croissance économique était intrinsèquement liée à la planification. Cette dernière aurait été liée à la capacité de décision de l’État au moyen de l’action du pouvoir exécutif, comme cela s’était passé durant les gouvernements Vargas, surtout le premier (1930-1945). À cette époque, Vargas fit usage de pouvoirs exceptionnels pour implanter un modèle de développement. Durant sa seconde présidence (1951-1954), il utilisa largement des structures parallèles de commandement (administration parallèle) pour contourner les obstacles qui se dressaient sur la voie de ses projets économiques. Juscelino fit de même, mais il possédait la capacité personnelle de faire taire les critiques et de concilier des intérêts contradictoires. Jânio et Goulart ayant tous deux reconfiguré ce procédé à leur manière pour des raisons électoralistes créèrent les possibilités d’une crise de confiance entre leurs pairs (au sein du système politique) et dans les cercles militaires.

50Le livre le plus important sur le Plan d’action de Juscelino Kubitschek est celui de Celso Lafer, publié en 2002 et résultat d’une thèse soutenue en 1970 dans le département de sciences politiques (Government) de Cornell University, à l’époque amplement diffusée dans les milieux universitaires brésiliens. Elle fut suivie d’un autre livre de poids, O sistema político brasileiro (1975), dans lequel le thème de la planification économique est analysé ni de manière déterministe, ni à partir de la condamnation de l’un ou l’autre des systèmes idéologiques ou composition de classes du pouvoir.

52Dans cette conception, ce n’était pas la centralisation de la planification aux mains de l’exécutif qui déséquilibrait la coexistence entre les deux pouvoirs. Ce que l’auteur démontre c’est que l’administration publique au Brésil, nécessaire à la promotion d’un plan de développement, était très timorée. L’inertie et les entraves s’expliquaient, en grande partie, par les résistances venues de ses réduits corporatifs qui s’allièrent souvent au Congrès pour défendre le statu quo. La possibilité de constituer une machine publique professionnelle, recrutée sur la base du mérite, était bien éloignée de la réalité. Le service public, sensible aux demandes des clientèles et des tendances corporatistes, réagissait aux processus innovants de l’administration. De ce fait, pour ne pas contrarier les intérêts incrustés au sein de l’État, Juscelino aurait suivi le Vargas élu en 1950 et recouru à une administration parallèle, important dans l’appareil de planification de l’État ce qu’il y avait de meilleur dans l’intelligentsia brésilienne.

53Dès les années 1950 « les pressions de la politique clientéliste étaient suffisamment fortes pour faire obstacle à toute tentative de réformer globalement l’administration » (Lafer 2002, 82). Les organes associés au statu quo rendaient difficile la « programmation effective de nouvelles mesures de planification économique » (Idem, 83). Ainsi, durant le mandat de João Goulart, l’efficacité bureaucratique fragile de ce gouvernement, liée au fort pouvoir de pression politique des syndicats du service public, créèrent des problèmes inhabituels. Cet auteur considère que, lorsque l’on veut comprendre les difficultés de planification dans le pays, le thème de l’administration du secteur public doit être pris en considération. Il ne s’agirait pas seulement de cohabiter avec le clientélisme ou de lui céder, mais aussi d’être attentif à la bureaucratie qui, selon Weber, jouit d’autonomie comme objet d’étude, mais ne peut pas être séparée du champ politique qui lui donne son orientation.

Partis, élections et démocratie

54Les travaux de Celso Lafer échappent au vieux paradigme des classes considérant le Congrès comme un espace de représentation du « retard », de ce fait sans valeur politique. Ce ne sont pas les seuls. Le livre innovateur de Gláucio Ary Dillon Soares (1973) est venu modifier radicalement la façon d’étudier les partis au Brésil. Gláucio utilisait des méthodes de recherche quantitatives inédites et démontra que la thèse selon laquelle le Congrès était le lieu du « retard » n’était pas justifiée. Ses analyses révèlent que les groupes parlementaires les plus nettement en ascension au Congrès étaient ceux des partis tenus pour populaires, surtout le Parti travailliste brésilien (PTB), alors que les partis traditionnels comme l’Union démocratique nationale (UDN) et le PSD perdaient toute leur substance. Le Congrès était aligné sur les changements politiques et démographiques de la société et, bien qu’il y ait une surreprésentation électorale des États les moins industrialisés, rien n’indiquait que le législatif soit un pouvoir réfractaire aux changements. Ceux qui étaient concernés par la composition du législatif créaient une zone d’incertitude électorale, typique des démocraties, particulièrement visible dans celles qui sont les moins institutionnalisées.

55S’éloignant des analyses mécanicistes et manichéennes tout en évitant un ton normatif, le livre de Maria do Carmo Campello e Souza (1976) a aussi joué un rôle important. Avec ce travail apparaît une nouvelle façon de considérer les limites de la République de 1946, d’en étudier le fonctionnement politique et d’analyser le système des partis au Brésil. Sur la base d’une série de recherches historiques, cette chercheure analyse l’expansion de l’action de l’État, surtout à partir des années 1930, et montre comment certains traits de centralisation furent conservés après la chute de l’Estado Novo qui, en ayant recours au modèle d’administration bureaucratique-rationnel, n’élimina pas les vieilles pratiques clientélistes de la première République. Continuité et changement seraient une marque de la période pré- et post-Vargas. De cette manière, deux des principaux partis qui surgirent après 1945, le PSD et le PTB, quoiqu’ils représentent des tendances économiques distinctes, constitueraient une façon d’articuler politiquement les intérêts des groupes les plus proches de l’État. Cela est dû au fait que le PSD réunissait principalement les oligarchies rurales et financières loyales à Getúlio Vargas pendant son premier gouvernement (1930-1945) et le PTB, de son côté, rassemblait les principaux dirigeants syndicaux de la structure corporative syndicale brésilienne créée et mise en fonction durant cette même période.

56Au contraire de la littérature qui existait jusqu’alors et en allant dans le sens de Gláucio Soares, Souza montre que les partis ayant surgi en 1945 furent créés d’en haut, par l’État, et que celui-ci les contrôlait. Toutefois, à mesure que les élections devenaient la règle de formation du pouvoir, ils gagnèrent un enracinement social. De cette façon, le Congrès, au lieu d’être le lieu du « retard », s’adapta peu à peu à la direction prise par une société qui s’industrialisait et s’urbanisait. Ainsi la crise politique de 1964 ne serait pas le produit de la confrontation entre un exécutif à base urbaine et un législatif à base agrarienne. En fait, au cours des élections présidentielles de 1945, l’exécutif profita toujours de fortes bases rurales car il dépendait d’alliances dans tous les États du Brésil.

57Le point fort du travail de Souza est la thèse selon laquelle, au Brésil, les partis n’exerçaient pas de « fonctions de gouvernement ». Ils étaient certes les instruments légitimes de représentation de groupes auprès de l’État mais ils se situaient plus du côté de ce dernier que de la société. Cette réalité aurait commencé à changer à la fin des années 1950 lorsque débuta un processus de plus fort enracinement social des partis. Souza propose toutefois une autre thèse importante à cet égard : il y aurait au Brésil une idéologie antipartis. Les élites, sous leurs différentes colorations, auraient partagé cette perception et n’auraient pas hésité, à certains moments, à utiliser des moyens violents du point de vue institutionnel : extinction de leurs propres partis chaque fois qu’ils suivaient des voies inattendues et devenaient des canaux légitimes de représentation sociale. Ce fut le cas en 1930, 1937, 1965 et 1979, années au cours desquelles, au moyen de mesures coercitives du pouvoir exécutif, les partis furent dissous et le système redéfini ou supprimé. Les élites auraient ainsi été gouvernées par une idéologie non libérale qui voyait dans le système des partis et dans le gouvernement représentatif un moyen non seulement peu efficace mais de surcroît corrompu. Ceci aurait débouché sur le renforcement de l’idéologie autoritaire qui se forma de façon consistante, au Brésil, à partir des années 1920.

58Au cours de l’expérience démocratique qui dura de 1946 à 1964, le contrôle des politiques de l’État, selon Souza, ne s’effectua pas par l’intermédiaire des partis. Au contraire l’État les aurait tenus en lisière pour qu’ils ne puissent menacer les intérêts structurés à ses côtés en tentant d’acquérir une représentativité. En diverses occasions, l’issue choisie fut leur extinction : si l’État et les partis étaient en conflit, on détruisait les partis. Une grande majorité des élites, de toutes tendances, accepta cette pratique car elle ne considérait pas les partis comme un moyen légitime de représentation et d’organisation de la participation politique. Pour elle, le Congrès était trop faible. En fait, il ne s’agissait pas de la fragilité structurelle des classes sociales mais du résultat d’une stratégie cohérente et consciente des élites elles-mêmes qui préféraient se situer au plus près de l’État plutôt que du côté de la société et des partis.

Conclusion

59Nous venons de voir que la littérature des années 1970 examinée ici, à l’exception d’un petit nombre d’auteurs, faisait état du manque de légitimité du pouvoir législatif. La thèse dominante était qu’il y avait une dichotomie entre les bases électorales des pouvoirs législatif et exécutif compris, respectivement, comme soutiens du retard et du progrès.

60Il faut souligner que la plupart des œuvres analysées ici étaient plus soucieuses de croissance ou de développement économique que de stabilité démocratique parlementaire. De plus, elles assumaient qu’il y avait inadéquation entre les modèles de démocratie représentative et les traditions rurales et oligarchiques de la société brésilienne, définies comme obstacle au dynamisme de l’économie.

62Pour revenir à notre point de départ, pour certains secteurs de gauche, le développement était la condition de la démocratie, de l’inclusion sociale. La nécessaire distribution des revenus impliquait l’augmentation de l’épargne interne. Pour que cela soit possible, le pays devait connaître la croissance. Dans ce but, il fallait un exécutif fort et une réduction de la pression clientéliste venant du législatif. La politique sociale serait la résultante du succès de la croissance économique qui saurait faire face aux obstacles politiques structurels au cas où les oligarchies resteraient fortes au centre du pouvoir.

63Pendant longtemps une vision gradualiste et séquentielle du développement prédomina : tout d’abord croître, ensuite distribuer. D’autre part, la littérature des années 1970 défendait l’idée claire, quoique sans base factuelle convaincante, que des intérêts agrariens et industriels n’étaient pas complémentaires et que les classes sociales étaient « inorganiques ». On privilégiait la thèse selon laquelle le législatif devrait être borné dans ses pouvoirs pour que les projets modernistes exprimés par le pouvoir exécutif puissent être mis en œuvre.

64On insista sur l’idée que le Congrès, dominé par le vote conservateur, avait fini par s’éloigner de la société, du processus politique et des nécessités économiques et sociales du pays. De même, l’argument selon lequel le pouvoir exécutif était plus sensible aux besoins et aux demandes de la population devint un jugement simpliste mais sans cesse répété.

65Comme on l’a vu, une autre partie de la littérature faisait déjà état du fait que le Congrès vivait un moment de restructuration : le groupe parlementaire du PTB était celui qui augmentait le plus grâce aux voix urbaines et populaires et à l’appui syndical. En 1964 le Congrès n’était plus tellement agrarien, et les présidents de la période 1945-1964 ne pouvaient tous être considérés comme des réformateurs, favorables à la solution des problèmes des secteurs les plus pauvres de la société.

66Le gouvernement le plus modernisateur et démocratique de cette période, celui de Juscelino Kubitshek (1956-60), mit en œuvre une politique progressiste inédite incluant des chantiers d’infrastructure, la création de la nouvelle capitale, Brasília. Il atteignit ses objectifs économiques, mais les secteurs de la santé, de l’habitat et de l’éducation ne connurent aucune avancée notable.

67Le climat de guerre froide n’était pas favorable à de grands projets sociaux, mais ces derniers ne figuraient pas non plus parmi les objectifs des élites « modernisatrices » qui firent du pays l’un des plus industrialisés du monde et aussi l’un des plus inégaux. Ce fut l’époque de valorisation des technocrates qui, comme on l’a vu, gagnèrent en notoriété. Parmi les diverses raisons de leur ascension, la plus fameuse était celle selon laquelle la croissance se ferait par des décisions rapides prises par ceux qui avaient le plus de compétences techniques sur les sujets à traiter. Les arguments pour leur hégémonie ne manquaient pas. De tous côtés, le pouvoir législatif était attaqué en tant que lieu de l’immobilité, du manque d’initiative, de la léthargie, des dépenses immodérées ou de l’esprit réactionnaire. Aucun des deux pôles du spectre idéologique ne le mit en valeur. Il n’était que superflu, voire obstacle, indépendamment de la voie que prenait la politique brésilienne.

68Si nous « sommes ce qui nous manque », ces travaux montrent ce qui fit défaut à nos élites politiques et intellectuelles : une vision plus solide de la façon dont le pays pouvait se développer en tant que démocratie politique et sociale, avec indépendance et contrôle des pouvoirs.

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