1Bruxelles constitue une ville internationale tant par la composition de sa population, son statut de capitale multiple et les flux transfrontaliers qui l’irriguent. La présence d’institutions internationales est un vecteur majeur de ce statut. Elle reste cependant relativement peu étudiée au regard de sa perception par les citoyens. L’objectif de la présente étude est de contribuer à pallier ce manque.
2Les institutions internationales sont comprises selon la définition communément en usage sur le plan scientifique et institutionnel qui englobe à la fois les organisations rattachées aux Nations-Unies (ONU), à l’Union européenne (UE), à l’Organisation du Traité de l’Atlantique Nord (OTAN) ou autres [Dotti et al., 2021]. Ces institutions internationales ne sont elles-mêmes qu’un des éléments d’un « écosystème » [Dairon et Badache, 2021] qui comprend aussi des acteurs nationaux et infranationaux, privés et publics, gouvernementaux et non gouvernementaux. Cet écosystème est façonné par une histoire et un territoire particuliers qui modèlent la dimension internationale de la ville [Dairon et Badache, 2021]. Bruxelles est ainsi influencée par la tradition de terre d’accueil de la Belgique aussi bien que par le caractère multiculturel et polycentrique de cette dernière. C’est dire que chaque ville est internationale d’une manière qui lui est singulière. En outre, au sein de chaque ville, le label international fait l’objet de multiples usages et fonctionne comme un instrument d’accès aux ressources matérielles et symboliques mobilisé différemment selon le type d’acteur [Basaran et Olson, 2018].
3Bruxelles présente à cet égard deux spécificités. D’une part, son statut de ville internationale est souvent éclipsé par celui de capitale européenne. De fait, les institutions de l’UE occupent une place prépondérante dans la perception par les citoyens des organisations internationales. Nous partons dès lors de cette représentation générique, tout en en précisant les nuances chaque fois qu’il est possible. D’autre part, le statut de capitale internationale et européenne de Bruxelles a longtemps été perçu comme fortuit, provisoire et incertain. Il est peu mis en scène par rapport à d’autres villes analogues, que cela soit dans une stratégie architecturale délibérée ou une communication institutionnelle forte [Perchoc, 2017]. Ce statut demeure par ailleurs relativement récent et lourdement contraint par les tensions communautaires et les conflits de gouvernance de la Belgique. Bruxelles a ainsi été taxée de « capitale opportuniste » dans la mesure où chaque niveau (local, national, européen, global) et type de pouvoir (public et privé) a utilisé l’échelon international pour modeler la ville à sa façon et servir ses intérêts économiques et symboliques, sans s’inscrire dans un plan d’ensemble [Hein, 2006]. Cette fragilité et cet éclatement de la dimension internationale de Bruxelles entre des visions contradictoires rendent d’autant plus intéressante la compréhension de sa réappropriation par les citoyens.
- 1 Il doit être tenu compte des biais possibles introduits par l’usage du français. Alors que la ville (...)
4Nous présentons ici les premières données d’un sondage réalisé en septembre 2021. L’enquête a été réalisée en ligne et en français1 pour le compte de l’Université libre de Bruxelles (ULB) par Ivox en septembre 2021 auprès d’un échantillon représentatif de la population bruxelloise recruté sur base du code postal de l’adresse d’habitation. L’échantillon est de 750, avec une marge d’erreur de 3,51 %. Le questionnaire de l’enquête mesure la relation des citoyens aux institutions internationales via des tests de connaissance objective et des indicateurs de pratiques (notamment concernant la fréquence d’interaction, via des contacts physiques ou des prises d’information sur ces institutions) ; explore leurs connaissances et leurs évaluations sur une série d’enjeux d’action publique et d’identité ; et analyse les liens entre perceptions des institutions internationales, indicateurs sociodémographiques et attitudes politiques plus générales, notamment en termes de matérialisme (priorité donnée aux questions économiques et de sécurité) et de libéralisme culturel (priorité donnée à l’autonomie individuelle plutôt qu’à la tradition ou à l’autorité). Cette étude s’inscrit dans le cadre d’un projet scientifique conjoint « G3 » entre l’ULB et les universités de Montréal et Genève visant à comparer les effets de la présence d’institutions internationales dans les trois villes.
5L’article est organisé comme suit. Une première partie contextualise la présence des institutions internationales au sein du territoire et de l’espace de gouvernance que constitue Bruxelles. Cette présence est discutée en termes de rapports coûts/bénéfices sur le plan macroéconomique, politique et sécuritaire. Elle pose aussi la question des limites de l’intégration sociale et territoriale des populations internationales dans le tissu social et urbain, et du rôle de l’action publique en la matière. Contre cet arrière-plan, une deuxième partie analyse les résultats du sondage concernant les perceptions et pratiques des citoyens envers les institutions internationales implantées dans leur cité. L’image plutôt positive qui en résulte n’est pas exempte de réserves et surtout d’inégalités marquées dans le rapport qui s’établit, ou pas, entre Bruxellois et institutions internationales. La conclusion synthétise les résultats de l’étude et discute la congruence entre les réalités politiques, économiques et sociologiques à l’échelle de la ville et la lecture qu’en font les citoyens.
6La relation duale de Bruxelles aux institutions internationales qu’elle accueille est caractérisée par une vision utilitariste soulignant les bénéfices tirés de la dimension internationale, sans en ignorer les aspects plus négatifs et le ressenti d’un greffon encore allogène sur le corps urbain et social de la ville.
7Il n’est pas aisé d’estimer l’impact économique des institutions internationales, car elles échappent en bonne partie aux systèmes statistiques nationaux de par leur caractère transnational. Leur apport direct doit en outre être complété par celui des secteurs qui en sont dépendants (des médias aux représentations diplomatiques) ; des interactions avec le tourisme, l’éducation et la culture ; ainsi que des enjeux urbains qui en découlent [Corijn et al., 2008]. Il faut également cumuler leurs effets sur des dimensions aussi diverses que les dépenses opérationnelles, la consommation ou la fiscalité. Les calculs des chercheurs rejoignent cependant ceux des institutions en évaluant la contribution des institutions internationales entre 23 % et 26 % de l’activité régionale et de 19 % à 20 % des emplois pour la Région Bruxelles-Capitale ; sans oublier 1,5 % de l’activité et 0,6 % de l’emploi pour la Région wallonne ainsi que 1,7 % de l’activité et 0,7 % de l’emploi pour la Région flamande [Dotti et al., 2021].
8Dans son rapport annuel 2020, le Commissaire du Gouvernement bruxellois aux relations avec les institutions européennes et internationales (CEIO) complète le tableau macroéconomique par d’autres chiffres en termes d’acteurs. Sont présents à Bruxelles 38 organisations de l’Union européenne, 32 organisations intergouvernementales, 300 représentations régionales et locales, 5 369 diplomates, 730 journalistes étrangers accrédités, 33 écoles internationales, 3 887 bureaux de lobbyistes enregistrés, 19 780 étudiants étrangers, 8 000 stagiaires étrangers [CEIO, 2021 : 10]. Selon la même source, Bruxelles est aussi la première ville d’organisation de congrès en Europe et la seconde après Londres concernant le plurilinguisme de ses habitants.
- 2 WAVREILLE, A., 2021. Bruxelles : quand le télétravail bouscule la politique immobilière de la Commi (...)
9Ce bilan chiffré n’est cependant pas sans nuance ni fragilité, comme l’ont souligné des crises récentes au plan politique, sanitaire ou sécuritaire qui ont souligné certaines précarités du statut d’« expat » (terme désignant dans le langage courant à Bruxelles les travailleurs étrangers qualifiés, en particulier ceux travaillant pour les institutions). Le Brexit a brutalement mis en exergue les grandes difficultés rencontrées par des Britanniques ayant vécu des décennies à Bruxelles en tant que ressortissants communautaires pour régulariser leur situation par une demande de nationalité ou de résidence en Belgique. La pandémie a également nourri le ressentiment de certaines catégories de résidents longue durée mais étrangers peinant à accéder à la vaccination. Par ailleurs, les fortes restrictions de mobilité et les nouveaux modes de travail qui en ont résulté, de même que des considérations écologiques2, ont conduit la Commission européenne à amender considérablement ses projets de présence dans la ville, passant en juillet 2021 d’une perspective d’expansion à celle d’une réduction d’un quart des surfaces occupées et d’un regroupement de ses sites [Malingre, 2021]. Au plan sécuritaire, les attentats ayant frappé la ville, et en particulier le Quartier européen, en 2016 ont renforcé les peurs de voir la présence des institutions internationales faire de Bruxelles une cible [Bousetta et al., 2018].
10Ces crises récentes suscitent des réponses politiques inégales. Au niveau sécuritaire justement, le CEIO souligne que l’administration a été saisie d’une forte demande d’installation d’infrastructures de protection de sites à risque, situés majoritairement dans le Quartier européen [CEIO, 2021 : 28]. Au niveau économique, la Région Bruxelles-Capitale se heurte aux limites de ses compétences et de ses moyens et au fait que son attractivité internationale dépend de conditions sur lesquelles elle a peu ou pas de prise [Van Hamme et al., 2020]. La Région s’est toutefois efforcée de jouer les facilitatrices en développant des interfaces de support pour les populations internationales, des dispositifs de communication pour améliorer l’image de la ville ou une « attestation régionale » fonctionnant comme reconnaissance officielle des représentations de collectivités territoriales infranationales [CEIO, 2021 : 14, 22, 30]. Ce tableau illustre que l’influence de la Région sur le statut de ville internationale est inégale selon les enjeux et circonscrite aux aspects pratiques. Cela se vérifie aussi concernant l’intégration des « expats ».
- 3 Le choix de cet indicateur est conforme à une préconisation de Statbel [2021] : « Il est important (...)
11Les études existantes dessinent une réalité contrastée des perceptions mutuelles entre « expats » dont la présence à Bruxelles est liée aux institutions internationales et autres Bruxellois. Les deux catégories ont des contours poreux que les statistiques officielles ne parviennent pas totalement à restituer. Selon les derniers chiffres disponibles de Statbel pour 2021, la population de la Région Bruxelles-Capitale se répartit comme suit : 53,7 % (655 461) de personnes nées en Belgique ; 46,3 % (564 509) de personnes nées à l’étranger (pour un total de 1 219 970) (Statbel, 2021)3. Parmi ces personnes nées à l’étranger et représentant une grande variété de situations, le nombre d’« expats » est – selon une évaluation commune corroborée par une étude immobilière – aux alentours de 220 000 et en croissance rapide et continue (Skyline Europe, 2017).
12Une recherche déjà ancienne sur les Britanniques montrait comment ces « expats » s’appropriaient l’espace bruxellois comme une « ville parallèle » s’articulant autour du centre historique, de lieux de services et de loisirs spécifiques disponibles en plusieurs langues proches de leurs lieux de vie [Cailliez, 2004 : 95]. Ce faisant, ils apparaissaient à la fois « intégrés à l’espace urbain et enclavés socialement » [Cailliez, 2004 : 97], ce qui traduisait moins une logique de ghetto ou d’hostilité [Cailliez, 2004 : 41] que des effets d’affinités de modes de vie et de statuts socio-économiques avec d’autres groupes sociaux dominants pour lesquels la proximité spatiale n’est pas la seule base de sociabilité [Cailliez, 2004 : 25].
13Une étude plus récente sur les personnels travaillant pour les institutions européennes montre de même que leur sentiment d’appartenance à la société bruxelloise existe mais assez faiblement et ne s’accroit guère avec le temps, tout en restant très supérieur à celui d’appartenance à une « bulle européenne » [Jourdain, 2018]. La mobilité spatiale n’a pas non plus d’effet, les « expats » suivant une stratégie résidentielle les conduisant à habiter d’abord près de leur lieu de travail puis, par nécessité familiale et une meilleure connaissance de l’environnement, à partir ensuite vers d’autres voisinages à populations déjà internationales, notamment le sud-est de la ville [Casier, 2019], sans que cela impacte leur intégration.
14Sur cette dimension sociale et territoriale comme sur les dimensions économiques et politiques, l’action des autorités locales paraît non seulement ne pas corriger mais même amplifier les tendances à l’œuvre. Les acteurs publics comme économiques contribuent en effet à maintenir un entre-soi des « expats » à haut niveau économique via le réaménagement de certains quartiers mettant délibérément en avant la production d’équipements et de prestations immobilières et commerciales à destination d’« Européens aisés » et qui chassent d’autres populations migrantes à moindre revenu [Casier, 2021]. Les lignes de fracture ne passent donc pas de manière manichéenne et hermétique entre Belges et non-Belges, mais aussi entre différentes catégories d’étrangers [Casier, 2021]. Dans tous les cas de figure, de l’urbanisme aux clubs de sport, c’est une logique de « l’entre-soi cosmopolite » mélangeant éléments socio-économiques et culturels qui l’emporte et les politiques publiques n’ont qu’une influence mineure sur cette logique ou la renforcent [Laurens, 2012]. La perception des institutions internationales par les Bruxellois est à comprendre au regard de cet arrière-plan.
15D’après l’étude sur laquelle se base cet article, les Bruxellois évaluent positivement – avec quelques bémols – la présence des institutions internationales dans leur ville sur le plan collectif et individuel, tant pour les aspects matériels (économie, emploi, biens publics) qu’immatériels (identitaires et culturels). Ils expriment cependant une relation assez distanciée et surtout très inégale à ces institutions.
16Lorsqu’il est demandé aux Bruxellois sondés si « la présence d’organisations internationales dans votre ville (est) une bonne ou une mauvaise chose », une majorité de trois quarts la juge positive concernant les débouchés professionnels (76 %), l’offre de formation et d’études (76 %) et l’identité cosmopolite de la ville (73 %). Une majorité toujours très forte des deux tiers la considère aussi comme bénéfique sur des thématiques pourtant souvent conflictuelles à Bruxelles, comme l’offre de services publics (70 %), les transports (66 %) et, à un degré moindre, la démocratie locale (61 %), la sécurité (59 %) et la qualité de l’aménagement urbain (59 %). Ce large consensus est déjà en soi un résultat de la recherche à prendre en compte, car il n’allait pas de soi à l’aune d’un débat scientifique et politique soulignant fréquemment le passif historique et les tensions persistantes entre la sphère internationale de Bruxelles et le reste de sa population.
17Une gradation est néanmoins perceptible dans les réponses des citoyens lorsque les questions glissent d’une appréciation générale de la présence des institutions internationales à une évaluation plus subjective des conséquences de cette dernière au niveau local et personnel. Les Bruxellois déclarent ainsi massivement que les institutions internationales sont « une source de rayonnement » (83,8 %) et de « retombées économiques significatives » (76,9 %) et que cela « bénéficie au pays tout entier » (72,2 %). Néanmoins, et c’est une première nuance de taille, ils sont aussi 65,7 % à considérer que « la présence d’organisations internationales attire des expatriés qui ne s’intègrent pas dans la vie locale » et 69,9 % que cela « augmente le risque d’attaques terroristes ».
18C’est toutefois lorsque l’on passe à un niveau plus personnel que la gradation devient particulièrement évidente. Les enquêtés sont invités à exprimer le sentiment qui leur vient en premier à l’esprit lorsqu’ils pensent au caractère international de leur ville, en se positionnant sur une échelle de 1 à 10 sur une liste de propositions. Transformées en moyennes, leurs réponses se traduisent comme suit :
Tableau 1. Sentiment des Bruxellois par rapport au caractère international de leur ville
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Je me sens fier d’y habiter
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6,2
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J’en ressens les impacts positifs dans ma vie quotidienne
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5,5
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Cela m’est indifférent
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4,8
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J’en ressens les impacts négatifs dans ma vie quotidienne
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4,4
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Je ressens une perte d’identité
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4,4
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19La présence des institutions internationales suscite visiblement une sensation de fierté et un ressenti positif sur la vie quotidienne. L’indifférence se situe néanmoins à un niveau assez important. À un degré moindre, le jugement d’impacts négatifs au quotidien et même d’une perte d’identité atteint un seuil non négligeable. Ce tableau n’est néanmoins pas fait d’exclusives. Il est possible de ressentir à la fois de la fierté et une perte d’identité au contact de la dimension internationale. Il témoigne en tout cas d’une relation complexe et multiple entre les institutions internationales et les différentes populations de la capitale de l’Europe.
20Cette relation demeure également empreinte d’incertitude au regard de la fragilité des circuits de la globalisation qu’ont mis en exergue la crise du coronavirus et les interruptions de circulation des personnes et des biens. Lorsqu’on leur demande s’ils pensent « que la crise sanitaire du coronavirus va rendre votre ville moins internationale », les Bruxellois sont une majorité (51,0 %) à considérer que non, contre un tiers à considérer que oui.
21Une autre partie de la recherche vise à étudier les interactions cognitives et sociales entre Bruxellois et institutions internationales via des indicateurs de compétence objective et de pratiques.
22Il est d’abord demandé aux enquêtés leur opinion sur la manière dont leur « ville est surtout connue à l’échelle internationale » en classant différentes options. Le fait d’être « lieu d’accueil d’organisations internationales » vient largement en premier (45,7 %), suivi de loin par le statut de « destination touristique » (18,1 %), de « siège d’entreprises multinationales » (15,4 %), de « ville universitaire » (7,9 %), de « place financière internationale » (6,7 %), et enfin de « lieu d’évènements sportifs ou culturels » (6,1 %).
Tableau 2. Facteurs de la notoriété internationale de Bruxelles selon ses habitants
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D’après vous, votre ville est surtout connue à l’échelle internationale comme :
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(n)
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100,0 %
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Lieu d’accueil d’organisations internationales
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45,7 %
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Destination touristique
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18,1 %
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Siège d’entreprises multinationales
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15,4 %
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Ville universitaire
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7,9 %
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Place financière internationale
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6,7 %
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Lieu d’évènements sportifs ou culturels
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6,1 %
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Elle n’est pas reconnue
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7,5 %
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23Cela confirme donc les institutions internationales comme un marqueur identitaire fort dans la représentation de la ville qu’ont les enquêtés comme entité globale.
24Percevoir n’est cependant pas savoir. Afin de vérifier sur quel niveau d’information se basent les représentations des institutions internationales, une question demande aux enquêtés d’identifier l’organisation effectivement implantée à Bruxelles dans une liste, en choisissant délibérément de prendre une institution non liée à l’UE tout en jouissant d’une forte notoriété, l’OTAN, comme vérificateur. 39,2 % des sondés situent correctement l’OTAN dans leur ville. Il n’en reste pas moins que près d’un Bruxellois sur 5 (17,7 %) affirme à tort que d’autres institutions y ont leur siège (Organisation de l’aviation civile internationale ; Organisation mondiale du commerce ; Organisation pour la coopération et le développement économiques). Surtout, 43 % préfèrent ne pas répondre, ce qui suggère un niveau d’information et de certitude limité.
25Cette interprétation est confirmée par un autre test de compétence objective demandant aux interviewés d’estimer le pourcentage de leurs concitoyens bruxellois qui sont nés à l’étranger en guise de proxy de leur perception de l’internationalisation de la population locale (pour rappel, 46,3 % selon Statbel [2021]). À cette question, les sondés ont répondu « moins de 5 % » à 4,8 %, « De 5 % à 20 % » à 33,5 %, « De 21 % à 30 % » à 32,6 % et « Plus de 30 % » à 29,1 %. Il existe donc une perception de l’ampleur du phénomène, qui reste cependant très sous-estimé.
26Passant des compétences objectives aux modes d’interaction avec les institutions internationales, il est demandé aux enquêtés par quel vecteur ils connaissent « le travail des organisations internationales présentes dans (la) ville ». Les médias sont de loin la première source (39,3 %), devant « les événements à caractère international organisés dans votre ville » (18,8 %) qui peuvent être perçus tant à travers les médias que par leurs effets sur la vie quotidienne, notamment les embarras de circulation. Suivent ensuite avec un écart assez faible les études (15,4 %), le travail (10,5 %) et l’entourage (9,5 %), ainsi que les réseaux sociaux (6,6 %). Ce classement souligne que le contact avec les institutions est majoritairement indirect, mais que pour certaines catégories de population, il s’inscrit dans la vie quotidienne. Les réseaux sociaux jouent un rôle marginal, confirmant qu’ils ne peuvent pas créer de toute pièce une proximité qui n’existe pas « dans la vie réelle ». Enfin, une personne sur six (16,5 %) déclare ne pas connaitre le travail des organisations internationales présentes dans leur ville, ce qui représente une minorité non négligeable.
27Pour finir, il est examiné dans quelle mesure les Bruxellois partagent l’espace des institutions internationales en leur demandant s’ils se rendent régulièrement dans le Quartier européen, la partie de la ville la plus associée à ces dernières. 38,8 % des personnes interrogées répondent « jamais », ce qui traduit une coupure territoriale certaine. 38,2 % des personnes déclarent y aller pour les loisirs. Ces dernières, majoritairement jeunes, peuvent faire référence aux musées du Cinquantenaire qui n’ont que partiellement à voir avec la dimension internationale (même si le Parlamentarium et surtout la Maison de l’histoire européenne, qui sont des émanations du Parlement européen, figurent en bonne place dans les visites touristiques de la ville). Reste une personne sur cinq (18,1 %) qui s’y rend pour le travail (soit une proportion plus ou moins équivalente à la proportion d’emplois associés aux institutions internationales, en tenant compte du fait que nombre d’employés de ces institutions n’habitent pas à Bruxelles et ne sont donc pas inclus dans l’enquête et que d’autres professions peuvent aller y prester ou y faire des livraisons occasionnellement), et une personne sur dix (9,7 %) qui y habite. Ces chiffres corroborent à la fois la représentation commune d’un Quartier européen stricto sensu déserté ou simplement ignoré par la population qui n’a pas de lien direct avec les institutions internationales [Laurens et al., 2012].
28La relation des Bruxellois aux institutions internationales reflète les ambivalences du statut historique de leur ville comme capitale européenne fortuite et métropole multiculturelle traversée de tensions contradictoires. Les citoyens évaluent positivement la présence de ces institutions internationales sur le plan collectif – et à un degré moindre individuel – au niveau tant matériel (économie, emploi, éducation, biens publics) qu’immatériel (fierté d’appartenance et identité cosmopolite). Il subsiste néanmoins quelques ombres au tableau. Les institutions internationales sont perçues comme apportant aussi des nuisances (risque terroriste, immigration ressentie comme mal intégrée et excessive, sentiment d’aliénation pour une minorité) qui nuancent sans l’infirmer le bilan positif.
29La relation des Bruxellois aux institutions internationales n’en demeure pas moins distante et indirecte. La connaissance qu’ils en ont semble limitée et passe majoritairement par les médias. Le Quartier européen, emblématique de la dimension internationale de la ville, est très inégalement fréquenté et, quand il l’est, c’est souvent pour d’autres raisons que la présence des institutions européennes. Au final, il ressort des réponses des citoyens l’image de deux mondes – l’international et le local – qui coexistent et interagissent sans hostilité et à bénéfices mutuels, mais dans une certaine indifférence et sans ne guère s’interpénétrer.
30Cette première analyse descriptive requiert approfondissement. Une étude statistique plus poussée mettra en exergue les logiques de segmentation des Bruxellois dans leur rapport de proximité/distance aux institutions internationales, et notamment comment la jeunesse et la pratique de l’anglais favorisent des interactions plus fréquentes et directes avec ces dernières. Au niveau théorique, les résultats invitent à rediscuter les connaissances existantes sur la socialisation des institutions internationales, et ce que l’observation au niveau « micro » de leur implantation locale peut nous dire sur les dynamiques de construction d’une communauté politique autour d’elles. Enfin, la spécificité de Bruxelles en tant que capitale de l’Europe peut être mesurée à l’aune d’une comparaison avec d’autres villes partageant la même caractéristique supranationale (Strasbourg) ou présentant uniquement des propriétés de ville internationale, thèmes qui feront l’objet de publications futures de notre projet de recherche.
