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2023
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Capitales fédérales et institutions culturelles nationales. Leçons pour Bruxelles des exemples de Berlin, Brasilia, Canberra et Ottawa

Federale hoofdsteden en nationale culturele instellingen. Lessen voor Brussel uit de voorbeelden van Berlijn, Brasilia, Canberra en Ottowa
Federal capitals and national cultural institutions. Lessons for Brussels from the examples of Berlin, Brasilia, Canberra and Ottawa
Arnaud Bouten et Karel Reybrouck
Cet article est une traduction de :
Federal capitals and national cultural institutions. Lessons for Brussels from the examples of Berlin, Brasilia, Canberra and Ottawa  [en]
Autre(s) traduction(s) de cet article :
Federale hoofdsteden en nationale culturele instellingen. Lessen voor Brussel uit de voorbeelden van Berlijn, Brasilia, Canberra en Ottowa [nl]

Résumés

Compte tenu de l’évolution constante de la Belgique vers une plus grande décentralisation des compétences, le statut futur des institutions culturelles fédérales à Bruxelles demeure incertain. Afin d’élargir le champ du débat politique, le présent article présente une comparaison des configurations institutionnelles des institutions culturelles nationales dans différentes capitales fédérales. Les cas de Berlin, Brasília, Canberra, Ottawa et Bruxelles sont examinés, l’accent étant mis sur la répartition constitutionnelle des compétences et sur les mécanismes de coopération entre les niveaux de gouvernement. Cet état des lieux montre que le gouvernement fédéral joue invariablement un rôle dans l’administration des institutions culturelles nationales dans les différentes capitales. En outre, dans la plupart des capitales, des mécanismes de coopération culturelle sont mis en place pour coordonner l’action fédérale et celle des entités fédérées. Sur ce dernier point, il semble que des améliorations soient possibles à Bruxelles.

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Notes de l’auteur

Cet article est le fruit d’une collaboration dans le domaine de la recherche, dans le cadre du Joint Research Training qui fait partie du master de recherche en droit (Katholieke Universiteit Leuven) suivi par Arnaud Bouten au cours de l’année académique 2020-2021.

Texte intégral

Introduction

1De tout temps, les nations ont utilisé leur capitale comme une toile permettant de représenter leur histoire et leur patrimoine, et de communiquer le récit d’une unité et d’un dessein commun. Les capitales jouent un rôle fondamental dans la construction des identités nationales. C’est pourquoi les gouvernements nationaux du monde entier portent un intérêt particulier à l’aménagement du territoire, aux grands travaux d’infrastructure et, surtout, à la politique culturelle menée dans leur capitale [Paquette, 2019 : 124].

  • 1 Bruxelles est une capitale « plurielle » dans le sens où différents niveaux de gouvernement considè (...)

2Il en va de même à Bruxelles, capitale « plurielle » où plusieurs niveaux de gouvernement participent à la politique culturelle1. Le premier acteur, et historiquement le plus actif, est le gouvernement fédéral belge, qui a mis en place plusieurs institutions nationales dans la capitale au cours des XIXe et XXe siècles. Il s’agit notamment de centres de recherche, théâtres et musées de renom, possédant une longue et riche histoire, comme les musées royaux des Beaux-Arts, l’AfricaMuseum et l’Institut royal des sciences naturelles. La Communauté flamande et la Communauté française, qui ont toutes deux Bruxelles pour capitale, sont les deuxième et troisième autorités publiques à intervenir dans la politique culturelle de la ville. À partir de 1970, les compétences en matière de culture ont été en grande partie confiées à ces entités fédérées dans le cadre du processus de décentralisation intrabelge. En conséquence, les Communautés flamande et française ont développé des politiques culturelles distinctes pour Bruxelles, en créant et en finançant leurs propres institutions. Plus récemment, la complexité du paysage politique culturel bruxellois s’est encore accrue, car des compétences spécifiques en la matière ont été attribuées à la Région de Bruxelles-Capitale elle-même.

3Les différences culturelles sont à l’origine du clivage originel de la structure institutionnelle belge ; il n’est donc guère étonnant que le pouvoir d’agir sur le devenir des institutions culturelles fédérales soit convoité à différents niveaux de gouvernement. Le gouvernement fédéral belge ayant été remplacé comme chef de file en matière de politique culturelle, la question se pose de savoir ce qu’il doit advenir des institutions culturelles fédérales de la capitale. L’avenir de ces vestiges fédéraux de compétences désormais déléguées demeure incertain. Pour Els Witte, ces institutions constituent une question politique quelque peu problématique :

« [d]ifférentes visions de la place de ces institutions dans notre modèle fédéral se heurtent, les attaques réciproques deviennent plus véhémentes et les discours plus agressifs.[…] Il semblerait que nous ayons abordé une phase importante pour le futur de ces institutions ».[Witte, 2015, p. 2].

  • 2 Accord de coopération du 17 mai 2013 entre la Communauté flamande et la Communauté française relati (...)

4En ce qui concerne l’avenir des institutions culturelles fédérales, plusieurs possibilités peuvent être envisagées. La plus radicale consiste à scinder les institutions culturelles nationales et à les transférer aux Communautés, à l’instar de ce qui s’est passé pour le jardin botanique de Meise2. Cependant, les collections conservées dans ces institutions culturelles sont presque indissociables, car il est souvent très difficile de relier les pièces à l’une ou à l’autre des deux Communautés [Beumier et Brynaert, 2004 : 5 ; Witte, 2015]. Des propositions moins extrêmes permettent aux Communautés de participer davantage à la gestion des institutions, sans pour autant priver celles-ci de leur statut fédéral [Witte, 2015]. Il est à noter que les Communautés ne sont pas les seules à pouvoir jouer un rôle à cet égard. En effet, à la faveur de la sixième réforme de l’État (2014), la Région de Bruxelles-Capitale a pu élaborer son propre programme culturel. Étant donné que toutes les institutions fédérales se trouvent à Bruxelles (à l’exception de l’AfricaMuseum, situé à Tervuren), la Région de Bruxelles-Capitale va certainement marquer son intérêt. Des solutions créatives associant différents niveaux de gouvernement ont été adoptées dans le passé, par exemple dans le cas du bâtiment Flagey (ancienne Maison de la Radio), qui a été rénové grâce à un investissement conjoint des Communautés et de la Région de Bruxelles-Capitale [Nassaux, 2012 ; Witte, 2015].

5Afin d’engager la réflexion quant à la voie institutionnelle à suivre pour les institutions culturelles fédérales à Bruxelles, le présent article dresse un aperçu comparatif des politiques culturelles fédérales menées dans certaines capitales fédérales. Peut-être cet exercice permettra-t-il de proposer ou de favoriser de nouveaux angles d’approche dans le cadre du débat relatif à l’avenir des institutions culturelles fédérales. Avant de présenter ledit aperçu comparatif, il s’agit tout d’abord de définir un cadre d’analyse permettant d’effectuer cette comparaison.

1. Cadre d’analyse

6Avant de procéder à la comparaison des politiques culturelles menées dans différentes capitales fédérales, il convient d’établir un cadre propice à cet exercice. Le cadre mis au point par Bonet et Négrier constitue un exemple approprié pour la comparaison et l’analyse. Il s’articule autour de cinq axes d’analyse gouvernementale : la configuration institutionnelle, les instruments d’action, la répartition des compétences entre les niveaux de gouvernement, la capacité de lobbying des parties prenantes et leur logique, ainsi que les priorités, objectifs et valeurs associés aux politiques culturelles [Bonet et Négrier, 2011]. Le présent article porte uniquement sur le troisième axe défini par Bonet et Négrier: il s’agit d’examiner la répartition des compétences relatives aux institutions culturelles nationales dans les capitales fédérales. 

7La répartition des compétences en fonction des niveaux de gouvernement détermine le niveau d’autonomie auquel tel ou tel niveau de gouvernement peut prétendre. Ce constat nous amène à un deuxième cadre d’analyse : le classement des capitales fédérales en fonction du niveau d’autonomie dont elles bénéficient, comme l’explique Caroline Van Wynsberghe. Elle distingue trois types d’organisation de la capitale, chacun présentant un degré d’autonomie plus élevé que le précédent : la capitale relevant de la juridiction d’un État fédéré, le district fédéral et la ville-État [Van Wynsberghe, 2003, p. 65 à 68 ; Van Wynsberghe, 2014, p. 323 à 326 ; Rowat, 1970, p. 349 à 353]. Dans le premier modèle, la capitale est une ville comme les autres dans le pays et est administrée comme telle. En revanche, un district fédéral est une entité fédérée sui generis au sein de la fédération : il détient moins de compétences et dispose de moins d’autonomie que les autres entités qu’elle regroupe. Enfin, l’organisation de la capitale en ville-État en fait une entité fédérée dotée des mêmes compétences et de la même autonomie que les autres entités fédérées. Chacune des capitales mentionnées va faire l’objet d’un classement dans ce cadre tripartite.

8En outre, nous nous appuyons sur un outil de classement présenté dans l’ouvrage de référence de Paquette, intitulé Cultural Policy and Federalism, à savoir le degré de (dé)concentration des institutions culturelles fédérales [Paquette, 2019 : 134-138]. Dans certaines fédérations, toutes les institutions culturelles fédérales sont concentrées dans la capitale du pays (Bruxelles en est un exemple notable). Dans d’autres, la capitale n’abrite qu’un petit nombre d’institutions culturelles fédérales, les autres étant dispersées dans tout le pays.

9Dans la suite de cet article, nous allons examiner les politiques culturelles fédérales menées à Berlin (Allemagne), à Brasília (Brésil), à Canberra (Australie) et à Ottawa (Canada), avant de revenir au cas de Bruxelles. La description du cadre juridique et institutionnel de la politique culturelle fédérale menée dans chacune de ces villes s’appuie sur des dispositions juridiques ou constitutionnelles, des documents stratégiques et des publications scientifiques. Ces villes occupent toutes une place différente dans le cadre d’analyse : la ville-État de Berlin et le district fédéral de Brasília disposent tous deux d’institutions culturelles fédérales « déconcentrées », tandis que Canberra et Ottawa, respectivement district fédéral et ville relevant de la juridiction d’une province, « concentrent » les institutions culturelles fédérales ; Bruxelles, quant à elle, est une ville-État où se concentrent les institutions culturelles fédérales. Si l’analyse des politiques culturelles fédérales dans ces capitales apporte un éclairage ou permet de dégager certaines tendances (en particulier compte tenu du fait que tous ces modèles s’intègrent différemment dans le cadre d’analyse), nous espérons qu’elle pourra, en définitive, fournir des éléments utiles au débat sur la politique culturelle fédérale à Bruxelles et servir de point de départ à des recherches complémentaires.

2. La politique culturelle dans les capitales fédérales

2.1. Berlin, une ville-État axée sur la valorisation (inter)nationale au détriment de sa vie culturelle locale ?

  • 3 Article 23, paragraphe 6, de la Loi fondamentale régissant la République fédérale d’Allemagne.
  • 4 Article 20, paragraphe 2, de la Constitution de Berlin.

10À la suite de la réunification de l’Allemagne, sa capitale a été établie à Berlin qui, selon la typologie établie par Van Wynsberghe, est devenue une ville-État dans le Bund (État fédéral) allemand [Van Wynsberghe, 2014 : 324-326]. En dépit des évolutions récentes en faveur d’une centralisation des compétences en Allemagne, l’essentiel de celles relatives aux questions culturelles demeure au niveau des Länder (États fédérés) [Burns et Van der Will, 2003 : 134 ; Die Beauftragte der Bundesregierung für Kultur und Medien, 2018 : 4 ; Paquette, 2019 : 39]3. Dans la ville-État de Berlin, la politique culturelle relève principalement du gouvernement du Land, autrement dit du Sénat de Berlin [Anheier et Isar, 2008 : 164 ; Paquette, 2019 : 140- 141]4.

11Les institutions culturelles nationales allemandes étant déconcentrées, le nombre d’institutions soutenues par le gouvernement fédéral dans la capitale est relativement limité. Le Deutsches Historisches Museum et le Jüdisches Museum Berlin en sont deux exemples notables. Les autres institutions nationales se trouvent dans l’ancienne capitale Bonn, ou dans d’autres grandes villes telles que Munich, Leipzig et Francfort [Paquette, 2019 : 135].

  • 5 Article 22, paragraphe 1, de la Loi fondamentale régissant la République fédérale d’Allemagne.

12Cela ne signifie pas pour autant que le soutien fédéral à la culture dans la capitale est négligeable. La Loi fondamentale allemande dispose que la représentation, dans la capitale, de la nation dans son ensemble constitue une mission que le Bund se doit d’honorer5. En 2001, le gouvernement fédéral et le Land de Berlin ont conclu un Hauptstadkulturvertrag (traité relatif à la culture dans la capitale). En vertu de ce traité, le gouvernement fédéral contribue à la politique culturelle de Berlin à hauteur de 600 millions d’euros par an (à compter de l’année 2017) [Anheier, Merkel et Winkler, 2021 : 13]. Avec la mise en place du traité, il est reconnu que la mission de certaines institutions de la capitale n’est pas seulement régionale, mais également (inter)nationale [Burns et Van der Will, 2003 : 148]. Le gouvernement fédéral finance également la politique culturelle de Berlin par le biais du Hauptstadtkulturfonds (fonds culturel pour la capitale) [Die Beauftragte der Bundesregierung für Kultur und Medien, 2018 : 5]. Celui-ci fonctionne comme un conseil des arts qui apporte un soutien direct à la communauté artistique de la capitale [Paquette, 2019 : 140-141].

  • 6 D’ailleurs, le Bund continue explicitement à assumer son rôle consistant à favoriser et à mettre en (...)

13Cependant, certains auteurs soulignent les inconvénients que présente l’implication importante du gouvernement fédéral dans la vie culturelle de Berlin. Selon eux, il en résulte une politique de soutien aux projets culturels de grande envergure (par exemple, la rénovation de la Museuminsel [Île aux Musées] ou la construction du Humboldt Forum) qui ne tient pas compte de la manière dont ceux-ci s’intègrent dans le paysage culturel berlinois. Parallèlement, les petits acteurs culturels non institutionnalisés et les producteurs d’art sont purement et simplement délaissés. Dans l’ensemble, ils obtiennent moins de deux pour cent du budget culturel annuel que le service de la culture du Sénat de Berlin consacre au financement de projets [Merkel, 2016]. L’on peut se demander si la valorisation (inter)nationale de la ville ne se fait pas au détriment de sa vie culturelle locale [Rapp, 2012 ; Anheier, Merkel et Winkler, 2021 : 27]6.

14D’autres voix critiques s’élèvent des autres Länder de l’État fédéral allemand. Il est reproché au gouvernement fédéral de trop investir dans la politique culturelle de la capitale, alors que les Länder conservent la charge de leurs propres infrastructures culturelles sans bénéficier de tels investissements [Merkel, 2016]. Or, cette critique part du principe qu’un gouvernement fédéral n’a aucun rôle spécifique à jouer dans la politique culturelle de la capitale – hypothèse facilement réfutable lorsque l’on examine d’autres capitales fédérales. En effet, comme le montrent les études de cas qui suivent, le gouvernement fédéral assume invariablement ce rôle dans une mesure plus ou moins grande.

2.2. Brasília, un district fédéral conçu pour symboliser l’unification culturelle

  • 7 Article 23, alinéas III à V, et article24, alinéas VII et IX, de la Constitution de la République f (...)
  • 8 Article 30, paragraphe 9, de la Constitution de la République fédérative du Brésil.

15Au Brésil, la répartition des compétences en matière de politique culturelle est inscrite dans la constitution : l’entité appelée « Union » (qui représente le gouvernement fédéral), les États fédérés et les municipalités se partagent les pouvoirs législatifs dans ce domaine7. La constitution précise que la préservation du patrimoine culturel doit être assurée au niveau municipal, puisque c’est à ce niveau que les valeurs historiques et culturelles sont les plus tangibles8. Cependant, pour la plupart des aspects de la politique culturelle, il n’existe pas de répartition exclusive des compétences, ce qui entraîne leur exercice concomitant par les différents niveaux de gouvernement, avec pour seule limite la hiérarchie fédérale [Pontes de Araujo et Villaroya, 2020].

  • 9 Article 215 de la Constitution de la République fédérative du Brésil.
  • 10 Article 215, paragraphe 3, de la Constitution de la République fédérative du Brésil.

16Afin de « garantir à tous le plein exercice des droits en matière de culture et l’accès aux sources de la culture nationale »9, la constitution prescrit l’adoption d’un Plano Nacional de Cultura. Il s’agit d’un plan pluriannuel « visant à assurer le développement culturel du pays et l’intégration des initiatives des autorités publiques »10. Par ces dispositions, la politique culturelle s’impose comme une obligation dont le gouvernement fédéral doit s’acquitter.

  • 11 Voir l’article 216, paragraphes 3 et 4, de la Constitution de la République fédérative du Brésil.

17Divers types de mesures réglementaires s’appliquent dans le cadre des politiques culturelles brésiliennes, en fonction de la nature des activités concernées. La plupart d’entre elles relèvent de la compétence du gouvernement fédéral. Sur le plan budgétaire, les politiques sont principalement mises en œuvre aux niveaux local et étatique qui, ensemble, totalisent environ 80 % des dépenses publiques en faveur de la culture. Voilà qui témoigne du caractère décentralisé du modèle brésilien, dans lequel les autorités territoriales assument la plupart des responsabilités en matière de culture [Pontes de Araujo et Villaroya, 2020]. Néanmoins, l’autorité fédérale joue un rôle de premier plan dans la politique culturelle du pays : en vertu des articles 23 et 24 de la Constitution, les États et les municipalités ont seulement le droit de participer à la mise en œuvre de la politique culturelle établie par le gouvernement fédéral [Paquette, 2019 : 53-54]11. Ainsi, au Brésil, la politique culturelle est « définie au niveau national et mise en œuvre au niveau régional » [Paquette, 2019, p. 188]. Il n’y a rien de très surprenant à cela, compte tenu de la forte centralisation du pouvoir qui, de longue date, caractérise le pays [Selcher, 1989]. 

  • 12 Elles comprennent notamment le Museu Nacional da República et la Biblioteca Nacional de Brasília.

18Il semble que ces constatations ne se vérifient pas dans le cas de Brasília, la capitale fédérale du pays. C’est une capitale artificielle, aménagée à la fin des années 1950 en tant que district fédéral [Kaufmann, 2020 : 1170]. La création ex nihilo d’une nouvelle capitale dans l’arrière-pays brésilien s’inscrivait dans une logique d’unification culturelle : « l’unification entre la côte brésilienne, urbanisée et eurocentrique, et l’intérieur autochtone du pays » [Stierli, 2013 : 10]. Le statut récent et artificiel de capitale nationale de Brasília contribue à expliquer le faible nombre d’institutions culturelles nationales qui y sont implantées [Paquette, 2019 : 128]12. La grande majorité des institutions culturelles nationales se trouve encore dans l’ancienne capitale, Rio de Janeiro [Paquette, 2019 : 133-136].

19Selon la typologie de Van Wynsberghe, un district fédéral présuppose une prépondérance du pouvoir de l’autorité fédérale sur le territoire de ce district, qui conserve quant à lui une autonomie variable [Van Wynsberghe, 2014 : 323-324 ; voir Kaufmann, 2020 : 1191]. À Brasília, en matière de politique culturelle, cette autonomie paraît assez étendue, puisqu’un « Secretaria de Estado de Cultura do Distrito Federal » – secrétariat comparable à un ministère de la culture – y a été mis en place. Contrairement au modus operandi appliqué dans le reste du pays, le gouvernement fédéral a accordé à cette administration locale un pouvoir autonome important pour gérer les institutions culturelles nationales situées dans la capitale. Ainsi, cette dernière « incarne une mission nationale dans son administration locale » [Paquette, 2019 : 138]. En même temps, cette administration locale est destinée à favoriser une « vie culturelle spécifiquement régionale » [Paquette, 2019 : 143 ; voir également Paquette, 2019 : 127]. En somme, même si les institutions culturelles de Brasília sont reconnues comme étant d’importance nationale, elles sont administrées au niveau local.

2.3. Canberra : les institutions culturelles fédérales y sont concentrées mais la coopération entre les niveaux de gouvernement fait défaut

  • 13 Section 107 du Commonwealth of Australia Constitution Act.

20Selon la constitution australienne, les États conservent les pouvoirs législatifs dont ils disposaient avant de faire partie de la fédération13. En conséquence, les compétences en matière de politique culturelle sont partagées entre le niveau fédéral et celui des États fédérés, d’où la nécessité de mettre en place des mécanismes de coopération entre ces niveaux de gouvernement. Par rapport au niveau fédéral, les États ont un rôle prépondérant dans ces mécanismes [Paquette, 2019 ; 48-49]. À partir de 1985, la coopération s’est effectuée au sein du Cultural Ministers Council (conseil des ministres de la culture), dans lequel l’Australian Capital Territory (Territoire de la capitale australienne, ci-après l’« ACT »), qui est le district comprenant Canberra, était également représenté [Kyne et Morton, 2017 : 5]. Comme le Cultural Ministers Council se concentrait surtout sur les questions et les intérêts d’ordre régional, il a été remplacé en 2012 par la Meeting of Cultural Ministers (assemblée des ministres de la culture), qui se consacre plutôt aux questions culturelles à l’échelle nationale. Cependant, des discussions ont récemment eu lieu concernant l’éventuelle dissolution de cette assemblée en tant que forum où se réunissent les ministres des arts [Meeting of Cultural Ministers, 2020 : 2].

  • 14 Exemples : l’Australian Museum en Nouvelle-Galles du Sud (1827), ainsi que la bibliothèque et le mu (...)
  • 15 Outre les institutions susmentionnées, il s’agit notamment de l’Australian Institute of Aboriginal (...)

21Historiquement, lors de la création de la fédération australienne en 1901, les différents États disposaient déjà de leurs propres institutions culturelles, dont certaines remontaient au début du XIXe siècle14. Après la guerre, le gouvernement fédéral s’est progressivement intéressé à la politique culturelle, motivé principalement par deux raisons : le développement d’une vie culturelle riche dans la capitale et la commémoration du bicentenaire du deuxième débarquement de James Cook en Australie en 1770. La National Gallery of Australia, la National Library of Australia et le National Museum of Australia ont été fondés entre 1968 et 1980. À la différence de Brasília, la capitale artificielle du Brésil qui ne compte qu’un nombre limité d’institutions culturelles nationales, Canberra en concentre un grand nombre15. Il est considéré que ces institutions jouent un rôle essentiel, notamment pour ce qui est de préserver et de présenter l’histoire et la culture australiennes, d’exprimer et d’explorer l’identité nationale du pays et de contribuer à l’économie de l’ACT (principalement par le biais du tourisme) [Joint Standing Committee on the National Capital and External Territories, 2019 : 7-22].

22Le statut de district fédéral de Canberra présuppose une prépondérance du pouvoir de l’autorité fédérale sur le territoire du district, qui conserve quant à lui une autonomie variable [Van Wynsberghe, 2014 : 323-324 ; voir Kaufmann, 2020 : 1191]. Pourtant, en matière d’affaires culturelles, une importante autonomie est accordée à l’administration de l’ACT. Ainsi, dans ce district, un ministère autonome est chargé des arts et de la culture16. Toutefois, les institutions culturelles nationales de Canberra relèvent du gouvernement fédéral et n’ont de comptes à rendre qu’auprès de celui-ci et du Parlement d’Australie pour leur orientation stratégique, leur gouvernance et leur utilisation des ressources financières, matérielles et humaines financées par des fonds publics [Joint Standing Committee on the National Capital and External Territories, 2019 : 63]. 

23Au cours de l’année 2019, le Joint Standing Committee on the National Capital and External Territories (comité mixte permanent pour la capitale nationale et les territoires extérieurs du Parlement d’Australie) a mené une enquête de grande envergure sur les institutions nationales situées à Canberra. Ladite enquête a permis de constater qu’il n’existe pas de canal officiel permettant au gouvernement de l’ACT de dialoguer avec (les directeurs des) institutions culturelles nationales dans leur ensemble. Cette situation constitue apparemment un obstacle à l’élaboration d’objectifs communs et d’une stratégie de haut niveau concertée visant à promouvoir ces institutions, qui sont généralement considérées comme les principaux atouts culturels de Canberra [Joint Standing Committee on the National Capital and External Territories, 2018]. Le rapport final de l’enquête préconise la mise en place, par le gouvernement australien, d’une nouvelle structure consultative composée de hauts représentants de chaque institution, ainsi que de représentants de la National Capital Authority (direction nationale de la capitale) et du gouvernement de l’ACT. Cette structure permettrait de mettre au point une planification et une politique stratégiques collectives, d’explorer les possibilités de gains d’efficacité, notamment par la mise en commun des ressources, et d’organiser des activités conjointes de promotion, de négociation et de marketing collaboratif [Joint Standing Committee on the National Capital and External Territories, 2019 : xviii].

2.4. Ottawa : la politique culturelle fédérale dans la capitale pour refléter la culture, les arts et le patrimoine nationaux

  • 17 Exemples : le Centre national des Arts et le Musée des sciences et de la technologie du Canada.

24Au Canada, les compétences en matière de politique culturelle sont partagées entre le gouvernement fédéral et les collectivités infranationales [Paquette, 2019, p. 49]. Une évolution semblable à celle qu’a connue l’Australie s’est produite, dans la mesure où il a fallu un certain temps pour que le niveau fédéral s’intéresse à la question. Le niveau infranational disposait déjà d’institutions culturelles florissantes avant la mise en place de la fédération. Ce n’est qu’à partir des années 1960, à la suite de la Commission Massey (1949-1951) qui préconisait une plus forte présence fédérale dans la politique culturelle, que l’administration fédérale s’est sérieusement engagée en ce sens. Cet engagement soudain était motivé par la crainte de l’américanisation qui s’opérait dans le secteur privé avec la diffusion d’une « culture de masse » [Upchurch, 2007 : 241 ; Paquette, 2008 : 298 ; Paquette, 2019 : 87- 88]. Un tournant décisif a été pris en 1967, année du centenaire de la fédération canadienne, lorsque le gouvernement fédéral a établi dans sa capitale quelques institutions culturelles nationales importantes [Paquette, 2019 : 34-35]17.

25Ottawa, capitale fédérale du Canada, se trouve dans la juridiction d’une entité infranationale, en l’occurrence la province de l’Ontario [voir Van Wynsberghe, 2014 : 326]. Comme elle abrite les services publics fédéraux du Canada, la ville fait l’objet d’un traitement spécial de la part du gouvernement fédéral. Cependant, elle est principalement régie par les politiques et les normes en vigueur dans la province [Paquette, 2019 : 43].

26En 1857, lorsqu’Ottawa a été choisie pour devenir la capitale de la nouvelle fédération canadienne, ce n’était qu’une petite ville comptant à peine 10 000 habitants [Gordon, 1998 : 276]. La vie culturelle y était pratiquement inexistante, ce qui a amené les responsables politiques à préconiser d’y implanter des institutions culturelles [Paquette, 2019 : 129]. Cependant, à partir des années 1980, de plus en plus de voix ont prôné le développement d’institutions culturelles nationales hors de la capitale, autrement dit la « déconcentration » et l’établissement de telles institutions dans d’autres villes, telles que Halifax ou Winnipeg [Paquette, 2019 : 131- 138]. La motivation fondamentale était la démocratisation de la culture : il s’agissait de faire en sorte que davantage de personnes puissent accéder aux institutions culturelles nationales [Paquette, 2010 : 385].

27Quoi qu’il en soit, à Ottawa, les choses ont évolué comme à Canberra : les institutions culturelles nationales ont été concentrées dans la région de la capitale afin d’en faire le miroir de la culture, des arts et du patrimoine nationaux [Paquette, 2019 : 133]. Dans le cas du Canada, il est même arrivé que certaines collections soient déplacées depuis d’autres villes [Paquette, 2010 : 379 ; Paquette, 2019 : 137-138]. La concentration des institutions culturelles nationales dans la capitale et l’ampleur du soutien fédéral ont incité le gouvernement provincial de l’Ontario à réaffecter ses ressources en faveur d’autres villes sous sa juridiction. Il s’est avéré que cela avait nui à la culture locale dans la capitale [Agnew, 2016 : 204-205], ce qui n’est pas sans rappeler le cas de Berlin.

28En résumé, si à Ottawa les principaux acteurs de la politique culturelle sont les autorités locales (sachant que les autorités provinciales axent leur politique sur d’autres régions/villes), l’autorité fédérale s’est dotée de moyens d’y participer, car elle attache une grande importance au développement des institutions culturelles nationales dans la capitale. La création de la Commission de la capitale nationale, dès 1899, en constitue un exemple. Grâce à cette commission, l’autorité fédérale peut financer et subventionner des projets et des institutions dans la capitale et son arrière-pays, conformément à ses objectifs stratégiques [Paquette, 2019 : 144].

2.5. Bruxelles, capitale « plurielle » où la coopération entre les niveaux de gouvernement en matière de politique culturelle n’est pas rationalisée

29Comme évoqué, avant la première réforme de l’État belge (1970), le gouvernement national a défini sa propre politique culturelle dans la capitale. Même si l’essentiel de la politique culturelle a ensuite été transféré aux entités fédérées, le gouvernement fédéral a conservé le contrôle des institutions culturelles nationales. Toutes ces institutions sont concentrées à Bruxelles, à la seule exception du Musée royal de l’Afrique centrale à Tervuren (désormais rebaptisé AfricaMuseum).

30Du fait du processus de fédéralisation de la Belgique, caractérisé par une décentralisation toujours plus poussée des compétences, des acteurs très divers se partagent aujourd’hui les compétences en matière de politique culturelle dans la capitale.

  • 18 Article 127 de la Constitution belge.

31Premièrement, les Communautés flamande et française se sont vu attribuer des compétences culturelles dans la ville de Bruxelles18. Cela a conduit au développement, dans la capitale, de politiques culturelles française et flamande bien distinctes. En outre, à Bruxelles, chacune des Communautés dispose d’une institution décentralisée placée sous son contrôle. Il s’agit respectivement de la Commission communautaire française (COCOF) et de la Vlaamse Gemeenschapscommissie (commission communautaire flamande). Ces commissions peuvent être considérées comme des « intermédiaires » chargés d’adapter aux particularités bruxelloises les législations communautaires relatives à la culture. S’agissant de Bruxelles, il importe de tenir compte du caractère bilingue et multiculturel de la ville, par opposition aux régions unilingues et homogènes auxquels les législations communautaires sont largement destinées.

  • 19 Article 135bis de la Constitution belge et article 4bis de la loi spéciale relative aux institution (...)

32Deuxièmement, dans le cadre de la sixième réforme de l’État, la Région de Bruxelles-Capitale a obtenu des compétences spécifiques en matière de politique culturelle19. Contrairement aux Communautés, qui sont censées mettre en œuvre des politiques pour les populations qu’elles représentent à Bruxelles, la Région est compétente pour les questions culturelles qui ne sont pas spécifiques à l’une ou à l’autre des Communautés, mais concernent l’ensemble de la population bruxelloise. Ses pouvoirs sont toutefois limités, dans la mesure où elle ne peut réglementer que ce qui est d’« intérêt régional », par opposition à ce qui est d’intérêt national ou international. La délimitation de chaque type d’intérêt n’est pas très claire [cf. Velaers, 2014]. La politique culturelle urbaine menée par la Région de Bruxelles-Capitale a donné naissance au nouveau musée d’art moderne et contemporain (KANAL). Le gouvernement fédéral n’étant pas disposé à exposer sa collection d’art moderne et contemporain au sein d’un nouveau musée régional, bien que ladite collection dorme dans des réserves depuis 2011 [Vallet, 2018], le musée KANAL et le Centre Pompidou à Paris ont signé un accord de coopération pour une durée de 10 ans, notamment aux fins de l’emprunt d’œuvres d’art.

  • 20 Il est difficile de déterminer précisément le rôle que jouent les municipalités. Selon une étude pu (...)

33En dessous de ces entités fédérées, les dix-neuf communes qui composent la Région de Bruxelles-Capitale détiennent elles aussi des compétences spécifiques pour assurer le développement de la vie culturelle (au niveau local). Cela se traduit, par exemple, par l’ouverture de bibliothèques et centres culturels locaux, souvent au nombre de deux par commune : l’un destiné essentiellement aux habitants néerlandophones, l’autre aux francophones20.

  • 21 Accord de coopération culturelle du 7 décembre 2012 conclu entre la Communauté flamande et la Commu (...)
  • 22 Accord de coopération du 15 septembre 1993 entre l’État fédéral et la Région de Bruxelles-Capitale, (...)

34Voilà qui met en évidence une structure institutionnelle compliquée, plus complexe encore peut-être que celle des capitales précédemment évoquées, du fait du rôle que joue la ville bilingue de Bruxelles en tant que capitale partagée et plurielle. Le manque de structures consultatives, au sein desquelles la politique culturelle pourrait être coordonnée ou rationalisée entre les différents niveaux de gouvernement, est frappant. On entend parfois dire qu’à Bruxelles, chacun travaille « de son côté » : les rares structures de coopération existantes sont plutôt ponctuelles ou ne portent pas spécifiquement sur la politique culturelle. L’accord de coopération culturelle du 7 décembre 201221, qui réunit uniquement la Communauté flamande et la Communauté française, constitue un exemple de collaboration ponctuelle. Il vise à faciliter la mise en place de projets culturels « intercommunautaires », au-delà des politiques propres à chaque Communauté, de façon à développer des activités culturelles s’adressant à l’ensemble de la population bruxelloise [cf. Lowies et Schrobiltgen, 2016]. Un exemple de collaboration ne portant pas exclusivement sur la culture est l’accord de coopération Beliris22, « relatif à certaines initiatives destinées à promouvoir le rôle international et la fonction de capitale de Bruxelles ». Cette structure de coopération associe uniquement le gouvernement fédéral et la Région de Bruxelles-Capitale.

35En conclusion, à Bruxelles, il n’existe pas de politique culturelle unidirectionnelle définie qui associe toutes les autorités compétentes. La coopération s’effectue au cas par cas et n’est jamais globale, d’où l’absence de vision intégrée en matière de politique culturelle pour Bruxelles [Genard, Corijn, Francq et Schaut, 2009 ; Romainville, 2015 : 1584-1586]. Cela vaut également pour les institutions culturelles nationales qui relèvent des attributions du gouvernement fédéral. Depuis longtemps, le manque de coopération entre les différentes autorités compétentes à l’égard de ces institutions est considéré comme problématique [Raad voor Cultuur, 2005 ; Sénat de Belgique, 2014]. En outre, il a été reproché au gouvernement fédéral de ne remplir que de manière minimale sa mission de gestion de ces institutions et de leurs collections [Vuye et Wouters, 2018 : 166].

Conclusion – Principaux enseignements pour Bruxelles

36Compte tenu de l’évolution constante de la Belgique vers une plus grande décentralisation des compétences, le statut futur des institutions culturelles fédérales à Bruxelles demeure incertain. Afin d’élargir le champ du débat politique, cet article offre un aperçu de la structure institutionnelle des institutions culturelles nationales dans différentes capitales fédérales. En s’appuyant sur le cadre défini par Bonet et Négrier, il s’agissait d’étudier la répartition constitutionnelle des compétences et les mécanismes de coopération entre les niveaux de gouvernement, notamment eu égard aux politiques culturelles nationales menées dans les capitales fédérales que sont Berlin, Brasília, Canberra, Ottawa et Bruxelles.

37Comme on pouvait s’y attendre, il existe des différences importantes entre les pays fédéraux en ce qui concerne leurs traditions respectives en matière de politique culturelle nationale et la manière dont la culture y est régie. Le Canada et l’Australie, qui font historiquement partie de l’Empire britannique, sont nés de l’association de colonies autonomes qui possédaient déjà un secteur culturel bien développé au moment de leur unification. Comme il existait déjà des musées, des bibliothèques et d’autres institutions culturelles au niveau des États, les gouvernements des États fédérés étaient mieux équipés que l’État fédéral nouvellement créé pour régir les questions culturelles. Cependant, comme le fait remarquer Paquette, les processus de formation de la nation au sein des fédérations entraînent des conséquences considérables pour les institutions culturelles de la capitale, en particulier pour leur statut, leur mission et leur financement [Paquette, 2019, p. 33 à 41]. Dans le but de créer un sentiment d’identité nationale, une politique culturelle fédérale a progressivement vu le jour en Australie et au Canada [Paquette, 2019, p. 37]. À l’autre extrémité du spectre, dans la fédération multinationale centrifuge qu’est la Belgique, les institutions culturelles nationales ont pris le pas sur le processus de fédéralisation. Lorsque les compétences culturelles ont été transférées aux Communautés, il s’est avéré impossible de scinder lesdites institutions en fonction de critères linguistiques. Les contraintes budgétaires et les désaccords politiques concernant l’avenir des institutions culturelles nationales expliquent l’apparente négligence de la part du gouvernement fédéral et l’absence de stratégie intégrée, ambitieuse et à long terme à leur égard [Witte, 2015]. À ce sujet, il convient de noter que certaines commémorations, à l’instar du Bicentenaire du voyage de James Cook en Australie (1970) et du Centenaire du Canada (1967), peuvent permettre de catalyser l’élaboration d’une politique culturelle fédérale dans une capitale. Cette idée est intéressante dans la perspective du bicentenaire de la révolution belge en 2030, d’autant plus que Bruxelles est candidate au titre de Capitale européenne de la culture 2030.

38À la lumière de notre aperçu comparatif, un premier constat s’impose : le gouvernement fédéral joue invariablement un rôle dans la politique culturelle de la capitale. Même dans les systèmes fédéraux où les affaires culturelles sont traditionnellement du ressort des États fédérés ou d’acteurs privés, le gouvernement fédéral a développé au fil du temps une politique culturelle nationale. Cette tendance s’observe non seulement dans toutes les fédérations évoquées ci-avant, mais également aux États-Unis [voir par exemple Wyszomirksi, 2004 : 479- 480]. Si historiquement, le gouvernement fédéral des États-Unis a laissé aux États et aux acteurs privés le soin de gérer les questions culturelles, il a tout de même mis en place des institutions fédérales à Washington (district de Columbia), telles que la bibliothèque du Congrès ou la Smithsonian Institution, ou s’y est assuré une participation [voir Perrone, 2004 : 494- 495]. Il ressort des études de cas de Berlin et d’Ottawa que la présence d’institutions culturelles nationales dans la capitale, ainsi que le caractère politisé de leurs activités et de leur programmation, risquent de faire de l’ombre à la scène culturelle urbaine locale. Voilà qui fait écho à la théorie d’Agnew, selon laquelle un degré historiquement élevé de planification « descendante » en matière de politique culturelle dans une capitale fédérale pourrait être préjudiciable au développement de la politique culturelle de la ville [Agnew, 2016 : 204].

39Une deuxième constatation est que, quel que soit le degré de concentration des institutions culturelles fédérales, des mécanismes de coopération sont mis en place pour les régir. Il convient de se référer au traité relatif à la culture dans la capitale pour Berlin, ou à la Commission de la capitale nationale pour Ottawa. Ainsi, les gouvernements des États fédérés sont associés à la politique culturelle fédérale dans la capitale. Leur participation s’explique par « l’importance de la qualité de vie dans [ces villes] et [la] reconnaissance de certains éléments régionaux distinctifs que certaines capitales peuvent souhaiter conserver ou promouvoir » [Paquette, 2019 : 143]. En outre, le fait d’associer les gouvernements des États fédérés à la politique culturelle de la ville peut également être lié au « tournant entrepreneurial », qui instrumentalise les politiques culturelles « pour servir d’autres objectifs urbanistiques, économiques ou touristiques » [Rius-Ulldemolins et Klein, 2020 : 934]. En Australie, l’appel lancé par le Joint Standing Committee en faveur de la mise en place de nouvelles structures consultatives afin d’améliorer la gestion des institutions nationales dans la capitale s’inscrit parfaitement dans cette tendance au renforcement de la politique culturelle de la ville par la mobilisation des acteurs locaux, notamment parce que ces institutions sont essentielles à l’économie de l’ACT.

40Troisièmement, en lien avec l’observation précédente, il ressort de cette étude comparative qu’invariablement, plusieurs niveaux de gouvernement participent à la politique culturelle dans la capitale. La relation entre ces niveaux de gouvernement peut être de nature duale ou davantage fondée sur la coopération. En Allemagne et au Brésil, la politique culturelle se caractérise par une forte coopération, le gouvernement fédéral et les États fédérés œuvrant ensemble à la politique culturelle de la capitale. À Ottawa, l’existence de la Commission de la capitale nationale s’inscrit dans cette logique de coopération. En Australie et en Belgique également, diverses autorités participent à la politique culturelle dans la capitale, mais la structure institutionnelle est fondamentalement moins coopérative. Le gouvernement fédéral et les États fédérés mènent la politique culturelle de manière duale (côte à côte) et chaque niveau de gouvernement assume la responsabilité exclusive des institutions et initiatives culturelles qui lui sont propres.

  • 23 Dans le cadre de l’accord de coopération Beliris du 15 septembre 1993, les ministres du gouvernemen (...)

41En Belgique, il existe toutefois une dynamique de fédéralisme coopératif dans le domaine culturel (notamment dans le cadre du mécanisme de coopération Beliris entre l’État fédéral et la Région de Bruxelles-Capitale23 et de l’accord de coopération culturelle entre les Communautés [Lowies et Schrobiltgen, 2016]), mais la coopération reste plutôt rare, ponctuelle et accessoire. Pour ce qui est de l’organisation et de la gestion des institutions culturelles nationales, la coopération institutionnelle avec les Communautés et la Région de Bruxelles-Capitale est inexistante, comme l’illustre le cas du musée KANAL. Cette observation rejoint les conclusions du rapport d’enquête du Joint Standing Committee en Australie, selon lesquelles l’absence de mécanisme de coopération officiel constitue un obstacle à l’élaboration d’objectifs communs et d’une stratégie de haut niveau concertée visant à promouvoir les institutions culturelles nationales à Canberra. Pour résoudre ce problème, le gouvernement australien a été prié de mettre en place une nouvelle structure consultative comprenant des représentants du gouvernement fédéral et des gouvernements des États. En Belgique, il conviendrait que les responsables politiques suivent de près les avancées en faveur d’une plus grande coopération qui s’opèrent à Canberra, car elles pourraient constituer une solution intéressante pour l’avenir des institutions culturelles fédérales à Bruxelles.

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Notes

1 Bruxelles est une capitale « plurielle » dans le sens où différents niveaux de gouvernement considèrent la ville comme leur capitale.

2 Accord de coopération du 17 mai 2013 entre la Communauté flamande et la Communauté française relatif à la gestion et au fonctionnement du « Jardin botanique national de Belgique ».

3 Article 23, paragraphe 6, de la Loi fondamentale régissant la République fédérale d’Allemagne.

4 Article 20, paragraphe 2, de la Constitution de Berlin.

5 Article 22, paragraphe 1, de la Loi fondamentale régissant la République fédérale d’Allemagne.

6 D’ailleurs, le Bund continue explicitement à assumer son rôle consistant à favoriser et à mettre en avant les manifestations et les organisations ayant un « rayonnement » (inter)national ; voir Die Beauftragte der Bundesregierung für Kultur und Medien, 2020, p. 32.

7 Article 23, alinéas III à V, et article24, alinéas VII et IX, de la Constitution de la République fédérative du Brésil.

8 Article 30, paragraphe 9, de la Constitution de la République fédérative du Brésil.

9 Article 215 de la Constitution de la République fédérative du Brésil.

10 Article 215, paragraphe 3, de la Constitution de la République fédérative du Brésil.

11 Voir l’article 216, paragraphes 3 et 4, de la Constitution de la République fédérative du Brésil.

12 Elles comprennent notamment le Museu Nacional da República et la Biblioteca Nacional de Brasília.

13 Section 107 du Commonwealth of Australia Constitution Act.

14 Exemples : l’Australian Museum en Nouvelle-Galles du Sud (1827), ainsi que la bibliothèque et le musée d’Australie-Méridionale (1834).

15 Outre les institutions susmentionnées, il s’agit notamment de l’Australian Institute of Aboriginal and Torres Strait Islander Studies (institut australien d’études aborigènes et insulaires du détroit de Torres), des jardins botaniques nationaux australiens et de la National Portrait Gallery. Seules quelques institutions nationales, telles que le musée national de la marine, ne se trouvent pas dans la ville ; voir Joint Standing Committee on the National Capital and External Territories, 2019, p. 4 et 5.

16 Voir la page https://www.arts.act.gov.au/about-us.

17 Exemples : le Centre national des Arts et le Musée des sciences et de la technologie du Canada.

18 Article 127 de la Constitution belge.

19 Article 135bis de la Constitution belge et article 4bis de la loi spéciale relative aux institutions bruxelloises adoptée à la majorité.

20 Il est difficile de déterminer précisément le rôle que jouent les municipalités. Selon une étude publiée en 2010 par la Communauté française, la part du budget culturel public provenant des communes et des provinces est estimée à près de 40 % [Communauté française, 2010].

21 Accord de coopération culturelle du 7 décembre 2012 conclu entre la Communauté flamande et la Communauté française, Moniteur belge, 13 décembre 2013, p. 98 660.

22 Accord de coopération du 15 septembre 1993 entre l’État fédéral et la Région de Bruxelles-Capitale, relatif à certaines initiatives destinées à promouvoir le rôle international et la fonction de capitale de Bruxelles, Moniteur belge, 30 novembre 1993.

23 Dans le cadre de l’accord de coopération Beliris du 15 septembre 1993, les ministres du gouvernement de Bruxelles et les ministres fédéraux se concertent quant à l’utilisation des fonds fédéraux destinés à financer le rôle international et la fonction de capitale de Bruxelles.

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Pour citer cet article

Référence électronique

Arnaud Bouten et Karel Reybrouck, « Capitales fédérales et institutions culturelles nationales. Leçons pour Bruxelles des exemples de Berlin, Brasilia, Canberra et Ottawa »Brussels Studies [En ligne], Collection générale, n° 178, mis en ligne le 26 mars 2023, consulté le 21 mai 2024. URL : http://journals.openedition.org/brussels/6759 ; DOI : https://doi.org/10.4000/brussels.6759

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Auteurs

Arnaud Bouten

Arnaud Bouten a étudié le droit à la Katholieke Universiteit Leuven. Il a consacré son mémoire de fin d’études à l’organisation institutionnelle de la politique culturelle à Bruxelles, tant du point de vue juridique que du point de vue pratique. Depuis septembre 2021, il est membre du barreau de Bruxelles et se spécialise en droit de la propriété intellectuelle et des technologies de l’information et de la communication (TIC) dans le cadre du programme de master avancé de la KU Leuven.

Karel Reybrouck

Karel Reybrouck effectue des recherches postdoctorales Centre de droit public de Louvain (Leuven). En septembre 2022, il a brillamment soutenu sa thèse de doctorat sur la répartition des compétences dans les systèmes fédéraux. En collaboration avec son professeur Stefan Sottiaux, il a rédigé un ouvrage consacré aux compétences fédérales en Belgique (Intersentia, 2019). Il a mené des recherches au centre Eurac Research (2022), à l’université nationale de Singapour (NUS – 2020) et à l’Institut Max Planck de droit public et international comparé (2018).

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