Navigation – Plan du site
2009

De Brusselse instellingen

Synthesenota, SGB nr. 14
Les institutions bruxelloises
The institutions of Brussels
Pascal Delwit et Kris Deschouwer
Traduction(s) :
Les institutions bruxelloises
The institutions of Brussels

Texte intégral

Vaststellingen

1Het huidige statuut van Brussel is niet het gevolg van een bewuste keuze. Het statuut van Brussel heeft wat dat betreft veel gemeen met dat van België in het algemeen: niemand heeft het zo gewild. Niemand heeft ooit dit Brussel als wenselijke oplossing nagestreefd.

2De Belgische en Brusselse instellingen zijn gebouwd op de in 1963 vastgelegde taalgrens (met discussie over de vraag of die grens nog kan wijzigen), op een territoriale regeling van het taalgebruik (met uitzonderingen langs de taalgrens en rond Brussel), en op het systematisch uit elkaar halen van de twee grote taalgemeenschappen. Brussel is een essentieel deel van het Belgische compromis over de territoriale reorganisatie van het grondgebied.

Gewesten en Gemeenschappen

3Die plaats in het Belgische compromis komt in de eerste plaats tot uiting in de aanwezigheid van instellingen die enerzijds betrekking hebben op gewestelijke materies en van instellingen die anderzijds betrekking hebben op de gemeenschappen. De dubbele federatie van gewesten en gemeenschappen die België geworden is, is ook niet de uitvoering van een blauwdruk maar een antwoord op twee verschillende visies op de territoriale organisatie van het land. Precies omwille van de locatie van Brussel en omwille van de evolutie van het taalgebruik in Brussel werden in 1970 zowel gewesten als gemeenschappen opgericht. De voorkeur voor gemeenschappen aan Vlaamse kant veronderstelde dat Brussel ook tot de Vlaamse Gemeenschap zou behoren. De voorkeur voor gewesten aan Franstalige kant was geïnspireerd door de wens om Brussel niet tot Vlaanderen te laten behoren waar wel als eigen entiteit, als gewest “à part entière”. Uit de dubbele Belgische federatie ontstaan dan in Brussel de instellingen van het Gewest, de VGC, de COCOF en de GGC/COCON.

4Het vraagstuk Brussel heeft altijd sterk gewogen op de institutionele debatten, met als “hoogtepunten” het falen van het Egmontpact en het Stuyvenbergakkoord in 1977‑78 en de beslissing in 1980 om Brussel tot aan het compromis van 1988 “in de koelkast” te stoppen. Het ging dan telkens om de grens van Brussel en over de betekenis ervan, om het gewestelijk statuut, en om de plaats en de rol van de Nederlandstalige minderheid in het gewest. Uiteindelijk werd toch een complex gestructureerd Brussels Hoofdstedelijk Gewest opgericht, waarvan het bestaansrecht als volwaardig gewest nog steeds door de meeste Vlaamse politieke verantwoordelijken in vraag gesteld wordt, en waarvan de grenzen nog steeds door de meeste Franstalige politieke verantwoordelijken in vraag gesteld worden.

5De verschillende visie van beide taalgroepen op de plaats van Brussel in de Belgische instellingen vertaalt zich ook in de asymmetrie tussen COCOF en VGC, waar de COCOF een zelfstandige wetgevende instelling is en de VGC een onderdeel van de Vlaamse Gemeenschap (in België).

Het gewest en de gemeenten

6Met op de achtergrond de spanningen over taal en taalgebruik werden in Brussel ook een aantal institutionele debatten eigenlijk niet gevoerd of angstvallig vermeden. Dat geldt in het bijzonder voor het gemeentelijke niveau. De grote fusieoperatie van 1976 is aan Brussel voorbijgegaan omdat op dat ogenblik geen aanvaardbare oplossing kon gevonden worden. Het debat over de fusies in België ging over de lokale bestuurskracht, over efficiëntie en over schaalvoordelen. In Brussel was er toen nog geen duidelijkheid over het statuut van het gewest zelf, zodat over de plaats van de gemeenten daarin geen inhoudelijk gesprek mogelijk was.

7Aan Vlaamse kant klonk de vraag om het aantal gemeenten te beperken, eventueel zelfs tot slechts één enkele. Die vraag was mee geïnspireerd door de vaststelling dat in vele gemeenten de Nederlandstalige aanwezigheid heel klein is, en dat alleen in een groter geheel een goede bescherming voor de minderheid kon uitgebouwd worden. De communautaire inspiratie van voorstellen over het gemeentelijke niveau stond destijds garant voor de afwezigheid van een rationeel debat erover.

8Toch dringt zich een dergelijk debat op over de configuratie van de Brusselse gemeenten en over de verdeling van bevoegdheden tussen gemeenten en gewest, onder meer ook vanwege de inmiddels gewijzigde ideeën over stedelijk beleid en vanwege de realiteit van het gemeentelijk landschap in Brussel. Dat is inderdaad bijzonder gevarieerd op minstens drie dimensies: de rijkdom van de gemeenten, de grootte van de gemeenten en hun demografie (zie tabel 1).

Tabel 1. Oppervlakte, bevolking en welvaart van de Brusselse gemeenten (2005)

Tabel 1. Oppervlakte, bevolking en welvaart van de Brusselse gemeenten (2005)

Nationaal Instituut voor de Statistiek

9Wat de rijkdom betreft is de variatie enorm. Sint-Joost bereikt als armste gemeente van het land slechts de helft van de welvaartsindex van de gemeenten in België. Er zijn echter wel zeven Brusselse gemeenten die boven het gemiddelde van 100 uitkomen. Het spreekt vanzelf dat deze configuratie een impact heeft op de inkomsten en dus ook op de uitgaven van de gemeenten.

10Wat de grootte van de gemeenten betreft, is de variatie niet minder groot. De grootste gemeente (Brussel) is 29,6 maal groter dan de kleinste (Sint-Joost). Er zijn ook zes gemeenten die kleiner zijn dan 5 km2 en vier die groter zijn dan 15 km2.

11Qua bevolkingsgrootte zijn de verschillen ook indrukwekkend. Er zijn 7,83 maal meer inwoners in de grootste gemeente (Brussel) dan in de kleinste (Koekelberg). En de bevolkingsdichtheid in Sint-Joost is 10,8 maal groter dan die in Watermaal-Bosvoorde. Daarbij wordt overigens alleen rekening gehouden met de bevolking die effectief is ingeschreven in de bevolkingsregisters van de gemeenten.

12Met dergelijke verschillen en variaties tussen de gemeenten op een klein stedelijk grondgebied dringt zich heel sterk de vraag op of het gemeentelijke niveau echt verder kan georganiseerd worden op de wijze waarop klassiek een gemeente in België georganiseerd werd.

De politieke vertegenwoordiging

13Zowel in de zoektocht naar de gewestelijke als naar de gemeentelijke instellingen woog en weegt de Belgische geschiedenis dus zwaar door. Verschillende visies over taal en taalgebruik liggen aan de oorsprong van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest en zijn zichtbaar in de instellingen en de grenzen ervan. De complexe en hybride instellingen van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest zijn daarom in heel sterke mate gebouwd op het verschil tussen de twee taalgroepen. Beide worden keurig van elkaar gescheiden – onder meer ook in de organisatie van de verkiezingen – om ze dan verplicht samen te brengen voor het samen besturen van de stad. In die zin gelijkt Brussel heel erg op België, waar dezelfde principes van strakke scheiding en verplichte samenwerking ook toegepast worden.

Vragen-problemen

14De belangrijkste problemen die rijzen met betrekking tot de Brusselse instellingen hebben te maken met hun gebrek aan aansluiting bij de stedelijke en gewestelijke realiteit van de 21ste eeuw. Het gewicht van de geschiedenis heeft immers gezorgd voor instellingen die een antwoord zijn op de gegevens en problemen van een aantal decennia geleden. Anderzijds kan men vandaag de aandacht voor taal- en taalgebruik en voor de ongelijke verhoudingen tussen de talen ook niet zomaar wegdenken.

De politieke vertegenwoordiging

15Het Brussels Hoofdstedelijk Gewest is gedefinieerd als een gewest dat bestaat uit twee groepen die duidelijk van elkaar verschillen omdat ze een andere taal spreken. Dat uitgangspunt is op minstens twee vlakken problematisch. In eerste instantie is er de strakke grens die de twee taalgroepen van elkaar scheidt. Die veronderstelt dat het voor alle inwoners van Brussel zowel mogelijk als relevant is om ze op te delen als behorende tot ofwel de ene ofwel de andere. Een grijze zone of een afwezigheid van een keuze kan institutioneel niet vertaald worden. Vooral bij de verkiezingen voor het Parlement van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest wordt dat scherp geïllustreerd. Een politieke beweging die zich tot alle inwoners van de regio wil richten kan dat immers niet.

16De ervaring met de verkiezing van de Agglomeratieraad in 1971 – waar de garanties voor een voldoende Nederlandstalige aanwezigheid niet sluitend waren en dus handig konden omzeild worden – heeft ervoor gezorgd dat de mogelijkheid van tweetalige lijsten voor de verkiezing van de Brusselse volksvertegenwoordigers niet behouden werd en dat een kandidaat eens en voor altijd een taalkeuze moet maken. De partijen richten zich vandaag dus in het algemeen tot hun eigen taalgroep, ook al communiceren de meeste Nederlandstalige partijen ook met de Franstalige kiezers en ook al is voor een deel van de bevolking het behoren tot één van de gemeenschappen ambivalent of onbelangrijk.

17Dit model verschilt dus van de wijze waarop verkiezingen op het gemeentelijke niveau georganiseerd worden en heeft geleid tot een merkwaardig compromis over de samenstelling van het Brussels Parlement. Het aantal volksvertegenwoordigers is met 89 ongetwijfeld te groot in absolute termen, maar is het gevolg van de wens om enerzijds een degelijke parlementaire vertegenwoordiging te hebben voor de Nederlandstaligen en anderzijds toch een zekere band te behouden tussen de grootte van de gemeenschappen en hun parlementaire sterkte.

18Deze strakke scheiding van de bevolking in twee taalgroepen is nog om een tweede reden problematisch. Die verdeling in taalgroepen heeft inderdaad alleen maar echte relevantie voor de inwoners van Belgische origine. De voorbije decennia is Brussel qua samenstelling van de bevolking echter in toenemende mate gediversifieerd en geïnternationaliseerd. Voor een toenemend aantal Brusselaars zijn instellingen die gebouwd zijn op de (tegenstelling tussen de) Belgische taalgroepen niet erg adequaat. Dit is erg belangrijk, want het is zonder meer een “dode hoek” in de debatten over Brussel. Dat hangt samen met een tweede probleem. Precies door die heel specifieke samenstelling van de bevolking in het Brussels Hoofdstedelijk Gewest hebben zeer grote groepen inwoners geen stemrecht. Vergeten we niet dat ruim 28% van de Brusselse bevolking niet de Belgische nationaliteit heeft. Dat mildert enerzijds wel de “mismatch” tussen de instellingen en de samenstelling van de bevolking, maar het stelt in het bijzonder voor Brussel toch een zeer groot probleem van democratische legitimiteit.

Gewest en gemeenschap

19Bevoegdheden die behoren tot de gemeenschappen zijn in de Belgische context taalgebonden. Zij behoren dan ook niet tot het pakket van de bevoegdheden van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest. Toch kan men zich afvragen of voor een goed en coherent beheer van de hoofdstedelijke regio ook geen gemeenschapsbevoegdheden aan Brussel zouden moeten toekomen. Kan het Gewest zichzelf internationaal op de stedenkaart zetten als het niet bevoegd is voor toerisme? Kan het bevoegdheden met betrekking tot economie en arbeidsmarkt – die in de toekomst mogelijk nog ruimer zullen worden – voldoende krachtig invullen indien er geen onderwijsbevoegdheid aan verbonden is? Men kan zich evenzeer de vraag stellen of het onmogelijk moet zijn en blijven dat het Brussels Hoofdstedelijk Gewest een beleid voert inzake cultuur, welzijn, zorg, maatschappelijke integratie,… De taboes en de angst voor minorisering zijn hier zeer groot.

Het gewest en de gemeenten

20De organisatie en de werking van de gemeenten in het Brussels Hoofdstedelijk Gewest reflecteren nog steeds de keuzes die lang geleden gemaakt werden voor alle Belgische gemeenten, lang voor er sprake was van decentralisering naar gewesten en gemeenschappen. Daar zijn alleen marginale wijzigingen aan toegevoegd, onder meer met betrekking tot garanties voor Nederlandstaligen. De merkwaardige creativiteit die de Belgische en Brusselse politieke elites aan de dag gelegd hebben voor het vinden van oplossingen voor spanningen die communautair geladen waren staat in schril contrast met het gebrek aan creativiteit en durf wanneer het gaat om de organisatie van het gemeentelijke niveau. Dat gebrek aan durf zou ook wel eens het gevolg kunnen zijn van het gebrek aan onafhankelijkheid van het gewestelijke niveau ten opzichte van het gemeentelijke. De meeste leden van het Brussels Hoofdstedelijk Parlement hebben op het gemeentelijk niveau ook een mandaat als gemeenteraadslid, schepen of burgemeester. Ze maken op die manier deel uit van hun eigen voogdijoverheid en van de overheid die eventueel hun lokaal mandaat of de betekenis ervan zou moeten hertekenen.

Mogelijke beleidsoplossingen

21Mogelijke opties voor wijzigingen en verbeteringen van de instellingen vloeien logisch voort uit de bovenstaande vaststellingen en problemen. Daarbij geldt vooral ook de vaststelling dat het vereenvoudigen van de instellingen geen evidente opdracht is. De complexiteit heeft een reden en een geschiedenis, en de aanpassing van de Brusselse instellingen aan de huidige stad zou ook tot een verdere toename van complexiteit kunnen leiden. Toch moet ook zonder taboes over de stad kunnen nagedacht worden.

De organisatie van de verkiezingen

22Het kiessysteem voor het Brussels Hoofdstedelijk Parlement weerspiegelt zoals gezegd heel sterk de ervaringen uit het verleden en de vrees van de Nederlandstaligen om onvoldoende in het bestuur aanwezig te kunnen zijn. Het resultaat daarvan is echter ook een systeem met een democratisch deficit. Dit verhelpen is evenwel niet zo eenvoudig, vooral dan als het gaat om die garanties voor een Nederlandstalige aanwezigheid.

23Het probleem van de niet-vertegenwoordiging van een grote groep inwoners die geen stemrecht hebben, is in principe makkelijk te verhelpen. Het volstaat – al vraagt dit om een wijziging van federale wetgeving – om alle inwoners van het gewest die ook stemrecht hebben bij gemeenteraadsverkiezingen dat stemrecht toe te kennen voor de verkiezing van het Brussels Hoofdstedelijk Parlement. Daarbij groeit dan evenwel de groep voor wie een harde electorale keuze tussen één van de twee taalgroepen niet noodzakelijk betekenisvol is.

24Daaraan sleutelen is evenwel niet evident. We sommen hier een aantal mogelijkheden op. De meest radicale wijziging bestaat erin de verdeling in taalgroepen bij de verkiezingen op te heffen, waardoor alle lijsten voor alle kiezers beschikbaar zijn. Dan valt echter de bescherming voor de Nederlandstaligen weg. De verkiezingen voor het gewestelijke parlement gelijken dan op de gemeenteraadsverkiezingen, waar Nederlandstaligen op taalgemengde lijsten kunnen verkozen worden, maar met een vertegenwoordiging die veel lager ligt. Er kan hier echter ook geopteerd worden voor het inbouwen van vaste quota, ofwel voor beide taalgroepen, of van een minimum voor de Nederlandstaligen. Alternatief is naast vaste quota voor de twee taalgroepen ook een “open” of “niet gedefinieerde” groep een aantal vaste zetels toe kennen. Maar dit verstoort dan weer de evenwichten die ingebouwd zijn in de paritaire samenstelling van de regering van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest.

25Een andere en “zachtere” optie is de indeling van de lijsten in twee taalgroepen te behouden, maar elke kiezer twee stemmen te geven, waardoor hij of zij de kans krijgt om de scheiding tussen de taalgroepen te overstijgen. Deze optie zou het voordeel hebben dat politici ook rekening houden met visies die in de andere dan hun eigen taalgroep verdedigd worden, maar zou anderzijds toch de strakke scheiding tussen de twee taalgroepen verder in stand houden. Ook zouden – vanwege het veel grotere aantal Franstaligen – de verhoudingen tussen de Nederlandstalige partijen veel sterker beïnvloed worden door de Franstalige kiezers dan omgekeerd. Er zijn op dit vlak helaas geen pasklare oplossingen die niet meteen een reeks andere vragen en bekommernissen oproepen.

Gewest en Gemeenschappen

26Er zou moeten gezocht worden naar de mogelijkheid om het Brussels Hoofdstedelijk Gewest ook gemeenschapsbevoegdheden toe te kennen, ook al is dit evenmin makkelijk en vereist het een herziening van de federale Grondwet De toekenning van gemeenschapsbevoegheden aan het Brussels Hoofdstedelijk Gewest zou eerder een toevoeging van een gemeenschap dan de afschaffing van de Franse en Vlaamse Gemeenschap betekenen. Vanuit de Vlaamse Gemeenschap zal de terechte vraag blijven bestaan om voor de echt persoonsgebonden materies beleid in het Nederlands aan te bieden voor de Brusselaars die dit wensen (onderwijs, zorgverlening, kunsten). Diensten van de Brusselse gemeenschap – en onderwijs in het bijzonder – kunnen en moeten vanzelfsprekend meertalig zijn. Dat wil zeggen: minstens tweetalig maar liefst ook met ruimte voor de andere talen die vandaag de Brusselse talen geworden zijn.

Gewest en gemeenten

27Het Brussels Hoofdstedelijk Gewest heeft dringend nood aan een grondige reflectie over de plaats en de betekenis van de kleinere eenheden in een gewest dat een stad is, en dat daarom ook een andere invulling aan het begrip “gemeente” kan geven dan Wallonië en Vlaanderen. Dat debat moet ten gronde gevoerd worden, maar ook met de nodige voorzichtigheid. Vergeten we niet dat de kleinste gemeente van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest in bevolkingsaantal groter is dan de gemiddelde gemeente in Vlaanderen of in Wallonië. Met een zelfde bevolking als het Brussels Hoofdstedelijk Gewest is Vlaams-Brabant verdeeld in 65 gemeenten. En in Waals-Brabant – met een derde van de Brusselse bevolking – zijn er 27 gemeenten. Dat relativeert toch wel de vooral aan Vlaamse kant vaak verdedigde “noodzaak” van een reductie van het aantal Brusselse gemeenten.

28We mogen verder ook niet uit het oog verliezen dat fusies die in het verleden doorgevoerd werden in een stedelijke omgeving niet zonder problemen gebleven zijn. De fusie in Antwerpen heeft later geleid tot de oprichting van districten. Een aantal perverse effecten van de fusie in Charleroi zijn eveneens bekend. Een korte afstand tussen de openbare diensten en de burger is niet onbelangrijk, net als een korte afstand tussen de kiezers en hun verkozen mandatarissen. En kan men ook niet zomaar voorbijgaan aan het feit dat een niet onbelangrijk deel van de bevolking – net als in Vlaanderen en Wallonië – zich verbonden voelt met de gemeente waar ze wonen.

29Ten slotte moet herhaald worden dat het debat altijd moeilijk zal blijven vanwege de communautaire dimensie ervan, ook al zorgde het Lombardakkoord met een financiële incentive voor een veel grotere zekerheid van een Vlaamse aanwezigheid in de gemeentebesturen.

30Maar Brussel heeft inmiddels zoals de andere gewesten de bevoegdheid om het gemeentelijke niveau zelf te definiëren en in te richten. Vandaag rijzen met betrekking tot het gemeentelijke niveau naast vragen van financiële draagkracht ook vragen over de verhoudingen tussen het nu bestaande Gewest en de gemeenten. De wijze waarop beide niveaus moeten of kunnen ingevuld worden blijft echter wel open staan.

31Er zijn diverse goede voorbeelden van stedelijke gewesten – onder meer Berlijn en Wenen – waar de verhouding tussen stad, gewest en kleinere bestuurseenheden op een doordachte manier geregeld zijn. Naar buiten uit moet het gewest met één stem kunnen spreken, bijvoorbeeld ook in de gesprekken met de andere Belgische gewesten. Intern kan er ruimte zijn voor variaties in beleid en dienstverlening.

32Drie met elkaar verbonden vragen moeten daarbij een concreet antwoord krijgen. De eerste is die naar de betekenis van de gemeente zelf, naar haar opdracht en bevoegdheden, en als complement daarvan naar de opdracht en bevoegdheden die best in het hele gewest op dezelfde manier door de gewestelijke overheid ingevuld worden. Daarbij moeten de voor- en nadelen van het principe van de subsidiariteit in het achterhoofd gehouden worden en mag men niet naïef veronderstellen dat er geen communautaire tegenstellingen over deze dingen bestaan, zowel binnen als buiten Brussel.

33De tweede vraag is die naar het aantal en de grenzen van de gemeenten. Het huidige aantal en de grenzen ervan zijn die van de dorpen die een stad werden, maar ze volgen niet de lijnen die de stadvorming inmiddels getrokken heeft, met uitzondering van de uitbreiding van Brussel-stad. We hebben aangetoond dat vanuit sociaaleconomisch, sociaalgeografisch en sociaal-politiek oogpunt deze reflectie meer dan zinvol is.

34En in de derde plaats rijst de vraag naar de manier waarop de gemeenten bestuurd kunnen worden. Indien er zonder taboes wordt nagedacht en zonder een te grote focus op de oude en vertrouwde instellingen en procedures, kan er voor een nieuwe soort gemeente voor het stadsgewest ongetwijfeld veel creatiever gezocht worden naar manieren om de burgers op een veel intensiever en meer permanente wijze te betrekken bij beleid dat rechtstreeks te maken heeft met de inrichting van de stad en de met dienstverlening op de plaats waar de Brusselaars wonen en leven.

Haut de page

Bibliographie

DELWIT, P., REA, A., SWYNGEDOUW, M. (eds.), Bruxelles ville ouverte, Paris, L’Harmattan, collection Villes et entreprises, 2007.

WITTE, E., ALEN, A., DUMONT, H., VANDERNOOT, P. a DE GROOF, R. (eds) (2003), De Brusselse negentien gemeenten en het Brussels model / Les dix-neuf communes bruxelloises et le modèle bruxellois, Brussel / Bruxelles: Larcier

WITTE, E., ALEN, A., DUMONT, H. & ERGEC, R. (eds) (1999), Het statuut van Brussel / Bruxelles et son statut, Bruxelles / Brussel: Larcier

Haut de page

Table des illustrations

Titre Tabel 1. Oppervlakte, bevolking en welvaart van de Brusselse gemeenten (2005)
Crédits Nationaal Instituut voor de Statistiek
URL http://journals.openedition.org/brussels/docannexe/image/996/img-1.png
Fichier image/png, 131k
Haut de page

Pour citer cet article

Référence électronique

Pascal Delwit et Kris Deschouwer, « De Brusselse instellingen », Brussels Studies [En ligne], Notes de synthèse, mis en ligne le 24 février 2009, consulté le 15 décembre 2018. URL : http://journals.openedition.org/brussels/996  ; DOI : 10.4000/brussels.996

Haut de page

Auteurs

Pascal Delwit

Pascal Delwit is hoogleraar politieke wetenschappen aan de Université libre de Bruxelles. Zijn onderzoek gaat over politieke partijen in België en Europa. Delwit, P., Van Haute, E. (eds.), Le vote des Belges (Bruxelles - Wallonie, 10 juin 2007), Bruxelles, Editions de l’Université de Bruxelles, collection Science Politique, 2008.
Contact: pdelwit@ulb.ac.be, +32 (0)2 650 39 03

Articles du même auteur

Kris Deschouwer

Kris Deschouwer is gewoon hoogleraar aan de Vakgroep Politieke Wetenschappen van de Vrije Universiteit Brussel. Hij doet onderzoek naar partijen politieke vertegenwoordiging in complexe politieke systemen. Deschouwer, K. (2009), “Coalition formation in multi-level settings: Belgium 1995‑2008”, Regional and Federal Studies, vol. 19, nr. 1, p. 13‑35.
Contact: Kris.Deschouwer@vub.ac.be, +32 (0)2 629 20 59

Articles du même auteur

Haut de page

Droits d’auteur

Licence Creative Commons Licence CC BY

Haut de page
  • Logo BSI
  • Logo Innoviris
  • Logo Région Bruxelles-Capitale
  • OpenEdition Journals