1Les références au paysage se font de plus en plus nombreuses ces dernières années dans l’action publique de la Région de Bruxelles-Capitale. À titre d’exemples, citons l’organisation des Brussels Urban Landscape Biennals depuis 2016, l’étude Metropolitan Landscapes menée à l’initiative des administrations et des Bouwmeesters flamands et bruxellois (2016), l’exposition du CIVA consacrée aux Designed Landscapes (2018) ou encore l’élaboration, sous la direction de perspective.brussels, du Beeldkwaliteitsplan ou Plan de qualité paysagère et urbanistique pour la zone Canal [2019]. Le Plan Régional de Développement Durable (PRDD) adopté en 2018, qui définit les priorités et objectifs de la Région de Bruxelles-Capitale en matière de développement économique, social, de mobilité, ainsi que d’environnement et d’aménagement spatial, accorde également de l’importance au paysage en tant que défi « évident et urgent » face à la densification urbaine [PRDD, 2018 : 92].

2Si les références au paysage montent en puissance dans l’action publique régionale bruxelloise, le sens du terme y reste relativement flou, ne se référant pas à une définition commune préétablie. Au-delà du cas bruxellois, la diversité sémantique associée au terme « paysage » a été abondamment traitée dans le débat scientifique [Olwig, 1996 ; Donadieu et Périgord, 2012 ; Antrop, 2013 ; Paquot, 2016 ; Franceschi-Zaharia, 2019]. Dans la culture occidentale, le terme peut en effet désigner une représentation picturale ou un point de vue sur une étendue de territoire – c’est le sens initial et relativement courant du terme en français – voire l’expérience esthétique qui résulte de l’observation et du parcours de ce territoire [Genard, 2006]. Le terme peut aussi se rapporter, par extension, au territoire lui-même et à ses dimensions plus matérielles, ses caractéristiques physiques et écologiques, ainsi qu’à l’organisation politique et sociale ayant donné lieu à ces caractéristiques [Besse, 2009]. De façon plus métaphorique, le mot exprime également l’idée d’un « tout », d’un ensemble ou d’un décor, au même titre que la notion d’environnement (paysage politique, paysage médiatique…). Chacune de ces acceptations du paysage ne permet cependant pas, en soi, de comprendre son usage au sein de l’action publique bruxelloise et il apparait dès lors pertinent d’interroger sa signification dans ce contexte.

3Le paysage signifie-t-il toujours la même chose depuis que Bruxelles est devenue Région ? À quoi est-il associé au fil du temps ? L’article entend montrer que le paysage peut être considéré comme une catégorie de l’action publique bruxelloise construite socialement et politiquement au fil du temps [Berger et Luckmann, 1996 ; Candau et Le Floch, 2002], et qu’il constitue en ce sens un bon indicateur de son évolution. L’hypothèse qui sous-tend cette perspective est que l’étude de l’évolution du paysage laisse apparaître en filigrane l’évolution des principaux enjeux de l’action publique et de ses référentiels dominants [Muller, 2015], c’est-à-dire les représentations du monde qui structurent l’action publique.

1. Une constante dans le temps : le paysage vecteur d’attractivité urbaine

7Le PRD adopté en 1995 par le premier gouvernement bruxellois reflète le contexte d’un exode urbain qui perdure depuis les années 1970 [Vandermotten, 2014] (figure 1). Il ambitionne d’endiguer les départs vers la périphérie par le biais d’une « grande politique de protection du patrimoine, du cadre de vie, des paysages et de l’embellissement de la ville » [PRD, 1995a : 79]. L’argument défendu est que la qualité du paysage urbain, c’est-à-dire des éléments qui « contribuent à la beauté de la ville » [PRD, 1995b : 11] et en particulier le patrimoine, joue un rôle essentiel dans la qualité du cadre de vie et, par conséquent, en faveur de l’attractivité résidentielle de la ville-Région.

8Au tournant des années 2000, alors que la courbe de population se stabilise et amorce une courbe ascendante, le profil socio-économique des habitant·es se détériore, ce qui a pour effet, suivant le deuxième PRD (2002), d’augmenter les dépenses publiques et de diminuer les recettes fiscales [PRD, 2002a]. C’est pour cela que le nouveau plan poursuit les objectifs du précédent en termes d’attractivité et vise un retour en ville des populations plus aisées. Constatant que ce groupe-cible est attiré par la nature et le calme de la périphérie, il fixe comme défis le développement durable de la Région et l’amélioration de son cadre de vie [PRD, 2002b]. Sur le plan du paysage, ces défis se traduisent dans deux politiques sectorielles : d’une part la rénovation, l’aménagement et l’embellissement de l’espace public au travers d’une « politique ambitieuse des espaces publics » [PRD, 2002c : 13] et d’autre part le renforcement du caractère vert de la Région par le Maillage vert et bleu, c’est-à-dire la connexion des espaces verts par des liaisons – promenades, allées plantées, etc. – et la reconnexion et mise à ciel ouvert des cours d’eau afin d’améliorer leurs fonctions récréatives, écologiques, hydrologiques et paysagères.

• D’un côté, il est vu comme une contrepartie à la densification urbaine. Le plan constate l’impact négatif de la densification sur la superficie et la fréquentation des espaces verts, sur la biodiversité urbaine, les ressources environnementales, la qualité du cadre de vie et donc sur l’attractivité résidentielle et la mixité sociale qui en découlent. Compte tenu de ces effets jugés problématiques, le PRDD propose de développer « une politique paysagère active qui vise le maintien et le renforcement des grands espaces ouverts », non bâtis et majoritairement verts, dans Bruxelles et en périphérie [PRDD, 2016 : 69 ; PRDD, 2018 : 91-92].

• De l’autre, le paysage est envisagé comme un moyen de dessiner la ville dense. L’implantation de nouvelles tours, forme architecturale qui découle de la densification urbaine soutenue par le PRDD, doit suivre une logique paysagère c’est-à-dire suivre les lignes de crêtes et fonds de vallée pour respecter et accentuer la topographie bruxelloise, s’inscrire en bordure d’espace ouvert pour renforcer la structure urbaine, ou encore faire office de point de repère visuel dans la ville et, réciproquement, de point d’observation sur les panoramas régionaux. Ces principes doivent permettre, suivant le PRDD, d’évoluer vers « une nouvelle perception du paysage urbain » [PRDD, 2013 : 34 ; PRDD, 2016 : 39], en référence aux skylines des métropoles internationales dont les tours et l’image qu’elles renvoient sont considérées comme vectrices d’attractivité urbaine.

2. L’évolution du paysage au fil des référentiels dominants de l’action publique bruxelloise

10Durant ces trente dernières années, le paysage est donc d’abord et avant tout lié au référentiel d’attractivité. Mais à ses côtés, se greffent également d’autres référentiels qui colorent le contenu donné au paysage. L’analyse du discours montre l’importance donnée dans un premier temps au patrimoine bâti et l’intérêt donné ensuite aux composantes vertes et bleues de la ville (figure 2). Elle témoigne également du changement d’échelle à laquelle le paysage est traité au fil du temps. Ces évolutions sont liées à un glissement des référentiels dominants de l’action publique bruxelloise le plus souvent associés au paysage : le référentiel patrimonial qui prévaut en 1995 est progressivement supplanté par le développement durable à partir de 2002, et par le processus de métropolisation dès 2013.

2.1. Le patrimoine bâti et ses espaces publics dans le premier PRD

11En 1995, le paysage est principalement assimilé à l’environnement bâti ou minéral. Il se compose d’édifices, d’ensembles architecturaux (figure 2), mais aussi d’espaces publics majeurs et des perspectives que ceux-ci dessinent : les principales chaussées historiques du centre-ville, les grands tracés de Victor Besme, les entrées de ville ou encore les rives du canal. Comme le suggèrent les adjectifs utilisés (majeur, central, grand, important, etc.), ces composantes ont un caractère remarquable.

12Ce contenu révèle la prédominance d’une attention au patrimoine dans l’action publique urbaine d’alors, en réaction aux délabrements et aux destructions des tissus anciens qu’a connus Bruxelles avant la régionalisation, que l’on appelle communément « bruxellisation ». Cette attention fait écho aux revendications du mouvement pour la Reconstruction de la ville européenne, qui se sont diffusées par le biais d’une génération de jeunes activistes s’opposant à la bruxellisation durant les années 1970 et qui ont entretemps accédé à la commande publique ou à des fonctions dans les administrations [Levy, 2015 ; Doucet, 2017]. D’autre part, mettre l’accent sur le patrimoine, les espaces publics et les entrées de ville, c’est aussi une manière pour la Région et pour Charles Picqué, son premier ministre-président, d’affirmer la légitimité, l’identité et l’image de la toute jeune ville-Région [Demeter, 2009]. C’est ainsi que le PRD défend une politique d’embellissement du cadre de vie forgée sur le respect de la typologie architecturale, sur la lisibilité des espaces publics et fronts bâtis et sur la recomposition du tissu urbain.

2.2. Un paysage de plus en plus naturel

13Au fil des plans, le paysage adopte une connotation plus naturelle. Le concept de Maillage vert et bleu qui apparaît dans le PRD de 2002 en est un signe, de même que les références à l’environnement naturel, aux cours d’eaux, à l’écologie, aux écosystèmes, ou à la biodiversité dans le PRDD (figure 2). De plus, la nature associée au paysage est de moins en moins anthropisée, les parcs et les espaces verts architecturés laissant place aux espaces ouverts, réseaux et corridors écologiques ou réserves naturelles. Conjointement, l’émergence des notions de maillage, d’armature ou d’infrastructure dans les plans suggère la transition d’une ville segmentée en zones – tels que les périmètres de protection du patrimoine ou les zones d’espaces verts – vers une ville structurée par des réseaux : réseaux paysagers, réseaux de mobilité, réseaux économiques, etc.

14Cette assimilation progressive du paysage à la nature va de pair avec l’apparition et l’évolution du développement durable dans l’action publique bruxelloise. En effet, pour le second PRD, le Maillage vert joue « un rôle majeur pour la ville durable » [PRD, 2002c : 119] dans la mesure où il répond à un déséquilibre spatial des espaces verts, situés majoritairement en seconde couronne. En connectant les espaces verts entre eux et en améliorant leur accès, le maillage doit permettre d’augmenter la qualité du cadre de vie et par conséquent limiter l’exode et l’étalement urbain. En ce sens, la ville durable est initialement définie comme une ville compacte.

15Durant les années 2000, le référentiel de durabilité va largement se développer à l’échelle internationale, notamment par l’intermédiaire de réseaux d’échanges entre villes et par la signature d’accords internationaux relatifs à l’environnement [Emelianoff, 2007]. À Bruxelles, le parti écologiste au gouvernement entre 2004 et 2013 va contribuer à sa montée en puissance et à la multiplication des instruments d’aménagement dits « durables » [Bilande et al., 2016] parmi lesquels le nouveau PRD également adjoint de ce qualificatif (PRDD). La durabilité devient ainsi centrale dans ce nouveau plan, en raison, y est-il mentionné, des défis mondiaux tels que le réchauffement climatique et la production des gaz à effet de serre. Compte tenu de ces enjeux, la métropole durable doit non seulement être compacte, mais doit aussi, toujours suivant le PRDD, préserver ses ressources naturelles et particulièrement l’eau. C’est sur base de ce diagnostic que le PRDD en réfère au paysage non bâti.

16Il l’associe en effet premièrement à la géomorphologie urbaine et aux cours d’eau, à la topographie, aux vallées, aux affluents de la Senne et aux paysages humides. Plus précisément, le PRDD propose de visibiliser l’eau dans la ville lorsqu’elle ne l’est pas et de l’instaurer comme marqueur d’identité urbaine. Pour éviter les problèmes d’inondations, de pollution des eaux ou de perte de biodiversité, le PRDD insiste aussi sur l’importance « de revoir le rapport à la morphologie naturelle de la ville » [PRDD, 2018 : 4] c’est-à-dire de tenir compte des caractéristiques physiques du territoire : du relief, des vallées, des bassins versants ou du ruissellement de l’eau lors de la planification urbaine, à l’inverse, est-il inscrit, de la planification par zonage qui ne tiendrait pas compte de ces données naturelles.

17Deuxièmement et plus globalement, le PRDD associe le paysage à une structure naturelle sous-jacente et préexistante à l’aménagement urbain, formée des maillages, des espaces ouverts et des axes linéaires des vallées bruxelloises. Le PRDD propose que cette armature territoriale naturelle et paysagère serve de guide au développement urbain. Pour en assurer le rôle structurant, il recourt au récit de l’inversion [Cogato Lanza, 2005 ; Lestrange, 2016] : il ne s’agit plus de voir, à la manière de « la planification traditionnelle », les espaces non bâtis comme résiduaires ou en attente d’urbanisation [PRDD, 2013 : 104 ; 2016 : 71 ; 2018 : 92], mais comme des espaces qui participent pleinement à la ville et à son développement en lui fournissant toute une série de services sociaux, sanitaires, écologiques, nourriciers, etc.

2.3. L’adoption d’un nouveau point de vue

19Dans les deux premiers PRD, le paysage est généralement décrit et perçu à hauteur d’yeux depuis l’espace public. Ces plans préconisent ainsi d’aménager des fronts bâtis, perspectives et espaces publics esthétiques en portant une attention particulière aux détails : mobilier urbain, signalisation, plantations, éclairage, revêtement de sol ou encore intégration d’œuvres d’art, conformément aux recommandations du Manuel des espaces publics [Demanet et Majot, 1995]. Le PRDD décrit en revanche des paysages à une tout autre échelle, depuis un point de vue surplombant et plus distant. Il reconnait aux bâtiments élevés la capacité d’offrir une nouvelle perception du paysage : depuis leurs hauteurs, les perspectives deviennent de vastes panoramas, tandis que les tours dessinent un skyline qui génère des « perspectives métropolitaines » [PRDD, 2013 : 35]. Les images médiatiques des skylines ainsi que les vues aériennes, outil d’analyse du paysage hérité de la géographie et de l’écologie du paysage [Antrop, 2013] et popularisé par les images satellites, nourrissent l’esthétique paysagère métropolitaine qui prend le pas sur l’expérience sensible du paysage urbain et l’échelle du détail [Genard, 2006 ; Vanhaelen et Le Maire, 2017]. C’est ce changement de point de vue dont témoignent également les couvertures des synthèses des PRD de 1995 [Région de Bruxelles-Capitale, 1996] – représentant les pavés bruxellois – et 2016 [Perspective.brussels, 2016] – représentant une vue à vol d’oiseau sur Bruxelles – (figures 6 et 7).

20Les composantes du paysage changent elles aussi d’échelle. À partir de 2002, les espaces verts isolés sont reliés par le Maillage vert qui implique une planification globale sur tout le territoire bruxellois. Dans le PRDD, les plus grands d’entre eux comme le bois de la Cambre ou le plateau du Heysel sont inclus aux Metropolitan Landscapes [Mabilde et al., 2016], qui débordent des limites régionales. De la même manière, les espaces dits structurants, c’est-à-dire les espaces publics qui structurent la ville et son paysage, prennent une ampleur de plus en plus grande au fil du temps (figure 8). Ils concernent d’abord quelques voiries historiques, concentrées en cœur de ville en 1995, et débordent ensuite des limites régionales sous la forme d’espaces ouverts structurants dans le projet de PRDD de 2013. Jugés eux aussi structurants, les abords du Canal focalisent les politiques de requalification urbaine et paysagère dans chaque PRD. Cependant le territoire visé par ces opérations s’élargit au fil du temps : il concerne d’abord un tronçon des rives du Canal qui borde le Pentagone, pour petit à petit s’élargir à un territoire plus vaste, le Territoire du Canal (figure 9) correspondant au périmètre opérationnel du Plan Canal [Chemetoff, 2014]. En s’appuyant sur le Beeldkwaliteitsplan ou Plan de qualité paysagère et urbanistique [BBS et ORG, 2019], le PRDD préconise de réaménager ce territoire suivant une approche dite « métropolitaine » [PRDD, 2018 : 29], c’est-à-dire en développant une identité et une cohérence d’ensemble sur toute sa superficie malgré les spécificités des tissus urbains locaux.

21Ce changement d’échelle du paysage va de pair avec la prise de conscience du processus de mondialisation à l’œuvre et l’ambition de la Région de s’y intégrer [PRDD, 2013 : 103 ; 2016 : 121 ; 2018 : 156]. Le plan s’inscrit en effet dans un contexte international de métropolisation fait d’échanges économiques et de compétition entre métropoles [Sassen, 2009 ; Ghorra-Gobin, 2010]. Suivant le PRDD, ce contexte implique de tenir compte de l’« aire métropolitaine d’une ville » située, dans le cas de Bruxelles, au-delà de ses limites régionales. Il nécessite donc d’entamer un dialogue avec la Flandre sur des thématiques telles que le logement, la mobilité ou encore… le paysage. Pour ce faire, le PRDD propose en 2013 d’établir des axes transrégionaux de coopération paysagères, laissant place dans les deux dernières versions du PRDD aux Metropolitan Landscapes, en référence à l’étude du même nom [Mabilde et al., 2016] qui a réuni les administrations des deux régions en vue de définir les paysages métropolitains.

3. Pacifier, connecter, relier, faire consensus : un imaginaire de la lenteur et du lien

22Au-delà de la mise en évidence de liens entre le paysage et les contours, parfois stables, parfois fluctuants, de l’action publique bruxelloise, l’analyse des PRD fait également ressortir une association étroite et permanente entre d’une part le paysage et l’imaginaire de lenteur, d’autre part le paysage et l’imaginaire du lien.

23L’imaginaire de la lenteur associe le paysage à la pratique piétonne et cycliste. En effet, les principaux projets paysagers proposés dans les PRD sont des promenades : la Promenade verte sur les pourtours de la Région, les Chemins de la ville au centre-ville (figure 10), les liaisons cyclopédestres du Maillage vert et des parcs paysagers métropolitains. D’autres projets paysagers visent également à pacifier ou « civiliser » les grands axes routiers, c’est-à-dire à en réduire la vitesse de circulation. C’est le cas de Parkway E40 à Reyers qui consiste à transformer l’entrée de l’autoroute E40 en boulevard urbain (figure 11). Ces projets en réfèrent à une « grammaire de la lenteur » [Pelgrims, 2018] destinée à améliorer l’expérience et le confort des usagers lents et à réduire l’emprise de la circulation automobile : qualités esthétiques et matérielles ainsi que continuité des parcours cyclopédestres d’une part, signalétique d’entrée en ville, plantation d’arbres d’alignement et rétrécissement des voiries pour diminuer la vitesse des voitures d’autre part.

24Quant à l’imaginaire du lien, il prête au paysage des capacités de connexion et de mise en cohérence, mais aussi une capacité à faire consensus et à pacifier les relations. Il s’agit donc d’une capacité à faire lien tant au niveau de l’espace physique qu’au niveau symbolique. Les projets paysagers sont en effet supposés permettre la reconnexion des espaces verts et du réseau écologique bruxellois, mais aussi des tissus urbains fragmentés, des quartiers ou bouts de territoires isolés les uns des autres. Ils seraient ainsi en mesure de donner de la lisibilité et de la cohérence à de petits espaces publics comme à de beaucoup plus grands territoires tels que celui du Canal ou de la Région. Dans le PRDD en particulier, l’imaginaire du lien est également bien présent : parce que les paysages ne s’arrêtent pas aux frontières administratives, ils pourraient être déclencheurs d’un dialogue et source d’un consensus entre les Régions flamande et bruxelloise sur les problématiques d’aménagement du territoire. En ce sens, le paysage apparaît également comme un outil de médiation [Davodeau et Toublanc, 2010 ; Paradis et Lelli, 2010], consensuel et peu vecteur de conflits.

Conclusion

25Le paysage est perçu comme un objet positif et consensuel, dont l’appropriation est probablement facilitée par le caractère équivoque du terme. Sa diversité sémantique est bien présente dans l’action publique bruxelloise, où il peut se référer à l’image attractive de la ville, à son cadre de vie, aux caractéristiques physiques et à l’étendue de son territoire, ou encore – par le biais de la promenade – à l’expérience sensible de celui-ci. Au fil du temps, certaines de ces acceptations s’imposent à d’autres et contribuent à un glissement du sens du paysage. Ainsi, hormis le fait que le paysage est considéré, de façon relativement stable dans le temps, comme un facteur d’attractivité urbaine, l’analyse des PRD a permis de montrer que cette notion est de plus en plus associée à la nature à mesure que l’intérêt pour la durabilité supplante l’intérêt pour le patrimoine, et change d’échelle en parallèle du développement d’une vision métropolitaine.

26L’analyse des références au paysage dans les PRD permet donc de mettre à jour l’évolution de l’action publique bruxelloise de façon générale. Ce que cette analyse montre moins, mais qu’elle permet néanmoins d’esquisser, ce sont les dynamiques qui se jouent derrière ces évolutions et qui naissent de l’interaction complexe des contextes locaux et globaux [Sassen, 2009 ; Ghorra-Gobin, 2015]. Ainsi, les contenus donnés au paysage reflètent des préoccupations locales, telles que la lutte contre le délabrement de tissus urbains, la valorisation de Bruxelles en tant que nouvelle et jeune Région, les contraintes liées aux limites institutionnelles pesant sur le développement de la Région en tant que métropole ou encore le contexte d’évolution démographique qui lui est propre. Ils reflètent aussi la construction des référentiels d’action publique plus globaux [Muller, 2015] tels que les référentiels d’attractivité, de développement durable et de métropolisation que les villes intègrent à leurs politiques dans un contexte d’échanges et de compétition croissante entre elles [Brenner, 2004 ; Emelianoff, 2007 ; Lieberherr-Gardiol, 2007 ; Genard et Neuwels, 2016]. Ces référentiels, et en particulier les préoccupations pour l’environnement, s’inscrivent également dans des recommandations, accords internationaux et directives européennes qui s’appliquent aux villes et régions sur des thématiques telles que le patrimoine, le climat, la gestion de l’eau ou la protection de la biodiversité. À ce propos, remarquons toutefois que la Convention Européenne du Paysage (Florence, 2000), adoptée par la Belgique et ses régions en 2004, n’apparait pas (encore) à Bruxelles comme un cadre de référence commun pour l’action publique relative au paysage.

27Le renforcement ou l’apparition d’acteurs dans l’action publique accompagne généralement l’évolution des référentiels ou leur remplacement [Muller et Surel, 1998 ; Muller, 2005 ; Bilande et al., 2016], ce qui a probablement été le cas en ce qui concerne les évolutions du paysage à Bruxelles.  Ainsi, dans les PRD, ce sont d’abord des associations et administrations défenseuses du patrimoine et, dans une moindre mesure, l’administration des travaux publics qui jouent le rôle principal de la définition, la gestion et l’aménagement du paysage, par le biais d’actions telles que la protection du patrimoine ou la plantation d’arbres d’alignements en voiries. Ce rôle principal a ensuite été confié à Bruxelles Environnement – en charge du Maillage vert et bleu – dont les compétences et le rôle deviennent plus importants au fil du temps. Dernièrement, le Bureau bruxellois de la planification (perspective.brussels), chargé du développement stratégique territorial de Bruxelles, est devenu également un acteur important en ce qui concerne les aspects métropolitains. Il est notamment chargé du Beeldkwaliteitsplan et pilote avec Bruxelles Environnement et les administrations flamandes de la nature et l’environnement l’étude en cours Open Brussels [BUUR et al., 2020], destinée à élaborer une vision paysagère et écologique des espaces ouverts structurants commune aux deux Régions. Une analyse des rapports de force et des ajustements que ces administrations opèrent pour s’adapter mériterait d’être menée.

28En plus d’interroger les effets concrets des évolutions du discours sur le paysage, il serait donc intéressant de se pencher sur les dynamiques qui ont lieu en coulisses de celles-ci. Comment apparaissent les changements observés par l’analyse des PRD ? Qui sont celles et ceux qui contribuent à cette catégorisation ? À ce titre, l’élaboration du premier projet de Plan Régional de Développement Durable [2013] semble être une étape clé et particulièrement intéressante pour explorer la construction de l’action publique bruxelloise et celle du paysage. C’est en effet dans ce plan que surviennent les plus importantes évolutions exposées dans cet article, tant au niveau du contenu du paysage qu’au niveau des nouveaux référentiels de l’action publique bruxelloise.

Je remercie Christine Schaut pour ses conseils et relectures attentives.