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2008
23

L’impact des institutions internationales à Bruxelles : une approche multicritères

The impact of international institutions on Brussels: a multi-criteria analysis approach
De impact van internationale instellingen in Brussel: een benadering vanuit een multicriteria‑analyse
Eric Corijn, Cathy Macharis, Theo Jans et Michel Huysseune
Traduction de Laurent Mertens
Cet article est une traduction de :
The impact of international institutions on Brussels: a multi‑criteria analysis approach [en]
Autre(s) traduction(s) de cet article :
De impact van internationale instellingen in Brussel: een benadering vanuit een multicriteria‑analyse [nl]

Résumés

L’évaluation de l’impact des institutions internationales présentes à Bruxelles a jusqu’ici été menée selon une analyse coûts/bénéfices de type macro-économique, effectuée principalement en termes monétaires. Les auteurs proposent comme alternative une analyse multicritères reposant sur un champ d’application spatial. Les activités susceptibles d’avoir un impact pourraient être ainsi décrites au travers d’une analyse à plusieurs niveaux centrée d’abord sur les activités des institutions (fonctionnaires résidents, réunions, etc.). Le spectre pourrait ensuite être étendu aux secteurs directement dépendants (par exemple, les médias et les représentations diplomatiques), aux organisations fortement influencées (par exemple, les ONG et les sociétés multinationales), puis à toutes les entités impliquées dans le fonctionnement des institutions en tant que telles ainsi qu’aux individus qui y travaillent (leur impact sur le logement, l’éducation, les loisirs…). Le rôle des institutions internationales en tant que pôle d’attraction urbaine influençant le développement du tourisme ou des flux éducatifs et culturels serait également pris en compte. Il s’agit d’une alternative au modèle dominant, qui, selon les auteurs, est incapable de mesurer les impacts sur le système urbain et d’éclairer suffisamment la planification urbaine comme le Plan de développement international. La méthodologie retenue est multicritères, plus adéquate pour la prise en compte d’impacts non monétaires et l’intégration des points de vues de toutes les parties intéressées. Les éventuels effets distributifs peuvent être examinés selon différents schémas de diversité spatiale. Le modèle proposé comprend l’identification, la mesure et l’évaluation des impacts, permettant leur dissociation et leur localisation à partir d’une compréhension fine des systèmes urbains belges. Enfin, grâce à la possibilité qu’il offre de tester des scénarios ajustables, ce modèle apporte aux décideurs un outil leur permettant d’évaluer des alternatives aux politiques fédérales qui en réduiraient les impacts négatifs et en amélioreraient les impacts positifs.

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Texte intégral

Introduction

1L’Union Européenne, acteur de la scène mondiale, a trouvé un ancrage local dans la Région de Bruxelles-Capitale. De ce fait, elle a (avec les autres institutions internationales présentes dans la capitale) exercé une influence déterminante sur l’environnement urbain, stimulant mais aussi conditionnant son développement. Il est généralement admis que les bâtiments de l’UE et des institutions internationales ont eu une influence importante sur la configuration de la ville et que la présence des membres de ces institutions a des conséquences sur de nombreuses composantes de l’économie locale. Il ne fait aucun doute que la présence de l’UE et des autres institutions internationales ait apporté à Bruxelles une dimension internationale et mondiale. Elle a renforcé les potentialités de la ville comme pôle d’attraction, entraînant non seulement le rassemblement de nombreux groupes d’intérêts, mais améliorant aussi le positionnement de la ville comme l’une des localisations incontournables des organisations non gouvernementales (ONG) sur la scène mondiale. Au fur et à mesure du déclin de ses fonctions de capitale résultant de la décentralisation du modèle fédéral belge, la vocation internationale de la ville s’est affirmée comme la donnée essentielle de sa stratégie de développement urbain (voyez le Plan de développement international récemment proposé).

2La présence des institutions internationales ne s’est pas pour autant toujours révélée exempte de critiques. Le « Quartier européen » qui abrite les institutions de l’UE, par exemple, s’est taillé la réputation peu flatteuse de projet d’urbanisation mal conçu (European Union, Belgian Presidency, 2001). Après plusieurs essais infructueux, un plan global de développement a enfin été accepté récemment, visant à rééquilibrer les forces en présence dans ce quartier. En outre, on rapporte fréquemment que la présence d’un nombre important de représentants internationaux disposant généralement d’un salaire élevé a contribué à la dualisation sociale et spatiale de la région, notamment par son impact sur le marché du logement.

3Les institutions internationales ont, il est vrai, transformé Bruxelles en une ville inscrite au cœur des réseaux mondiaux : ceux de l’économie mondiale et de la gouvernance mondiale. Cependant, la prédominance d’institutions gouvernementales et d’acteurs impliqués dans le processus de gouvernance (tels les lobbyistes) donne à la globalisation de Bruxelles un visage assez unique. Bruxelles a toujours dû son développement à ses fonctions politiques. Elle combine la présence massive d’institutions internationales, ce qui caractérise également des villes comme Genève et New York, avec celle des lobbyistes, comme c’est le cas de Washington DC. L’étude des impacts des institutions internationales basées à Bruxelles sur son environnement urbain offre donc une occasion unique pour l’analyse approfondie, qualitative et quantitative, de la dialectique entre composantes mondiales et locales à l’ère post-moderne. Bruxelles, ville-monde miniature, constitue une illustration parfaite des processus dits de « glocalisation ». Ces processus devraient également être davantage mis en lumière par les études des impacts sur une région de la présence d’institutions internationales.

4On s’attend donc à ce que l’influence des institutions internationales à Bruxelles soit complexe et contradictoire. Cet impact est d’ordre à la fois économique et extra-économique et ne peut dès lors être appréhendé complètement par le schéma restreint de l’analyse économique coûts/bénéfices traditionnelle (comme ce fut le cas jusqu’ici) : les impacts sociaux et environnementaux des institutions devraient également être intégrés au processus d’analyse ; lequel processus d’analyse implique aussi une compréhension des forces en présence au sein des espaces urbains d’une part et du fonctionnement des institutions d’autre part. On devrait enfin avoir recours à une méthodologie permettant l’intégration de variables – au-delà des coûts/bénéfices (économiques, sociaux et environnementaux) – telles que l’évaluation des dimensions qualitatives de l’espace urbain, fondée sur les opinions éclairées des parties prenantes concernées (communément appelées en anglais « stakeholders »).

5C’est pour ces raisons que nous développons dans cet article des arguments plaidant en faveur d’une approche holistique du suivi d’une ville dans son processus d’internationalisation. Cette proposition n’a encore reçu aucun commencement d’exécution à ce jour, pour des raisons d’ordre politique et financier. La méthodologie est basée sur une analyse multicritères et sur une recherche pluridisciplinaire, ce qui permet l’intégration des deux types de variables d’une part, et l’implication de toutes les parties intéressées d’autre part. Nous exposerons les caractéristiques principales de cette méthodologie dans les lignes qui suivent. Nous débutons par un examen des précédentes études menées sur le même sujet, avant d’évoquer les différentes dimensions et méthodes qui devraient y être intégrées afin d’obtenir une approche holistique.

1. Historique des études menées à la demande de la Région de Bruxelles‑Capitale

6L’impact des institutions internationales à Bruxelles représente un cas de figure assez unique parce qu’aucune autre ville ne peut se targuer d’une telle présence simultanée d’institutions internationales et de lobbyistes privés. Il serait dès lors malaisé d’appliquer à son étude une méthodologie exactement identique à celle suivie pour l’étude d’autres villes. Il convient au contraire de prendre en compte la spécificité de Bruxelles et d’adapter en conséquence les méthodes de recherche disponibles. Pour ces raisons, il nous paraît indispensable de commencer notre recherche par l’examen des études menées par le passé sur la question de l’impact de la présence des institutions internationales à Bruxelles (Mens & Ruimte s.d., 1992, 1994 ; Iris Consulting 1998, 2001 ; IGEAT 2007).

7L’intérêt pour l’impact des institutions européennes (et plus généralement, des institutions internationales) sur Bruxelles et son contexte n’est certes pas nouveau. Ceux qui militent en faveur de la défense de l’urbanisme à Bruxelles ont à maintes reprises fait valoir leurs objections concernant l’érection du « Quartier européen », perçu comme la manifestation d’une mauvaise politique d’urbanisme. Les acteurs politiques bruxellois ont quant à eux fréquemment pointé du doigt ce qu’ils perçoivent comme une position privilégiée de l’UE et de ses représentants, ainsi que les conséquences sociales néfastes de la présence de ces derniers (en particulier une polarisation sociale grandissante et une pression sur le marché du logement). Tant le gouvernement fédéral belge que les gouvernements régionaux présents à Bruxelles sont informés de l’existence de ces tensions et se sont appliqués à les résoudre. Les études de l’impact des institutions internationales sur Bruxelles menées dans le passé s’inscrivent donc dans un contexte d’intégration conflictuelle de l’UE à Bruxelles. Elles reflètent les craintes du gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale que les coûts et les bénéfices liés à la présence d’institutions internationales soient partagés de manière inéquitable en termes territoriaux, les coûts étant susceptibles de se concentrer à Bruxelles alors que les retombées bénéficiaires arroseraient la périphérie de la ville, extérieure au territoire de la Région de Bruxelles-Capitale (Mens & Ruimte s.d. ; 1992, 1994). Ces études sont en outre contaminées par (les craintes liées à) l’impact politique éventuel que des résultats exagérément positifs pourraient occasionner sur les mesures budgétaires au niveau européen. En bref, elles sont très fortement tributaires du contexte politique de leur époque.

8Les études menées sur l’impact de la présence des institutions internationales à Bruxelles remontent au début des années 1990. En 1990 et 1992, la société de consultance Mens & Ruimte a mené la première de ces études à la demande de Jos Chabert, ministre de la toute jeune Région de Bruxelles-Capitale (Mens & Ruimte s.d. ; 1992, 1994). Les résultats tiennent en quatre épais volumes qui étudient l’impact et développent pour l’occasion une méthodologie d’analyse. L’étude est principalement (mais pas exclusivement) conçue comme un outil d’analyse économique de type coûts/bénéfices. De par son analyse systématique de chaque problème de méthodologie rencontré et des solutions y apportées, elle constitue le point de départ incontournable pour toute recherche menée ultérieurement sur le sujet.

9De manière générale, l’étude de Mens & Ruimte avait pour objectif d’identifier la part du segment international (les institutions internationales et les acteurs qu’elles ont directement attirés) dans l’économie bruxelloise et, plus spécifiquement, son impact sur l’immobilier, le logement, l’emploi et la répartition des revenus. L’impact était mesuré par comparaison avec un scénario dans lequel l’UE et les autres institutions internationales seraient absentes de Bruxelles. Au-delà de certaines questions particulières concernant les recettes fiscales provenant de l’internationalisation, la répartition de ces recettes entre les différentes Régions, et la perte de recettes fiscales due aux exonérations dont jouissent les représentants de ces institutions, les questions posées par l’étude étaient les suivantes :

  • Quelle est la richesse générée par l’internationalisation croissante de Bruxelles ?

  • Les retombées positives ne sont-elles pas réservées à certaines catégories d’acteurs privés (par exemple les secteurs de l’immobilier et de l’HORECA) ?

  • Est-ce que les habitants autochtones ne sont pas tenus à l’écart ?

  • La présence de l’UE et des institutions internationales renforce-t-elle la dualisation sociale à Bruxelles ?

  • Dans quelle mesure les pouvoirs publics peuvent-ils tirer de la présence de ces institutions des moyens financiers de nature à contrebalancer les inconvénients qui y sont liés ?

10On observera que l’étude se penche principalement sur les questions 1 et 5, soit celles qui se prêtent le plus aisément à une analyse économique classique de type coûts/bénéfices. L’étude se concentre sur deux problématiques en particulier : (a) la détermination du pouvoir d’achat global des représentants de l’UE (et, de manière plus large, de toute personne travaillant à Bruxelles du fait de la présence de l’UE) et (b) la détermination des dépenses des institutions européennes en matière immobilière. Le rapport ne fournit qu’un nombre restreint d’éléments de nature à répondre aux autres questions. Le volume dédié à l’impact économique et social (Mens & Ruimte, 1994) examine spécialement les impacts non monétaires des institutions internationales, ainsi que la dynamique sociale et économique générale de la Région de Bruxelles-Capitale. Il met au jour le paradoxe résultant de ce que cette Région est, en termes de valeur économique ajoutée, l’une des plus riches d’Europe, alors que ce n’est plus du tout le cas si l’on se base sur le revenu moyen de ses habitants. Ce volume met encore en lumière une série de phénomènes sociaux négatifs surgis au cours des années 1980 : taux de chômage élevé, paupérisation de la population et accroissement des inégalités économiques. La mesure dans laquelle l’apparition de ces phénomènes sociaux serait liée à la présence des institutions internationales est moins évidente, puisqu’ils sont l’apanage de la plupart des grandes villes d’Europe (Cities for Cohesion, s.d.). Le rapport se contente d’une timide tentative de corrélation entre ces phénomènes sociaux et la présence des institutions, en suggérant que l’influence de l’UE sur le marché immobilier, peut-être surestimée, est néanmoins bien réelle, avec pour conséquence de repousser la population locale hors des frontières de la ville (Mens & Ruimte 1994). Bien qu’elle tienne compte des phénomènes sociaux, cette étude n’offre pas de méthodologie systématique de nature à corréler ces phénomènes à la présence des institutions internationales, ou de mesurer l’impact social et environnemental de ces institutions.

11Les limites de cette étude résultent de la méthodologie retenue pour une analyse coûts/bénéfices, du manque de données factuelles, de l’absence de toute étude antérieure qui aurait pu fournir la base nécessaire à une analyse post hoc et de l’impossibilité de collecter des données factuelles avec les moyens relativement limités alloués à la recherche. L’étude a également souffert du caractère artificiel de la délimitation de l’entité sujette à recherche : le fait de considérer les frontières administratives de la Région de Bruxelles-Capitale comme un donné fut la source de nombreux problèmes méthodologiques tout au long de l’étude. L’étude prend autant que possible cette problématique en considération, en observant comment ces frontières contribuent à une dynamique par laquelle Bruxelles produit une richesse qui est consommée en dehors de la Région et génère des recettes fiscales dont la Région ne profite pas. L’attention portée à cette problématique constitue l’un des facteurs qui ne permettent pas d’enfermer cette étude dans le cadre classique de l’analyse coûts/bénéfices.

  • 1 On se rappellera que l’étude de Mens & Ruimte était centrée sur l’UE. Par conséquent, un certain no (...)
  • 2 Le rapport de Mens & Ruimte contenait aussi des commentaires méthodologiques détaillés sur la maniè (...)

12En dépit de ces limites, cette étude pionnière a permis de dégager une typologie utile de secteurs, établie selon l’intensité de leur dépendance économique avec l’UE.1 Cette typologie distingue le secteur A (toutes les activités économiques des institutions de l’UE), le secteur B (activités économiques des organisations situées en région bruxelloise à cause de la présence de l’UE), et finalement le secteur C (toutes les activités générées par les retombées des secteurs A et B). En définissant des catégories à l’intérieur de chaque secteur, l’étude se concentre sur le secteur B (le secteur C se devait d’être examiné en termes très généraux étant donné sa distance relative par rapport aux institutions de l’UE). Le secteur B est dès lors subdivisé en catégorie B1, pour laquelle la relation avec l’UE est de type organique (journalistes et diplomates accrédités auprès de l’UE) et B2, pour laquelle la recherche a démontré qu’il existait une connexion forte entre ces secteurs et l’UE (à cause d’un manque de données factuelles, l’étude fait une analyse approximative des flux de visiteurs attirés par l’UE, les institutions internationales et les congrès internationaux). Ce secteur comprend donc d’autres institutions internationales, des organisateurs de congrès et foire ainsi qu’un certain nombre d’acteurs financiers et de sociétés étrangers orientés vers l’Europe.2 Dans des études postérieures, qui ont fait basculer les autres institutions internationales vers le secteur A (Iris Consulting, 2001), le secteur B2 comprenait les groupes suivants :

  • Organisations internationales

  • Institutions financières dont le capital est majoritairement étranger

  • Institutions financières constituées selon le droit étranger

  • Représentations financières

  • Cabinets d’avocats

  • Sociétés de consultance

  • Organisateurs professionnels de congrès

13Une étude approfondie de l’impact de la présence des institutions internationales à Bruxelles fut par la suite répétée, mais à une échelle plus modeste, par d’autres projets de recherche menés par Iris Consulting pour la Région de Bruxelles-Capitale (Iris Consulting, 1998 ; 2001). Ces études démontrent une prise de conscience des problèmes rencontrés par la première étude et se confinent quasi exclusivement à une stricte analyse coûts/bénéfices. Elles utilisent à cet effet la typologie mise au point par l’étude Mens & Ruimte, bien qu’elles en étendent les limites au-delà de l’UE pour y inclure toutes les organisations internationales ayant leur siège à Bruxelles, couvrant donc aussi des organisations comme l’OTAN et Eurocontrol.

14Ces études postérieures n’essaient pas de développer les analyses proposées dans la première étude. Par exemple, la première étude essayait de mesurer les flux de visiteurs attirés par l’UE et les autres institutions internationales, mais les études postérieures se sont limitées à prendre en compte les événements commerciaux et les participants aux conférences internationales, sans tenter une quelconque analyse de l’impact social des institutions internationales. Ces nouvelles études fournissent bel et bien des données factuelles à caractère social sur Bruxelles, mais, comme dans les études précédentes, ces données ne sont pas corrélées avec la présence d’institutions internationales ; l’on se contente dès lors de références générales à de possibles problèmes créés par ces institutions. Ces rapports sont également marqués par la volonté de contrer l’euro scepticisme et toute perception négative par l’opinion publique de la présence des institutions internationales et de l’UE en particulier. Ils ne peuvent donc être lus abstraction faite d’un contexte de débats agitant Bruxelles au sujet de sa fonction internationale. C’est pourquoi on s’y intéresse essentiellement à la mesure de la richesse produite par les institutions internationales présentes à Bruxelles, par exemple l’emploi créé par les institutions et le pouvoir d’achat de leurs représentants. Ces études se concentrent donc essentiellement sur les bénéfices que Bruxelles tire de ces institutions, laissant dans l’ombre la question des coûts.

15La dernière étude concernant l’impact de la présence des institutions internationales à Bruxelles a été réalisée en 2007 par l’ULB-IGEAT sous la direction de Christian Vandermotten. Il s’agit de la première étude réalisée après l’élargissement de l’Union à dix nouveaux États membres. L’accent y fut mis sur l’impact pour l’économie et l’emploi. Quatre secteurs du marché du travail furent examinés : (a) l’emploi direct généré par les institutions internationales ; (b) l’emploi généré par les organismes connexes tels les représentations régionales, les journalistes accrédités, les lobbyistes, les écoles européennes, etc ; (c) les services et la logistique nécessaires aux activités de l’UE ; et enfin (d) les secteurs partiellement liés aux activités de l’UE. L’emploi direct représente 4,5 % du marché du travail à Bruxelles. Le personnel de l’UE est ici estimé à 27 000 unités, à quoi il faut en ajouter 5 000 employées dans les autres institutions internationales. Les institutions officielles liées à l’UE emploient quant à elles 12 000 personnes. La présence de ces activités génère 28 000 autres emplois directs, ainsi que 28 000 emplois indirects (principalement dans les secteurs du tourisme et de l’HORECA). L’ensemble s’élève à 100 000 postes, soit près de 13 % de l’emploi de la Région. La plupart de ces emplois (53 000) sont occupés par des citoyens belges. L’impact économique est estimé à 12,9 % du PIB. Deux domaines ont retenu une attention particulière. D’une part, le commerce, qui tire avantage de la grande capacité de dépense de ces travailleurs et qui s’est adapté à leurs habitudes et horaires en différents endroits de la ville. D’autre part, la présence des institutions internationales représente jusqu’à 30 % des séjours de loisirs et 70 % du tourisme d’affaires. Plus de la moitié (soit 2,6 millions de nuitées) est imputable au secteur international, ce qui correspond à 63 % des dépenses effectuées.

16En ce qui concerne l’immobilier résidentiel, l’étude révèle que 60 % du personnel international vit à Bruxelles pour seulement 46 % des autres personnes travaillant à Bruxelles. L’impact global est estimé à 12,7 % de l’emploi régional et 13 % de sa valeur ajoutée.

17L’aperçu le plus récent de la présence de l’UE à Bruxelles est fourni par un document édité par le Bureau de liaison Bruxelles-Europe (2008) qui met en perspective la présence du personnel européen à Bruxelles avec les fonctions internationales de la ville. Près de 170 000 personnes de nationalité étrangère présentes dans la ville ont celle d’un des 25 États membres de l’UE. Entre 38 000 et 41 000 d’entre eux travaillent auprès des ou pour les institutions européennes et 20 000 autres sont employés dans des domaines d’activités connexes.

  • 3 « Branding Brussels as the Capital of Europe »

18Au-delà de ces études sur l’impact général de la présence des institutions internationales à Bruxelles, certaines recherches se sont penchées sur l’impact local, par exemple sur le site Tour & Taxis ou le « Quartier européen ». D’autre part, une discussion plus large a été entamée concernant la mission européenne de la ville, récemment résumée dans la thèse de doctorat de Reinoud Magosse (”Faire de Bruxelles la marque de la capitale de l’Europe”).3 Nos observations sont quant à elles explicitement limitées aux études menées sur l’impact de la présence des institutions internationales à Bruxelles.

2. Observations critiques et approche alternative

19L’étude Mens & Ruimte, de même que celles réalisées par la suite par Iris Consulting et l’IGEAT, ont chacune tenté de mesurer l’impact de la présence des institutions de l’UE sur la Région de Bruxelles-Capitale au moyen d’une analyse de type coûts/bénéfices. Ces études contribuent à plusieurs niveaux essentiels aux recherches futures. C’est le cas de la typologie permettant de catégoriser ces institutions et les secteurs qui en dépendent, des méthodes de dénombrement du personnel de ces institutions et de l’enregistrement de leurs dépenses, de l’analyse des secteurs directement influencés, ainsi que, bien entendu, de l’ensemble des données factuelles collectées et au regard desquelles sera comparée toute recherche future sur la question. Toutefois, bien que ces études fournissent des informations intéressantes et des éléments de méthodologie pour analyser l’impact des institutions internationales, elles ne prennent pas en compte la situation dans sa totalité et l’approche qu’elles ont retenue engendre de nombreux problèmes méthodologiques. Le premier d’entre eux concerne leur définition de l’espace urbain. À l’origine, ces études considéraient Bruxelles suivant des critères administratifs. Étant donné qu’elles furent réalisées sur la commande de la Région de Bruxelles-Capitale, elles fournissent principalement des données pertinentes pour la Région elle-même, telle que délimitée par le territoire des 19 communes, et se contentent d’un certain nombre d’hypothèses sur les effets au-delà des frontières de la Région de Bruxelles-Capitale. De même, certaines études antérieures envisagent la région bruxelloise comme un espace économique relativement abstrait au sein duquel l’impact est considéré comme un surplus économique (voyez entre autres les numéros 3 et 11 de Brussels Studies).

20Le second problème méthodologique de ces études réside dans leur analyse des institutions internationales, en ce qu’elles ne prennent en considération que les aspects les plus évidents de leur présence. Elles ne rendent pas complètement compte des aspects plus qualitatifs de celle-ci (par exemple, les visiteurs que celles-ci attirent) et sous-estiment la manière dont cet impact est susceptible de se modifier en fonction de la dynamique évolutive des institutions, spécialement dans le cas de l’UE.

21Ces deux problèmes sont tributaires de la méthodologie utilisée dans ces études. L’obligation pesant sur l’analyse coûts/bénéfices d’exprimer en termes monétaires tous les coûts et tous les bénéfices exclut la prise en compte des aspects qualitatifs de l’impact des institutions internationales, alors que de nombreux objectifs de planification urbaine ne peuvent être réduits à des termes monétaires. Le recours à une analyse économique de ce type impliquait dès lors inévitablement que soient écartés divers aspects qualitatifs importants tels l’impact sur la culture, sur l’image de la ville, etc. Pour finir, les résultats sont exprimés sous la forme d’un ratio coût/bénéfice univoque, au sein duquel les dommages occasionnés à certaines parties prenantes sont simplement compensés par les gains des autres. Il est selon nous plus important de dresser l’état des lieux des pertes et des gains plutôt que d’en faire une simple addition. En résumé, l’approche quantitative ne permet pas d’offrir une vision du contexte urbain dans sa globalité, exclut la prise en compte de ses dimensions qualitatives et, surtout, omet d’intégrer la vision et les opinions informées des nombreuses parties prenantes. Il se pourrait pourtant que l’inéquité de la répartition des impacts internationaux constitue précisément l’une des forces motrices du processus de dualisation de la ville auquel nous assistons actuellement.

22Dans les lignes qui suivent, nous décrivons ce que nous pensons être une version améliorée des précédentes études. L’approche proposée inclurait les éléments suivants :

  • Par opposition à la vision administrative et économique retenue dans les précédentes études, notre approche est basée sur une compréhension plus aiguë et plus qualitative de la répartition des coûts et bénéfices sur tout l’espace urbain.

  • Elle propose une compréhension plus dynamique des institutions internationales présentes sur cet espace.

  • Elle a recours à une méthodologie qui, outre les éléments quantitatifs, inclurait également la dimension qualitative de l’impact des institutions internationales, impliquant donc la prise en compte de tous les participants à la problématique.

  • Dans les sections qui suivent, nous nous attacherons d’abord à décrire les dimensions utiles de l’espace urbain (section 3), avant de proposer notre nouvelle approche holistique (section 4).

3. Dimensions utiles de l’espace urbain

23Par opposition à l’usage, par les études précédentes, de critères administratifs et économiques généralement abstraits, nous proposons d’aborder la compréhension de l’espace en termes qualitatifs et de considérer ses déclinaisons administratives et économiques comme faisant partie d’un système urbain. Celui-ci se caractérise par une densité et une diversité des populations et des activités en un lieu déterminé qui aboutissent à une multiplicité d’interactions et d’interrelations (désirables ou non). Afin de pouvoir proposer une politique efficace, il est fondamental de conserver à l’esprit l’existence de cet effet multiplicateur. C’est pourquoi nous suggérons que cette étude s’attache particulièrement à l’impact spatial et à l’existence de centres de gravité locaux (clusters), tout en évaluant ces impacts à l’aune des critères existants de bonne gestion urbaine.

24Définir le système urbain bruxellois implique tout d’abord de s’interroger sur la légitimité des frontières administratives imposées par les études précédentes (quoique l’existence de ces limites et des frontières communales situées à l’intérieur ou à l’extérieur de la Région conserve de toute évidence son importance pour la bonne compréhension de l’impact, étant donné qu’elles déterminent notamment le champ d’application des impôts régionaux et locaux). Cela implique aussi la prise en considération de la diversité existant à l’intérieur de l’espace urbain, et de resituer l’unité abstraite de l’espace économique dans la réalité concrète de la diversité sociale et culturelle du territoire. Formuler des critères de bonne gestion urbaine et, de manière générale, introduire une dimension qualitative dans l’évaluation de l’impact requiert enfin l’intégration de tous les acteurs dans l’analyse. Les responsables politiques, en ce compris les institutions internationales, les habitants de la région bruxelloise et de sa périphérie, la société civile locale et en particulier la communauté très vaste et active des organisations et réseaux impliqués dans les débats liés au développement urbain devraient être partie intégrante de cette recherche.

25La définition des critères de bonne gestion urbaine peut s’appuyer sur le corpus de réflexions développées au fil du temps par les universitaires et par les décideurs. Ces critères ont été formulés par le réseau « Cities for Cohesion » auquel appartient la Région de Bruxelles-Capitale (Cities for Cohesion, s.d.). Sur la base d’une analyse de type SWOT (Strengths, Weaknesses, Opportunities, and Threats : Forces, Faiblesses, Opportunités et Menaces) de grandes régions urbanisées, le réseau émet des recommandations telles que le développement d’une économie de la connaissance et de l’innovation, d’une politique favorisant l’emploi pour lutter contre l’exclusion sociale, ainsi que l’amélioration de l’environnement et la rénovation urbaine.

26Le Plan Régional de Développement (PRD) de Bruxelles établit douze priorités claires : un immobilier résidentiel attractif, une redynamisation économique, une politique du logement équilibrée, un renouvellement urbain durable, une meilleure planification, le développement de pôles d’attraction urbaine, l’intégration sociale et éducative, une politique de mobilité renforcée, une politique environnementale durable, l’internationalisation et l’interculturalisation, une politique sécuritaire et une politique de recherche et d’innovation (Région de Bruxelles-Capitale 2002).

27Le Livre Blanc intitulé « Le siècle de la ville. De la république urbaine et de la ville trame » (Boudry, Cabus, Corijn et al. 2003, 2005) propose des objectifs similaires en matière de politique urbaine en Flandre. Dans cet ouvrage, les domaines politiques traditionnels sont rassemblés par catégorie et transposés en critères d’évaluation d’un développement bien organisé. L’analyse de base se fonde sur six perspectives interdépendantes : (a) la ville bâtie, (b) la ville publique, (c) la ville entrepreneuriale, (d) la ville solidaire, (e) la ville multiculturelle et (f) la ville participative. Ces six registres réunissent les secteurs traditionnels de la dynamique urbaine tels que la planification urbaine, les fonctions publiques de la ville, sa dynamique sociale et économique, l’élaboration d’une société urbaine, la culture urbaine et, finalement, la conception politique et démocratique de la ville. Dans une phase suivante, l’analyse confronte ces six registres avec les quatre critères de bonne gouvernance urbaine développés : (1) développement durable, (2) densité, (3) diversité et (4) démocratie, les quatre « D » d’une bonne gouvernance urbaine.

28A l’intersection des six perspectives et des quatre D de bonne gouvernance urbaine, apparaissent six axes, dont chacun détermine des facteurs de bonne gouvernance. Ils peuvent aussi être utilisés en tant qu’étalon de l’impact des institutions internationales à Bruxelles.

  1. Stratégie « glocale » : développer des dynamiques urbaines à l’échelle et dans les réseaux appropriés, en tenant compte du contexte de globalisation et de la localisation géographique concurrentielle des villes. Nous espérons pouvoir mettre en évidence, par étude, les impacts positifs sur la position de Bruxelles en tant que (petite) métropole et ce tant au niveau du voisinage immédiat qu’à celui de la connectivité mondiale.

  2. Coordination et intégration de la planification urbaine et nationale : les frontières d’un système urbain ne coïncident pas toujours avec les divisions administratives existantes. Chaque activité sociale évolue suivant son échelle propre, ses propres frontières et ses propres interconnexions. Le défi d’une bonne gouvernance consiste justement à gérer la présence de ces différents niveaux d’espaces et à tenter leur interconnexion. Nous avons développé le concept de « grid city » (ville trame) pour tenter d’évaluer l’impact au(x) niveau(x) approprié(s) (et donc sans nous limiter au seul niveau territorial de la Région). Ces interconnexions affectent tant les relations existant entre la ville et ses environs, que ses relations au sein du réseau mondial.

  3. Densité qualitative : une ville est assez naturellement caractérisée par sa densité, encore celle-ci doit-elle faire l’objet d’une évaluation et d’une gestion appropriées. Les opinions suivant lesquelles une ville serait saturée ou que la durabilité requiert une densité accrue doivent être nuancées. L’évaluation de la densité doit aussi prendre en compte des critères qualitatifs, l’emplacement et la fonction (santé, interculturalité, qualité du logement, environnement, etc.). C’est cette densité-là qui permet à Bruxelles son adéquation à ses fonctions internationales.

  4. Capacités d’innovation et de création : le renouvellement culturel, artistique, social et politique sont caractéristiques d’un environnement urbain. La proximité des diverses fonctions et activités favorise les interactions et les processus d’influences réciproques pouvant mener à l’innovation et aux inventions. Il s’agit peut-être même du critère central et déterminant qui distingue la ville et qui confère à Bruxelles un avantage important en tant que seule « vraie » ville de Belgique. Ce potentiel de renouvellement créatif doit être reconnu et intégré dans la vision de l’avenir de cette ville. C’est précisément sa position internationale, au carrefour de deux communautés culturelles importantes et dans le creuset d’une multiplicité d’interconnexions internationales, qui peut contribuer au développement d’une riche créativité artistique et scientifique.

  5. Identité basée sur la diversité : les villes sont caractérisées par la présence et l’interaction de nombreuses personnes d’origine différente. Celles-ci n’ont pas ou peu de passé en commun mais partagent en partie un même avenir. Ce peut être la source d’une interaction interculturelle, à la condition que les politiques de diversité tiennent compte de la fragmentation, de la segmentation et de l’inégalité des espaces de la ville. La présence d’activités internationales influence chacun de ces aspects.

  6. Politique urbaine de solidarité : sans un facteur correctif ayant pour objectif la justice sociale et la solidarité, les forces en présence au sein d’une ville peuvent conduire à une dualisation et une inégalité des opportunités. L’impact des institutions internationales doit également être mesuré dans ce domaine de l’intégration sociale.

29Dans le Livre Blanc, ces six dimensions sont décomposées en dix-neuf politiques concrètes assorties de critères d’évaluation permettant de mesurer leurs impacts. La dimension « glocale » est testée en examinant le degré d’ouverture, les alliances urbaines et les réseaux économiques. La cohésion spatiale est mesurée à l’aune de la coopération existant entre la ville et sa périphérie, les différentes échelles urbaines à l’œuvre et les connexions d’infrastructures. La densité est estimée par la corrélation entre les multiples usages de l’espace public, d’une part, et le logement et la qualité environnementale, d’autre part. On peut prendre la mesure de l’innovation et de la créativité en fonction de la production artistique ou de la présence d’activités de loisirs variées. La diversité peut se traduire en variables telles le support public ou privé aux arts et à la culture ou l’existence de divergences, voire d’oppositions culturelles. Enfin, les mécanismes de solidarité peuvent revêtir l’apparence de formes nouvelles de collaboration au sein de la ville, du développement de mouvements associatifs, de formes nouvelles d’intégration sociale, de processus d’éducation civique et de fiscalité. Nous nous prononçons en faveur du développement d’un modèle analytique qui mesurerait aussi l’impact en termes relationnels et relatifs.

4. Une approche nouvelle par rapport aux institutions internationales

30Les études précédentes ont déjà développé des typologies utiles à l’interprétation du fonctionnement des institutions internationales. Nous pouvons très bien en retenir les caractéristiques pertinentes tout en y ajoutant certaines catégories qui en étendent le champ d’investigation. Une étude sur l’impact de la présence d’institutions publiques internationales peut dès lors être réalisée selon le diagramme fonctionnel suivant qui examine leurs conditions de fonctionnement dans la ville :

  1. Les institutions publiques internationales (le secteur A) occupent une place centrale : tout d’abord l’UE ainsi que l’OTAN, Eurocontrol et d’autres organisations ayant leur siège à Bruxelles.

  2. Une première catégorie fonctionnelle comprend toutes les activités directement liées au fonctionnement de ces institutions : les rencontres internationales, les contacts, etc. Cette catégorie correspond à une vision de la présence internationale comme un espace de flux. Elle comprend les impacts d’une présence temporaire à Bruxelles et la structure de l’espace de flux à Bruxelles.

  3. Une autre catégorie reprend les secteurs directement influencés par l’UE et les autres organisations internationales. Bien qu’ils opèrent de manière indépendante, leurs activités sont déterminées par les institutions internationales situées à Bruxelles. Cette catégorie correspond au secteur B1 des études précédentes et inclut les médias internationaux et les représentations diplomatiques accréditées auprès des institutions internationales. Elle correspond en fait au secteur économique des services dont l’importance est cruciale pour la ville dans sa globalité.

  4. La présence à Bruxelles des membres de la catégorie des secteurs indirectement influencés est fortement liée à la présence de ces institutions internationales, sans pour autant en dépendre exclusivement . Cette catégorie correspond au secteur B2 des études précédentes et inclut les groupes suivants : les organisations internationales (ONG, etc.), les institutions financières dont le capital est majoritairement étranger, les institutions financières constituées selon le droit étranger, les représentations financières, les cabinets d’avocats, les sociétés de consultance et les organisateurs professionnels de congrès.

  5. Les trois dernières catégories concernent le maintien du fonctionnement des institutions. Une catégorie fonctionnelle est responsable de l’ensemble des activités logistiques des institutions elles-mêmes. Ceci inclut les services de restauration, les fournisseurs, etc.

  6. Une autre catégorie concerne le maintien sur place du personnel peuplant les institutions, et de leur famille : activités liées au logement, à l’éducation, aux loisirs, etc.

  7. Enfin, la dernière catégorie comprend les activités qui résultent de la présence d’institutions internationales comme pôles d’attraction urbains. Ceci concerne les activités non reprises dans les catégories précédentes et dérivant du contexte général créé par les institutions internationales, telles le tourisme et les activités éducatives et culturelles.

31Ce modèle permet d’établir une topographie des différents niveaux et des différents relais de l’impact des activités internationales à Bruxelles.

32Une étude approfondie des secteurs influencés par les institutions internationales pourrait déboucher sur des résultats plus précis. On pourrait concevoir une analyse prospective de leur évolution future faisant usage des théories néo-fonctionnalistes des groupements d’intérêts qui mettent l’accent sur les effets indirects liés à leur présence. Les recherches menées sur ces secteurs permettent non seulement l’analyse des effets indirects liés à la représentation des groupements d’intérêts, mais elles révèlent aussi comment ils agissent comme facteur d’attraction urbaine de visiteurs à Bruxelles, comme c’est le cas des représentations des autorités infranationales (Huysseune & Jans 2005a, 2005b ; Jans & Huyseune, 2008 ; Magosse, 2007). L’inclusion d’une compréhension plus globale et étayée théoriquement du fonctionnement des institutions internationales et en particulier de l’UE améliorerait donc la compréhension de l’impact actuel et futur sur l’espace urbain bruxellois.

5. Méthodologie : une analyse multicritères

33Pour les raisons exposées ci-dessus, les études précédentes étaient restées centrées sur une analyse économique de type coûts/bénéfices. Une telle approche prête le flanc à deux critiques. La première concerne son champ d’investigation essentiellement économique, laissant hors champ les problématiques sociales, spatiales et environnementales (dans le cas des études examinées ci-dessus, ces problématiques font toutefois l’objet d’une discussion mais ne sont pas liés à l’analyse coûts/bénéfices). Cependant, le simple ajout d’une analyse de l’impact social et environnemental à celle de l’impact économique ne constituerait pas en soi une alternative suffisante. Dans leur version la plus répandue, ces deux méthodes tendent à traduire les impacts en termes quantitatifs et monétaires. Nous visons au contraire à combiner les analyses quantitative et qualitative en ajoutant les critères de bonne gouvernance urbaine aux données strictement chiffrées et en impliquant tous les participants dans la proposition et l’élaboration des critères. L’approche la plus appropriée afin d’intégrer la dimension qualitative à l’évaluation de la présence des institutions internationales à Bruxelles consisterait en une analyse multicritères. Cette méthodologie intègre la multiplicité des dimensions et l’aspect pluridisciplinaire de l’étude des problématiques écologiques et économiques (Van den Bergh, 2000). En intégrant les variables sociale, spatiale, économique et écologique dans notre analyse, la jonction peut être faite entre une approche utilitariste néoclassique et une approche davantage pluridisciplinaire (voyez Meeus, Macharis, & Dooms 2004 ; Macharis 2000, 2004 ; Macharis & Boel 2004 ; Macharis, Verbeke & De Brucker, 2004 ; Verbeke, Macharis, Dooms & S’Jegers, 2004).

  • 4 « Tout individu ou groupe d’individus qui exerce une influence ou subit une influence en suite de l (...)

34L’analyse multicritères répond aussi au souhait d’une approche plus participative à l’analyse d’impact (Van Ham et van Wee, 2003). Elle permet l’implication de toutes les parties prenantes, c’est-à-dire selon la définition en langue anglaise de Freeman, « any individual or group of individuals who can influence or are influenced by the achievement of the organisation’s objectives »4 (Freeman 1984). Banville et al. (1998) mettent également en lumière l’adéquation de l’analyse multicritères en tant qu’instrument susceptible de guider les différents décideurs dans la définition de leurs objectifs économiques, sociaux et environnementaux. La méthode apporte plus de transparence sur les concessions réciproques entre les objectifs des différents intervenants ; dans une telle analyse, en effet, les choix ou situations peuvent faire l’objet d’une évaluation selon des critères distincts. Cette évaluation peut s’effectuer en termes monétaires, en valeurs ou même sous forme de gradation, ce qui permet d’intégrer les critères qualitatifs dans l’analyse. Ladite analyse offre un aperçu de tous les points forts et des faiblesses d’un choix ou d’une situation et constitue de ce fait un instrument fort indiqué pour l’élaboration de choix politiques de nature à rectifier les faiblesses mises en évidence par l’analyse.

35L’illustration 1 ci-dessous illustre les étapes consécutives d’une telle méthodologie. Chacune d’entre elles correspond à une étape requise par une analyse multicritères. En premier lieu, les différentes alternatives et scénarios envisageables sont identifiés et leurs principaux critères déterminés. Dans ce projet, les scénarios seront testés selon les variables de la ville viable (voyez section 3). Pour chaque variable (D1…m où m = 6), plusieurs critères peuvent être distingués (Cnm). L’importance relative de ces critères et des priorités à retenir doit aussi être déterminé (Wnm). Dans un quatrième temps, ces critères sont mis en œuvre. C’est à ce stade qu’il faut établir des éventuels indicateurs, ainsi que les méthodes de mesure (tels des questionnaires, des interviews approfondies ou des panels). La cinquième étape consiste en l’analyse multicritères finale : les différents scénarios sont évalués selon les diverses variables. Le résultat (étape 6) consiste en une classification des différents scénarios suivant chacune des variables et en une description des aspects positifs et négatifs de chacun de ces scénarios. Cette méthode peut conduire à l’élaboration de scénarios au travers desquels les objectifs politiques proposés peuvent être atteints de manière plus efficace.

Méthodologie

Méthodologie

Cathy Macharis

  • 5 Méthode AHP (Analytical Hierarchy Process).

36Plusieurs méthodes peuvent se prêter à une analyse multicritères, comme la méthode Prométhée, découverte par Brans (1982, 1996) et mise au point par Macharis, Brans et Marechal (1998), ou la méthode PAH (Processus d’Analyse Hiérarchique)5 développée par Saaty (Saaty, 1982, 1988). Ces méthodes sont d’une utilisation aisée grâce aux logiciels les accompagnant : Decision Lab et Expert Choice. La méthode révèle de manière claire les points forts et faibles ainsi que les coûts et bénéfices. Pour chaque scénario, elle donne une image claire des éventuels choix problématiques et des possibilités d’amélioration, lesquelles peuvent à leur tour mener à un processus itératif par lequel de nouveaux scénarios possibles sont développés avec des options additionnelles qui rectifient les faiblesses mises au jour. L’analyse multicritères offre dès lors un condensé des résultats des différents scénarios développés pour chacune des dimensions d’une ville viable.

Conclusion

37La méthodologie que nous proposons reprend l’analyse économique coûts/bénéfices telle que menée auparavant, mais l’étend aux impacts sociaux et environnementaux, en intégrant dans l’évaluation les dimensions qualitatives de l’environnement urbain grâce à une approche multicritères. Ces dimensions comprennent la culture, l’impact sur l’espace urbain et la cohésion sociale, ainsi que la ville comme pôle d’attraction urbain. Cette approche multicritères est censée fournir un aperçu des aspects positifs et négatifs des différents scénarios à l’aide desquels l’internationalisation de Bruxelles sera mesurée. Ce modèle d’analyse présente des avantages importants par rapport à la traditionnelle analyse économique coûts/bénéfices. Il se fonde sur une conceptualisation plus fine et exacte de l’espace urbain. En y intégrant des variables qualitatives, il fournit un cadre plus large pour la compréhension de l’influence des institutions internationales. Ce sont ces dimensions qualitatives et globales de la recherche qui favorisent l’adéquation du modèle aux projets urbanistiques englobant les différentes facettes du développement urbain. Les résultats d’une telle recherche pourront également être plus aisément traduits en choix politiques.

38La vocation internationale de Bruxelles constitue l’élément central de sa dynamique d’urbanisation. L’évaluation des impacts liés à la présence des acteurs internationaux devrait faire l’objet d’une observation continue. A cet égard, nous recommandons la mise sur pied d’un observatoire permanent fonctionnant sur la base d’une collaboration interuniversitaire et interdisciplinaire et développant une approche longitudinale.

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Notes

1 On se rappellera que l’étude de Mens & Ruimte était centrée sur l’UE. Par conséquent, un certain nombre d’institutions internationales furent classées dans le secteur B2, alors que, selon notre classification, mais aussi selon celle développée dans une étude postérieure menée par Iris Consulting, elles appartiennent au secteur A.

2 Le rapport de Mens & Ruimte contenait aussi des commentaires méthodologiques détaillés sur la manière de mesurer cet impact direct et indirect.

3 « Branding Brussels as the Capital of Europe »

4 « Tout individu ou groupe d’individus qui exerce une influence ou subit une influence en suite de la réalisation des objectifs d’une organisation ».

5 Méthode AHP (Analytical Hierarchy Process).

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Table des illustrations

Titre Figure 1.
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Titre Méthodologie
Crédits Cathy Macharis
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Fichier image/png, 275k
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Pour citer cet article

Référence électronique

Eric Corijn, Cathy Macharis, Theo Jans et Michel Huysseune, « L’impact des institutions internationales à Bruxelles : une approche multicritères », Brussels Studies [En ligne], Collection générale, n° 23, mis en ligne le 08 décembre 2008, consulté le 24 août 2019. URL : http://journals.openedition.org/brussels/633 ; DOI : 10.4000/brussels.633

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Auteurs

Eric Corijn

Eric Corijn est philosophe de la culture, sociologue et professeur de géographie culturelle à la Vrije universiteit Brussel (VUB). Il est également directeur du groupe de recherche COSMOPOLIS, City, Culture & society, coordinateur de la UAB Brussels Stadsplatform (association universitaire de Bruxelles - plate-forme urbaine bruxelloise) et codirecteur des programmes internationaux de master POLIS et « 4Cities ». Il est vice-président de la Commission régionale de développement de la Région de Bruxelles-Capitale et membre du jury Stadsvernieuwing van Vlaanderen (Rénovation urbaine de Flandre).

Articles du même auteur

Cathy Macharis

Cathy Macharis (VUB) a obtenu un doctorat dans le domaine de la gestion logistique et du transport, de la mobilité durable et de la gestion opérationnelle. Elle a participé à plusieurs projets de recherche belges et européens en matière d’analyse des emplacements, de transport intermodal, de transports publics, de dispositifs télématiques de sécurisation du trafic, etc. Elle est présidente de la Commission régionale de la mobilité de la Région de Bruxelles-Capitale. Publications récentes : voir www.vub.ac.be/MOSI-T

Articles du même auteur

Theo Jans

Theo Jans est professeur de science politique à la VUB et chargé de recherche à l’Institut des études européennes (Bruxelles). Il est (en collaboration avec Kris Deschouwer) éditeur de Politics Beyond the State. Actors and Policies in Complex Institutional Settings. Brussels, VUBPress, 2007.

Articles du même auteur

Michel Huysseune

Michel Huysseune est professeur de science politique au Vesalius College (Bruxelles) et responsable de recherche au Centre de science politique de la Vrije Universiteit Brussel (Belgique). Parmi ses domaines d’intérêt, citons la construction des idéologies politiques et en particulier du nationalisme, et l’inter-relation entre le régionalisme, le nationalisme et la construction de l’Union européenne. Il est l’auteur de Modernity and Secession. The Social Sciences and the Political Discourse of the Lega Nord in Italy, Oxford, Berghahn, 2006.

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