Inleiding

3Het is niet onze ambitie om een kant-en-klaar institutioneel model voor te stellen, zeker niet omdat meerdere oplossingen mogelijk zijn. Ons bescheiden opzet bestaat erin te herinneren aan het juridisch kader en de aandacht te vestigen op de onnauwkeurigheden, waarvan de meningsverschillen tussen het Grondwettelijk Hof en de Raad van State getuigen, teneinde een reflectieschema voor te stellen dat de communautaire dimensie van de kwestie terzijde schuift. Het gaat erom de organisatie van de bevoegdheden binnen het huidige institutionele bestel te herzien zonder de Grondwet en de wetten die ten grondslag aan het Belgische federalisme liggen, te wijzigen. We zullen denksporen aanreiken om onze stelling te verduidelijken en de aandacht te vestigen op een mogelijke tussenweg tussen de extreme standpunten. We spitsen ons denkwerk toe op de organisatie en verdeling van de bevoegdheden tussen het Gewest en de gemeenten. De evolutie van de gemeenschapsbevoegdheden (onderwijs,…) of de federale bevoegdheden (politie) in Brussel komt niet aan bod.

1. In het eerste deel stellen we vast dat, wat de verdeling van de bevoegdheden betreft, het recht geen enkel model bevoorrecht en in principe geen enkel scenario uitsluit, maar een te volgen richting aangeeft. De analyse wijst op de bijzondere aandacht die moet worden geschonken aan de gemeentelijke autonomie en bijgevolg aan het subsidiariteits- en evenredigheidsbeginsel, volgens welke het lokale niveau het niveau is waaraan de bevoegdheden in principe worden verleend. De hogere overheid die voornemens is om bevoegdheden aan het lokale niveau te onttrekken, is ertoe verplicht aan te tonen dat de inperking van de lokale bevoegdheid de efficiëntie verhoogt (subsidiariteit) en proportioneel is (evenredigheid). Noch de Grondwet noch het Handvest beletten de regionalisering van gemeentelijke bevoegdheden, maar ze schrijven wel voor dat elke bevoegdheidsoverdracht moet worden gemotiveerd op basis van een concrete analyse.

2. Deze argumentatie moet de sterke en zwakke punten van elk gezagsniveau verduidelijken, die in het kort geschetst worden in het tweede hoofdstuk.

3. In het derde deel peilen we aan de hand van vier vragen naar samenwerkingsmogelijkheden tussen het Gewest en de gemeenten, conform het subsidiariteits- en evenredigheidsbeginsel. Oefent het Gewest zijn cohesie- en coördinatiebevoegdheid ten volle uit? Zijn de gemeenten als bestuurlijke instelling zo efficiënt mogelijk georganiseerd? Worden overleg en samenwerking gemaximaliseerd? Moet de samenwerking tussen de gemeenten niet worden herzien om de kwaliteit van de dienstverlening te verbeteren en tegelijk de kostprijs ervan terug te schroeven? De eerste twee vragen handelen over de organisatie en de werking van de instellingen en over hun potentieel om te evolueren. De volgende twee vragen gaan over samenwerkingsmogelijkheden. Deze reflectie reikt denksporen aan om de organisatie van de instellingen te rationaliseren en samenwerking te bevorderen.

1. Het juridisch kader: de gemeentelijke autonomie legt een op het subsidiariteits- en evenredigheidsbeginsel gegronde argumentatie op

5Afgezien van enkele bevoegdheden die onder de federale overheid ressorteren, organiseert het Gewest de gemeentelijke instellingen. Het Gewest kan hun omvang en bevoegdheden wijzigen. Het Gewest regelt het toezicht en oefent het uit. Het heeft evenwel geen algehele vrijheid van handelen: het mag het principe van de gemeentelijke autonomie niet schenden. We herinneren aan de reikwijdte daarvan en wijzen op drie restricties.

1.1. Een principiële en transversale bevoegdheid

6De gemeentelijke autonomie heeft drie dimensies.

1. • 4 Grondwettelijk Hof, arrest nr. 89/2010.

   De Grondwet (art. 41) en de bijzondere en gewone wet geven een algemene definitie: de aangelegenheden van gemeentelijk belang vallen onder de bevoegdheid van de gemeenten. “Het beginsel van lokale autonomie veronderstelt dat de lokale overheden zich elke aangelegenheid kunnen toe-eigenen waarvan zij menen dat ze tot hun belang behoort en ze kunnen regelen zoals zij dat opportuun achten”4. Het Handvest inzake lokale autonomie (art. 3) bevat een analoge definitie van de gemeentelijke autonomie als “het recht en het vermogen van lokale autoriteiten, binnen de grenzen van de wet, een belangrijk deel van de openbare aangelegenheden krachtens hun eigen verantwoordelijkheid en in het belang van de plaatselijke bevolking te regelen en te beheren. Dit recht wordt uitgeoefend door raden of vergaderingen waarvan de leden zijn gekozen door middel van vrije, geheime, op gelijkheid berustende, rechtstreekse en algemene verkiezingen, en die over uitvoerende organen kunnen beschikken die aan hen verantwoording zijn verschuldigd.” De gemeenten kunnen zich op “transversale” wijze mengen in bevoegdheden die onder hogere gezagsniveaus ressorteren, zodra die bevoegdheden van gemeentelijk belang zijn. Voor de hogere gezagsniveaus vloeit daaruit de verplichting voort om de gemeenten in staat stellen hun bevoegdheden uit te oefenen.

2. De gedecentraliseerde overheden beschikken over de bevoegdheid om als eerste te bepalen wat onder het plaatselijk belang valt, en hebben een grote autonomie op het vlak van organisatie en beheer (waaronder het recht om samen te werken en zich te verenigen, alsook financiële draagkracht en autonomie).

3. Tot slot wordt de gemeentelijke autonomie gelijkgesteld met een regel voor de toekenning van bevoegdheden. Het lokale niveau krijgt eigen bevoegdheden, die zijn rol niet beperken tot die van een loutere uitvoerder van wat de hogere overheden beslissen. Het lokale niveau wordt zelfs erkend als het niveau waaraan de bevoegdheden in principe worden verleend, tenzij een hoger gezagsniveau aantoont dat het beter geschikt is om bevoegdheden in kwestie uit te oefenen:

3. “Overheidsverantwoordelijkheden dienen in het algemeen bij voorkeur door die autoriteiten te worden uitgeoefend die het dichtst bij de burgers staan. Bij toekenning van verantwoordelijkheid aan een andere autoriteit dient rekening te worden gehouden met de omvang en de aard van de taak en de eisen van doelmatigheid en kostenbesparing. 4. Bevoegdheden die aan lokale autoriteiten zijn toegekend dienen in de regel volledig en uitsluitend te zijn. Zij mogen niet worden aangetast of beperkt door een andere, centrale of regionale, autoriteit, behalve voor zover bij of krachtens de wet is bepaald. 5. Waar bevoegdheden door een centrale of regionale autoriteit aan hen worden gedelegeerd dient de lokale autoriteiten zoveel mogelijk vrijheid van handelen te worden toegestaan bij het aanpassen van hun beleid aan de plaatselijke omstandigheden […]” (art. 4 van het Handvest).

7Het Aanvullend Protocol bij het Europees Handvest inzake lokale autonomie betreffende het recht op participatie in de aangelegenheden van lokale autoriteiten, ondertekend door de Belgische Staat, is ingegeven door hetzelfde streven om voorrang te verlenen aan de nabijheidsdemocratie.

8Wat de overdracht van bevoegdheden betreft, legt het Handvest geen enkele verplichting op, tenzij dat er voor elke bevoegdheid in kwestie een gegronde argumentatie op basis van een concrete analyse moet worden opgesteld. Kan het Gewest bijvoorbeeld voor een bepaalde bevoegdheid aantonen dat het voor een betere coördinatie en voor meer harmonisatie zou zorgen? Zo ja, is het dan verantwoord dat het Gewest de bevoegdheid in kwestie helemaal naar zich toe trekt? Met andere woorden, inbreuken op de gemeentelijke autonomie moeten gemotiveerd worden door de wetgevende overheid, in de eerste plaats op grond van het subsidiariteitsbeginsel, krachtens hetwelk ze de gegrondheid van haar optreden (“welke efficiëntieverhoging?”) moet aantonen. Indien de hogere overheid aan die eis voldoet, moet ze ook nog het evenredigheidsbeginsel respecteren door haar optreden te beperken tot wat noodzakelijk is om het vooropgezette doel te bereiken (“hoe en in welke mate?”).

9Kan de bovenstaande redenering worden toegepast op de fusie van de negentien gemeenten tot een enkele gemeente ingeval er een stadsgewest wordt opgericht? Het is inderdaad zo dat buitenlandse steden die het statuut van een regio hebben en meer dan 1 miljoen inwoners tellen, zich soms beroepen op de prerogatieven van de lokale autonomie. Het Handvest inzake lokale autonomie handelt niet uitdrukkelijk over deze hypothese, maar preciseert wel dat “wijzigingen van plaatselijke gebiedsgrenzen niet worden aangebracht zonder vooraf de desbetreffende plaatselijke gemeenschappen te raadplegen, zo mogelijk door middel van een referendum, waar dit wettelijk is toegestaan” (art. 5). Hoe dan ook, de situatie in Brussel wordt gekenmerkt door het bestaan van negentien gemeenten en het gemeentelijk belang wordt op die basis gedefinieerd. Het is dan ook ten opzichte van die situatie dat de effecten van wijzigingen worden beoordeeld. De modellen waarin gemeenten gesplitst of gefuseerd worden, strekken ertoe de gemeente als bestuurlijke instelling te verzwakken ten voordele van het Gewest als bestuurlijke instelling. Als de wetgever die weg zou inslaan, kan hij zich niet onttrekken aan de verplichting om zijn optreden te beargumenteren.

10Het Europees Handvest inzake lokale autonomie richt geen institutioneel controleorgaan op dat moet nagaan of de gewaarborgde principes al dan niet worden geschonden, zoals het Europees Hof voor de rechten van de mens, dat werd opgericht krachtens het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens. De tekst (art. 11) draagt de Staten op in een beroepsmogelijkheid te voorzien. Wat de controle op de gewestelijke ordonnanties betreft, gaan de nationale rechtscolleges, met name het Grondwettelijk Hof, na of de wetgever het Handvest naleeft. De Conférence Permanente des Pouvoirs Locaux et Régionaux de l’Europe (CPLRE), het representatieve orgaan van de lokale overheden van de Raad van Europa, organiseert zelf een politieke controle en brengt regelmatig rapporten uit. Haar aanbevelingen, resoluties en interpretaties zijn nuttige richtpunten voor de concrete toepassing van het beginsel van de lokale autonomie.

1.2. Twee restricties: hiërarchie van de normen en optreden van de hogere overheid in het kader van haar bevoegdheden

11De eerste restrictie van de gemeentelijke autonomie vloeit voort uit het feit dat een bevoegdheid moet worden uitgeoefend met inachtneming van de hiërarchie van de normen. Indien de federale Staat, een Gemeenschap of een Gewest een verordening goedkeuren, moeten de lokale overheden die naleven. Het wetgevend optreden beperkt de autonomie van de gemeenten, die een aangelegenheid enkel naar zich toe kunnen trekken als ze de toepasselijke wetgeving naleven en tevens aanvullen.

12De tweede restrictie vloeit voort uit het optreden van de wetgevers, die de lokale autonomie ook bewust kunnen beperken in het kader van hun bevoegdheden. Ze hebben van die mogelijkheid gebruikgemaakt om een bevoegdheid naar een hoger niveau (regering, instellingen van openbaar nut, …) over te dragen en de gemeenten aldus de uitoefening ervan te ontnemen of om ze op min of meer dwingende wijze te organiseren en de gemeenten met de gehele of gedeeltelijke uitvoering ervan te belasten.

13Het toepassingsgebied van de gemeentelijke autonomie kan evenwel niet exhaustief omschreven worden.

• 5 Advies van de afdeling wetgeving van de Raad van State van 18 september 2003 over het inmiddels aan (...)

“Het Gewest zou, met de goedkeuring van een organieke bepaling, de provincies [of de gemeenten: noot van de auteur] niet kunnen beletten om te regelen wat van provinciaal [of gemeentelijk: noot van de auteur] belang is, door bijvoorbeeld a priori een beperkende lijst op te stellen van de aangelegenheden die deze instellingen zouden mogen regelen of door zonder tegenspraak te dulden een eigen definitie van het lokaal belang te verstrekken”.5

• 7 Grondwettelijk Hof, arrest nr. 89/2010.

“Zulks zou bijvoorbeeld het geval zijn indien ze ertoe zou leiden dat aan de gemeenten het geheel of de essentie van hun bevoegdheden wordt ontzegd, of indien de beperking van de bevoegdheid niet zou kunnen worden verantwoord door het feit dat die beter zou worden uitgeoefend op een ander bevoegdheidsniveau.”7

14In de praktijk leiden die beschouwingen tot uiteenlopende beoordelingen, onder meer tussen het Grondwettelijk Hof en de afdeling wetgeving van de Raad van State. Het subsidiariteitsbeginsel en de efficiëntieparameter verwijzen evenwel naar factuele beoordelingselementen, die ruimte laten voor subjectiviteit. De divergentie heeft echter een andere oorsprong. Het Grondwettelijk Hof houdt het bij een marginale toetsing van de voorwaarden voor het inperken van de gemeentelijke autonomie. Het Hof gaat enkel na of het wetgevend optreden “kennelijk onevenredig” is. Daartoe baseert het Hof zijn analyse enkel op de voorbereidende werkzaamheden, namelijk op de politieke overwegingen die door de auteur van de norm worden aangevoerd, en het houdt zich niet bezig met de vraag of ze al dan niet waar zijn noch met de reële gevolgen van het optreden. Het Hof gaat niet na of er eventueel andere mogelijkheden bestaan die minder afbreuk doen aan de gemeentelijke autonomie. Het Hof onthoudt zich trouwens van enige uitdrukkelijke verwijzing naar het Handvest inzake lokale autonomie en de argumentatie die daarin wordt aanbevolen. De redenering van de Raad van State strookt wel met het door het Handvest ingevoerde kader. De Raad van State verwijst naar het Handvest en beoordeelt de concrete impact van de ontworpen wetgevingen op de gemeentelijke autonomie. De Raad herinnert eraan dat de wetgever restricties “behoorlijk moet verantwoorden” en de relevantie van elke restrictie “concreet moet aantonen”. De aanpak van de Raad van State is verankerd in de praktijk en in zijn grondige motivering laat de Raad zich vaak kritisch uit over de herhaalde pogingen van de gewestelijke wetgever om de lokale autonomie progressief te beperken.

16Na deze vergelijkende analyse rijst de vraag of het Grondwettelijk Hof met zijn marginale toetsing van de lokale autonomie de door het Handvest voorgeschreven beroepsmogelijkheid niet uitholt?

1.3. Derde restrictie: belastingen heffen en retributies opleggen

17De gemeenten hebben de bevoegdheid gekregen om belastingen en bepaalde retributies te heffen. Het Gewest kan die bevoegdheid inperken volgens voorwaarden die afhangen van de aard van de belasting. Daarom herinneren we in het kort aan de definitie van beide termen.

1.3.1. Het onderscheid tussen belasting en retributie

1.3.2. De gemeentelijke bevoegdheid om belastingen te heffen

20Het staat de gemeenten vrij om belastingen op te leggen aan alle personen die in de gemeente wonen, alsook aan alle personen die er belangen hebben op basis van alle situaties die zich in de gemeente voordoen of alle gebeurtenissen die er zich voltrekken, ook al kan die heffing gevolgen hebben voor het gedrag van de burgers in materiële bevoegdheden die niet onder de gemeente ressorteren.

21Het Gewest heeft weliswaar de bevoegdheid gekregen om de regels voor de vestiging en de inning van de gemeentebelastingen vast te stellen, maar het beschikt in principe niet over de bevoegdheid om een verordening aan te nemen die zou leiden tot een inperking van de bevoegdheid van de gemeenten om een belasting in te voeren. Die bevoegdheid komt toe aan de federale wetgever. De gemeentelijke fiscale autonomie belet eveneens dat de toezichthoudende overheid bij circulaire de algemene belastingtarieven of de opcentiemen op de onroerende voorheffing vaststelt.

1.3.4. De bevoegdheid van de gemeenten om retributies op te leggen

24Voor zover het Gewest een verband met zijn bevoegdheden kan aantonen, kan het de gemeenten verbieden om retributies te innen. In tegenstelling tot de regeling die van toepassing is op fiscaal vlak, behoudt geen enkele bepaling deze bevoegdheid voor aan de federale wetgever. In het kader van het beroep tegen de ordonnantie houdende organisatie van het parkeerbeleid is de rechter van het Grondwettelijk Hof van oordeel dat het Gewest bevoegd is om de gemeenten te beletten retributies te blijven opleggen die in het kader van aanvullende verordeningen inzake het wegverkeer zijn goedgekeurd, en om ze te vervangen door een gewestelijke retributie. Het Hof baseert zich daartoe op de bevoegdheid van het Gewest voor het beheer en de vaststelling van het juridisch stelsel van de landwegenis.

2. Respectieve troeven en tekortkomingen: elementen voor de beoordeling van het subsidiariteits- en evenredigheidbeginsel

2.1. De gemeenten

26Wat zijn de sterke en zwakke punten van de gemeenten op het vlak van efficiëntie en schaalvoordelen?

2.1.1. Nabijheid en democratische representativiteit

1. • 16 Zie de preambule van het Handvest inzake lokale autonomie en het advies van de Raad van State van 2 (...)

   Eerst verwijst het naar de democratische legitimiteit van de lokale gekozenen. De leden van het gemeentebestuur zijn door hun verkiezing representatieve gesprekspartners van de eerste lijn16.

2. • 17 Aanvullend protocol bij het Europees Handvest inzake lokale autonomie betreffende het recht om insp (...)

   Vervolgens is het veel gemakkelijker om de door de overheid georganiseerde inspraak (overleg met wijkcomités, handelaars, interpellatie door de bewoners tijdens vergaderingen van de gemeenteraad) op het gemeentelijk niveau te organiseren17. Het experiment in Antwerpen toont aan dat de behoefte aan nabijheid zich laat voelen vanaf een bepaalde omvang. Hoewel de representativiteit die de gekozenen door rechtstreekse verkiezing hebben verkregen, niet formeel gewijzigd wordt naarmate de afstand toeneemt, wordt de perceptie ervan gewijzigd.

3. Tot slot heeft nabijheid een “operationele” dimensie. De beslissingen van het gemeentebestuur worden sneller uitgevoerd. De informatie stroomt sneller door. Voorts kan het gemeentebestuur wegens het beperkte grondgebied van de gemeente prat gaan op een grotere geografische nabijheid bij de gebruikers en partners (verenigingen van handelaars en buurtbewoners,…), waardoor het in zijn acties beter rekening kan houden met de reële situatie. Daardoor kunnen de leden van het gemeentecollege als bemiddelaar in de twee richtingen optreden. Ze zijn makkelijker aanspreekbaar en ontvangen de wensen en klachten van de door hen bestuurde burgers, ook over de gewestelijke bevoegdheden. Voorts zijn de gemeentelijke overheden beter vertrouwd met het grote aantal gewestelijke actoren dan de inwoners van de gemeente. Hun bemiddeling is nuttig om hen te begeleiden in de administratieve rompslomp en de ingewikkelde procedures en kan hun aldus frustraties en wrevel besparen.

28Vanuit die invalshoek is het nabijheidswerk van de gemeente nuttig voor het Gewest. De praktijk kan die visie echter ontkrachten. De nabijheid wordt gebruikt als voorwendsel om de bevoegdheden van het Gewest uit te hollen en kan ertoe leiden dat de democratische besluitvorming in handen komt van een klein aantal beleidsmakers, vooral als er georganiseerde pressiegroepen aan het werk zijn. Tot slot kan nabijheid ertoe leiden dat gekozenen en kiezers “cliëntelistische” relaties met elkaar aanknopen, hoewel dat niet specifiek voor het gemeentelijk niveau is.

2.1.2. De gemeente: een orgaan dat uitvoert, maar ook versnipperde bevoegdheden consolideert

29De definitie van de gemeentelijke bevoegdheden volgens het lokaal belang stelt de gemeenten in staat om een transversaal beleid te voeren. Hun optreden is niet enkel beperkt tot de gewestelijke bevoegdheden.

• 18 Raad van State, advies van 15 februari 2007 over een voorstel van bijzondere wet tot wijziging van (...)

“Eveneens in tegenstelling tot de regeling die van toepassing is op de gemeenschappen en de gewesten, waarvan de bevoegdheden in principe exclusieve bevoegdheden zijn tegenover de bevoegdheid van de federale overheid en tegenover elkaar, is de toekenning van de bevoegdheid van de gemeenten en provincies op basis van hun autonomie gebaseerd op een regeling die geen bevoegdheidsverdeling tussen de hogere overheid en de gedecentraliseerde overheden of een samenwerking tussen deze instanties uitsluit, maar ze zelfs vaak inhoudt of oplegt”18.

30De gemeente is dus een plaats waar versnipperde bevoegdheden geconsolideerd worden. Dat is vooral het geval in Brussel. Wat bijvoorbeeld de beveiliging van de openbare ruimte betreft, combineren de gemeenten de politiebevoegdheden, Beliris, de veiligheidscontracten en de contracten voor het grootstedenbeleid – federale bevoegdheden – met de gewestelijke wijkcontracten en Europese subsidies (EFRO, ESF).

31Die transversaliteit zorgt ervoor dat de opheffing van het gemeentelijke niveau niet alleen het Gewest, maar ook de Gemeenschappen en de federale overheid ertoe zou dwingen de organisatie van sommige van hun bevoegdheden (politie, culturele centra, onderwijs,…) grondig te herzien.

2.1.3. Kosten

2.2. Het gewest

33De twee grootste troeven van het Gewest zijn coherentie en solidariteit.

2.2.1. Coherentie

34Het Gewest zorgt voor de coherentie van de beleidsmaatregelen die op grote schaal worden uitgevoerd: het ontstaan van een gewestelijk belang kan de lokale of privébelangen overstijgen. Soms slaagt het Gewest er echter niet in om zijn bevoegdheden uit te oefenen en als coördinator op te treden. Het wordt door twee factoren gehinderd in zijn streven naar coherentie. In tegenstelling tot de gemeente beschikt het Gewest enkel over exclusieve bevoegdheden en kan het moeilijk een integrerende rol spelen. Vervolgens lijdt de coherentie van het gewestelijk beleid onder de administratieve en sectorale versnippering tussen kabinetten, ministeries en gewestelijke semioverheidsinstellingen.

2.2.2. Solidariteit

36In de praktijk hangt de doeltreffendheid van de solidariteit af van de gekozen tegemoetkomings- of perequatiecriteria. De ADG vervult die functie indien de toewijzingscriteria objectief vastgesteld worden.

3. Reflectieschema voor een betere uitoefening van de bevoegdheden, rationalisering van de structuren en ontwikkeling van synergieën

37De argumentatie die wordt opgelegd door het principe van de lokale autonomie veronderstelt dat voor elke bevoegdheid een a-prioristische benadering wordt vervangen door een empirische benadering: het gaat erom de instellingen te benaderen op basis van hun interne organisatie en potentiële synergieën alvorens bevoegdheidsoverdrachten te overwegen. We stellen voor om deze redenering te verduidelijken met enkele voorbeelden rond vier krachtlijnen, maar maken geen aanspraak op exhaustiviteit: het Gewest beter organiseren (3.1.), de gemeenten beter organiseren (3.2.), de relaties tussen de gemeenten en het Gewest beter organiseren (3.3) en de relaties tussen de gemeenten onderling beter organiseren (3.4.).

3.1. Het Gewest beter organiseren

38Op gewestelijk niveau kunnen er rationaliseringen worden doorgevoerd om te zorgen voor een betere coördinatie van de actoren door overlappende administratieve structuren te beperken. De overlapping wordt verklaard door het streven om de invloeden te verdelen tussen instellingen die onder verschillende ministers ressorteren, teneinde politieke of taalevenwichten te respecteren. We halen enkele voorbeelden aan uit de openbare of gesubsidieerde huisvesting, het economisch beleid en het mobiliteitsbeleid.

39De Brusselse Gewestelijke Huisvestingsmaatschappij (BGHM), de Gewestelijke Ontwikkelingsmaatschappij voor het Brussels Gewest (GOMB) en de Gewestelijke Investeringsmaatschappij voor Brussel (GIMB) werken alledrie samen om woningen voor de middeninkomens te produceren. Men zou de structuur kunnen vereenvoudigen en de opdrachten verduidelijken door, enerzijds, die drie instellingen te vervangen door een agentschap “BrusselEconomie”, dat zich bezighoudt met de ondersteuning van de economische activiteiten en dat de informatietaken van het Agentschap voor de Onderneming overneemt, en, anderzijds, door een agentschap “Brussel-Huisvesting”, dat zorgt voor het toezicht en de financiering van de sociale huisvestingsmaatschappijen, alsook voor de bouw van woningen voor de middeninkomens om ze te verkopen en/of te verhuren.

40Het mobiliteits- en parkeerbeleid vallen al grotendeels onder het Gewest, dat over bevoegdheden op het vlak van begeleiding en harmonisatie beschikt, maar misschien talmt om ze uit te oefenen. De gemeenten hebben bijvoorbeeld al op initiatief van het Gewest gemeentelijke mobiliteitsplannen uitgewerkt en daarvoor gewestelijke subsidies gekregen, voordat het gewestelijk mobiliteitsplan werd goedgekeurd. Voorts kan men zich drie jaar na de goedkeuring van de ordonnantie van 22 januari 2009 houdende organisatie van het parkeerbeleid vragen stellen over de efficiëntie van het parkeeragentschap. De studiedienst van de MIVB, de directie Strategie van Brussel Mobiliteit en het Gewestelijk Parkeeragentschap beschikken over zeer complementaire bevoegdheden, maar werken niet samen. Een enkel orgaan dat de gewestelijke mobiliteit programmeert en bestudeert, alle relevante gegevens verzamelt en de beleidsopties van de gewestelijke actoren integreert, ongeacht de operator, zou voor een meer geïntegreerde aanpak zorgen.

3.2. Betere samenwerking binnen de gemeente

41De organisatie van de gemeente zou ook kunnen worden herzien met het oog op een efficiënter beheer en een betere samenwerking met de gewestelijke instellingen en operatoren. We geven twee voorbeelden die verband houden met het beheer en de huisvesting.

42De diensten van de gemeente en die van het OCMW werken naast elkaar. Beletten de onafhankelijke besluitvorming en de goede werking van het OCMW dat het een aankoopdienst, het beheer van de gebouwen, de informatica, het beheer van de openbare woningen, dezelfde toewijzingsregels en dezelfde wachtlijsten deelt met de gemeente…?

43De 33 erkende sociale huisvestingsmaatschappijen (OVM’s), de gemeentebesturen, de OCWMbesturen, de gemeentelijke grondregieën, de privémaatschappijen waarin de gemeenten participeren en de SVK’s zijn allemaal beheerders van openbare woningen: de kandidaat-huurder moet zich inschrijven op verschillende wachtlijsten waarvoor verschillende toewijzingscriteria gehanteerd worden. De vermindering van het aantal OVM’s, die in het institutioneel akkoord van september 2011 is opgenomen, zou de zoektocht van de burgers naar een woning kunnen vergemakkelijken, het beheer vereenvoudigen en de kosten ervan verminderen, streven naar een coherenter huisvestingsbeleid en een link leggen tussen het socialewoningbeleid en het welzijnsbeleid, dat op lokaal niveau gecoördineerd wordt door de OCMW’s. Dit fusieproject, hoe ideaal ook, zal wellicht juridische en financiële problemen doen rijzen.

3.3. Meer synergie tussen het Gewest en de gemeenten

3.3.1. Het Gewest als coördinator en vertegenwoordiger

45Het bestuur Plaatselijke Besturen zou een echte coördinator kunnen worden tussen de gewestelijke administratieve structuren in de eerste plaats, vervolgens tussen het Gewest en de gemeenten en, tot slot, tussen de gemeenten onderling. Een dergelijke coördinatie valt te overwegen voor de mobiliteit, de stedenbouw, de harmonisatie en het beheer van de technische instrumenten van de gemeenten en de harmonisatie van de gemeentelijke verordeningen. De gemeenten zouden belastingverordeningen kunnen aannemen of een geharmoniseerd systeem voor de inning en klachtenbehandeling kunnen opzetten, als het gewestbestuur hun een model zou voorstellen.

46Nu veel gesproken wordt van de regionalisering van gemeentelijke bevoegdheden, stelt men vast dat er veel administratieve lasten worden overgedragen van het Gewest en de federale overheid naar de gemeenten en de OCMW’s zonder enige financiële compensatie. Het Gewest zou bij de federale overheid kunnen bepleiten dat de aan de gemeenten opgelegde lasten budgettair neutraal moeten zijn.

3.3.2. Het Gewest als stimulator en technische ondersteuner

48De gemeenten beschikken soms over diensten die te duur zijn voor hun gezagsniveau, rekening houdend met onder meer de onderhouds- en gebruikskosten en hun gebrek aan nut in het dagelijks beheer van de lokale overheden. Sommige dossiers vereisen van de gemeentediensten knowhow waarover ze niet altijd beschikken (schuldbeheer, opstellen van specifieke bestekken, gespecialiseerde vertalingen, verkrijgen van subsidies, …), omdat ze niet regelmatig behandeld worden. Het Gewest zou die diensten en knowhow kunnen centraliseren binnen een technische en logistieke cel voor de ondersteuning van de gemeenten. Deze vorm van subsidiariteit zou rationalisering en schaalvoordelen combineren.

3.4. Betere samenwerking tussen de gemeenten

49De samenwerking tussen de gemeenten doet problemen rijzen wanneer ze leidt tot een gebrek aan democratische controle of tot verschillende bevoegdheidsniveaus van de bestuurders. Voorts zou er een reflectie moeten worden gehouden over de rationalisering van de structuren en de reductie van de werkingskosten ervan. Zijn de intercommunales voor water- en energiedistributie nog verantwoord in het licht van het gemeentelijk belang, gelet op de ontwikkelingen in deze sector? Verschillende samenwerkingsvormen hebben hun nut en sommige vereisen geen intercommunale structuren, zoals het geval van Molenbeek en Anderlecht, die samen de handelskern aan de Ninoofsesteenweg (Atrium) beheren of wanneer verschillende gemeenten zich verenigen om een supragemeentelijke infrastructuur zoals een zwembad te beheren.

Besluit

50Hoe kan het grootstedelijk project vorm krijgen - wat een betere samenhang tussen de acties van de verschillende acteurs en meer schaaleconomieën inhoudt - en het antagonisme tussen de municipalisten en de regionalisten overstegen worden zonder de Grondwet en de wetten tot hervorming van de instellingen te wijzigen? Wat de juridische en institutionele reflectie betreft, zouden het subsidiariteits- en evenredigheidsbeginsel deze evolutie in goede banen kunnen leiden. Het komt ons voor dat het subsidiariteitsbeginsel voor een groot aantal bevoegdheden een optreden van het Gewest kan verantwoorden, maar het evenredigheidsbeginsel staat een zuivere regionalisering in de weg.

51De enkele aangehaalde voorbeelden, die potentiële projecten zijn, tonen aan dat als de mogelijke opties, de effectieve uitoefening van gewestelijke bevoegdheden of de verbetering van de overlegprocedures tussen gezagsniveaus geval per geval bestudeerd worden, elk actor ertoe aangezet wordt zijn troeven uit te spelen in een coöperatieve aanpak. Het Gewest zou zijn huidige bevoegdheden in grotere mate kunnen uitspelen om het beleid van de verschillende gemeenten coherenter te maken. Frequenter gebruik van contracten tussen het Gewest en de gemeenten zou de coherentie bevorderen en een positieve dialoog tussen de verschillende gezagsniveaus op gang brengen.

52Dat veronderstelt evenwel de invoering van echte evaluatie, individuele verantwoording en onderhandelingen over overdrachten of restricties van bevoegdheden tussen gemeenten en Gewesten, volgens het proces dat in het Handvest inzake lokale autonomie wordt voorgesteld. Na uitvoering van dat proces en voor zover de organisatie en samenwerkingswijzen grondig herzien zullen zijn, zal men kunnen oordelen of de gemeenten en het Gewest zich in zekere mate als complementair kunnen beschouwen. Binnen het korte bestek van dit artikel is het niet mogelijk om de evolutie van hun respectieve taken in het kader van alle bevoegdheden te bespreken. Is dat proces gedoemd te mislukken wegens de “municipalistische visie” van de gewestelijke gekozenen of de buitensporige macht van de burgemeesters, die afkerig zijn van harmonisatie? Dat moet nog aangetoond worden.

53Met het institutioneel akkoord van september 2011 is de reflectie over deze kwestie nog niet afgesloten. Gelukkig maar, want het gaat eigenlijk om een zaak van en voor de Brusselaars. Het onderwerp maakt deel uit van een groter debat en dient vaak als pasmunt: dan spelen andere dimensies, die vaak weinig te maken hebben met goed bestuur. De Brusselse mandatarissen hebben de kaarten in handen om het debat over de organisatie van de bevoegdheden tussen het Gewest en de gemeenten tot een goed einde te brengen. Ze moeten dat doen met realiteitszin en verbeeldingskracht voordat anderen het debat trachten over te nemen. Is dat geen zeer concrete manier om de autonomie en het gewestelijk statuut van Brussel te verdedigen?