Inleiding

1Het Brussels Hoofdstedelijk Gewest staat op een keerpunt van zijn ontwikkeling, want het moet verschillende uitdagingen aannemen die onder meer omschreven worden in het ontwerp van Gewestelijk Plan voor Duurzame Ontwikkeling [GPDO, 2013], waaronder de demografische boom en de strijd tegen armoede. Het Brussels Hoofdstedelijk Gewest telt al meer dan 1 175 000 inwoners [BISA, Algemene Directie Statistiek, 1 januari 2015]. Volgens de prognoses van het Brussels Instituut voor Statistiek en Analyse [BISA, 2010] zou de demografische groei, die sinds 1996 aan de gang is, zich voortzetten. De recente demografische vooruitzichten van het Federaal Planbureau (FPB) en de Algemene Directie Statistiek (ADS) (2016) wijzen erop dat de bevolking van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest met ongeveer 32 % zal zijn toegenomen in 2060 in vergelijking met 2015 tegenover respectievelijk 14 en 16 % in Vlaanderen en Wallonië.

2Zoals andere studies benadrukken, is de Brusselse demografische groei, ondanks het grote aantal migraties, grotendeels een endogeen fenomeen, namelijk het gevolg van een hoog geboortecijfer en dan vooral bij de bevolkingsgroepen die achtergesteld zijn door hun sociaaleconomische situatie, maar ook door hun problemen om een woning te vinden [Bernard et al., 2009; ATO – Stand van zaken in het Brussels Hoofdstedelijk Gewest, 2011]. Meer onlangs is de jaarlijkse bevolkingsgroei op korte termijn opwaarts herzien wegens de toestroom van asielzoekers [Federaal Planbureau, 2016].

3De demografische groei leidt tot een toename van het aantal inwoners per km² en van het aantal woningen op het gewestelijk grondgebied. Deze verdichting van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest (BHG) beïnvloedt de types geproduceerde woningen en de lokalisatie ervan [Dessouroux, Romainville, 2011].

4In het BHG overschrijden de verdichting en de uitdagingen die daarmee gepaard gaan op het gebied van woningproductie, de gewestgrenzen. Dat fenomeen dient te worden bekeken in het kader van de verstedelijking en randverstedelijking van het hinterland (onder meer Vlaams- en Waals-Brabant).

5De stedelijke verdichting en de woningproductie kunnen de migratie van meer achtergestelde bevolkingsgroepen beïnvloeden en tot nieuwe vormen van sociale ongelijkheden op metropolitane schaal leiden [Bassand, 1997]. Een voorbeeld daarvan is de gentrificatie ten gevolge van de bouw van nieuwe woningen in bepaalde wijken, die vooral de reeds in Brussel wonende achtergestelde gezinnen kan benadelen [Dessouroux et al., 2016].

7Het artikel bestaat uit vier afdelingen. De eerste afdeling presenteert de belangrijkste denkstromingen die de buurtstad voorstellen als het modelproject voor de ruimtelijke ordening en territoriale ontwikkeling dat voorrang moet krijgen in de processen van stedelijke verdichting. De tweede afdeling analyseert de uitdagingen in verband met de lokalisatie van de openbare en particuliere woningproductie in Brussel sinds 1989. De derde afdeling toetst de conclusies van die analyse aan de openbare woningproductie in het kader van het Gewestelijk Huisvestingsplan en de Alliantie Wonen. Tot slot bespreekt de vierde en laatste afdeling de perspectieven van een strategie voor geïntegreerde stadsplanning die ertoe strekt de buurtstad tot stand te brengen in het verdichtingsproces dat zich in het Brussels Gewest voltrekt.

1. Stedelijke verdichting en het begrip “buurt”

8De stedelijke verdichting, een onvermijdelijk fenomeen van de industriële stad van de XIX^de eeuw, heeft een veeleer negatieve connotatie en is een voorbeeld geworden voor de territoriale ontwikkeling in het paradigma van de duurzame ontwikkeling [Declève, Ananian et al., 2009]. Het debat over de stedelijke verdichting en over hoe de stad er moet uitzien, wordt echter vaak beperkt tot de ecologische en economische dimensie ten koste van de sociale dimensie [Breheny, 1992; Jenks et al., 1996; Burton, 2000].

9Vanuit ecologisch standpunt hebben de onderzoekers sinds de energiecrisis van de jaren 1970 de dichte/compacte stad geplaatst tegenover de diffuse stad in hun zoektocht naar een model voor een ideale stad die voldoet aan criteria betreffende het energieverbruik, de optimale aanwending van de hulpbronnen en de rationalisering van het vervoer via een managementaanpak [Newman en Kenworthy, 1989; Gordon en Richardson, 1997]. Voorts wordt de sociale dimensie (onder meer via de sociale aanvaardbaarheid) van de dichtheid en de verdichting tussen de regels behandeld in de literatuur over gentrificatie en het recht op wonen [Amphoux, 1999; Smith, 2004; Lees, 2000 en 2008; Bidou-Zachariasen, 2003; Van Criekingen, 2013]. Sommige auteurs leveren openlijkere kritiek op het beleid inzake sociale gemengdheid dat geassocieerd wordt met de stedelijke verdichting, en verdedigen veeleer het begrip ecologische rechtvaardigheid, dat specifiek is voor het beleidsveld van de ecologie en het leefmilieu [Bonard, Thomann, 2009].

10De verdichting heeft een impact op de configuratie van de stadscentra en hun fysiekruimtelijke vormen, maar kan ook het sociale weefsel herstructureren en nieuwe vormen van sociale gemengdheid en van naast elkaar bestaande activiteiten tot stand brengen [Bromley et al., 2005; Rose, 2006]. Dat stelt de overheden voor een groot aantal uitdagingen. Om die redenen stelt de verdichting, die aangewend wordt als tool voor stedelijke ontwikkeling [Da Cunha, Kaiser, 2009], de buurtstad als wenselijk en positief modelproject van de ruimtelijke ordening en territoriale ontwikkeling ter discussie. Het concept buurtstad staat immers voor een mix van de sociale klassen en de functies, toegang tot diensten en uitrustingen in de buurt en vermindering van de verplaatsingstijden en –kosten.

12Bijna honderd jaar na de introductie van het concept buurteenheid stellen de mobiliteit en de verkorting van de afstanden door de nieuwe informatie- en communicatietechnologieën [Huriot, 1998] het concept fysieke nabijheid, waarop die modelprojecten waren gebaseerd, opnieuw ter discussie.

13Het buurtconcept wordt eveneens gebruikt door de regionale economie, die het idee van een agglomeratie verdedigt om de aantrekkelijkheid en de competitiviteit van de territoria te versterken, uitgaande van een polycentrische ontwikkeling [Kloosterman, Musterd, 2001]. Wat de fysiekruimtelijke inrichting betreft, verdedigen die theorieën het model van de multipolaire stad, dat staat voor een ontwikkeling per polen, waar er een concentratie is van een aantal strategische activiteiten die goed verbonden zijn met de vervoersinfrastructuren.

14Dit korte overzicht van de literatuur toont aan dat de stedelijke verdichting de nabijheid, althans de geografische nabijheid, bevordert tussen de mensen en de activiteiten. De buurtstad als model en nabijheid als hefboom voor de agglomeratie-economieën streven niet dezelfde doelen na en kunnen tot conflicten leiden, waarmee de stadsplanning tot nog toe weinig rekening heeft gehouden.

15De dubbele verwijzing naar buurt staat evenwel in het ontwerp van GPDO:

“Brussel moet worden ontworpen als een territorium met meerdere polen waar verscheiden activiteitskernen georganiseerd zijn rond een gehiërarchiseerde structuur van knooppunten van het openbaar vervoer. Bovenop de op gewestelijke schaal ontwikkelde meerpoligheid komt de dimensie “buurtstad”, die vertrekt van de eigenheid van elke gemeente en elke wijk.” [Ontwerp van GPDO, 2013, p. 15]

16Het ontwerp van GDO onderstreept ook nog de noodzaak om het territorium te organiseren volgens een fijnmazig net van buurtuitrustingen en -diensten:

“De “buurtstad” is één van de essentiële hefbomen om de diversiteit van het Brussels grondgebied te consolideren en tegemoet te komen aan de verwachtingen van de Brusselaars met betrekking tot de leefkwaliteit : beschikken over voldoende en kwalitatief hoogstaande woningen, infrastructuren en buurtuitrustingen zoals crèches, scholen, groene en recreatieruimten, maar ook economische activiteiten met een groot potentieel aan lokale jobs en een opleidingsaanbod.” [Ibid.]

17Die twee passages uit het ontwerp van GPDO werpen een vraag op die de kern van dit artikel vormt: in hoeverre geeft de woningproductie, vooral de openbare woningproductie, concreet gestalte aan de ambities inzake nabijheid die worden nagestreefd in de opeenvolgende stadsprojecten van de overheden van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest?

18We formuleren de hypothese dat de stedelijke verdichting in het Brussels Hoofdstedelijk Gewest de geografische nabijheid van de personen en de activiteiten bevordert, maar dat de woningproductie de buurtstad daarom nog niet consolideert wegens de restricties bij de keuze van de lokalisatie en de programmering van de openbare vastgoedprojecten.

19Van oudsher volgt de lokalisatie van de sociale woningproductie in Brussel twee logica’s: enerzijds is het de bedoeling om woningen te produceren waar de gebouwen verloederd zijn en de bevolking achtergesteld is, namelijk in de historische volkswijken, (Hellemanswijk, Papenvest, projecten in het kader van de wijkcontracten, enz.). Volgens die logica is de lokalisatie doorslaggevend en leidt ze tot een concentratie van de middelen in bepaalde wijken van de stad. Anderzijds is het de bedoeling te bouwen waar nog genoeg ruimte is om minder dichtbebouwde wooncomplexen aan te leggen en waar de prijs van de grond dan ook lager is (tuinwijken, waaronder Logis-Floréal, Goede Lucht, Cité Moderne, Cité Modèle, enz.). Die logica evolueert naar een logica van programmering van de gemengdheid op gewestelijke schaal, om de sociale woningen te spreiden over het hele grondgebied.

20Die twee logica’s worden gecombineerd in het woningenpark dat onder het toezicht van de Brusselse Gewestelijke Huisvestingsmaatschappij (BGHM) staat en beheerd wordt door de openbare vastgoedmaatschappijen (OVM’s). Dat woningenpark is de afgelopen honderd jaar tot stand gebracht en bestaat uit zeer uiteenlopende types woningen (een- en meergezinswoningen, kleine flatgebouwen, woontorens en –blokken). De volgende afdeling beschrijft de twee lokalisatielogica’s van de openbare woningproductie sinds de regionalisering van 1989 in vergelijking met de logica’s van de particuliere woningproductie.

2. Openbare en particuliere woningproductie: uitdagingen op het vlak van de lokalisatie 1989-2013

22Verder in het artikel focussen we op de projecten met 10 en meer woningen. Dat type project is representatief voor de recente Brusselse woningproductie (sinds 1989). Sinds 2003 zijn de stedenbouwkundige vergunningen die voor 10 en meer woningen werden afgegeven, goed voor meer dan 70 % van de totale woningproductie in het Brussels Hoofdstedelijk Gewest [Overzicht van de Huisvestingsvergunningen, 2011, 2013].

23Voorts maakt die drempel voor de vastgoedprojecten (10 woningen en meer) het mogelijk om een bepaald mix van activiteiten te integreren in de programmering (winkels, diensten en uitrustingen), wat vereist dat de vastgoedprogrammering beter afgestemd wordt op de stadsplanning, wat onder meer de verbindingen met het openbaar vervoer betreft. Tot slot bestaat meer dan 90 % van de recente openbare woningproductie van het Gewest uit projecten met minstens 10 woningen.

24In concreto gaat het onderzoek over de huisvestingsvergunningen die tussen 1989 en 2013 werden afgegeven voor projecten met 10 woningen en meer. Van de inventaris zijn uitgesloten het aantal kamers in collectieve woningen of het aantal hotelkamers. Aangezien de gegevens van 2013 nog niet geconsolideerd zijn, wordt het gebruik ervan beperkt tot figuur 1 en 2 op de schaal van de statistische sectoren. Voor de daaropvolgende analyses die een lokalisatie van het project op de schaal van de percelen vereisen, dateren de recentste gegevens van 2012. Het aantal vergunde woningen die gebouwd worden na afgifte van een stedenbouwkundige vergunning, is hoger dan 90 %. Daarom hebben we ervoor gekozen die gegevens te gebruiken om de recente woningproductie te analyseren. Voor meer informatie over de methodologie verwijzen we naar het Overzicht van de Huisvestingsvergunningen nr. 1.

2.1. Evolutie van de geografische ligging van de openbare woningproductie

26Figuren 1 en 2 geven een verfijnder beeld van de Brusselse geografie van de openbare woningproductie van 10 woningen en meer aan de hand van alle projecten van die omvang. De ruimten voor versterkte ontwikkeling van de huisvesting hebben ertoe bijgedragen dat de overheidsproductie geconcentreerd wordt in de centrumwijken en de wijken rond het centrum ten westen van het kanaal. De afbakening van de perimeters voor de ROHS en de RVOHR, respectievelijk in het eerste en het tweede gewestelijk ontwikkelingsplan, strekte ertoe de investeringen van de overheden te concentreren in de sectoren waar de gebouwen verloederd waren en de meest achtergestelde bevolkingsgroepen woonden. Binnen die perimeters werden verschillende maatregelen getroffen ten gunste van de huisvesting en stadsvernieuwing, zoals de premies voor woningrenovatie, de wijkcontracten, de programma’s voor de herwaardering van de openbare ruimte en de aanleg van buurtuitrustingen.

27In de eerste twee periodes (van 1989 tot 1995 en van 1996 tot 2002) kreeg de openbare woningproductie concreet gestalte in projecten van middelgrote omvang die respectievelijk goed waren voor 24 % en 23 % van alle projecten met 10 woningen en meer (figuur 1). Ten opzichte van de totale woningproductie (figuur 2) is het aantal vergunde woningen zeer groot in de vijfhoek en de eerste kroon. Dat moet in verband gebracht worden met een krachtdadig beleid van de Brusselse regering om opnieuw te investeren in de centrumwijken [Van Criekingen, 2013].

28Het aantal vergunde woningen voor de totale (openbare en particuliere) woningproductie is veel lager in het Brussels Gewest tijdens de periode 1996-2002, die overeenkomt met het eerste GewOP. Tussen 1989 en 2013 wordt het laagste gemiddelde jaarlijkse aantal vergunde woningen vastgesteld (1 583 tegen 2 537 voor de hele periode, zie onderstaande tabel). Dat wordt ten dele verklaard door conjuncturele factoren die te maken hebben met de interestvoeten en de voorkeur van de Brusselse vastgoedontwikkelaars voor kantoorproductie [Ananian, 2010].

29De situatie evolueert van 2003 tot 2008 met een massale productie van woningen op het hele gewestelijke grondgebied (figuur 2). We stellen ook een begin van deconcentratie van de openbare woningproductie in het westelijk deel van de tweede kroon vast. Het aandeel van de openbare productie in de totale productie van 10 woningen en meer bedraagt slechts 14 %, zijnde een daling van ongeveer 10 % in vergelijking met de twee voorgaande periodes (figuur 1).

30Die periode komt ook overeen met de uitvoering van het Gewestelijk Huisvestingsplan (2005) en het Plan 1000 woningen van de Stad Brussel en zijn OCMW (2006). Ondanks de inspanningen van de overheden om nieuwe wooneenheden te produceren, daalt het aandeel van de openbare woningproductie wegens een significante toename van de particuliere woningproductie.

31Tot slot wordt de deconcentratie van de openbare woningproductie sinds 2009 voortgezet in de tweede kroon, met ditmaal grotere projecten. De totale woningproductie van 10 woningen en meer concentreert zich in de kanaalzone en het westelijk deel van de eerste kroon, maar minder uitgesproken dan in de voorgaande periode (daling van het gemiddelde aantal vergunde woningen van 3 401 naar 2 992 eenheden, respectievelijk voor 2003-2008 en 2009-2013).

2.2. Bijdrage van de woningproductie tot het stadsproject van het Brussels Gewest

32In de opeenvolgende ontwikkelingsprojecten in het Brussels Gewest kunnen er verschillende lokalisaties worden onderscheiden: de stadskronen (de Vijfhoek, de eerste kroon ontstaan uit de verstedelijking van de XIX^de eeuw, de tweede kroon ontstaan uit de verstedelijking van de XX^de eeuw), de gemeenten in het eerste GewOP, de gewestelijke ontwikkelingspolen en de kanaalzone in het tweede GewOP en het ontwerp van GPDO.

33Wat de stadskronen betreft, neemt het aandeel van de openbare productie van 10 woningen en meer in de vijfhoek en de eerste kroon aanzienlijk af sinds 2013 ten gunste van de particuliere productie. Tussen 2009 en 2013 wordt meer dan 70 % van de openbare woningproductie geconcentreerd in de tweede kroon, terwijl de particuliere woningproductie blijft toenemen in de eerste kroon, ook al vertegenwoordigt die productie in de wijken rond het centrum slechts een derde van de totale particuliere productie van 10 woningen en meer.

34Vervolgens blijkt uit een vergelijking van de evolutie van de openbare woningproductie dat de verschillen tussen de gemeenten van de eerste en tweede kroon mettertijd afnemen. Die vermindering moet worden gelinkt aan een koerswijziging in het overheidsbeleid. In het eerste en tweede GewOP heeft het territoriaal beleid van de overheid, met het oog op positieve discriminatie van de wijken in moeilijkheden die gerenoveerd moeten worden, perimeters voor de versterking van de huisvesting afgebakend en een territorium in kronen rond het centrum georganiseerd. Later heeft het Gewestelijk Huisvestingsplan de deconcentratie van de productie in de tweede kroon aangemoedigd. Dat komt aan bod in de derde afdeling (SintAgathaBerchem, Jette, Anderlecht, Molenbeek, NederOverHeembeek, Haren).

35De twee perimeters voor de versterking van de huisvesting (ROHS en RVOHR) hebben geleid tot een concentratie van de overheidsinvesteringen in de wijken van en rond het centrum. Hoewel de openbare woningproductie vooral geconcentreerd was in die wijken tijdens de eerste twee geanalyseerde periodes (1989-1995 en 1996-2002), is het aandeel van de openbare woningproductie in de RVOHR (ten opzichte van de totale openbare woningproductie) aanzienlijk afgenomen sinds 2003. Er kunnen opnieuw investeringen van de particuliere sector in de eerste kroon worden vastgesteld, hoewel het aandeel van de particuliere woningproductie in de RVOHR (ten opzichte van de totale particuliere woningproductie) gemiddeld 20 % bedraagt tegenover 48 % voor de openbare woningproductie (figuur 3).

Figuur 3. Aandeel van het gemiddelde jaarlijkse aantal vergunde woningen van de openbare woningproductie (OP) en particuliere woningproductie (PP) in de RVOHR (projecten met 10 woningen en meer)

36Sinds de uitwerking van het Plan voor Internationale Ontwikkeling van Brussel in 2007 (PIO) en de Brusselse regeerverklaring in 2009 over een nieuw stadsproject, wordt er een nieuw modelproject naar voren geschoven [Ananian, 2014b]. Het is gebaseerd op het (oude) concept van de ontwikkelingspolen en overstijgt de logica’s van de gemeenten of de stadskronen.

37Volgens het ontwerp van GPDO (2013, p. 63-64) verstaat men onder “ontwikkelingspool” een territorium gebonden hefboom voor overheidsoptreden die in staat is om de gewestelijke ambities te consolideren en de sectorale strategieën betreffende de verschillende domeinen van het openbaar optreden (huisvesting, werkgelegenheid, vervoer, enz.) te integreren. In concreto worden de ontwikkelingspolen geïdentificeerd als sectoren in de stad die opportuniteiten voor strategische ontwikkeling bieden en waar ruimtelijke ordening, woningproductie en vervoer dienen te worden gecoördineerd.

38De investering in de ontwikkelingspolen en hun omgeving door de particuliere sector is iets groter dan die van de overheid (figuur 4).

39Tot slot is het interessant te wijzen op de evolutie van de woningproductie in de kanaalzone, een strategisch gebied voor gewestelijke ontwikkeling dat tegelijk in het tweede GewOP en in het ontwerp van GPDO wordt afgebakend. In de periode 2009-2012 ligt bijna een derde van de aan de particuliere sector vergunde woningen in de kanaalzone, terwijl de openbare woningproductie zich vooral op het westelijk deel van de tweede kroon richt. Die conclusie moet worden genuanceerd in zoverre een groot deel van die wooneenheden onder twee grote vastgoedprojecten valt: de toren Up Site en Thurn & Taxis. Hoewel het eerste project klaar was in 2013, is het tweede project nog steeds niet opgestart.

40In het licht van die conclusies kunnen we besluiten dat het krachtdadige beleid om opnieuw te investeren in de centrumwijken, dat tot uiting kwam in de afbakening van de gebieden voor versterkte ontwikkeling van de huisvesting, pas onlangs de particuliere woningproductie heeft aangezwengeld. In de omgeving van de gebieden van gewestelijk belang die in het ontwerp van GPDO worden aangeduid als ontwikkelingspolen, wordt al langer en constanter geïnvesteerd door de particuliere huisvestingsoperatoren.

2.3. Bijdrage van de woningproductie tot de buurtstad

42Het aandeel van de particuliere woningproductie op wandelafstand van een metrostation of een treinstation in de totale particuliere woningproductie is groter dan dat van de openbare woningproductie. Bovendien is het aandeel van de (particuliere en openbare) woningproductie in zijn geheel kleiner in de ontwikkelingspolen van het ontwerp van GPDO die verbonden zijn met metrostations. Dat wordt verklaard door het feit dat die polen nog ontwikkeld moeten worden en nog niet goed bediend worden door het openbaar vervoer.

43Die vaststellingen wijzen op mogelijke concurrentie bij de keuzes voor de lokalisatie van de functies (woningen, activiteiten, uitrustingen) en tussen de types woningen (sociale woningen, woningen voor de middeninkomens of woningen op de vrije markt).

44Voorts impliceert de buurtstad dat elke inwoner toegang heeft tot winkels, uitrustingen en faciliteiten op een wandelafstand van 5 tot 10 minuten van de woning. Het aandeel van de openbare woningproductie in de buurt van de linten voor handelskernen, zoals bepaald in het Gewestelijk Bodembestemmingsplan (GBP) – waar zich de buurtwinkels van het dagelijkse leven bevinden – bedroeg ongeveer 70 % in de periode 1989-1995. Maar sinds 2009 is dat percentage gezakt tot ongeveer 30 % van het gemiddelde jaarlijkse aantal vergunde woningen.

45Dezelfde vaststelling geldt voor de educatieve voorzieningen die gezinnen naar de stad kunnen lokken en er houden, zoals die geïnventariseerd werden door het Agentschap voor Territoriale Ontwikkeling in 2010. Ongeveer de helft van het gemiddelde jaarlijkse aantal vergunde woningen aan openbare vastgoedoperatoren bevindt zich in de buurt van een crèche of een kleuter of basisschool. De analyse van de geplande ontwikkelingspolen die zich in de buurt van crèches en openbare scholen bevinden, toont aan dat het aandeel van de bediende openbare productie het aandeel van de particuliere productie benadert en daalt van 50 naar 25 %.

46De buurtstad veronderstelt ook toegang tot openbare en recreatieve ruimten, zoals speelpleinen. Het bedieningsniveau (bepaald door de wandelafstand tussen die types faciliteiten en de vergunde woningen) is grosso modo hetzelfde voor de openbare en particuliere woningproductie: het is zwak, in zoverre het lichtjes lager is dan de helft van het gemiddelde jaarlijkse aantal vergunde woningen.

47Daaruit kunnen we besluiten dat het aandeel van het gemiddelde jaarlijkse aantal vergunde woningen die zich in de buurt van uitrustingen, diensten en faciliteiten bevinden, ietsjes hoger ligt voor de openbare productie dan voor de particuliere productie. Die vaststelling gaat evenwel niet altijd op. Slechts de helft van de openbare woningproductie voldoet immers aan die voorwaarden. Dat bevestigt dat de geplande ontwikkelingspolen en hun omgeving de productie van nieuwe uitrustingen zouden moeten integreren in hun programmering om de doelstellingen van de buurtstad daadwerkelijk te halen. Tot slot vertoont het aandeel van de openbare woningproductie in de buurt van de uitrustingen een dalende trend. Daarom onderzoeken we in de volgende afdeling de lokalisatielogica van de projecten van de huidige twee gewestelijke programma’s en de sociale uitdagingen die voortvloeien uit die ruimtelijke spreiding van de woningproductie.

3. Gewestelijk Huisvestingsplan en Alliantie Wonen: uitdagingen van de woningdeconcentratie

48Sinds 2005 heeft het Brussels Hoofdstedelijk Gewest, gelet op de wooncrisis en als reactie op de uitdagingen die gepaard gaan met de demografische boom – en bijgevolg van de stedelijke verdichting – meer werk gemaakt van zijn strategieën om het aantal sociale woningen en woningen voor de middeninkomens te verhogen via het Gewestelijk Huisvestingsplan, dat de productie van 5 000 nieuwe wooneenheden beoogde, waarvan 3 500 sociale woningen en 1 500 woningen voor de middeninkomens. Begin 2015 is dat plan aangevuld met het financieel kader van de Alliantie Wonen, dat nieuwe woonprojecten tegen 2020 vooropstelt om de verscherping van de wooncrisis op te vangen (figuur 3).

49In juni 2015 telde het Gewestelijk Huisvestingsplan 56 projecten voor een totale productie van 4 070 woningen, terwijl het financieel kader Alliantie Wonen 34 projecten voor 1 117 woningen omvat. Van dat cijfer werden slechts 8 projecten gemeld door de Brusselse Hoofdstedelijk Regering, die goed zijn voor 253 woningen (tabel 2). Bij dat totaal komen 10 projecten van de SFAR (dochter van de Gewestelijke Investeringsmaatschappij Brussel – GIMB) voor een totaal van 848 woningen en 16 projecten van het Woningfonds voor een totaal van 399 woningen.

3.1. De gedeconcentreerde openbare woningproductie levert geen strategische bijdrage tot het gewestelijk stadsproject

50Figuur 5 illustreert de verdeling van de projecten van de twee programma’s volgens het aandeel sociale woningen en het aandeel woningen voor de middeninkomens.

51Daaruit blijkt duidelijk een deconcentratie van de openbare woningproductie van het Gewest, die evenwel niet bijdraagt tot de opkomst van nieuwe polen. In feite integreert de meerderheid van de projecten geen mix van functies, afgezien van enkele uitrustingen van collectief belang (gemeenschapszalen, verenigingslokalen, sociaal restaurant, crèches).

52Zoals de programmering van het Gewestelijk Huisvestingsplan onderstreept en de kaart aantoont, is de sociale huisvesting goed voor meer dan twee derde van de openbare productie, vooral in de tweede kroon ten westen van het kanaal, terwijl de woningen voor de middeninkomens vooral gebouwd worden in de eerste kroon met het oog op gekruiste gemengdheid (woningen voor de middeninkomens in de wijken rond het centrum en sociale woningen in de tweede kroon).

53Tien jaar na de aankondiging van het Gewestelijk Huisvestingsplan wordt een genuanceerde balans opgemaakt. Slechts een kwart van de oorspronkelijk geplande wooneenheden (14 projecten, 1 290 woningen) werd opgeleverd. Het gaat vooral om projecten in de tweede kroon (gegevens van de BGHM, 2015).

54Figuur 6 toont dat de meeste projecten nog steeds in een of andere administratieve fase zitten (verkrijgen van de stedenbouwkundige vergunning, gunning van de opdrachten voor diensten, gunning van de opdrachten voor werken enz.). Die vaststelling onderstreept de dringende noodzaak om de processen te rationaliseren en te versnellen. Er zitten ook nog projecten in de pijplijn, zoals aan de Witte Vrouwenlaan in SintPieters-Woluwe en de stopgezette projecten zoals het Bolivar-project van de SFAR in de wijk aan het Noordstation. Bovenop de obstakels bij de uitvoering van grote vastgoedprojecten die te maken hebben met het opzetten van het project, het uitwerken van de planningsinstrumenten en het verkrijgen van de stedenbouwkundige vergunningen, komen ook nog de burgerbewegingen die protesteren tegen de programmering van sociale gemengdheid in de rijkere wijken van het Gewest.

3.2. Verzwakking van de buurtstad: toenemend verschil tussen de openbare woningproductie en de nabijheid van uitrustingen

55De totale woningproductie in het kader van het Gewestelijk Huisvestingsplan en de Alliantie Wonen telde 90 projecten in juni 2015. We hebben ze geanalyseerd aan de hand van dezelfde criteria als voor de analyse van de woningproductie sinds 1989 en de voortgang ervan. Die criteria hebben betrekking op de bijdrage van de projecten tot de vier gebieden die geanalyseerd werden in afdeling 2.2 (stadskronen, gemeenten, ontwikkelingspolen, kanaalzone) en hun bedieningsniveau (openbaar vervoer, linten voor handelskernen, educatieve voorzieningen, speelpleinen).

56Het is de bedoeling om de bijdrage van het Gewestelijk Huisvestingsplan en de Alliantie Wonen tot het gewestelijk stadsproject en de buurtstad te evalueren. Rekening houdend met dezelfde uitrustingen, diensten, winkels en faciliteiten, hebben we de projecten volgens hun bedieningsniveau gerangschikt: zwak, matig of hoog. Die niveaus werden vervolgens getoetst aan de manoeuvreerruimte in de projecten, die afhangt van de voortgang (voorontwerp, vergunningsaanvragen, gunning van de opdrachten, bouw).

57De projecten zonder enige manoeuvreerruimte zijn de projecten die al uitgevoerd zijn of in uitvoering zijn, hoewel de aanleg van nieuwe uitrustingen op het grondgebied nog bepaalde tekortkomingen op het vlak van de bediening kan wegwerken. De projecten met een beperkte manoeuvreerruimte wachten nog op stedenbouwkundige vergunningen of de gunning van de opdrachten. Tot slot zijn de projecten met een matige manoeuvreerruimte de projecten waarvoor de administratieve processen nog niet zijn opgestart en waarvoor een wijziging van de lokalisatie en de programmering kan worden overwogen.

58Onze analyse focust op de projecten met een matige manoeuvreerruimte, namelijk de projecten waarvan de keuze van de lokalisatie en de programmering nog kan evolueren.

59Door hun spreiding op het grondgebied dragen de toekomstige projecten niet noodzakelijk bij tot de consolidatie van de ontwikkelingspolen en hun omgeving die in het ontwerp van GPDO zijn afgebakend. De toekomstige productie wordt geconcentreerd in de tweede kroon. Er is dus wel degelijk een deconcentratie van de sociale woningen en de woningen voor de middeninkomens aan de gang, maar ze draagt niet bij tot de configuratie van nieuwe ontwikkelingspolen, die nochtans een structurerende pijler van het ontwerp van GPDO zijn.

60Wat de verbindingen met het openbaar vervoer betreft, bevinden de toekomstige projecten zich hoofdzakelijk in zone C, die minder goed verbonden is met de bestaande openbaarvervoersnetten.

61De samenvattende kaart (figuur 7) vergelijkt de voortgang van de projecten en de potentiële bediening op het vlak van vervoer, diensten en uitrustingen. De opgeleverde of in uitvoering zijnde projecten met een hoog bedieningsniveau bevinden zich in de buurt van het centrum, terwijl de projecten met een matig of zwak bedieningsniveau zich tussen de eerste en de tweede kroon bevinden of in de rand van de tweede kroon.

62De projecten met een beperkte manoeuvreerruimte, maar met een hoog bedieningsniveau op het vlak van uitrustingen en diensten zijn vooral kleine projecten. De projecten met een matig bedieningsniveau bevinden zich vooral in de tweede kroon, terwijl de projecten met het zwakste bedieningsniveau zich in de rand van de stad bevinden en grootschaliger zijn.

63De projecten met een matige manoeuvreerruimte en met een hoog bedieningsniveau op het vlak van uitrustingen en diensten bevinden zich eveneens in het centrum en de wijken rond het centrum. De projecten met een matige bediening bevinden zich in de buurt van de geplande ontwikkelingspolen. Dat bevestigt dat ze moeten worden verankerd in de programmering van woonprojecten en grote stadsprojecten. Het is geen verrassing dat de projecten met een zwak bedieningsniveau zich in de rand van de stad bevinden.

4. Perspectieven van een strategie voor geïntegreerde stadsplanning

65Ons onderzoek toont aan dat de recente openbare woningproductie niet noodzakelijk het ontwerp van Gewestelijk Plan voor Duurzame Ontwikkeling consolideert, terwijl ze een krachtige hefboom kan zijn voor het stadsproject dat het Brussels Gewest heeft uitgewerkt.

66Die vaststelling onderstreept dat het gewestelijk huisvestingsbeleid en de stadsplanning moeten worden geïntegreerd in het overheidsbeleid. Het gewestelijk huisvestingsbeleid is immers een dynamisch en geïntegreerd systeem waarbinnen het, gelet op de urgentie, niet volstaat dat er wooneenheden worden geproduceerd om het verschil tussen vraag en aanbod weg te werken.

67Om zo’n integratie te laten lukken, zou er volgens onze analyses een echte strategie voor de lokalisatie van de sociale woningen en de woningen voor de middeninkomens op het gewestelijk grondgebied moeten worden ontwikkeld en mag de overheid niet langer geval per geval te werk gaan volgens de opportuniteiten die zich aandienen. Een dergelijke lokalisatiestrategie moet rekening houden met principes die ertoe bijdragen dat zowel het gewestelijk stadsproject, uitgaande van de ontwikkelingspolen en hun omgeving, als de buurtstad op schaal van de wijken worden geconsolideerd. Dat vereist een flankerend beleid voor de dynamische processen die op gang worden gebracht door de particuliere woningproductie, die het model van de buurtstad lijkt te consolideren voor de rijkere klassen.

68Die strategie berust op drie grote principes. Het eerste principe is de coördinatie tussen openbare woningproductie, stedenbouw en vervoer. De vervoersnetten zouden eerst geherstructureerd moeten worden om de stedelijke verdichting te begeleiden. Aangezien de bewoners van sociale woningen steeds meer aangewezen zijn op het openbaar vervoer, zouden de nieuwe wooneenheden bovendien in de buurt van de vervoersnetten moeten worden gebouwd en bij voorkeur op wandelafstand liggen van de metro-, premetro-, tram- en treinstations, waaronder de stations die in gebruik worden genomen in het GEN-project, zoals Mouterij in Elsene.

69Het tweede principe bestaat erin de programmering van de woningproductie vast te klinken aan de stedelijke programmering van uitrustingen en faciliteiten. Onze analyses tonen aan dat slechts 50 % van het gemiddelde jaarlijkse aantal vergunde woningen aan de openbare vastgoedoperatoren bediend wordt door crèches, scholen en openbare speelpleinen. Het probleem rijst bijgevolg bij het opzetten van het project, aangezien de woningproductie en de aanleg van openbare uitrustingen of voorzieningen afhangen van verschillende actoren en financieringsprogramma’s.

71Voorts worden, vooral sinds 2003, de randen van de geplande ontwikkelingspolen steeds meer ingepalmd door de particuliere woningproductie. Die productie is stabieler in de tijd dan de openbare productie wegens het bouwgrondbeheer en het vermogen om sneller grootschalige projecten op te zetten. Dat doet weer eens twijfelen aan het nut van regelingen die de logica van de RVOHR volgen, namelijk kleine ingrepen – renovaties, herwaardering van woningen boven winkels of openbaar beheer van privéwoningen via de sociale verhuurkantoren (SVK’s) – stimuleren. Die regelingen kunnen via nieuwe woonprojecten bijdragen tot het bouwen van meer sociale woningen en woningen voor de middeninkomens in de randen van de ontwikkelingspolen.

72De afbakening van de ontwikkelingspolen in het ontwerp van GPDO versterkt het streven van het Brussels Gewest om de coherentie van een aantal projecten in verschillende uitvoeringsfasen te bewerkstelligen [Ananian 2014, a en b]. De multipolaire stad verwijst aldus naar een strategie die teruggaat naar de regionalisering van 1989 en geëvolueerd is met de eerste twee GBP’s en uiteindelijk geconsolideerd werd in het ontwerp van GPDO.

73Die opvatting van het stadsproject evolueert van een gemeentelijke logica volgens de stadskronen (centrum-rand) naar een gewestelijke logica op basis van ruimten die vandaag geen centrum hebben, aangezien de meeste geplande ontwikkelingspolen braakliggende haven-, spoorweg- of industrieterreinen zijn.

74Het Brussels Gewest beschikt over weinig hefbomen om dat modelproject (nochtans het model van het ontwerp van GPDO) te realiseren en om de vastgoedontwikkelaars ertoe aan te zetten meer sociale woningen en woningen voor de middeninkomens te bouwen. Nochtans kunnen de gemeenten terugvallen op structuren voor de productie van woningen en voorzieningen die allang bestaan, zoals de OVM’s. De aanpak per stadskroon werd de laatste 25 jaar gekenmerkt door een territoriaal beleid dat de wijken positief discrimineert (ROHS, RVOHR, wijkcontracten, EFROzone enz.).

Conclusie

75We kunnen besluiten dat zelfs bij de grootschalige projecten de buurtstad niet echt gerealiseerd door de openbare woningproductie. Deze laatste lijkt evenmin de multipolaire stad te realiseren, in zoverre de particuliere woningproductie steeds meer de randen van de geplande ontwikkelingspolen inpalmt.

76Die twee modelprojecten, die werden aangekondigd als het eindpunt van de evolutie van de opeenvolgende stadsprojecten van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest sinds zijn oprichting, lijken moeilijk verenigbaar. De territoriale ontwikkeling per ontwikkelingspool bevordert de ontwikkeling van een gewestelijk territoriaal project, maar de zwakheid ervan zit in de neiging om te focussen op ruimten die nog een ontwikkelings- en verdichtingspotentieel hebben, maar onderworpen zijn aan grote beperkingen op het vlak van tijd en financiële of administratieve middelen, waaronder het (on)vermogen om de planningen die voor de aanleg van die sites werden opgesteld, aan te passen.

77De sociale en symbolische dimensie is een andere grote zwakheid van dat type project. Terwijl de gemeenten en wijken sterke symbolische herkenningspunten bieden aan de bevolking (zoals uitrustingen, openbare ruimten, architectuur, erfgoed, verenigingsweefsel, evenementen), is dat helemaal niet het geval voor de geplande ontwikkelingspolen, die in de perceptie van de bevolking verwaarloosde en braakliggende terreinen blijven, maar in het collectief bewustzijn een betekenis zullen moeten krijgen.

78Kortom, opdat de buurtstad kan worden gerealiseerd, dienen zingeving en verbondenheid te worden bevorderd in het proces van de stedelijke verdichting, onder meer in de geplande ontwikkelingspolen. Die vaststelling, die kon worden gedaan dankzij een ruimtelijke benadering, toont aan dat het nuttig is om het onderzoeksveld te oriënteren naar de percepties en representaties waartoe de processen in kwestie leiden. Bij die zingeving zal men de plaats van de sociale woningen en woningen voor de middeninkomens moeten verdedigen om de integratie ervan in de stad te bevorderen. Terwijl de buurtstad het belangrijkste stadsproject van het Brussels Gewest in samenwerking met de lokale overheden zou moeten zijn, zou de multipolaire stad moeten worden herbekeken op metropolitane schaal om een openbare en particuliere woningproductie die geïntegreerd wordt in de stadsplanning en het streven naar coördinatie op metropolitane schaal, te bevorderen.