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2008
18

L’utilisation des sanctions administratives communales par les communes bruxelloises

La Région de Bruxelles-Capitale doit-elle jouer un rôle régulateur ?
Het gebruik van de gemeentelijke administratieve sancties door de Brusselse gemeenten. Is er nood aan een regulerende rol voor het Brussels Hoofdstedelijk Gewest?
The use of municipal administrative sanctions by the municipalities of Brussels. Is there a need for a regulating role for the Brussels Capital Region?
Paul De Hert, Serge Gutwirth, Karen Meerschaut et Ann Vander Steene
Traduction de Micheline Goche
Cet article est une traduction de :
Het gebruik van de gemeentelijke administratieve sancties door de Brusselse gemeenten [nl]
Autre(s) traduction(s) de cet article :
The use of municipal administrative sanctions by the municipalities of Brussels [en]

Résumés

Grâce aux lois de 1999 et 2004 relatives à l’instauration de sanctions administratives communales (en abrégé la législation SAC), les communes se sont vu doter de nouveaux instruments juridiques leur permettant de traiter avec plus d’efficacité les phénomènes de nuisance. Désormais, elles peuvent frapper d’une sanction administrative allant jusqu’à 250 euros les comportements qui constituent une atteinte à l’ordre public (propreté, sécurité et repos) ou qui provoquent des « nuisances publiques ». Dans cet article, nous examinons comment les 19 communes de la Région de Bruxelles-Capitale exercent ce « droit des nuisances ». On constate de nombreuses divergences entre elles tant au plan du contenu, de la procédure, des modalités des sanctions administratives (médiation, constatation, montants) que sur le plan de la peine (amende administrative ou peine policière). Bien qu’une certaine uniformisation se soit installée de facto, il est nécessaire de reconnaître à la Région bruxelloise un rôle officiel de gestionnaire plus important.

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Notes de l’auteur

Cet article s’inscrit dans le cadre d’une recherche, effectuée actuellement à la VUB, portant sur les possibilités pour la région de Bruxelles-Capitale d’élaborer un projet urbain, géré par la région, relatif à la sécurité et aux nuisances (étude commandée par l’I.R.S.I.B. de la Région de Bruxelles-Capitale) et d’une étude, récemment aboutie, sur l’installation et l’explicitation de la procédure de médiation dans le cadre des sanctions administratives communales (pour le compte du Ministère de la politique des grandes villes).

Texte intégral

Introduction : la nouvelle législation sur les nuisances

1Il est de tradition pour les communes de disposer de la compétence d’inscrire des dispositions pénales dans les règlements de police communaux et de faire respecter celles-ci au moyen de peines de police. Jusqu’il y a peu cependant, seul le ministère public pouvait poursuivre les violations des règlements de police et seul un juge pouvait les sanctionner. Or, en pratique, il arrive souvent que ces faits qui relèvent de la petite criminalité ne soient pas verbalisés par la police ou soient classés sans suite par le parquet. De plus, jusqu’il y a peu, la compétence des communes était limitée aux troubles de l’ordre public d’une certaine importance. Les faits moins graves (« faits de nuisances ») ne pouvaient être poursuivis.

2A la fin des années nonante, le sentiment s’est fait jour dans les cercles politiques que les communes n’étaient pas ou pas suffisamment à même d’intervenir contre des comportements qui, certes, occasionnaient des nuisances, mais troublaient peu l’ordre public.

3La loi du 13 mai 1999 instaurant des sanctions administratives communales élargit la compétence d’intervention des communes en donnant à celles-ci la possibilité de frapper d’une sanction administrative tant les violations de l’ordre public que les comportements qui provoquent des nuisances publiques. On allègue alors dans les cercles politiques que cette disposition déchargera les tribunaux du fond et le parquet (ainsi que la police lorsque d’autres fonctionnaires auront la charge de dresser les constats). La gestion administrative des nuisances et de la petite criminalité est considérée comme un bon moyen de combler le déficit d’interventions.

4La possibilité nouvelle de sanctionner les faits de nuisances et de troubles de l’ordre public d’amendes administratives allant jusqu’à 250 euros prend donc toute son importance. Ces amendes non pénales ne sont ni reprises dans le casier judiciaire ni mentionnées sur le « certificat de bonne vie et mœurs ». En outre, elles peuvent être réglées en grande partie sans l’intervention ni du ministère public ni même du juge. Ainsi les communes jouissent d’une influence accrue pour faire respecter leur règlement de police.

5Le 1er avril 2005, la compétence d’intervention communale fut élargie (lois du 7 mai et du 17 juin 2004 portant modification de la loi sur la protection de la jeunesse et de la nouvelle loi communale) en donnant aux communes la possibilité de reprendre dans leurs règlements les faits reconnus punissables par le Code pénal belge (voir aussi plus loin). De plus, une procédure de médiation préalable était introduite en 2005. Cette procédure est facultative, sauf pour les mineurs.

  • 2 La notion de « nuisance » est ouverte et assez floue. Malgré l’avis négatif du Conseil d’Etat, elle (...)

6Dans cet article, nous avons l’intention de jeter un regard sur la manière dont la législation relative aux amendes administratives est appliquée dans la Région de Bruxelles-Capitale, et, en particulier, dans chacune des 19 communes bruxelloises. Nous examinerons plus spécialement si les pratiques des diverses communes sont plutôt analogues ou, au contraire, divergentes. La question a tout son sens dans le contexte spécifique de la Région de Bruxelles-Capitale. Est-il en effet bien raisonnable, efficace et légitime que chaque commune donne un contenu particulier à la notion de « nuisance » et organise à sa manière l’application des sanctions administratives ? La région couvre un territoire restreint et l’on passe sans arrêt d’une commune à l’autre sans même y songer. Celles-ci forment ensemble une entité appelée ville, ce qui n’est pas le cas pour les deux autres régions. La Région bruxelloise n’a pourtant pas d’administration au niveau urbain, contrairement à Anvers ou Gand, mais 19 administrations communales, un cadre régional, des institutions communautaires et un gouverneur. Par exemple, on a déjà maintes fois évoqué le problème de la réglementation du parking qui varie d’une commune à l’autre. Cette diversité est-elle bien de nature à renforcer le sentiment de sécurité du citoyen et à garantir la sécurité et l’égalité juridiques ? Il en est de même de l’application des sanctions administratives. La notion de « nuisance » est si large qu’elle peut couvrir un grand nombre de comportements. Il est dès lors parfaitement concevable que ce qui est qualifié de nuisance et sanctionné comme tel soit laissé impuni dans la commune voisine2. D’autres disparités peuvent exister : pour un même fait, la répression peut être plus sévère dans une commune que dans une autre, par exemple lorsque le « châtiment » prend la forme d’une peine de police dans l’une et d’une sanction administrative dans l’autre ou lorsqu’il y a une médiation dans l’une et non dans l’autre. Des différences peuvent encore apparaître dans la définition de ce qu’est une nuisance, dans la désignation des fonctionnaires en charge de la répression etc.

Quels faits de nuisance réprime-t-on à Bruxelles ?

Brève introduction aux dispositions relatives aux nuisances

  • 3 Le secrétaire communal de Schaerbeek, monsieur Jacques Bouvier, a parlé de ce refus des sanctions a (...)

7Les communes disposent d’une grande liberté pour déterminer ce qu’elles placent sous le vocable « nuisance ». Il est clair que la crainte de voir une répression locale des nuisances viser certains groupes à risques (Liga voor Mensenrechten, Lokaal Veiligheidsbeleid, 2006 ; Hebberecht, 2005, De Hert, 2005, Verfaillie, K. e.a., 2007) n’est pas sans fondement. L’étude que nous avons menée sur l’utilisation de la législation relative aux sanctions administratives dans la Région bruxelloise montre en effet que des faits tels que porter une burqa, cracher et uriner n’importe où, séjourner sans abri ou dans une roulotte dans les lieux publics, ou encore mendier et jouer de la musique dans les transports en commun font leur apparition dans les règlements de police en tant que faits punissables. Et lorsqu’ils y figuraient déjà, ces comportement sont plus régulièrement poursuivis et sanctionnés effectivement depuis la promulgation de la législation sur les sanctions administratives. Avant de nous intéresser aux faits de nuisances qui sont réprimés par les communes bruxelloises, arrêtons-nous un moment au choix étonnant des communes de Schaerbeek, Saint-Josse et Evere (qui forment ensemble la zone de police BRUNO) de ne pas adopter de sanctions administratives communales. Le secrétaire communal de Schaerbeek justifie cette décision en disant que le maintien de l’ordre public local et les problèmes de nuisances sont du ressort de la justice et de la police. Selon lui, l’utilisation de la législation sur les sanctions administratives comme « roue de secours » pour pallier la déficience du pouvoir judiciaire n’est pas une bonne solution. La culture administrative communale est préventive, alors que les nouvelles sanctions administratives sont répressives3. D’autres fonctionnaires de la commune de Schaerbeek lient le refus des sanctions administratives à un manque de clarté quant aux rôles respectifs du pouvoir judiciaire et du pouvoir administratif local, à l’interdiction de la double pénalisation (par exemple dans le cas des dépôts clandestins), à la complexité de la procédure relative aux infractions mixtes (via le parquet), au manque de clarté du statut du fonctionnaire verbalisant, à la modicité du montant de l’amende (par exemple, dans le cas des dépôts clandestins), à la complexité de la procédure relative aux mineurs (avocat plus médiation) et aux conséquences financières de cette introduction (Leemans et Bouvy, 2007).

  • 4 Les communes de la zone de police BRUNO discutent actuellement de l’établissement d’un nouveau règl (...)

8Malgré son refus des sanctions administratives communales, on ne peut dire de Schaerbeek qu’elle ne se soucie pas du maintien de l’ordre. Par exemple, en matière de propreté, cette commune, s’inspirant du modèle new-yorkais, mène une politique de tolérance zéro. Mais elle le fait en appliquant non pas des sanctions administratives, mais un règlement prévoyant des taxes « sur les salissures sur les lieux publics et visibles de ceux-ci ». Toutes les autres communes bruxelloises ont d’ailleurs aussi un règlement de taxes sur la propreté publique. Schaerbeek applique, par exemple, une taxe de 380 euros sur les graffiti et les tags. Sont également taxés le fait d’uriner sur la voie publique, l’usage de sacs-poubelles non réglementaires, la pollution de la voie publique, l’obstruction de bouches d’égout et l’abandon d’excréments de chiens. Les moyens mis en œuvre pour surprendre les pollueurs sont les patrouilles, les interventions ciblées, l’enquête ou les caméras. La commune organise également deux fois par mois, une « opération trash » qui dure environ cinq heures. Il s’agit d’une action structurée, menée par des fonctionnaires et la police, qui se déroule dans des quartiers très pollués et à laquelle prennent également part des fonctionnaires du service communal de la propreté et de Bruxelles-Propreté (Net Brussel), la police et un délégué du service des étrangers (Leemans et Bouvy, 2007). Une telle action d’une durée de cinq heures se conclut, dans le quartier du Nord, par la rédaction, en moyenne, de 29 PV pour miction sauvage (Brussel Deze Week, 27 septembre 2007, 12)4.

Dispositions relatives aux burqas

9Une première constatation étonnante s’impose à propos des règlements de lutte contre les nuisances : de plus en plus de communes bruxelloises prennent des mesures contre le port de la burqa. Elles se réfèrent pour cela à certaines dispositions communales existantes relatives au « carnaval ». Celles-ci interdisent les masques et déguisements sous le motif de ne pas entraver l’identification des citoyens par les autorités. Ces dispositions sont reprises dans les nouveaux règlements de police dans une formulation nouvelle qui mentionne explicitement le port de la burqa. On pouvait lire, par exemple, dans les anciens règlements de police :

« Il est interdit d’apparaître déguisé sur la voie publique ou dans des endroits accessibles au public (…) Sauf autorisation, le port d’un masque est interdit » (règlement communal de Schaerbeek, 1986).

10Actuellement, on lit :

« Il est interdit de se dissimuler le visage ou de se trouver déguisé, grimé ou travesti sur la voie publique ou dans les lieux accessibles au public (…) Sauf autorisation, le port du masque est interdit ».

11La législation relative aux sanctions administratives permet ici aussi de mener une lutte plus étendue, plus rapide et plus efficace contre un phénomène tel que le déguisement sur la voie publique. On est cependant en droit de se demander s’il est bien nécessaire, pour garantir la sécurité publique ou combattre les nuisances publiques, d’interdire de façon générale, les burqas, qu’on ne rencontre encore que très peu à Bruxelles. Il semble qu’on soit là en présence d’une réaction disproportionnée à un problème marginal. Certaines actions récentes menées dans divers pays occidentaux, contre le port de la burqa dans les lieux publics sont liées, à n’en pas douter, au climat défavorable qui règne actuellement à l’égard de l’islam et qui associe, plus que jamais, la burqa à l’extrémisme islamiste et à la menace terroriste.

  • 5 Selon la commune, les délinquants qui se sont vu infliger cette amende auraient réagi par une indif (...)

12Dans ce cas-ci aussi, la poursuite de l’infraction fait l’objet d’un traitement divergent dans les 19 communes. Jusqu’à présent, le port d’une burqa par des femmes musulmanes n’a fait l’objet de constats que dans quatre communes bruxelloises : à Molenbeek-St-Jean (21 PV), à Bruxelles-Ville (7 PV), à Saint-Gilles (2 PV) et à Koekelberg (3 PV). Bruxelles-Ville n’a connu qu’une seule affaire, qui s’est soldée par le succès de la médiation, la femme ayant déclaré qu’elle respecterait l’interdiction. A Saint-Gilles, il n’y a pas eu de poursuites, par crainte de critiques émanant d’organisations de défense des droits de l’homme, telles que le MRAX. Aucune amende n’a donc sanctionné cette infraction, ni à Bruxelles ni à Saint-Gilles. À Molenbeek-St-Jean, les 21 cas ont entraîné des amendes comprises entre 50 et 150 euros5 ; à Koekelberg, chaque affaire s’est soldée par une amende de 75 euros. Cependant, dans certaines communes (Watermael-Boitsfort, Uccle, Woluwé-St-Lambert et Forest), des fonctionnaires chargés de faire appliquer la législation des sanctions administratives ont déclaré explicitement que le port d’une burqa ne pouvait tomber sous le coup de l’article relatif au déguisement.

Dispositions relatives aux abris mobiles

  • 6 Article 84 §1, 10, c) de l’ordonnance organique du 29 août 1991 portant l’organisation de la planif (...)

13Autre nouveauté : l’application de sanctions administratives aux occupants d’abris mobiles, « tziganes » et « nomades ». Selon la circulaire OOP30bis, la législation sur les sanctions administratives pourrait offrir une solution au problème du stationnement des mobile-homes dans des endroits non prévus à cet effet. Désormais, tous les règlements de police communaux prévoient l’interdiction de séjourner dans une voiture ou une caravane ou de camper, pendant plus de 24 heures, sur le territoire de la commune ou sur la voie publique (sauf autorisation), et de séjourner dans un mobile-home, une caravane ou un camping-car, pendant plus de 24 heures, sur un terrain privé. Cette disposition reprend, en partie, un article du Code de la route qui interdit de mettre en stationnement plus de vingt-quatre heures consécutives sur la voie publique des véhicules à moteur hors d’état de circuler et des remorques d’habitation (article 27, 5, 2 Code la route). En ce qui concerne le stationnement d’arbris mobiles sur un terrain privé, c’est la législation relative à l’aménagement du territoire qui est d’application. En effet, afin d’éviter le camping sauvage, celle-ci impose l’exigence d’une autorisation pour le placement de mobile-homes.6 Dès lors, on peut se demander si les communes peuvent viser dans leur règlement de police des comportements qui tombent explicitement sous le coup d’autres lois. D’autre part, il semble, à la lumière de la juridiction européenne, que l’interdiction des mobile-homes reprise dans un règlement de police ne puisse être justifiée par l’objectif du maintien de l’ordre public ou de la prévention des nuisances. Les dispositions des règlements de police bruxellois qui concernent les occupants de mobile-homes n’ont toutefois encore été appliquées nulle part.

Dispositions relatives à la mendicité

  • 7 Arrêté du Gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale fixant certaines conditions d’exploitatio (...)

14Bien que la mendicité ait été retirée de notre code pénal depuis un certain temps, elle a fait l’objet de deux affaires en Région bruxelloise. Premièrement, les nouveaux règlements de police des communes de Saint-Josse-ten-Node, Schaerbeek et Evere comportent une nouvelle disposition spécifique qui punit la mendicité d’une amende, mais qui n’a jamais été appliquée jusqu’à présent. Deuxièmement, la Société des Transports Régionale de Bruxelles, la STIB, vient de décider d’interdire (à nouveau) l’accès des métros, bus et trams aux mendiants et aux musiciens qui font la quête, sous prétexte qu’ils dérangeraient les clients. On voit donc que la Région, forte de sa compétence en matière de transports publics, sanctionne également d’amendes administratives certains comportements perturbateurs qui s’y produisent (amende de 84 euros pour un mendiant ou un musicien).7

Dispositions relatives à la miction sauvage et aux jeunes gens errants

15Toutes les communes interdisent la miction sauvage. Dans certaines d’entre elles, ce sujet en particulier suscite une grande activité de répression. A Bruxelles-Ville et à Saint-Gilles, un nombre appréciable de dossiers (en tout cas, parmi ceux qui concernent des mineurs) traitent de légers actes de nuisances, dont la miction sauvage – appelés dossiers « manneken pis » à Bruxelles – et le fait de cracher.

16Le problème des jeunes gens errants est généralement réglé grâce à la disposition du règlement de police général qui concerne les rassemblements et le non-respect des heures de fermeture des parcs (par exemple, à Saint-Gilles). À la Ville de Bruxelles, on n’intervient que lorsque les jeunes perturbent la circulation. Certaines communes essaient de résoudre ce problème de manière préventive, par exemple, grâce à des projets sociaux locaux, des éducateurs et des gardiens de rue.

Dispositions reprises d’anciens règlements communaux

17Les exemples de nuisances cités ci-dessus, qui touchent directement ou indirectement certains groupes spécifiques de personnes et que l’on peut considérer comme plus ou moins nouveaux, ne constituent cependant pas les types les plus courants de faits poursuivis. Certes, on sanctionne le port de la burqa, ainsi que le fait de cracher ou d’uriner et de déféquer sur la voie publique (qui sont davantage verbalisés et poursuivis systématiquement dans certaines communes). Mais, jusqu’à présent, il y a eu très peu, voire aucune, action menée contre des mendiants, des occupants de mobile-homes et des jeunes gens traînant dans les rues.

  • 8 Des questionnaires écrits ont été envoyés à toutes les communes bruxelloises dans le courant du moi (...)

18L’enquête8 orale et écrite que nous avons menée dans les 19 communes bruxelloises montre que les faits de nuisances locales qui ont déjà fait l’objet de poursuites sont d’une autre nature : dépôts clandestins, dégradation de la voie publique, travaux sur les trottoirs et mauvais entretien de ceux-ci, voitures mal parquées et parquées en double file, tapage nocturne, offenses à un agent, utilisation de sa voiture lors des « dimanches sans voitures », nuisances sonores, antennes paraboliques, excréments de chiens, abandon de petits déchets dans la rue, fouille de containers, terrains non entretenus, rassemblements (par exemple manifestations), saccage de plantations communales, alimentation des pigeons, sortie des poubelles en dehors des heures réglementaires et miction sur la voie publique (enquête GAS [gemeentelijke administratieve sancties : sanctions administratives communales] Bruxelles, VUB, début 2007).

19Il est frappant de constater que nombre de ces faits, dont la plupart sont rangés actuellement sous le vocable de nuisances, ne sont pas vraiment nouveaux.

20D’abord, il s’agit d’atteintes à la sécurité, à la propreté et au repos qui figuraient déjà dans les anciens règlements de police, telles que, par exemple, l’interdiction des rassemblements, l’obligation de l’entretien des trottoirs, l’interdiction de polluer les lieux publics, l’interdiction de se baigner dans les étangs, l’interdiction de se livrer, sur la voie publique, à des activités dérangeantes ou dangereuses comme l’escalade ou des jeux bruyants, l’obligation de tailler les plantations et arbres privés qui surplombent la voie publique, l’interdiction de réparer ou d’entretenir des véhicules (par ex. changer l’huile), l’interdiction de l’affichage sauvage, l’interdiction de cracher, de nourrir les pigeons, de « tirer aux sonnettes », l’interdiction de se trouver déguisé et grimé sur la voie publique, etc. Ce qui est nouveau, c’est tout d’abord que la possibilité de traitement administratif des infractions met manifestement fin dans certains cas au climat de tolérance qui régnait auparavant. C’est ensuite que certaines de ces interdictions et obligations font l’objet d’une formulation adaptée et plus sévère dans les nouveaux règlements de police. Il s’agit, par exemple, de celles qui concernent le déguisement, les excréments de chiens et le fait de tenir les animaux en laisse (par exemple l’obligation nouvelle imposée dans la commune de Watermael-Boitsfort d’avoir sur soi un sac où recueillir les excréments de chiens et l’interdiction des laisses à déroulement automatique ; précédemment, on stipulait généralement que les chiens devaient être tenus en laisse si c’était nécessaire).

Dispositions reprises du Code pénal national

21Il a déjà été mentionné que les lois du 7 mai et du 17 juin 2004 permettaient aux communes de transférer dans les règlements communaux, des faits considérés comme délits dans le Code pénal belge. Le législateur a organisé ce transfert de deux manières. D’une part, il a supprimé du Code pénal un certain nombre d’infractions (telles que le fait de ne pas nettoyer les rues, de ne pas réparer les taudis, de tirer des feux d’artifice et de braconner), laissant ainsi aux communes le choix de les reprendre ou non dans leurs règlements de police. D’autre part, le législateur a qualifié de « mixtes » certaines infractions et certains méfaits figurant dans le Code pénal (par exemple, les graffiti, le vandalisme, le tapage nocturne, les menaces, le vol, les offenses, la profanation de sépultures). Ces infractions mixtes restent punissables et ne peuvent être traitées par la juridiction administrative de la commune que si le parquet donne son accord pour une sanction administrative, classe l’affaire sans suite ou ne se manifeste pas (selon le type d’infraction mixte). Les communes sont libres d’inclure ou non ces infractions décriminalisées et mixtes dans leur règlement de police. Elles apparaissent à des degrés divers dans les nouveaux règlements de police bruxellois, (ce n’est le cas ni dans toutes les communes, ni pour toutes les infractions). Comme exemples d’infractions décriminalisées, on peut citer le fait de ne pas nettoyer les passages, d’encombrer la voie publique, de ne pas réparer les bâtiments en ruine, de lancer des objets en direction de personnes, d’allumer des feux d’artifice et de laisser errer des animaux. Les infractions mixtes peuvent être lourdes ou légères. Parmi les premières, citons les menaces, les coups et blessures volontaires, le vol, les offenses et la destruction ou la dégradation de pierres tombales, de statues, de monuments et d’œuvres d’art. Seules les communes de la zone de police Bruxelles-Ville ‑ Ixelles et de la zone de police Ouest (Koekelberg, Molenbeek-St-Jean, Berchem-Ste-Agathe, Ganshoren et Jette) les ont reprises dans leur règlement de police. En pratique, en choisissant d’appliquer une procédure complexe dans ce cas (collaboration avec le parquet, qui doit donner le feu vert pour que les communes puissent poursuivre administrativement les auteurs de ces infractions), le législateur se heurte à des difficultés. En effet, le parquet a d’ores et déjà fait savoir, par l’intermédiaire du Collège des Procureurs généraux, qu’étant donné la gravité de ces infractions, il ne donnerait pas l’autorisation de sanctions administratives (Verbeek et Van Heddeghem, 2006). Au parlement bruxellois, certains politiciens se sont déclarés préoccupés par cette attitude, dans la mesure où le parquet lui-même ne poursuivrait plus ces infractions (Parlement de Bruxelles-Capitale, 2004‑2005, rapport intégral, nº 24).

22Dans la catégorie des infractions mixtes légères, citons le petit vandalisme, le tapage nocturne et les graffiti. Ces infractions n’ont pas non plus été reprises dans le règlement de toutes les communes bruxelloises. En outre, certaines communes optent ici, non pour le nouveau système des sanctions administratives, mais pour les peines de police classiques. Dans le cas des graffiti par exemple, qui sont réprimés par toutes les communes, 12 d’entre elles leur appliquent des peines de police (les communes de la zone de police BRUNO, Etterbeek, Woluwé-St-Lambert, Woluwé-St-Pierre et les communes de la zone de police Bruxelles-Ouest). Les sept autres communes appliquent directement des sanctions administratives.

Dispositions qui recouvrent des dispositions d’une autre législation

23Il y a une règle fondamentale en matière de compétence communale répressive, selon laquelle les faits incriminés ne peuvent recouvrir d’autres faits relevant d’une législation différente. Cette règle n’est pas facile à respecter, même pour des juristes, étant donné le grand nombre de lois qui existent dans notre pays. De nombreux délits de nuisance « nouveaux » cités dans les règlements bruxellois méconnaissent cette règle. C’est le cas du groupe important des affaires de déchets (dépôts clandestins, sortie des sacs poubelle en dehors des heures réglementaires, etc). Il en est de même des diverses formes de nuisances nocturnes. Dans la Région de Bruxelles-Capitale, ces sujets ont déjà été réglés, par l’ordonnance de 1997 relative à la lutte contre les nuisances sonores, et par l’ordonnance de 1991 relative aux déchets. Par exemple, dans de nombreux cas, le bruit ne peut plus, à proprement parler, être sanctionné par la commune. Le tapage nocturne est une infraction mixte, qui ressortit aussi à la catégorie des nuisances sonores dues à la circulation, pour lesquelles une réglementation existe (par exemple, le Code de la route) (Verbeek et Van Heddeghem, 2006). La disposition des règlements de police qui se rapporte à la pollution de l’espace public ne peut s’appliquer qu’aux petits déchets, à savoir ceux qui ne sont pas visés par l’ordonnance, comme les excréments de chiens, les emballages de cigarettes et d’aliments et le contenu des cendriers. Le cas des ordures ménagères ne peut être réglé par le règlement de police, parce qu’il tombe sous le coup de l’ordonnance sur les déchets et du règlement d’agglomération sur l’enlèvement des ordures. La réglementation régionale élargie en matière d’environnement, de déchets et de bruit ne laisse donc que peu de liberté aux communes d’intervenir au nom de la lutte contre les nuisances.

Médiation dans le cadre de la législation sur les sanctions administratives

24Les modifications de la loi intervenues en 2004 ont introduit une phase de médiation dans la procédure des sanctions administratives. Elle est obligatoire pour les délinquants mineurs et facultative pour les majeurs. Le principe de la médiation est le suivant : l’auteur des faits et la victime (ou l’auteur et l’administration s’il n’y a pas de victime immédiatement identifiable) s’asseyent à la même table pour résoudre leur conflit avec l’aide d’un tiers neutre. Selon la lettre de la loi (article 119ter de la Nouvelle loi communale), le seul but de la médiation est de réparer ou d’amenuiser le dommage causé. Dans la pratique, on constate que certaines communes utilisent cette procédure pour proposer des sanctions alternatives au délinquant (l’exécution d’un service d’intérêt général, par exemple). Bien que de nombreux juristes doutent de la légalité d’une telle extension, cette attitude semble plaire à certains politiciens, favorables à l’élargissement de la piste des sanctions alternatives à ce niveau (Vandenhove, 2007).

25En Belgique, à l’heure actuelle, seules 33 communes (sur un total de 475) ont mis en oeuvre une médiation pour des délinquants majeurs et/ou mineurs. Le nombre de médiations organisées jusqu’à présent est aussi très bas dans les 19 communes bruxelloises. On peut en déduire que le nombre de dossiers impliquant des mineurs est également très faible. Le 31 mai 2007 – soit deux ans après l’entrée en vigueur de la dernière version de la loi (1er avril 2005) – seules trois communes avaient organisé des médiations (Bruxelles, Auderghem et Saint-Gilles). Bruxelles et Auderghem l’ont déjà fait également pour des majeurs. À Bruxelles, il s’agissait par exemple d’infractions de « dissimulation du visage » (un seul cas), de violence légère, de tapage nocturne, de défaut d’entretien d’un bâtiment et de miction sauvage. En ce qui concerne les mineurs, la majorité des dossiers concernait la miction sauvage.

  • 9 « Onderzoek naar de implementatie en verdere precisering van de bemiddelingsprocedure in het kader (...)
  • 10 Pour la période de janvier 2006 au 1er septembre 2007, malgré sa position de chef de file, elle n’a (...)

26Ces médiations ont entraîné les mesures suivantes : rappel de la norme et explication, service d’intérêt général, excuses, amende et obligation de suivre une séance de dressage de chien.9 La ville de Bruxelles et la commune de Saint-Gilles ne sont pas seulement championnes des sanctions administratives, elles le sont aussi pour l’application de sanctions alternatives dans le cadre de la procédure de médiation. A la ville de Bruxelles, une prestation de six heures est proposée comme compensation du dommage, par exemple une aide en cuisine.10

  • 11 À Molenbeek-St-Jean, un règlement de médiation destiné aux mineurs a été adopté par le Conseil comm (...)

27Certaines communes ont adopté un règlement de médiation particulier ; il s’agit de Saint-Gilles, de la ville de Bruxelles, de Koekelberg et de Molenbeek-St-Jean.11 Dans le règlement de médiation de la ville de Bruxelles (entré en vigueur le 1er novembre 2006), on peut lire que la médiation est mise en œuvre par le fonctionnaire sanctionnateur et qu’il peut être fait appel, pour son exécution, à des associations spécialisées. Le règlement de médiation de Saint-Gilles (entré en vigueur le 1er janvier 2006 et qui a connu 5 applications) stipule que la médiation n’est proposée que si le montant de l’amende est supérieur à 61,79 euros. Dans ce cas, le fonctionnaire verbalisant explique au délinquant que la commune lui offre la possibilité de remplacer l’amende par une « prestation d’intérêt général », qui doit, dans la mesure du possible, avoir un rapport avec l’infraction commise et le dommage causé. La durée de la mesure (comprise entre 8 et 24 heures) est déterminée par le fonctionnaire verbalisant. L’exécution correcte de la prestation met fin aux poursuites. Dans le cas contraire, une amende administrative sera infligée. Voici quelques exemples de médiations de dédommagement qui ont été proposées à Saint-Gilles : accompagnement et aide à l’enlèvement des immondices pendant une journée, vision d’un petit film documentaire de 30 minutes sur la propreté, ainsi que des leçons (gratuites) de français.

28Dans ce contexte, on peut noter que Schaerbeek teste également des méthodes alternatives dans le cas de mineurs, avant d’infliger à ceux-ci le paiement d’une taxe. Des fonctionnaires chargés de la propreté demandent parfois à des jeunes de réparer les faits qu’ils ont commis, en leur promettant de ne pas verbaliser ; le service consiste, par exemple, à nettoyer les lieux qu’ils viennent de salir (Bouvy et Leemans, 2007).

Quelles sont les sanctions administratives imposées ?

29La législation prévoit diverses sanctions administratives (article 119bis de la Nouvelle loi communale) : une amende de 250 euros maximum (le double de l’amende de police maximale), la suspension ou le retrait d’une autorisation ou d’une licence délivrée par la commune, la fermeture temporaire ou définitive d’une institution.

30Jusqu’à présent, la sanction la plus fréquente est l’amende. Il n’est que très peu de communes à avoir appliqué une autre sanction (principalement la ville de Bruxelles). Diverses communes utilisent aussi les avertissements. Dans la zone de police Ouest (Koekelberg, Berchem-Ste-Agathe, Ganshoren, Jette et Molenbeek-St-Jean), le montant maximum de l’amende fluctue selon l’infraction (déjà fixé dans le règlement de police). Dans les autres communes, le montant maximum légal de 250 euros est appliqué à toutes les infractions, ce qui élargit le pouvoir discrétionnaire du fonctionnaire communal verbalisant. Par exemple, dans le cas de crachats, l’amende maximum est de 150 euros à Molenbeek-St-Jean et de 250 euros à la ville de Bruxelles et à Saint-Gilles. Tout en restant dans les limites du maximum de 250 euros, les communes peuvent aussi mener des politiques d’avertissement et de sanction différentes : par exemple, le fait de cracher est frappé, en principe, d’une amende de 75 euros à la ville de Bruxelles, de 50 euros à Saint-Gilles, Woluwé-St-Lambert et Etterbeek et de 10 euros à Anderlecht.

Ressemblances et différences entre les communes bruxelloises

31Selon le « Livre blanc de la Politique de la ville » de 2003, une politique urbaine intégrée exige une tutelle forte de la région sur la ville. L’introduction d’instruments nouveaux de lutte contre les nuisances est susceptible de donner à celle-ci plus d’efficacité, mais pas nécessairement plus de cohérence. La nouvelle législation des sanctions administratives attribue un rôle plus important aux communes, qui peuvent sanctionner de manière plus large, l’intervention du système judiciaire étant plus réduite. C’est le cas, notamment, pour le traitement des délits fédéraux qui peuvent, désormais, être « punis » également par des règlements communaux.

32D’une manière générale, il en résulte, non seulement, que la frontière entre les interventions judiciaire et administrative s’estompe, mais aussi que le risque augmente d’une disparité entre les différentes villes et communes, ce qui entraîne indubitablement une incertitude et une inégalité légales plus grandes.

33Notre étude montre que, dans la Région bruxelloise, il existe des différences non négligeables tant au niveau du contenu, de la procédure et des modalités (médiation, constat, montants) que dans le choix de la sanction. En ce qui concerne le contenu, citons, par exemple, la mendicité (qui n’est considérée comme une infraction que dans la zone BRUNO), les diverses interprétations du « déguisement », la différence d’attitude en ce qui concerne l’inscription des délits mixtes et des infractions dépénalisées dans les règlements de police bruxellois. Dans le cas des modalités d’exécution, nous nous référons au rôle différent joué par la médiation dans les 19 communes. Dans certaines d’entre elles (telles que la ville de Bruxelles et Saint-Gilles), cette phase de la procédure consiste en la possibilité d’infliger des « peines de réparation » en remplacement des amendes. Dans les autres communes, le rôle de la médiation est pratiquement nul. Enfin, nous avons aussi constaté qu’en matière de choix entre amende et sanction, les communes de la zone BRUNO n’ont encore appliqué aucune sanction administrative (elles sont en train, actuellement, d’élaborer un nouveau règlement de police qui devrait inclure des sanctions administratives, mais qui n’est pas encore adopté), mais aussi que les règlements de police des autres communes préfèrent les peines de police aux sanctions administratives pour certaines infractions.

  • 12 Paul De Hert & Karen Meerschaut, « Plassen in het land van manneken pis » (« Uriner au pays de Mann (...)

34Dans le contexte bruxellois, la question se pose dès lors de savoir si les nuisances peuvent encore être du ressort de chacune des 19 communes. En effet, la Région de Bruxelles ne risque-t-elle pas de perdre son image de porte bigarrée ouverte sur le monde si, au plan local, des groupes fragiles tels que allochtones, chômeurs, déshérités, sans abri, jeunes et mendiants sont visés par des dispositions liées aux nuisances ? Par exemple, la décision de réprimer la miction sauvage sans prévoir des installations sanitaires publiques n’est-elle pas trop unilatérale et ne devrait-elle pas être remplacée par une disposition intégrée au niveau régional ?12 Lorsque le législateur national transfère un certain nombre d’infractions vers les communes (en les supprimant du Code pénal), la Région n’a-t-elle pas pour mission d’examiner lesquelles doivent être reprises, certaines d’entre elles n’ayant, en effet, plus d’objet, afin d’essayer d’atteindre ainsi une certaine cohérence dans la pratique du traitement et de la sanction des nuisances ?

Attribuer un rôle plus important à la Région bruxelloise ?

  • 13 Verslag van de werkgroep van het BFPVS betreffende overlast, hinder en onburgerlijkheden, januari 2 (...)

35Le problème des nuisances constitue-t-il une matière purement communale ? Il est difficile de répondre à cette question. Quel est, en effet, le niveau de gestion le plus approprié à la problématique de la sécurité, de la propreté, du repos et des nuisances d’une grande ville ? Dans le domaine des nuisances et des incivilités, le Belgisch Forum voor de Preventie en Veiligheid in de Steden (BFPVS) (Forum belge pour la Prévention et la Sécurité urbaines, FBPSU) reconnaît spécifiquement la nécessité d’une politique urbaine intégrée. Selon lui, c’est le seul moyen de faire la clarté sur les objectifs et la stratégie qui touchent à « divers domaines et secteurs (cf. la politique intersectorielle où interviennent la mobilité, la propreté, les nuisances sonores, l’aménagement du territoire, l’intégration sociale,…) »13. La ville d’Anvers a une administration unique, un code de police unique et une politique unique de sanctions administratives. La ville est certes composée de districts, mais ceux-ci ne disposent pas de compétences propres en matière de nuisances et de police. En revanche, l’« administration de la ville » de la Région de Bruxelles-Capitale est très fragmentée en raison de l’existence conjointe d’une structure communale et d’une structure régionale (en plus d’une d’agglomération), dotées toutes deux de compétences spécifiques dans le « domaine de la sécurité ». De plus, il s’agit parfois de compétences qui sont liées entre elles ou qui se recouvrent mutuellement : ainsi, la propreté publique relève des communes tandis que la prévention et la gestion du problème des déchets dépend de la région. Cette situation entraîne des discussions sur la compétence relative, notamment, aux dépôts clandestins, aux excréments de chiens et à la sortie des poubelles en dehors des heures réglementaires.

36Au niveau local, la législation relative aux sanctions administratives ne reçoit certes pas partout le même accueil. Elle rencontre plus grand un succès dans les régions urbaines. Les plus petites communes mettent l’accent sur les lourdes conséquences financières et organisationnelles qu’entraîne l’application de la législation relative aux sanctions administratives. Dans le contexte spécifique de Bruxelles, on peut donc se demander s’il ne serait pas utile que la Région assume un rôle plus important, par exemple en matière de finition, de coordination et de mise au point. A ce propos, un parlementaire bruxellois, Jan Beghin, a introduit une proposition de résolution concernant les règlements de police généraux dans la région. Il y recommandait de gérer les communes bruxelloises sur la base d’un règlement de police uniforme prévoyant des amendes administratives uniformes. Selon son auteur, cela relèverait de la compétence de coordination des services de police communaux, compétence qui a été transférée du Conseil de Bruxelles-Capitale au Conseil d’agglomération de Bruxelles. Dans une autre proposition de résolution, ce parlementaire précise aussi qu’en vertu des accords du Lambermont, la Région bruxelloise dispose de la possibilité de réexaminer les compétences de la région et des communes afin d’arriver à une meilleure répartition de celles-ci (Conseil de Bruxelles-Capitale, séance ordinaire 2003‑2004, 15 janvier 2004, A-552/1 et séance ordinaire 2004, 10 septembre, A-32/1)

  • 14 Rapport de l’étude « Administratieve sancties – Promotie en toepassing in de gemeenten » (Sanctions (...)

37Selon une étude effectuée en 2001 par l’Association de la Ville et des Communes de la Région de Bruxelles-Capitale, il apparaît en outre que la région pourrait intervenir régulièrement au plan des modalités, de la procédure, du constat des infractions, de l’élaboration, voire de la nature et du montant des sanctions administratives. L’objet de cette étude était d’examiner les conséquences que la régionalisation, prévue par les accords du Lambermont, de la nouvelle loi communale en matière de composition, de compétence et de fonctionnement des institutions provinciales et communales aurait sur la disposition de la loi communale relative aux sanctions administratives (article 119bis Nouvelle loi communale).14 La région pourrait donc adopter une ordonnance qui permettrait par exemple de réduire ou d’augmenter le montant de l’amende, de limiter ou d’élargir la possibilité de défense verbale ou d’instaurer d’autres sanctions administratives, comme des services d’intérêt général.

38La Région bruxelloise a déjà fait l’objet, de facto, d’une large uniformisation grâce à la création en son sein de six zones de police. Des communes faisant partie d’une même zone adoptent souvent des règlements de police identiques (zones Bruxelles Nord, Bruxelles Ouest, Bruxelles Sud et zone Montgomery). On note également de fortes ressemblances entre les 19 règlements de police bruxellois, ainsi qu’au sein de zones de police qui n’ont pas adopté de règlement unique. Les divers règlements de police ont été adaptés au modèle de l’Association de la Ville et des Communes de la Région de Bruxelles-Capitale (voir http://www.avcb-vsgb.be/​nl/​mati/​pol/​missions/​pol_rgp_htm).

39Il apparaît de surcroît que l’introduction du concept de nuisance n’apporte pas grand-chose de nouveau. Si l’on excepte quelques infractions dépénalisées et les contraventions mixtes, nombreuses sont les dispositions des nouveaux règlements de police qui ne peuvent pas être qualifiées d’innovantes, même celles qui sanctionnent le fait de cracher ou le « déguisement ». On remarque cependant, que ces nouveaux règlements sont plus élaborés et plus détaillés. La formulation stricte de certaines contraventions ou l’introduction d’interdictions supplémentaires plus explicites (par exemple celle qui concerne la miction sauvage et qui remplace l’interdiction plus générale de polluer les lieux publics) élargissent manifestement le champ d’application des règlements. On constate aussi que des délits qui figuraient déjà dans le Code pénal et les règlements de police mais qui n’étaient jamais sanctionnés (comme la miction sauvage et le déguisement) connaissent à présent une existence administrative. Dans le cas de certains délits spécifiques (interdiction de la burqa, de la miction sauvage, des mobile-homes et de la mendicité), on peut même percevoir un certain paternalisme ou un certain moralisme (soit dans la fixation des normes, soit dans leur application). A titre d’autre exemple, on peut citer l’action entreprise, à Malines, contre l’« utilisation d’une planche à roulettes sur une place publique » et contre les conversations au gsm trop bruyantes, ou encore l’affaire du vacarme causé par des enfants dans une plaine de jeux, à Lauwe. L’innovation la plus importante apportée à la législation relative aux sanctions administratives réside cependant dans la possibilité d’instaurer désormais une chaîne pénale communale complète, au sein de laquelle le constat, la poursuite et l’application de la peine peuvent être confiés entièrement à des fonctionnaires communaux.

40Malgré la présence d’éléments qui permettent, en pratique, à la Région bruxelloise de jouer un rôle de gestion plus important, il n’en reste pas moins vrai qu’il existe des différences appréciables entre les communes bruxelloises dans la façon dont celles-ci appliquent la législation relative aux sanctions administratives. Sans vouloir leur accorder trop d’importance, nous pensons que ces divergences sont de nature à justifier l’attribution, à la Région bruxelloise, d’un rôle plus important et mieux institutionnalisé dans cette matière sociale délicate.

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Notes

2 La notion de « nuisance » est ouverte et assez floue. Malgré l’avis négatif du Conseil d’Etat, elle a toutefois été reprise dans la nouvelle loi communale, à côté de la notion existante « d’ordre public » (avis du Conseil d’Etat relatif au Projet de loi portant l’instauration des sanctions administratives communales, Parl. St., Kamer, 1998‑1999, nº 2031/1, 13‑22). Les communes disposent d’une grande liberté pour déterminer ce qu’elles placent sous ce vocable.

3 Le secrétaire communal de Schaerbeek, monsieur Jacques Bouvier, a parlé de ce refus des sanctions administratives communales lors d’un colloque consacré aux sanctions administratives qui s’est tenu à l’UCL, à Louvain-la-Neuve, le 22 février 2007.

4 Les communes de la zone de police BRUNO discutent actuellement de l’établissement d’un nouveau règlement de police qui devrait instaurer les sanctions administratives, mais ce règlement n’a pas encore été adopté.

5 Selon la commune, les délinquants qui se sont vu infliger cette amende auraient réagi par une indifférence générale ou par un sentiment d’incompréhension et d’injustice.

6 Article 84 §1, 10, c) de l’ordonnance organique du 29 août 1991 portant l’organisation de la planification et de l’urbanisme.

7 Arrêté du Gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale fixant certaines conditions d’exploitation des transports en commun en Région de Bruxelles-Capitale, 13 décembre 2007, Moniteur Belge, 10 janvier 2008. Cette interdiction figurait apparemment déjà dans une circulaire ministérielle de 1997 relative à la présence de mendiants, de musiciens et de vendeurs de journaux dans les véhicules et dans les installations de la Société des Transports intercommunaux de Bruxelles.

8 Des questionnaires écrits ont été envoyés à toutes les communes bruxelloises dans le courant du mois de février 2007. A cette enquête en a été ajoutée une autre relative à l’application de la procédure de médiation (pour les trois communes bruxelloises qui ont déjà organisé des médiations) ainsi que des informations recueillies par téléphone et par courrier électronique.

9 « Onderzoek naar de implementatie en verdere precisering van de bemiddelingsprocedure in het kader van de wet op de GAS », Eindverslag, in opdracht van de Minister van Ambtenarenzaken, Maatschappelijke Integratie, Grootstedenbeleid en Gelijke Kansen, VUB, februari-augustus 2007, 97 p.

10 Pour la période de janvier 2006 au 1er septembre 2007, malgré sa position de chef de file, elle n’a organisé que 50 médiations (sur un total de 2 000 dossiers) contre 5 (sur un total d’environ 900 dossiers) à Saint-Gilles et 2 (sur un total de quelque 100 dossiers) à Koekelberg.

11 À Molenbeek-St-Jean, un règlement de médiation destiné aux mineurs a été adopté par le Conseil communal du 30 juin 2005, mais n’a pas encore été appliqué.

12 Paul De Hert & Karen Meerschaut, « Plassen in het land van manneken pis » (« Uriner au pays de Manneken Pis »), De Morgen, 27 octobre 2007

13 Verslag van de werkgroep van het BFPVS betreffende overlast, hinder en onburgerlijkheden, januari 2004, http://www.urbansecurity.be/fbpsu/ ; consulté pour la dernière fois le 5 janvier 2006.

14 Rapport de l’étude « Administratieve sancties – Promotie en toepassing in de gemeenten » (Sanctions administratives – Promotion et application dans les communes), Brussel, 2003, in opdracht van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest en uitgevoerd door Vereniging van de Stad en de Gemeenten van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest, 116 p.

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Pour citer cet article

Référence électronique

Paul De Hert, Serge Gutwirth, Karen Meerschaut et Ann Vander Steene, « L’utilisation des sanctions administratives communales par les communes bruxelloises », Brussels Studies [En ligne], Collection générale, n° 18, mis en ligne le 19 mai 2008, consulté le 25 avril 2019. URL : http://journals.openedition.org/brussels/578 ; DOI : 10.4000/brussels.578

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Auteurs

Paul De Hert

Paul De Hert est professeur à la Faculté de droit et de criminologie de la Vrije Universiteit Brussel (VUB ‑ Bruxelles), où il enseigne la justice des droits de l’homme, la théorie du droit et le droit pénal européen.

Serge Gutwirth

Serge Gutwirth est professeur à la Faculté de droit et de criminologie de la VUB, où il dirige le groupe de recherche Law Science Technology & Society. À côté de recherches sur l’interface entre le droit et les sciences.

Karen Meerschaut

Karen Meerschaut est juriste et chercheuse post-doctorante à la VUB. De 2006 à 2008, elle a été chargée de l’étude « Une analyse juridique pratique et théorique des possibilités de réalisation d’un projet urbain géré par la Région en matière de sécurité et de nuisances », dans le cadre du programme « Prospective Research for Brussels ».

Ann Vander Steene

Ann Vander Steene est une chercheuse rattachée au groupe d’étude Droit et Criminologie de l’Université de Gand (Belgique). Elle a participé à la recherche en se penchant sur la mise en œuvre de la médiation dans le cadre de la loi sur les sanctions administratives communales.

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Droits d’auteur

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