Inleiding: vele partijen, één beslissing

1Veel Brusselse mobiliteitsprojecten stagneren niet alleen om technische redenen, maar evenzeer om politiek-bestuurlijke redenen. Beslissingen worden niet of moeizaam genomen als gevolg van de versnippering van competenties over een groot aantal actoren op verschillende bestuurlijke niveaus. [Frenay, 2009; Damay, 2014; Hubert et al., 2013; Lebrun, Dobruszkes, 2012]. De Brusselse Noord-Zuidverbinding is emblematisch voor dergelijke projecten. Dit belangrijkste knooppunt én knelpunt in het Belgische spoorwegnet vormt zowel technisch als bestuurlijk een grote uitdaging [Abu Jeriban et al., 2015].

2De federale overheid, waar de NMBS en Infrabel onder vallen, is formeel de trekker van het project, maar elke mogelijke oplossing vergt de medewerking van een veelheid aan instituties, gebonden aan verschillende territoria en verschillende bestuurslagen, maar ook van private partijen en middenveldorganisaties. Al deze spelers verdedigen uiteenlopende belangen, wat het moeilijk maakt om een oplossingsvariant te vinden die iedereen tevreden stelt. Hoe kunnen de partijen samen tot één breed gedragen beslissing komen?

3Dit artikel presenteert een besluitvormingsondersteundend instrument (Competence-based Multi Criteria Analysis; COMCA) dat speciaal ontworpen is voor multi-actor, multi-level – vraagstukken die typisch zijn voor de Brusselse context. Het instrument wordt geïllustreerd met een toepassing op het vraagstuk van de Noord-Zuidverbinding, als participatief luik binnen de studie Rail 4 Brussels, uitgevoerd in opdracht van de FOD Mobiliteit en Vervoer.

4Het doel van het artikel is niet om advies te geven over de beste oplossing voor de Noord-Zuidverbinding, omdat hiervoor een uitgebreidere analyse van de projectvarianten nodig is dan die er in het kader van deze studie is gedaan. Bovendien zal de uiteindelijke beslissing de uitkomst zijn van een onderhandelingsproces waarin ook politiek-strategische factoren een rol spelen die buiten het bereik van deze analyse vallen. Wel laat het artikel met deze case-study zien hoe COMCA gebruikt kan worden om de belangen en voorkeuren van de verschillende partijen te structureren en daarmee de sociaal-politieke haalbaarheid van complexe transprojecten in kaart te brengen.

5Eerst komen de technische en bestuurlijke complexiteit van het vraagstuk van de Noord-Zuidverbinding aan bod, gevolgd door uitleg over de theorie en werking van de COMCA-methode. Het daaropvolgende deel beschrijft de opeenvolgende stappen van de toepassing in het project. Hierna volgt een discussie over hoe het resultaat het besluitvormingsproces ondersteunt.

1. Achtergrond: het vraagstuk van de Brusselse Noord-Zuidverbinding

1.1 Een technische uitdaging

6De Noord-Zuidverbinding is één van de drukste spoortunnels ter wereld en is met circa 1 200 treinen per dag met afstand het drukste traject van het Belgische spoorwegnet [Infrabel, 2010]. Ook de drie drukste stations van het land liggen aan de Noord-Zuidverbinding. De verbinding is een flessenhals waarin een storing direct gevolgen heeft voor het gehele net [NMBS, 2015]. Hoewel verschillende studies onderling sterk verschillen wijzen zij allemaal op een verdere groei van het reizigersvervoer per trein in en naar Brussel [Abu Jeriban et al., 2015]. De capaciteit van de tunnel komt nog verder onder druk bij de volledige ingebruikname van het Gewestelijk Expres Netwerk (GEN) [Hubert et al., 2013].

7Beleidsmakers en academici zoeken al jaren naar een manier om de toenemende mobiliteitsvraag op te vangen en het Belgische spoornet robuuster te maken [Dobruszkes, 2004]. Pas na deze beslissing kan ook worden nagedacht over de toekomst van de drie belangrijkste Brusselse stations, die dringend aan renovatie toe zijn. Planning en aanleg van infrastructuur duren lang (de aanleg van de 1.25 km lange Schuman-Josaphattunnel duurde 25 jaar), dus hoe eerder de beslissing komt, hoe beter. Tot dusver gedane studies naar mogelijke oplossingen richtten zich hoofdzakelijk op capaciteitsuitbreiding van de Noord-Zuidverbinding [voor een overzicht, zie Abu Jeriban et al., 2015].

1.2  Een bestuurlijke uitdaging

8Het vraagstuk van de Noord-Zuidverbinding gaat primair over spoorvervoer, maar heeft eveneens betrekking op stedenbouw, ruimtelijke ordening, lokaal openbaar vervoer, economie en leefmilieu, zowel in Brussel als in de andere gewesten. Een oplossing voor het vraagstuk valt onder de bevoegdheid van verschillende overheden, gebonden aan verschillende territoria en aan verschillende bestuurslagen (gemeentelijk, gewestelijk, federaal). Zelfs de medewerking van overheden die een relatief kleine rol spelen in het project is noodzakelijk, aangezien zij de potentie hebben om projecten van een hoger schaalniveau te blokkeren. In 2010 heeft de gemeente Linkebeek bijvoorbeeld succesvol de ontdubbeling van de spoorlijn 124 voor het GEN aangevochten [Raad van State, 2010].

9Projecten die bestuurlijke grenzen overschrijden, wat in en rond Brussel veel voorkomt, lopen een groot risico op dergelijke complicaties. De lusten en lasten van projecten verschillen in functie van plaats en van schaalniveau; ieder project kent relatieve winnaars en verliezers. Bij de aanleg van een spoorlijn zullen sommige gemeenten bijvoorbeeld stations krijgen, terwijl andere gemeenten slechts doorgaande treinen op hun grondgebied zullen moeten tolereren.

10Hoewel de federale overheid (met de NMBS en Infrabel onder haar voogdij) de initiator is, heeft zij geen zeggenschap over veel domeinen waarop het project betrekking heeft. De facto is er geen overkoepelende beslissingsautoriteit en moeten verschillende overheden en andere maatschappelijk relevante actoren gezamenlijk een compromis zien te bereiken.

2. Besluitvorming met COMCA

2.1 Het sociaal optimum en de grootste gemene deler

11Inter-institutionele planningsopgaven, zoals de Noord-Zuidverbinding, lopen risico op een probleem dat Scharpf [1988] omschrijft als de joint decision trap. Uiteindelijk wordt niet voor de meest sociaal wenselijke oplossing gekozen, maar voor de grootste gemene deler. Dat wil zeggen, de oplossing die voor elk van de actoren acceptabel is. Als in een dergelijke situatie een minderheid van de actoren niet bereid is om een offer te leveren, zullen zij de oplossing die voor de actorengroep als geheel optimaal is, blokkeren.

12In de woorden van Hooghe en Marks [2003] komt dat doordat jurisdicties de positieve en negatieve externaliteiten van hun beslissingen niet internaliseren; de negatieve of positieve effecten van hun beslissingen die zich voordoen buiten hun grondgebied zijn voor lokale overheden niet relevant. Zelfs als lokale overheden ideologisch op één lijn zitten is het vinden van een gezamenlijke oplossing een uitdaging, omdat zij geen mandaat hebben om op de schaal van het gehele project te handelen en alleen belang hebben bij een optimalisering van het project ten bate van het eigen grondgebied en inwoners. De discussies tussen de gewesten over de vliegroutes vanaf Zaventem of de vorm van het GEN [Damay, 2014; Frenay, 2009; Lebrun, Dobruszkes, 2012] zijn illustratief voor dit verschijnsel. COMCA maakt het mogelijk om inschattingen te maken van de grootste gemene deler en het sociale optimum.

2.2 Meerdere criteria, meerdere actoren

13Bij het plannen van infrastructuur doen overheden veelal beroep op ex-ante evaluatietechnieken zoals (maatschappelijke) kosten-batenanalyse of multicriteria-analyse. Met deze instrumenten wegen zij het verwachte nut van verschillende projectvarianten of alternatieven tegen elkaar af. In hun klassieke vorm zijn deze technieken echter minder bruikbaar voor grensoverschrijdende projecten, omdat zij slechts kijken naar de effecten voor één enkele actor, terwijl een project verschillende effecten heeft op verschillende plekken met verschillende overheden. De vraag is dus altijd op wiens kosten en baten of op wiens criteria een project wordt geëvalueerd. Stakeholder management bij zulke projecten moet dus rekening houden met de ruimtelijke dimensie [Dooms et al., 2013].

14Participatieve methoden als Multi Actor Multi Criteria Analysis (MAMCA) [Macharis, 2005; Macharis et al., 2012] geven de mogelijkheid om alternatieven te laten beoordelen door meerdere actoren tegelijkertijd, met hun eigen criteria. Met MAMCA kunnen meerdere beleidsopties tegen elkaar worden afgewogen, rekening houdend met de verschillende belangen van de betrokken actoren. COMCA is een uitbreiding op MAMCA die actoren en hun belangen structureert op basis van hun rol in de te nemen beslissing.

2.3. Competentie als basis voor participatie

15In bestuurlijk complexe situaties hebben de actoren in verschillende mate en op verschillende manieren invloed, afhankelijk van hun bestuurlijk niveau of hun missie. Voor een beeld van de sociaal-politieke haalbaarheid van een project kunnen hun belangen en voorkeuren dus niet op één niveau vergeleken worden. Hoe kunnen we de actoren groeperen?

16Complexe projecten bestaan uit meerdere deeltaken. Een project kan alleen worden gerealiseerd als het wordt geaccepteerd door de actoren die nodig zijn voor deze deeltaken. Binnen een project kunnen we actoren classificeren op basis van hun competentie om een deeltaak te vervullen. In dit artikel hanteren we het begrip “competentie” als “de controle over middelen die nodig zijn voor het project”. Het gaat hier zowel om financiële middelen als juridische middelen (bevoegdheid) en intellectuele middelen (technische kennis en kunde). Zoals Mitchell et al. [1997] het omschrijven, zijn zowel legitimacy, power als urgency van belang.

17COMCA start daarom met een opsplitsing van het project in deeltaken of competentiedomeinen. Hierna worden de actoren gevonden die competent zijn om de deeltaken uit te voeren of te blokkeren. Actoren met dezelfde competentie worden beschouwd als elkaars equivalenten. Een actor die als enige in staat is om een bepaalde taak uit te voeren draagt een grotere verantwoordelijkheid dan actoren die hun competentie delen met anderen. De mate waarin het oordeel van een actor doorslaggevend is hangt dus af van de mate waarin de actor verantwoordelijk is voor een deeltaak binnen het project.

18Op deze manier brengt COMCA structuur in een heterogene actorengroep (privé, middenveld, publiek, gemeentelijk, gewestelijk, federaal). De nominale, institutionele hiërarchie is niet van belang in absolute zin, maar alleen hoe een actor competent maakt in de context van het project. Een groepering van actoren per competentie geeft bovendien een aanzet voor de verdeling van taken en verantwoordelijkheden bij de uiteindelijke realisatie van het project.

19De steun onder de actoren met essentiële competenties is een indicatie voor het minimum draagvlak voor een project. De analist kan er echter voor kiezen om beslissingen te toetsen voor een breder draagvlak. Er bestaan verschillende methodes voor het indelen stakeholders in groepen.

20Binnen COMCA kunnen groepen worden opgenomen als competentieniveau. Overheden kunnen zo bijvoorbeeld een stem geven aan omwonenden of lokale ondernemers, zelfs als zij niet de financiële of juridische competentie hebben. Zodoende kan COMCA het proces en de inhoud van burgerparticipatie te structureren.

2.4 COMCA stap voor stap

21COMCA knipt het besluitvormingsproces op in acht stappen. Bijkomend aan MAMCA [Macharis, 2005] zijn er twee extra stappen: de identificatie van competenties en de aggregatie van waarderingen per competentieniveau.

221. Vaststellen van probleem en projectalternatieven
2. Vastellen van competenties
3. Identificatie van actoren
4. Actor formuleren hun criteria
5. Evaluatie van alternatieven op criteria
6. Actoren kennen gewichten toe aan hun criteria
7. Inschatting score van alternatieven per actor
8. Inschatting score van alternatieven per competentiedomein

3. Toepassing van COMCA in het project Rail 4 Brussels

3.1. Achtergrond Rail 4 Brussels

23De aanleiding van het Rail 4 Brussels-project was het vraagstuk van de Noord-Zuidverbinding, maar de opdracht was uitdrukkelijk om buiten de geijkte kaders van infrastructuur te denken. Het beoogde resultaat van de studie was een toekomstvisie voor het spoor in Brussel, rekening houdend met andere vervoersmodi en veranderingen in techniek, demografie, economie en levensstijl. De studie was een primeur in de zin dat het alle relevante stakeholders in de kwestie rond de tafel verenigde [Abu Jeriban et al., 2015]. In wat volgt tonen we hoe COMCA werd toegepast in deze case.

3.2. Stap 1: Probleem en projectalternatieven

24De Noord-Zuidverbinding vraagt om een aanpak die bestaat uit een combinatie van “zachte” maatregelen (exploitatie, rollend materieel, relatief kleinschalige technische aanpassingen) en een “harde” maatregel (nieuwe infrastructuur). De uiteindelijke keuze zal dus bestaan uit een pakket bestaande uit een infrastructuur-maatregel, een exploitatieschema en een aantal flankerende maatregelen. In tegenstelling tot de “zachte” maatregelen laten de mogelijke oplossingen voor het infrastructuurvraagstuk zich niet met elkaar combineren tot een pakket, maar moet er een keuze uit worden gemaakt. COMCA werd daarom toegepast voor het in kaart brengen van de wenselijkheid van verschillende infrastructuurvarianten voor “de bediening en doortocht van het spoor in het Brussels Hoofdstedelijk Gewest in 2030” [Abu Jeriban et al., 2015].

25Eerdere studies beschrijven enkele tientallen mogelijke alternatieven [FOD Mobiliteit & Vervoer, 2009; SPRB Bruxelles-Mobilité, 2014; Tritel, 2012], die zich laten onderverdelen in families. Experts binnen het projectteam voor Rail 4 Brussels selecteerden daaruit de meest plausibele subvarianten. Dit resulteerde in de volgende acht alternatieven. Voor een uitgebreidere beschrijving van de alternatieven, evenals de families waaruit deze gekozen zijn, zie Abu Jeriban et al. [2015].

260. Zero new infrastructure: geen investering in nieuwe zware infrastructuur. In de evaluatie (stap 6) geldt deze optie als referentiescenario waarmee alle andere opties vergeleken worden.
1. Terminus: de Noord-Zuidverbinding wordt afgesloten voor binnenlands doorgaand verkeer, zodat Brussel-Noord en Brussel-Zuid eindstations worden. Twee van de zes sporen in de tunnel dienen voor internationale hogesnelheidstreinen, op de overige vier rijden pendeltreinen tussen Brussel-Noord en -Zuid. Dit is het enige alternatief dat de problemen aanpakt door een inperking van de capaciteit in plaats van een uitbreiding. Met deze oplossing hebben storingen in de tunnel minder impact op de rest van het net, maar zal een groot aandeel reizigers vaker moeten overstappen. Dit alternatief impliceert ingrepen aan Brussel-Noord en –Zuid om treinen te kunnen laten kopmaken. Verdere studie is nodig naar de mogelijk varianten op dit alternatief, zoals het gebruik van slechts twee sporen voor pendeltreinen en vier sporen voor doorgaand verkeer, of het gebruik van Schaarbeek in plaats van Noord als kopstation.
2. East (L26): opwaardering van het oostelijke ringspoor (lijn 26). Dit spoor is relatief onderbenut en kan de druk op de Noord-Zuidverbinding gedeeltelijk opvangen. Hiervoor is ten noorden van station Josaphat en ten zuiden van station Delta een uitbreiding naar vier sporen nodig en fly-overs moeten worden gebouwd bij de kruisingen van spoorlijn 26 met de lijnen 36, 161 en 124. Ook het station Merode wordt uitgebreid vanwege zijn belangrijke rol als overstappunt van de trein op de metro.
3. West (L28): opwaardering van het westelijke ringspoor (lijn 28). Evenals het oostelijk ringspoor is ook het westelijk ringspoor onderbenut. Ook deze variant vraagt om een gedeeltelijke verbreding naar vier sporen en zware werken bij de aansluiting op andere spoorlijnen. Lijn 28 biedt goede overstapmogelijkheden op het plaatselijk OV, maar loopt door een zone waar de mobiliteitsvraag momenteel lager ligt dan in de centrale of oostelijke delen van het Gewest. Een keuze voor dit alternatief moet dus samengaan met een voluntaristisch beleid om het westelijk deel van het Gewest economisch te ontwikkelen.
4. Double North South. Deze ambitieuze oplossing is eveneens de meest bestudeerde. Er wordt een tunnel met 2 tot 4 sporen gegraven onder de huidige Noord-Zuidverbinding. Hiervoor is ook een ontdubbeling nodig van de drie aansluitingen met de zuidelijke spoorlijnen en de twee aansluitingen met de noordelijke spoorlijnen. Ingrijpende uitbreidingen zijn nodig in de stations Brussel-Noord, -Centraal en -Zuid.
5. North South TGV. Ook deze oplossing voorziet in een tunnel onder de huidige Noord-Zuidverbinding, maar reserveert deze tunnel voor internationale hogesnelheidstreinen. Het voordeel ten opzichte van bovenstaande oplossing is dat van de stations alleen Brussel-Zuid uitgebreid moet worden en dat minder aansluitingen ontdubbeld moeten worden. Aan de andere kant heeft deze oplossing minder toegevoegde waarde voor binnenlands of plaatselijk verkeer.
6. Enlarge Central. De werkelijke flessenhals op de Noord-Zuidverbinding is het station Brussel-Centraal, met slechts zes sporen. Een verbreding van het station met vier extra sporen is voldoende om tegemoet te komen aan de capaciteitsvraag, maar de ondergrondse werken brengen aanzienlijke uitdagingen met zich mee op het gebied van techniek, veiligheid en continuïteit van de dienstverlening tijdens de werken.
7. South East. Deze nieuwe tunnel tussen Brussel-Zuid, -Centraal en Schuman verhoogt niet de capaciteit op de Noord-Zuidverbinding, maar ontlast deze as door nieuwe verbindingen. Reizigers uit de richting Gent (lijn 50A) kunnen direct de Europese wijk bereiken zonder de lus langs Brussel-Noord te maken. Voor deze ambitieuze optie moet een tunnel worden gegraven, deels onder de huidige spoortunnel en deels onder de metrotunnel bij Schuman. Ook moeten de stations Zuid, Centraal en Schuman ingrijpend worden verbouwd.
8. West East. Ook dit alternatief voorziet in een tunnel die nieuwe verbindingen mogelijk maakt. Het gaat om een nieuwe oost-westtunnel tussen het Weststation, Centraal en Schuman, maar ook een gedeeltelijke ontdubbeling van lijn 28. Deze optie vraagt om een grootschalige verbouwing van de stations Brussel-West, Centraal en Schuman.

3.3. Stap 2: Vaststelling van competenties

27In deze stap was de vraag: uit welke deeltaken bestaan bovengenoemde alternatieven? In eerste plaats heeft het project betrekking op de aanleg van spoorwegen, maar ook de exploitatie is essentieel. Andere taken zijn de inpassing in de ruimtelijke ordening en het mobiliteitsbeleid op de verschillende bestuursniveaus. Ook de aansluiting met het lokale openbaar vervoer is een taak. Voldoende steun onder de Brusselse gemeenten, bewoners, reizigers en bedrijven is onontbeerlijk, dus ook deze “taken” werden als competenties in het proces opgenomen. Een overzicht is te vinden in tabel 1.

3.4. Stap 3: Identificatie van actoren

28De relevante actoren werden geselecteerd met de vraag: “wie heeft de competentie om de deeltaken te vervullen of te blokkeren?”. Tabel 1 geeft de competenties en bijbehorende actoren weer. Enige pragmatiek in de groepering van de actoren is onvermijdelijk. Mobiliteitsbeleid, ruimtelijke planning en lokaal openbaar vervoer vallen bijvoorbeeld allemaal onder de gewestelijke overheid. Toch werden in dit project de administraties en de openbaarvervoersmaatschappijen als aparte actoren beschouwd vanwege hun relatieve onafhankelijkheid. Ook werd om praktische redenen besloten bepaalde actoren die groot zijn in aantal, zoals burgers, reizigers en gemeenten, zich te laten vertegenwoordigen door belangengroepen.

Tabel 1.  Competenties en actoren in Rail 4 Brussels

Competentie	Actoren
Beheer infrastructuur	Infrabel (België)
Spooroperator, stations	NMBS (België)
Federaal mobiliteitsbeleid	FOD Mobiliteit & Vervoer (België) Beliris (België)
Gewestelijk mobiliteitsbeleid	Brussel Mobiliteit Service Public de Wallonie – DGO2 Mobiel Vlaanderen (MOW)
Gewestelijke planning	Gewestelijke Overheidsdienst Brussel – Brussel Stedelijke Ontwikkeling Ruimte Vlaanderen Service Public de Wallonie – DGO4
Lokaal openbaar vervoer	MIVB (Brussel) De Lijn (Vlaanderen) TEC (Wallonië)
Vertegenwoordiging Brusselse gemeenten	VSGB (Verening van de Stad en Gemeenten van Brussel)
Vertegenwoordiging burgers en bedrijven	BRAL, IEB, BBL, IEW; ARAU, Febiac, VAB, Touring, Agoria, VOKA, BECI, Brussels Metropolitan, UWE, VBO, TreinTramBus, Gutib, Navetteurs.be

29Het principe van de opdeling is dat binnen elk competentiedomein voldoende actoren het project steunen, zodat de deeltaken uitgevoerd kunnen worden en daarmee ook het project als geheel. We zien dat actoren als Infrabel en de NMBS daarom elk een apart competentiedomein vormen; hun medewerking is primordiaal.

30Strikt genomen is ook de medewerking van gewestelijke instanties als Brussel Mobiliteit, SPW-DGO2 en Mobiel Vlaanderen essentieel, maar de competentie van deze actoren geldt echter alleen voor het deel van het project op hun eigen grondgebied. Om een situatie te vermijden waarin de lokale belangen prevaleren boven algemene belangen (joint decision trap; zie 2.2), werden in Rail 4 Brussels “geografisch equivalente” actoren ondergebracht binnen eenzelfde competentiedomein. Zij hebben identieke competenties, op hetzelfde bestuurlijk niveau, maar op een ander grondgebied. Hun belangen zijn in principe gelijkaardig, maar doordat zij deze belangen slechts behartigen binnen de grenzen van hun grondgebied en niet op de schaal van het project als geheel, werken deze belangen vaak concurrerend.

31COMCA maakt eerst een horizontale vergelijking tussen de actoren binnen de niveaus en daarna een verticale vergelijking tussen de niveaus. Hierdoor worden niet de tegenstellingen tussen de lokaliteiten uitgelicht (dus niet Brussel vs. Vlaanderen vs. Wallonië) maar eerder de verschillen tussen de bestuursniveaus (alle gewesten vs. alle gemeenten vs. federaal). Door deze samenvoeging van geografisch equivalente actoren worden concurrerende belangen door elkaar gecompenseerd, maar blijft de behartiging van gedeelde belangen gegarandeerd.

3.5. Stap 4 : Formulering van criteria

32Met COMCA (en MAMCA) bepaalt iedere actor zijn eigen criteria. Het is dus aan de actoren en niet aan de analist om te bepalen wat relevant is en wat niet. Hierdoor hoeven actoren onderling geen lange discussies over gedeelde waarden of doelstellingen te voeren, in tegenstelling tot andere groepstoepassingen van multi-criteria-analyse. Tabel 2 geeft een overzicht van de in totaal 40 criteria die de actoren hebben aangedragen. De criteria van sommige actoren zijn gelijkaardig, maar zijn toegespitst naar de individuele situatie of het grondgebied van de actor in kwestie. De ruimtelijke impact of reizigersacceptatie van een project op Vlaams grondgebied is bijvoorbeeld geen zaak van de Brusselse administratie, en omgekeerd ook niet.

33Actoren zijn vrij om hun eigen criteria te kiezen zolang ze bruikbaar zijn bij de toetsing van alternatieven (stap 6). Om het werk voor de deelnemers gemakkelijker te maken stelde het projectteam van Rail 4 Brussels aan elke actor een lijst voor met mogelijke criteria die hij naar eigen goeddunken mocht wijzigen.

Tabel 2. De criteria van alle actoren

Thema	Criterium
Mobiliteit en capaciteit	Voorziening in behoefte aan spoorcapaciteit Benutting van bestaande capaciteit Voorziening in Belgische mobiliteitsvraag Voorziening in Brusselse mobiliteitsvraag binnen het BHG Voorziening in Brusselse mobiliteitsvraag naar elders Voorziening in Vlaamse mobiliteitsvraag naar of door BHG Voorziening in Waalse mobiliteitsvraag naar of door BHG
Operationeel	Bijdrage aan robuustheid van het spoornet Bijdrage aan connectiviteit van het spoornet Bijdrage aan veiligheid van het spoornet
Ruimtelijke integratie	Compatibiliteit met Brusselse RO-doelstellingen Compatibiliteit met Vlaamse RO-doelstellingen Compatibiliteit met Waalse RO-doelstellingen
Andere transportmodi	Intermodaliteit Complementariteit MIVB-netwerk Complementariteit MIVB-infrastructuur Complementariteit De Lijn-netwerk Complementariteit De Lijn-infrastructuur Complementariteit TEC-netwerk Complementariteit TEC-infrastructuur Vermindering congestie België Intermodaliteit trein-auto
Haalbaarheid	Tijdsduur ingebruikname Technische haalbaarheid Financiële haalbaarheid
Omgeving	Klimaatimpact Ruimtelijke impact infrastructuur in BHG Impact werken om mobiliteit Ruimtelijke impact infrastructuur in Vlaanderen
Acceptatie	Acceptatie reizigers en mobiliteitsgenererende actoren. Belgie Acceptatie reizigers en mobiliteitsgenererende actoren. BHG. Acceptatie reizigers en mobiliteitsgenererende actoren Vlaanderen Acceptatie reizigers en mobiliteitsgenererende actoren.Wallonië Reizigerstevredenheid NMBS Reizigerstevredenheid MIVB Reizigerstevredenheid De Lijn Reizigerstevredenheid TEC
Economisch	Return on investment Infrabel Return on investment NMBS Return on investment De Lijn

3.6. Stap 5 : Evaluatie van alternatieven op criteria

34In deze stap worden de prestaties van de alternatieven op de criteria ingeschat. In Rail 4 Brussels is voor elk alternatief op elk criterium een score toegekend op een vijfpuntsschaal. Deze pragmatische benadering was gepast voor de fase waarin het project verkeert, maar in een vervolgstudie kunnen met preciezere data nauwkeurigere inschattingen worden gemaakt. Een grondige evaluatie vraagt bovendien om de vertaling van alternatieven naar scenario’s. Hoe uitvoerig de evaluatie is hangt af van de beschikbare data, expertise en middelen, maar een bepaalde graad van onzekerheid is onvermijdelijk. Om beide redenen is daarom een gevoeligheidsanalyse aan te raden die de invloed van individuele scores op het eindoordeel in kaart brengt.

35De evaluatie kan worden opgevat twee stappen: 1) de objectieve impact inschatten van elk alternatief op elk criterium (meestal kwantitatief), en 2) deze inschatting vertalen naar een subjectieve, relatieve score van hoe elk alternatief presteert ten opzichte van de andere alternatieven op elk criterium (meestal kwalitatief). Om praktische redenen werden in Rail 4 Brussels niet alleen de eerste maar ook de tweede stap uitgevoerd door een expert binnen het projectteam met data die was verzameld voor eerder uitgevoerde studies [SPF Mobilité et Transport, 2009; SPRB Bruxelles-Mobilité, 2014; Tritel, 2012]. Deze benadering geeft het minder werk voor de actoren, maar het is mogelijk dat zij anders zouden oordelen over hoe (on)gunstig een bepaalde impact is en de (kwantitatieve) data anders naar een kwalitatieve beoordeling zouden vertalen.

3.7. Stap 6 : Toekenning van gewichten

36Actoren drukken in deze stap hun prioriteiten uit door gewichten toe te kennen aan criteria. Hiervoor bestaan verschillende methoden [Eckenrode, 1965; Macharis et al., 2012]. In Rail 4 Brussels gebeurde dit met behulp van online MAMCA-software [www.mamca.be, zie figuur 4] [VUB-MOBI, [z.d.]]. Met dit programma kunnen de deelnemers de oefening doen op de plek en het tijdstip die hen uitkomt. Evenals in stap 5 is het aan te raden om naderhand een gevoeligheidsanalyse te voeren om de invloed van de individuele gewichten op het eindresultaat te toetsen.

3.8. Stap 7. Score van alternatieven per actor

37Nu we weten welke criteria de actoren hanteren, hoe de alternatieven op de criteria scoren en welk relatief belang de actoren toekennen aan de criteria, kunnen we per actor de wenselijkheid van de alternatieven inschatten. In figuur 6 tonen de lijnen hoe de alternatieven scoren op de door de actor gekozen criteria op dezelfde schaal als die bij de evaluatie is gebruikt. De stippellijn geeft weer hoe de alternatieven gemiddeld scoren met inachtname van de gewichten die de actor aan de criteria heeft gegeven.

38Voor het berekenen van de gemiddelde score bestaat een groot aantal multicriteria-analysetechnieken, zoals AHP [Saaty, 1980] of PROMETHEE II [Brans, Mareschal, 1986]. In multi-actorvraagstukken is het echter belangrijk dat de deelnemers het proces volledig doorgronden en daardoor voeling met het resultaat te behouden. Daarom is het aangeraden om een minder gesofisticeerde methode als gewogen som-techniek te gebruiken, waarin de uiteindelijke score van een alternatief simpelweg het rekenkundig gemiddelde is van de evaluatiescores op de verschillende criteria, die elk meetellen in functie van het gewicht dat de actor eraan geeft [Stirling, Mayer, 1999].

39Hoewel voor deze actor in figuur 4 sommige alternatieven gemiddeld beduidend beter scoren dan andere, zijn er geen alternatieven die op alle punten positief of negatief scoren. Bij de uiteindelijke keuze voor een alternatief zal deze actor op sommige punten concessies moeten doen. Het gemiddelde geeft een leidraad, maar het is aan de actor zelf om te bepalen welke concessies acceptabel zijn.

3.9. Stap 8 : Score van alternatieven per competentiedomein

40Als we de scores per actor hebben kunnen we ze met elkaar vergelijken voor een indicatie van het draagvlak per competentiedomein en dus per deeltaak in het project, met het idee dat als er draagvlak is voor elk van de deeltaken, er ook draagvlak is voor het project als geheel.

41In Rail 4 Brussels is de keuze gemaakt om ook de institutionele actoren die elkaars equivalenten zijn, onder te brengen in eenzelfde competentiedomein. Strikt gezien hebben zij niet een gelijke, maar een equivalente deeltaak en zijn dus individueel in staat om het project te blokkeren. Echter, zoals in paragraaf 3.1 is uitgelegd, vertegenwoordigen de meeste institutionele actoren hier slechts de belangen van een deel van het projectgebied. Door ze gezamenlijk te analyseren, kunnen we een inschatting maken van de wenselijkheid van de alternatieven voor het project gebied als geheel.

42Voor het overzicht zijn in figuur 5 de scores van de alternatieven voor alle competentiedomeinen in één diagram samengebracht. Het diagram geeft een eerste, grove indicatie van welke alternatieven veelbelovend lijken. Varianten die voorzien in tunnels die niet parellel lopen aan de bestaande Noord-Zuidverbinding (South-East en West-East) en varianten die gebruik maken van de ringsporen (L26 en L28) lijken in het bijzonder in aanmerking te komen voor dieper onderzoek. Merk overigens op dat de 0-infrastructuurvariant niet bijzonder ongunstig scoort.

4. Interpretatie en vervolgtraject

43Het doel van de COMCA-toepassing in Rail 4 Brussels was een eerste verkenning van de alternatieven en het structureren van de actoren, hun rollen en hun belangen. De synthese van het proces zoals getoond in figuur 5 moet echter niet worden geïnterpreteerd als een blauwdruk voor het uiteindelijke besluit, om verschillende redenen.

44De keuze voor een infrastructuur-alternatief kan niet los worden gezien van een exploitatieschema. Logischerwijs zou de manier waarop de NMBS in de toekomst haar netwerk wil inrichten leidend moeten zijn voor de keuze om infrastructuur aan te leggen, in plaats van omgekeerd. Ook zou de keuze voor de infrastructuur ingebed moeten zijn in een bredere visie voor ruimtelijke ontwikkeling van het Brussels metropoolgebied. Het verschil waarop bijvoorbeeld de alternatieven L26 of L28 impact hebben op de ruimtelijke structuur van de stad is groot.

45Het vervolgtraject van de studie zou zich kunnen richten op “pakketten” van infrastructuur-alternatieven, bijpassende exploitatieschema’s en flankerende maatregelen. De Rail 4 Brussels – studie richtte besteedde daarom ook veel aandacht aan niet-infrastructurele maatregelen, te meer omdat voor bijvoorbeeld in de stapsgewijze ingebruikname van het GEN niet zozeer infrastructuur, maar operationele aspecten de bottleneck vormen.

46Met de uitkomst van deze studie kunnen ook de alternatieven worden herzien die in hun huidige vorm slecht scoren. Mocht er om politieke of andere redenen interesse komen voor bijvoorbeeld het terminus-alternatief, dan kunnen andere subvarianten van dit alternatief worden onderzocht, door te onderzoeken welke impact op welk criteria problematisch is en welke maatregen mogelijk zijn ter verzachting van deze negatieve effecten. Hiermee kan lock-in door het voortijdig afwijzen van alternatieven worden vermeden; een veelvoorkomende valkuil in besluitvorming bij grote projecten [Priemus, 2010].

47Besluitvorming in dergelijke projecten verloopt zelden lineair, maar eerder circulair, of “organisch” [Miller, Lessard, 2007 ; Dimitriou et al., 2013]. COMCA kan nuttig zijn bij de structurering van dit proces en bij de vorming van een “lerende” projectorganisatie [Dimitriou et al., 2013 ; Nooteboom, 2006] , of een “institutie in actie” [De Brucker et al., 2013] waar bij projectalternatieven, actoren en hun rollen steeds verder uitkristalliseren, of waarbij zelfs nieuwe alternatieven kunnen ontstaan [Salet et al., 2013].

48De keuze voor een projectalternatief ligt uiteindelijk bij politici. In de voorbereidende fase van Rail 4 Brussels werden kabinetsmedewerkers betrokken, maar zij hebben niet de input geleverd in de COMCA-toepassing. De gebruikte input van de ambtenaren geeft daarom wel een beeld van de belangen van een overheid, maar kan niet de besluitvorming voorspellen. Op politiek niveau spelen namelijk andere, strategische factoren een rol die buiten het bereik van de Rail 4 Brussels Studies vielen. In het Belgische systeem opereren administraties of overheden van verschillende niveaus dan ook strikt gezien niet onafhankelijk, maar bestaat er de mogelijkheid dat zij hun gedrag coördineren via partijpolitieke structuren. COMCA dient daarom ter ondersteuning en niet ter vervanging van het besluitvormingsproces.

Conclusie

49De toekomst van de Brusselse Noord-Zuidverbinding is een ingewikkeld vraagstuk op technisch maar ook op politiek vlak. Net als veel andere openbare projecten in en rond Brussel loopt het beslissingsproces het risico te stagneren omdat het moeilijk is voor de verschillende overheden en andere actoren om samen tot één beslissing te komen. COMCA is een besluitvormingsinstrument dat ondersteuning biedt bij dit probleem. Het groepeert actoren en hun voorkeuren op basis van hun rol in het project en toetst zo het draagvlak voor verschillende projectvarianten. Zodoende houdt COMCA ook rekening met de verschillende bestuurlijke niveaus van organisaties of personen.

50Typisch bij grensoverschrijdende projecten is dat rationeel beslissingsgedrag van individuele actoren niet in het belang is voor de groep en het project als geheel. COMCA heeft als doel om deze verschillende belangen in kaart te brengen. Het proces heeft meerdere tussentijdse uitkomsten die nuttig zijn als input voor latere onderhandelingen; het levert scores voor projectvarianten per criterium, per actor en per competentiedomein. De classificatie van actoren per competentie is bovendien een eerste aanzet voor een taakverdeling bij de uiteindelijke realisatie. Actoren krijgen zicht op hoe hun input zich verhoudt ten opzichte van die van anderen en hoe deze input wordt verwerkt.

51De toepassing van COMCA in Rail 4 Brussels gebeurde in een constructieve sfeer en bracht stakeholders rond de tafel die nog niet eerder rond deze kwestie hadden samengezeten. Uit deze eerste verkennende analyse blijkt dat niet zozeer de veel-onderzochte “verdubbelingsvarianten” van de huidige noord-zuidas, maar vooral dat varianten die andere verbindingen mogelijk maken veelbelovend zijn en zeker in aanmerking komen voor verdere studie.

52Zoals bij elke ex-ante evaluatietechniek vraagt de interpretatie van COMCA-resultaten om voorzichtigheid. Zeker in een dergelijk complex project moet het resultaat van een éénmalige toepassing niet worden gezien als de beslissing, maar eerder als het begin van een zich steeds verder uitdiepend proces. De keuze voor bepaalde infrastructuur hangt samen met een integrale ontwikkelingsvisie van zowel het Belgische spoornet als het Brusselse metropoolgebied.

53De uiteindelijke beslissing voor de Noord-Zuidverbinding zal de uitkomst zijn van onderhandelingen met een sterk politiek karakter. COMCA heeft niet als doel om dit proces te vervangen, maar om hiervoor een gerationaliseerde en transparante input te geven, wanneer de partijen daartoe bereid zijn.