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Dossier

Agents et impacts des transferts inter-organisationnels entre le Conseil de l’Europe et l’Union européenne dans le domaine de la politique culturelle

Agents and Impacts of Interorganizational Transfers between the Council of Europe and the European Union in the Area of Cultural Policy
Agentes e impactos de las transferencias interorganizacionales entre el Consejo de Europa y la Unión Europea en el ámbito de la política cultural
Agenten und Auswirkungen organisationsübergreifende Transfers zwischen dem Europarat und der Europäischen Union im Bereich der Kulturpolitik
Oriane Calligaro
Traduction(s) :
Agents and Impacts of Interorganizational Transfers between the Council of Europe and the European Union in the Area of Cultural Policy [en]

Résumés

L’article analyse les dynamiques de transfert en matière de politique culturelle entre le Conseil de l’Europe et l’Union européenne (UE). Il se fonde sur deux cas d’étude : la politique audiovisuelle (années 1980) et l’élaboration des programmes culturels communautaires après le traité de Maastricht (années 1990-2000). Dans les années 1980, dans un contexte de faible institutionnalisation des relations entre le Conseil de l’Europe et l’UE, les hauts-fonctionnaires mandatés par leur gouvernement facilitent la circulation de normes d’une arène institutionnelle à une autre, par leurs échanges informels en marge des négociations. Dans les années 1990 et 2000, des accords institutionnalisent la circulation des normes et pratiques. Cependant, le multi-positionnement de délégués gouvernementaux, la mobilité de certains agents à très haut niveau entre les deux organisations ou entre la sphère institutionnelle et celle du management culturel ouvrent des canaux essentiels de transferts entre l’UE et le Conseil de l’Europe.

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Texte intégral

  • 1 L’ensemble des acronymes sont explicités en annexe.

1Dans les années 1970, des acteurs se sont mobilisés au sein de la Commission européenne et du Parlement européen (PE1) pour promouvoir une action culturelle communautaire. Alors que certains auteurs ont mis en lumière les dynamiques propres au cadre communautaire (Littoz-Monnet 2013 : 79-89), d’autres ont montré l’influence, en matière de coopération culturelle transnationale, des organisations non gouvernementales ou des organisations internationales comme l’Unesco et le Conseil de l’Europe (Brossat 1999 ; Autissier 2005). Ce dernier, qui œuvrait déjà depuis deux décennies pour concevoir et mettre en pratique une coopération culturelle paneuropéenne, a été le modèle le plus influent. De nombreux auteurs ont décrit le Conseil de l’Europe comme un laboratoire d’idées ou un think tank dans le domaine de la politique culturelle, sans étudier, cependant, la nature concrète de son influence (Calligaro 2017 ; Dubois 2001 : 263-266 ; Sassatelli 2009 : 58 ; Terrillon-Mackay 2001). Le rôle spécifique de réseaux informels dans les interactions entre le Conseil de l’Europe et l’Union européenne (UE) a été mis en lumière (Calligaro & Patel 2017 ; Patel & Calligaro 2017) ainsi que la nature changeante des rapports entre les deux organisations, entre collaboration et concurrence (Joris & Vandenberghe 2008 ; Kolb 2013).

2L’étude des interactions entre le Conseil de l’Europe et l’UE permet d’alimenter plusieurs réflexions sur la nature de l’intégration européenne. Tout d’abord, celle qui vise à « provincialiser l’Union européenne », selon les termes de Kiran Patel (2013), c’est-à-dire à mettre en lumière les autres acteurs, réseaux et organisations internationales qui ont contribué à intégrer l’espace européen (Fickers & Griset 2019 ; Kaiser & Schot 2014). Le Conseil de l’Europe est un acteur incontournable et parfois oublié de l’intégration européenne dans de nombreux secteurs, et dans le secteur culturel notamment. Une autre réflexion à laquelle cet article entend contribuer est celle portant sur les dynamiques de transferts inter-organisationnels en matière de politiques publiques. Une importante littérature s’est penchée sur ces transferts, tentant de répondre à plusieurs questionnements : quels matériaux techniques, cognitifs et normatifs sont transférés et utilisés pour la conception de politiques publiques, et quels sont les canaux et les acteurs qui rendent possibles les processus de transferts (Dolowitz & Marsh 1996, 2000 ; Koops & Biermann 2017 ; Oberthür & Gehring 2011) ? L’UE, à mesure que ses compétences se sont élargies, a dû développer une action dans des domaines où d’autres organisations internationales étaient actives et influentes (Jørgensen 2009). Les interactions avec ces autres organisations ont impacté la conception et la mise en œuvre de ses politiques. Cela a été mis en lumière dans différents domaines, comme la sécurité avec l’OSCE (Van Ham 2009) et l’Otan (Varwick 2005), le commerce avec l’OMC (De Búrca & Scott 2001) ou la santé avec l’OMS (Guigner 2006). Les emprunts de l’UE au système normatif du Conseil de l’Europe dans les domaines de la démocratie, de l’état de droit ou des droits fondamentaux sont également documentés (Joris & Vandenberghe 2008 ; Hoffmann-Riem 2014 ; Gawrich 2017 ; Greer et al. 2018). En revanche, de tels transferts en matière de politique culturelle n’ont pas été étudiés.

3Or, l’émergence de normes communautaires en matière de politique culturelle s’inscrit dans de grands enjeux de politique publique, qui sont essentiellement de trois natures : des enjeux industriels et commerciaux tout d’abord, les biens culturels ayant une place croissante dans les échanges mondiaux depuis la fin des années 1980 ; des enjeux socioéconomiques ensuite, du fait du poids économique, symbolique et médiatique des industries culturelles, et de la pression politique que les organisations professionnelles de la culture peuvent exercer sur les institutions nationales et communautaires ; des enjeux politiques et culturels, enfin, puisque que les produits et créations culturels sont à la fois des éléments essentiels des identités nationales, régionales et locales mais aussi de possibles instruments de promotion d’une identité commune européenne, devenant ainsi objets de tensions et de compétitions entre ces différents registres d’identification (Calligaro & Vlassis 2017 : 8). Il apparaît donc nécessaire d’analyser les interactions et transferts entre le Conseil de l’Europe et l’UE afin d’évaluer leurs impacts sur ces grands enjeux.

4L’article met en lumière une diversité de modalités de transferts inter-organisationnels et de fonctions du Conseil de l’Europe dans ces transferts : laboratoire d’idées et de normes, créateur de réseaux professionnels, ou encore acteur principal de la mise en œuvre de programmes communs avec l’UE. En ce sens, le Conseil de l’Europe n’est pas seulement une ressource passive où l’UE viendrait puiser différentes idées pour les intégrer dans les politiques communautaires, il est aussi un promoteur actif de ces transferts, avec des objectifs là encore très variés, visant parfois à freiner l’intervention de l’UE dans le secteur culturel, ou aidant parfois, au contraire, à la concrétisation de projets communautaires. L’article étudie donc ces différentes modalités en se penchant sur deux dimensions essentielles des transferts : tout d’abord la nature de ce qui est transféré (idées, normes, pratiques) et en quoi cela a façonné l’action culturelle de l’UE ; ensuite, les « agents de transferts », c’est-à-dire les acteurs qui rendent cette circulation possible. Dans la lignée de la littérature existante, l’article confirme le rôle majeur des agents mobiles et multi-positionnés dans les dynamiques contemporaines de transferts. Dans notre étude, il s’agit essentiellement de trois types d’acteurs : des hauts fonctionnaires nationaux, mandatés par leur gouvernement pour négocier au sein de forums de l’UE ou du Conseil de l’Europe ; des hauts fonctionnaires internationaux, exerçant des mandats successifs au sein des deux organisations et enfin, des professionnels du management culturel, animateurs de réseaux culturels transnationaux ayant par la suite acquis une fonction pérenne au sein ou auprès d’une des organisations.

5L’analyse porte sur deux cas d’étude, permettant de couvrir deux périodes distinctes : les années 1980, puis, après le traité de Maastricht, les années 1990 et 2000. Le premier cas est l’audiovisuel, dans lequel la Communauté économique européenne (CEE) commence à agir au début des années 1980, venant concurrencer le Conseil de l’Europe sur un terrain qu’il avait investi depuis les années 1960. Dans un contexte de fortes divergences entre États membres, des négociations intergouvernementales ont mené à un transfert, dans le cadre communautaire, de normes d’abord établies au sein du Conseil de l’Europe, à une époque où les relations entre les deux organisations étaient très peu institutionnalisées. Le deuxième cas d’étude porte sur l’influence du Conseil de l’Europe dans la création des programmes culturels de l’UE après l’acquisition de compétences culturelles par le traité de Maastricht en 1993. Cette partie étudie, en particulier, l’importance des réseaux culturels et le rôle de passeurs qu’ont joué certains agents mobiles entre les deux organisations. Dans ces différents cas, qu’il s’agisse d’emprunts par le biais de négociations informelles ou de transferts plus institutionnalisés, l’intégration, dans l’action de l’UE, de l’expérience du Conseil de l’Europe, a contribué de façon variée mais décisive au développement d’une politique culturelle communautaire.

6Cette analyse se fonde sur des sources multiples. Tout d’abord, des sources archivistiques, issues des archives du ministère français de la Culture – département des Affaires internationales (dossiers Audiovisuel et cinéma en Europe, réunion informelle des ministres de la Culture des Communautés européennes, réunions du groupe des conseillers culturels à Bruxelles, Conseil de l’Europe-Conseil de la coopération culturelle) – et des archives des services du Premier ministre français (service juridique et technique de l’Information, sous-direction Audiovisuel, Action extérieure), des archives historiques de l’UE (Commission européenne : Presse, information, communication et porte-parole ; Fonds Jacques-Delors) et des archives du Conseil de l’Europe (direction générale Culture et Patrimoine, Conseil de la coopération culturelle, Comité directeur sur les moyens de communications de masse). Ces fonds d’archives ont permis de réunir de nombreux documents informels comme des courriers, notes et comptes rendus de réunions, mais également une très importante littérature grise institutionnelle de l’UE et du Conseil de l’Europe (rapports, documents de travail, livres blancs, propositions de directives de la Commission européenne, résolutions et recommandations du Parlement européen et de l’assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe, etc.). Enfin, des entretiens avec cinq administrateurs de ces organisations ont été conduits afin d’étayer et d’éclairer les sources documentaires : Catherine Lalumière, secrétaire générale du Conseil de l’Europe (1989-1994) ; Raymond Weber, directeur général Culture et Patrimoine du Conseil de l’Europe (1991-2001) ; Irina Guidikova, cheffe de division Politique culturelle, diversité et dialogue interculturel (2013-2019), Conseil de l’Europe ; Jean-Michel Baer, directeur pour l’action culturelle et la politique audiovisuelle, direction générale Information et culture (DG X), Commission européenne (1994-2003) ; et Aristotelis Bouratsis, directeur de l’unité Politique audiovisuelle, culture et sport, DG X, Commission européenne (1994-2000).

1. Des transferts pour freiner la politique communautaire ? Le cas de l’audiovisuel, entre libéralisation et protection des productions européennes

7Lorsque en 1974, le PE adopte une résolution en faveur du patrimoine européen et appelle à une action communautaire dans le secteur culturel, le Conseil de l’Europe est cité comme un modèle et un partenaire inévitable (Patel & Calligaro 2017). Quelques années plus tard, en 1982, lorsque ce même PE sollicite une intervention dans le domaine de l’audiovisuel, le Conseil de l’Europe apparaît comme un concurrent, qui lui-même se sent menacé par l’activisme de la CEE. Alors que les États membres se divisent sur les réglementations à adopter en matière d’audiovisuel européen, des hauts fonctionnaires, mandatés par leur gouvernement pour négocier dans les arènes communautaires et du Conseil de l’Europe, vont permettre la convergence entre les textes des deux organisations, notamment par le transfert de solutions normatives du Conseil de l’Europe vers le cadre communautaire. Ces transferts ont un impact décisif sur les choix réglementaires, qui ont un oscillé un moment entre une régulation a minima de la libre prestation de services et une action de protection et de promotion des œuvres audiovisuelles européennes.

1. 1. Les premières actions du Conseil de l’Europe et de la CEE dans le domaine audiovisuel : régulation du marché ou promotion d’une culture européenne ?

  • 2 Conseil de l’Europe, Convention de sauvegarde des Droits de l’Homme et des Libertés fondamentales, (...)
  • 3 Conseil de l’Europe, assemblée parlementaire, documents de travail, 17 mai 1979.
  • 4 Conseil de l’Europe, assemblée parlementaire, Recommandation 926 (1981) ; Conseil de l’Europe, com (...)

8Le Conseil de l’Europe se préoccupe depuis sa création des problèmes posés par la libre circulation des informations et des idées sur le territoire de ses États membres. L’article 10 de la Convention de sauvegarde des Droits de l’Homme et des Libertés fondamentales stipule en effet que : « Toute personne a droit à la liberté d’expression. Ce droit comprend la liberté d’opinion et la liberté de recevoir ou de communiquer des informations ou des idées sans qu’il puisse y avoir ingérence d’autorités publiques et sans considération de frontière. Le présent article n’empêche pas les États de soumettre les entreprises de radiodiffusion, de cinéma ou de télévision à un régime d’autorisations2 ». Dès les années 1970, l’apparition des satellites de télévision directe et des réseaux câblés ouvre de nouvelles possibilités en matière d’audiovisuel, aux niveaux national et international. Le texte de l’article 10 apparaît alors insuffisant pour régler tous les problèmes de liberté de réception et de communication des informations. Des conflits de compétence entre organisations internationales et des divergences de conception entre États membres émergent, tandis que la revendication d’une libre circulation des idées et d’une internationalisation des échanges culturels internationaux mène à envisager des limitations des pouvoirs de l’État en la matière (Gueydan 1989 : 379). Avec l’apparition des satellites, les programmes télévisuels deviennent, en effet, des produits commerciaux et culturels internationaux (Depetris 2008 : 126-128). De nombreux acteurs politiques européens développent la crainte que la télévision par satellite profite essentiellement au secteur privé, et notamment aux grandes sociétés médias multinationales, en leur donnant accès aux marchés nationaux, jusque-là occupés par quelques chaînes nationales publiques, menaçant ainsi l’intégrité des cultures nationales (Chalaby 2012 : 157). Pour faire face à ces défis nouveaux, le Conseil de l’Europe se dote de nouvelles structures administratives. En 1976, le Comité ad hoc d’experts en matière de médias propose une activité de coordination, de consultation et de conseil pour l’élaboration des législations des États membres, et élargit sa réflexion à de nombreuses dimensions en matière de médias, publiant de très nombreux rapports3. En 1981, il devient le Comité directeur sur les moyens de communication de masse (CDMM), composé de fonctionnaires nationaux ou internationaux, dont nous étudierons certaines personnalités plus bas. Dès 1981, le CDMM publie une série d’études sur la base desquelles l’assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe propose une convention sur la télévision transfrontière. Le texte vise notamment à établir une coopération légale assurant l’indépendance artistique des concepteurs de programmes vis-à-vis de l’État et des intérêts commerciaux internationaux, et le respect de standards communs concernant le contenu des programmes4.

  • 5 PE, Documents de travail 1981-82, Document 1–1013/81, 23 février 1982.
  • 6 PE, Documents de travail 1981-82, op.cit.
  • 7 Commission européenne, Télévision sans frontières. Livre vert sur l’établissement d’un marché comm (...)
  • 8 Commission européenne, Programme de la Commission pour 1985, 12 mars 1985, Bulletin des Communauté (...)
  • 9 Commission européenne, livre blanc sur l’achèvement du marché commun, COM/85/0310 final, points 11 (...)

9Bien que la Communauté économique européenne (CEE) n’ait pas de compétence reconnue pour l’audiovisuel, différents acteurs et administrations communautaires se sont intéressés à ce secteur dès la fin des années 1970, selon deux approches peu compatibles. Au sein de la Commission européenne, la direction générale Marché intérieur (DG III), à la suite d’arrêts de la Cour de Justice, prend acte du fait que les programmes télévisés doivent être considérés comme des services soumis à la libre prestation de service dès lors qu’il s’agit d’une diffusion transfrontière, et propose d’élaborer un cadre réglementaire communautaire des activités audiovisuelles en lien avec la doctrine libérale du traité de la CEE (Polo 2003 : 11-12). À la même époque, des membres de la direction générale Information et culture (DG X) défendent la nécessité d’une politique interventionniste pour soutenir les industries culturelles, du fait de leur importance culturelle et économique, se rapprochant en cela de la politique que le ministre de la Culture Jack Lang est alors en train de développer en France (Polo 2003 : 15). L’enjeu est également de promouvoir la culture et l’identité européennes par le biais de la diffusion de programmes communs (Collins 1998 : 11-24 ; Polo 2003 : 14). L’approche de la DG X est soutenue par le PE, qui s’inquiète de voir le Conseil de l’Europe prendre les devants avec son projet de convention, dévoilé en 1981. Dans une résolution de 1982, le PE déplore le fait que jusque-là, seul le Conseil de l’Europe ait été actif dans le domaine audiovisuel et annonce sa volonté de développer une action communautaire plus ambitieuse5. Le PE justifie également une telle intervention par la nature du droit communautaire, bien plus contraignant que les normes du Conseil de l’Europe6. La première réponse concrète de la Commission européenne arrive en 1984, avec un livre vert sur la « télévision sans frontière », un texte produit par la DG III et visant, au nom de la libre circulation et prestation des services, à ouvrir les frontières intracommunautaires aux programmes nationaux de radiodiffusion7. L’année suivante, en 1985, la nouvelle Commission européenne présidée par Jacques Delors accorde une place jusque-là inédite à la culture, et à l’audiovisuel en particulier8. La même année, le livre blanc sur l’achèvement du marché commun propose la création d’un marché commun de la radiodiffusion9.

10Il est important de noter que dans cette première moitié des années 1980, un projet de télévision paneuropéenne est également mené dans le cadre de l’Union européenne de radio-télévision, d’abord avec le prototype Eurikon en 1982, puis avec la chaine de télévision européenne Europa TV en 1985 (Bourdon 2007). Europa TV, qui semblait un outil idéal de promotion d’une identité européenne, est soutenue par le PE et la Commission européenne (Theiler 1999 : 561-562). Son échec très rapide, au bout d’un an, renforce un peu plus le souhait des instances communautaires de doter rapidement la CEE d’un cadre réglementaire adéquat pour la radio-télévision transnationale (Theiler 1999 : 564).

1. 2. De nouvelles ambitions réglementaires communautaires : le quota minimum de diffusion d’œuvres communautaires

  • 10 PE, Documents de travail 1985-86, Document A2–75/85, 5 juillet 1985.
  • 11 Conseil de l’Europe, assemblée parlementaire, 36e session ordinaire, Rapport officiel, 3 octobre 1 (...)
  • 12 Conseil de l’Europe, comité des Ministres, Résolution (85)5, Appendix II, 1985, p. 20.

11Les projets du Conseil de l’Europe apparaissent rapidement comme un obstacle potentiel à l’adoption d’une réglementation communautaire. Un rapport du PE de 1985 souligne que le Conseil de l’Europe n’offre pas un cadre légal adéquat pour la régulation de l’audiovisuel, et dénonce même ses tentatives d’infléchir les démarches communautaires dans le domaine. Le CDMM du Conseil de l’Europe y est accusé de « discuter des initiatives suggérées par le Parlement européen et prises par la Commission dans des entités qui n’ont pas l’autorité pour le faire et qui adressent des opinions sur ces sujets aux institutions communautaires pour gêner leur action et les mener dans d’autres directions10 ». Cela révèle que le Conseil de l’Europe cherche alors activement à établir des échanges avec la CEE. Cette dynamique est confirmée par les demandes répétées, en 1984 et 1985, du secrétaire général du Conseil de l’Europe, Marcelino Oreja, d’« explorer les possibilités d’amélioration de la coopération11 ». Malgré la création de groupes de contact en 1985, le secrétaire général constate que dans le domaine de l’audiovisuel, les activités des deux organisations manquent « d’une véritable coordination et complémentarité, la conséquence étant une action parallèle sur le même thème menant parfois à des solutions divergentes12 ». Le Conseil de l’Europe a ainsi pris conscience que l’activisme communautaire dans le domaine audiovisuel menace sa primauté, jusque-là acquise, en matière de politique culturelle.

  • 13 Commission européenne, COM(84)300 final/Part 2, 14 juin 1984 ; Commission européenne, COM(86)146 f (...)
  • 14 Agence Europe n° 2934, 20 mars 1986.
  • 15 Conseil européen, Groupe de travail ad hoc sur les questions économiques (radiodiffusion) les 2, 1 (...)
  • 16 Conseil de l’Europe, Rapport du Comité Directeur sur les moyens de communication de masse relatif (...)
  • 17 Conseil de l’Europe, comité des Ministres, CM(86) 255, 11.

12Ses craintes sont confirmées par la proposition de directive Télévision sans frontières (TSF) soumise en 1986 par la Commission européenne. Intégrant cette fois-ci l’approche de la DG X, elle va bien plus loin que les dispositions de dérégulation du livre vert de 1984 en introduisant des mesures interventionnistes et protectionnistes, notamment un système de quotas pour les productions audiovisuelles communautaires13. Dans le but de résister à l’afflux de productions états-uniennes, 30 % du temps d’antenne de chaque chaîne télévisée doit être réservé à des produits issus de la CEE. Ainsi, la régulation des contenus audiovisuels ne se fonde pas sur les seuls critères commerciaux mais également sur des critères culturels. Le PE et plusieurs États membres soutiennent ces propositions de la Commission, notamment la France et l’Italie qui sont alors les deux plus gros producteurs de films en Europe14. En revanche, le Royaume-Uni, les Pays-Bas et le Danemark s’opposent à toute extension des compétences communautaires15. Par ailleurs, des pays non-membres de la CEE mais membres du Conseil de l’Europe, comme l’Autriche, la Suède et la Suisse considèrent qu’une solution communautaire n’est pas adéquate pour un problème de dimension européenne16. Pour contrer le projet de la Commission européenne, le gouvernement autrichien organise la première conférence interministérielle du Conseil de l’Europe sur la politique des communications de masse, à Vienne, en décembre 1986, afin de concrétiser le projet de convention. Lors de cette rencontre, les ministres présents concluent que le Conseil de l’Europe est « l’institution la plus à même de forger une politique des moyens de communication de masse et de mettre en œuvre cette politique17 ». Les opposants à la directive au sein de la CEE apportent rapidement leur soutien à une solution dans le cadre du Conseil de l’Europe, comme le note en 1988 Ivo Schwartz, fonctionnaire de la Commission et principal auteur de la directive TSF : « N’oublions pas que l’idée d’une convention est venue des opposants à la création d’un marché commun audiovisuel et est avant tout une manœuvre pour empêcher ou au moins retarder l’adoption d’une directive » (Schwartz 1989 : 17). C’est donc une course réglementaire qui s’entame, afin de déterminer qui, du Conseil de l’Europe ou de la CEE, imposera sa réglementation en premier.

  • 18 Journal officiel des Communautés européennes, n° C110 du 27 avril 1988, 0.3-21.
  • 19 Agence Europe n° 4714, 14 février 1988, p. 9.

13Le 6 avril 1988, la Commission européenne soumet au Conseil européen une version amendée de la directive, qui, à la demande du PE, se montre encore plus ambitieuse en termes de soutien aux productions audiovisuelles avec un quota minimum de diffusion d’œuvres communautaires de 60 %, et également plus ferme sur la règlementation de la publicité, avec une limitation du temps de diffusion quotidien à 15 % pour les émissions transfrontalières, et l’introduction de règles portant sur sa forme (parfaitement identifiable et distincte des programmes télévisés) et son contenu (respect d’un code de conduite)18. La Commission insiste auprès du Conseil européen sur l’importance de donner la priorité à une directive communautaire face à une convention du Conseil de l’Europe, afin de jeter les bases d’un véritable marché commun de l’audiovisuel19.

1. 3. Des transferts inter-organisationnels au bénéfice d’un moins-disant culturel : la dilution des mesures de protection des œuvres audiovisuelles européennes

  • 20 Conseil de l’Europe, Comité Directeur sur les Moyens de communications de masse (CDMM) : rapport d (...)
  • 21 « Réunion informelle des ministres européens chargés de la politique des communications de masse, (...)
  • 22 « Activités de Bernard Blin, avant sa nomination comme chef de bureau », Premier ministre, service (...)
  • 23 « Radiodiffusion (Télévision sans frontière) et élaboration de directives », dossier 521. 5 R, 199 (...)
  • 24 « Michel Berthod, nouvelle vigie du Moulin du Roc », La Nouvelle République, 17 février 2015 [cons (...)
  • 25 Ministère délégué à la Communication, dossiers de Michel Berthod, chargé de mission pour les affai (...)
  • 26 Michel Lummaux, « Note à l’attention de Monsieur Berthod. Réunion jointe du Comité Directeur sur l (...)
  • 27 Bernard Blin, « Note sur la réunion informelle des ministres européens sur la politique des commun (...)
  • 28 Télex de Bernard Blin à Michel Berthod, « Projet de Convention relatif à la télévision sans fronti (...)
  • 29 Lettre de Jacques Delors à Jacques Santer, 10 septembre 1988, 19900634/206, SGCI 10494, ANF.
  • 30 Conseil européen, Conclusions du Conseil européen de Rhodes (2-3 décembre 1988), Bulletin des Comm (...)

14C’est alors que les interactions entre les négociateurs des deux organisations et ceux mandatés par leur gouvernement vont jouer un rôle central dans la mécanique de transfert de solutions normatives entre Conseil de l’Europe et CEE. Parmi les « agents de transferts », on trouve des hauts fonctionnaires français délégués auprès des deux organisations et qui contribuent à infléchir la position de la France, pays le plus actif défenseur d’une directive communautaire interventionniste. Michel Lummaux est alors vice-président du CDMM du Conseil de l’Europe20. C’est un diplomate, alors directeur de la Communication (audiovisuel extérieur) au Quai d’Orsay. Bernard Blin représente le gouvernement français dans les négociations de la convention du Conseil de l’Europe21. Il a été en fonction à TF1 (délégation aux affaires étrangères) entre 1976 et 1985, avant de prendre la tête, en 1986, du bureau des Affaires internationales du service juridique et technique de l’Information, un service du Premier ministre français22. Pour les négociations du côté communautaire, Michel Berthod est mandaté par le ministère délégué à la Communication pour siéger au sein du comité d’experts ad hoc pour la directive TSF23. C’est un énarque qui a fait l’essentiel de sa carrière au ministère de la Culture avant de prendre la tête de l’Institut national de l’audiovisuel de 1983 à 198724. En 1988, c’est en tant que chargé de mission de Catherine Tasca, ministre déléguée à la Communication, qu’il suit les négociations pour la directive TSF25. Les archives révèlent que M. Lummaux et B. Blin informent régulièrement M. Berthod des avancées des négociations sur la convention du Conseil de l’Europe26. Ils défendent auprès de leur collègue l’argument selon lequel l’adoption de la convention, bien que peu satisfaisante, demeure cependant une étape utile pour la France : « Il ne sera pas possible de tenir longtemps une position maximaliste à Bruxelles. Il pourrait ainsi être dans notre intérêt d’obtenir d’abord un accord sur une régulation européenne minimale dans le cadre du Conseil de l’Europe, qui n’exclurait pas des progrès au niveau communautaire par la suite27 ». Au sein du CDMM, B. Blin discute également avec le délégué allemand des possibilités d’une convergence entre les projets du Conseil de l’Europe et de la CEE, l’Allemagne étant un opposant puissant à une directive européenne. B. Blin informe ainsi les services du Premier ministre français que l’adoption d’une convention de Conseil de l’Europe est le seul moyen de lever le veto allemand sur la directive communautaire28. L’impact de ces échanges entre négociateurs et délégués auprès des deux organisations internationales n’échappent pas aux dirigeants de la Commission européenne. En septembre 1988, Jacques Delors écrit à un membre de sa commission : « Nous observons que plusieurs États membres tentent de remplacer certains aspects de la proposition de la Commission par des solutions conçues par des experts siégeant au sein du Conseil de l’Europe29 ». Ce mécanisme de transfert par négociateurs interposés se révèle finalement efficace. En décembre 1988, le Conseil européen déclare ainsi qu’il est « important que les efforts de la Communauté se déploient d’une manière cohérente avec la convention du Conseil de l’Europe » et demande à la Commission d’« adapter la proposition [de directive TSF] à la lumière de cette convention » qui vient d’être finalisée en novembre30.

  • 31 Conseil de l’Europe, Traité n° 132, 5 mai 1989 ; Communauté européenne, Conseil européen, Journal (...)
  • 32 Conseil européen, Directive 89/552/CEE du 3 octobre 1989 visant à la coordination de certaines dis (...)

15Ce transfert de normes en provenance de la convention du Conseil de l’Europe signifie un abandon des mesures les plus interventionnistes de la directive. Le point le plus conflictuel porte sur la notion de « quota » d’œuvres européennes et est résolu par une formulation moins précise et donc moins contraignante qui s’inspire du texte de la convention : la diffusion d’œuvres européennes doit tendre vers une proportion majoritaire du temps de diffusion. Par ailleurs, la notion d’œuvres européennes est étendue, au-delà de la CEE, aux produits originaires d’États tiers européens parties à la convention du Conseil de l’Europe. En matière de publicité, des règlementations beaucoup plus accommodantes sont adoptées, là aussi en ligne avec la convention : les émissions intérieures à caractère uniquement national ou régional pourront déroger aux conditions imposées aux autres types d’émission31. De façon générale, la formulation des dispositions est souple et laisse une large marge de manœuvre à l’État responsable de la mise en œuvre. En dépit des efforts du PE pour maintenir des quotas, c’est finalement cette version diluée de la directive TSF soumise en 1986 qui est adoptée le 3 octobre 198932. Dans les décennies précédentes, les transferts de normes et de pratiques du Conseil de l’Europe vers la CEE avaient signifié une attention plus grande à la dimension sociale et anthropologique de la culture, au-delà des aspects économiques et commerciaux (Calligaro 2017). Paradoxalement, dans le cas de la directive TSF, l’inverse s’est produit. Les transferts en provenance du Conseil de l’Europe servent à limiter la portée culturelle de cette règlementation, en la dépouillant des éléments qui visaient à protéger la création audiovisuelle européenne de la concurrence internationale et de l’influence de la publicité.

1. 4. Une autre mécanique de transfert en faveur de la promotion des œuvres cinématographiques européennes : la création d’Eurimages

  • 33 Commission européenne, « Programme d’action pour les produits audiovisuels européens », COM(86)255 (...)

16Les tensions entre le Conseil de l’Europe et la CEE suscitées par la réglementation sur la télévision sans frontières ne met cependant pas un terme à d’autres formes de coopération, et on observe, dans le domaine de l’audiovisuel, une autre dynamique de transfert à l’œuvre au moment même des négociations de la directive TSF. En 1986, la Commission européenne, se fondant sur les travaux de la DG X, crée le programme Media (Mesures pour encourager le développement de l’industrie audiovisuelle), visant au développement, à la promotion et à la distribution de productions audiovisuelles européennes33. Un fonds européen de soutien à la coproduction et à la diffusion d’œuvres de création cinématographiques et audiovisuelles, initialement proposé à la Commission européenne en 1985 par le ministre français de la Culture, Jack Lang, est recalé dans le cadre communautaire, en raison de l’impossibilité d’obtenir l’unanimité des États membres. Certains pays s’opposent à toute forme de subventions européennes, considérant que ce serait outrepasser les prérogatives de la Communauté (Collins 1994 : 94-100). On retrouve le clivage formé au sujet de la directive TSF, avec d’un côté les pays plus interventionnistes comme la France et l’Italie et de l’autre ceux souhaitant limiter l’action communautaire comme le Royaume-Uni ou l’Allemagne. Le dossier de l’aide à la production et à la distribution demeure donc bloqué du côté communautaire et c’est finalement une collaboration entre la CEE et Conseil de l’Europe qui permet de relancer le projet.

  • 34 Conseil de l’Europe, assemblée parlementaire, Résolution 887 (1987) sur l’Année européenne du ciné (...)
  • 35 Ibid.
  • 36 Années européenne du cinéma et de la télévision (AECTV) 1988 : programmes des activités, CEUE_PICP (...)
  • 37 « Simone Veil et l’Europe audiovisuelle », Le Monde, 22 janvier 1989.
  • 38 Déclaration de M. François Léotard, ministre de la Culture et de la Communication, sur la situatio (...)
  • 39 Année européenne du cinéma et de la télévision (AECTV), 1988 : programmes des activités, CEUE_PICP (...)

17Le cadre de cette collaboration est l’Années européenne du cinéma et de la télévision (AECTV), une initiative lancée par le Conseil européen en 1985, et ayant comme objectifs principaux « de faire prendre conscience, notamment dans les milieux politiques, parmi les professionnels du cinéma et de la télévision et les formateurs de l’opinion, de l’importance d’une industrie audiovisuelle forte, capable de concurrencer les grandes industries d’outremer dans ce domaine […] ; de parvenir à une meilleure coopération en Europe en ce qui concerne le financement, la production et la distribution de programmes audiovisuels, et à une association plus étroite entre le cinéma et la télévision34 ». Dès 1986, le Conseil européen propose d’associer le Conseil de l’Europe à cet événement35. Simone Veil, alors membre du PE, est nommée par le Conseil européen présidente de l’AECTV tandis que l’italien Gaetano Adinolfi, secrétaire adjoint du Conseil de l’Europe, en est le vice-président36. Tous deux s’accordent très vite sur la nécessité d’utiliser l’AECTV pour concrétiser des actions de soutien au cinéma européen37. Par ailleurs, François Léotard, nouveau ministre français de la Culture depuis 1986, reprend l’idée d’un fonds de soutien à la production cinématographique38. Les échanges intenses qui ont lieu en amont et pendant l’AECTV permettent au dossier d’être discuté, par exemple lors du colloque de Bruxelles en mars 1988 sur la distribution des films européens ou celui de Munich en juin 1988 sur la coproduction cinématographique. Ces colloques réunissent des représentants et délégués auprès des deux organisations ainsi que des associations professionnelles de producteurs et de distributeurs39.

  • 40 Michel Berthod, « Compte-rendu de la réunion informelle des ministres européens de la Culture, 27 (...)
  • 41 Michel Berthod, « Note à l’attention de Michel Lummaux, Vice-Président du CDMM du Conseil de l’Eur (...)
  • 42 Conseil de l’Europe, comité des Ministres, Résolution (88)15 établissant un fond de soutien europé (...)
  • 43 Clôture de l’Années européenne du cinéma et de la télévision, 22 avril 1989, Fonds Jacques-Delors, (...)

18À la même période, les ministres de la Culture de la CEE tiennent une réunion informelle à Bruxelles en mai 1988, à laquelle Michel Berthod assiste avec le ministre F. Léotard40. Comme pour les négociations autour de la télévision sans frontières, il échange avec ses collègues mandatés au Conseil de l’Europe. Cette fois-ci, c’est lui qui informe son collègue du Quai d’Orsay, Michel Lummaux, qui siège au CDMM, que les ministres de la Culture de la CEE proposent de faire migrer le projet, initialement pensé dans le cadre communautaire, vers un accord partiel du Conseil de l’Europe, qui deviendrait l’instance de gestion du fonds41. Dans cette configuration, aucun État membre n’est tenu de signer l’accord et le budget est constitué sur la base de contributions volontaires des parties prenantes. Une telle souplesse était impossible dans le cadre communautaire, où les décisions du Conseil européen sont prises à l’unanimité et engagent l’ensemble des États membres. Le projet de soutien à la coproduction et à la distribution cinématographique n’ayant pu être intégré au programme MEDIA, ces promoteurs le développent finalement sous les auspices du Conseil de l’Europe. L’accord Eurimages est adopté par le comité des ministres en octobre 198842, et présenté comme une des grandes réalisations de l’AECTV lors de sa conférence de clôture43. À l’inverse du cas de la radiodiffusion, Eurimages est donc le fruit d’un transfert d’un projet communautaire vers le Conseil de l’Europe. C’est un exemple d’« Europe à géométrie variable » : des États membres de la Communauté européenne se mobilisent dans une autre arène organisationnelle pour atteindre des objectifs irréalisables au niveau communautaire (Collins 1994 : 130-132).

  • 44 Conseil de l’Europe, coopération entre le Conseil de l’Europe et la Communauté européenne (janvier (...)

19L’exemple de l’audiovisuel met ainsi en lumière la centralité des arènes de discussions spécialisées et des échanges entre délégués gouvernementaux dans les processus de transferts inter-organisationnels entre le Conseil de l’Europe et la CEE. À cette époque, l’institutionnalisation de la coopération entre les deux organisations, réclamée de façon répétée par le Conseil de l’Europe, stagne. Il y a bien, en 1987, un accord en vue d’améliorer la coopération, notamment avec l’organisation de réunion quadripartite réunissant le secrétaire général du Conseil de l’Europe et le président de son Conseil des ministres, et, pour la CEE, les présidents de la Commission et du Conseil européen. Mais ces réunions, auxquelles les hauts dignitaires de la CEE ne viennent que rarement en personne, sont courtes et superficielles. Elles sont même suspendues entre 1991 et 1995 (Kolb 2013 : 50). Dans ses rapports de 1989 à 1992, la secrétaire générale du Conseil de l’Europe, Catherine Lalumière, dresse un bilan assez négatif de ces réunions : « La secrétaire générale regrette le fait que seuls de rares projets aient été menés conjointement par le Conseil de l’Europe et la Communauté européenne, comme envisagé dans l’accord de 198744 ».

20Avec le traité de Maastricht de 1993 et la transformation de la Communauté en une Union européenne, ce déficit de coopération au plus haut niveau de gouvernance se résorbe, transformant les modalités de transferts dans le domaine de la culture entre les deux organisations, et ce à la suite d’une évolution majeure : l’acquisition de compétences culturelles par l’UE.

2. Après Maastricht : intensification des transferts entre le Conseil de l’Europe et l’UE, au service de l’élaboration et de l’institutionnalisation de l’action culturelle communautaire

21Le traité de Maastricht et son article 128 confèrent des compétences culturelles à l’UE, institutionnalisant a posteriori une action déjà engagée. Ces nouvelles compétences, bien que limitées à une fonction d’appui venant compléter l’action des États membres, incitent l’UE à institutionnaliser son action sous la forme de programmes. Pour ce faire, la Commission européenne recourt de façon très systématique à l’expérience du Conseil de l’Europe et à ses nombreux réseaux d’experts, de représentants gouvernementaux et d’acteurs culturels. Les transferts inter-organisationnels s’intensifient donc, facilités par des agents mobiles et multi-positionnés, circulant entre niveaux gouvernemental et international, entre institutions culturelles locales et organisations internationales, ou encore, entre les institutions communautaires et celles du Conseil de l’Europe.

2. 1. L’intégration des réseaux culturels dans la politique culturelle communautaire : un transfert décisif

22Le Conseil de l’Europe va inspirer une évolution centrale de la politique culturelle communautaire post-Maastricht : la lente mise en place d’un dialogue avec les acteurs culturels, destinés à devenir des partenaires durables des institutions européennes. Au cours des années 1980, le Conseil de l’Europe a initié et soutenu la création de réseaux transnationaux représentant les différentes industries culturelles et activités artistiques (Pehn 1999). Ainsi, lors de plusieurs rencontres avec des acteurs du secteur culturel entre 1986 et 1988, José Vidal-Beneyto, directeur général pour l’Éducation, la Culture et le Sport du Conseil de l’Europe de 1985 à 1991, a vivement encouragé ses interlocuteurs à établir des réseaux culturels transnationaux (Weber 1999 : 15). C’est à la suite de ces échanges qu’est créé en 1988 le Forum des réseaux culturels européens, sous le parrainage du Conseil de l’Europe (Weber 1999 : 15). L’années suivante, en 1989, le Conseil de l’Europe incite des responsables pédagogiques du secteur culturel de différents pays d’Europe à échanger, ce qui aboutit en 1992 à la création de l’European Network of Cultural Management and Policy (ENCATC), désormais un des réseaux les plus importants pour les politiques culturelles en Europe (Bonniel-Chalier 1999). C’est notamment grâce à sa collaboration étroite avec les acteurs du terrain que le Conseil de l’Europe s’est imposé comme un catalyseur de savoir, de bonnes pratiques et d’échanges transnationaux, en somme, comme un laboratoire d’idées (Terrillon-Mackay 2001). Du fait de son fonctionnement strictement intergouvernemental, le Conseil de l’Europe ne dispose pas de ressources budgétaires importantes et n’est pas en mesure de produire des régulations contraignantes. Il a donc essentiellement axé son activité sur l’expertise, la production et la diffusion de normes, et c’est par ce biais que s’est renforcé son partenariat avec l’UE.

23Initialement, la Commission européenne n’a pas perçu l’importance stratégique des réseaux culturels, comme le note Raymond Weber (1999), successeur de José Vidal-Beneyto à la direction Culture et Patrimoine du Conseil de l’Europe :

Si le Conseil de l’Europe a toujours su reconnaître aux réseaux culturels le rôle de partenaires de la coopération culturelle, tel n’a pas été le cas dans l’Union européenne, où la Commission, malgré une résolution du Conseil et des ministres de la Culture de novembre 1991, insistant sur “le rôle important des réseaux d’organisations culturelles dans la coopération culturelle en Europe”, a eu de réelles difficultés à reconnaître ce rôle des réseaux culturels […]

24Dans ses échanges avec les institutions européennes, Raymond Weber plaide donc régulièrement pour une meilleure prise en compte des réseaux45. De façon générale, ce haut fonctionnaire luxembourgeois illustre le rôle de passeur qu’ont pu jouer certains délégués mobiles, actifs simultanément ou successivement dans les deux organisations. Dans la seconde moitié des années 1980, R. Weber est directeur des Affaires culturelles, puis des Relations culturelles internationales au sein du ministère de la Culture luxembourgeois, et le représente comme délégué à la fois au sein du conseil de la coopération culturelle du Conseil de l’Europe et dans les réunions de Conseil européen de la CEE portant sur les affaires culturelles46. Il est en effet fréquent que de petits États envoient les mêmes délégués dans les instances du Conseil de l’Europe et de la CEE. Après un passage à l’Unesco à la fin des années 1980 comme directeur du Développement culturel et de la création artistique, Raymond Weber devient directeur pour la Culture et le Patrimoine au sein du Conseil de l’Europe en 1991. Il dispose donc d’une très bonne connaissance de la CEE, de son mode de gouvernance et de ses projets en matière culturelle et reconnaît lui-même que cette mobilité institutionnelle de certains agents a contribué aux transferts de savoir-faire et de normes entre les deux organisations47.

2. 2. Une institutionnalisation croissante des transferts, facilitée par la circulation intra-organisationnelle d’agents au plus haut niveau

25Une autre personnalité mobile contribue, dans les années 1990, à l’intensification et à l’institutionnalisation du partenariat entre Conseil de l’Europe et UE. En 1994, Marcelino Oreja, ancien secrétaire général du Conseil de l’Europe, est nommé commissaire européen pour la Culture et l’Audiovisuel. Ce diplomate qui fut ministre des Affaires étrangères en Espagne, a donc siégé à la tête du Conseil de l’Europe de 1984 à 1989, période qui correspond très précisément aux années d’intense concurrence règlementaire avec la CEE dans le domaine audiovisuel. Ainsi, en 1984, dans le premier discours de son mandat, tenu devant l’assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe, Oreja expliquait :

  • 48 Conseil de l’Europe, assemblée parlementaire, 36e session ordinaire, rapport officiel, 3 octobre 1 (...)

La coexistence en Europe de deux systèmes institutionnels poursuivant des objectifs semblables pose problème. Mais il serait inutile de se réfugier dans une attitude de retrait : au contraire, nous devons faire face au dynamisme de la Communauté en adoptant une attitude positive et en imaginant de nouvelles formes de coopération48.

  • 49 Entretiens avec Catherine Lalumière, secrétaire générale du Conseil de l’Europe (1989-1994), 4 déc (...)
  • 50 Entretien avec Jean-Michel Baer, op. cit ; Conseil de l’Europe, comité des ministres, coopération (...)
  • 51 Ibid.
  • 52 Entretien avec Aristotelis Bouratsis, directeur de l’unité Politique audiovisuelle, culture et spo (...)

26Le nouveau commissaire en charge de la Culture, qui prend ses fonctions au moment où, grâce au nouveau traité, l’UE va intensifier et institutionnaliser son action culturelle, est donc très conscient des enjeux et des potentialités de la coopération entre l’UE et le Conseil de l’Europe. Il a par ailleurs été membre du PE de 1989 à 1993. Comme le soulignent des agents des deux organisations, la nomination d’un commissaire européen disposant d’une telle connaissance du Conseil de l’Europe et de l’UE facilite beaucoup les échanges entre les deux organisations49. Par exemple, Raymond Weber a déjà travaillé avec M. Oreja lorsque ce dernier était secrétaire général du Conseil de l’Europe. Ainsi, dans les années 1994-1995, la direction générale en charge de l’Information, de la Culture et de l’Éducation de la Commission européenne invite à plusieurs reprises des membres du Conseil de l’Europe, notamment R. Weber et des membres de son institution, pour discuter des futurs programmes culturels communautaires50. Ces rencontres ne concernent pas la seule Commission puisqu’en 1995, la commission Culture du PE convie ces mêmes membres du Conseil de l’Europe pour la conseiller dans son évaluation des programmes culturels proposés par la Commission européenne51. L’intérêt de l’expertise du Conseil de l’Europe est ainsi expliqué par le fonctionnaire européen en charge des programmes culturels dans les années 1990, Aristotelis Bouratsis, qui met en avant une différence de culture administrative : « Nous à la Commission, nous sommes des manageurs, nous sommes sous pression, nous avons moins le temps pour réfléchir. Le Conseil de l’Europe a la possibilité de développer des réflexions à plus grande échelle 52 ».

  • 53 Conseil de l’Europe, coopération entre le Conseil de l’Europe et la Communauté européenne (janvier (...)
  • 54 Conseil de l’Europe, coopération entre le Conseil de l’Europe et l’Union européenne. Rapport du Se (...)

27Par ailleurs, alors qu’elle consulte le Conseil d’Europe pour l’élaboration de ses programmes culturels, dans une logique de réciprocité, la Commission européenne commence à soutenir financièrement des initiatives du Conseil de l’Europe. C’est le cas des Journées européennes du patrimoine, lancées en 1991 par le Conseil de l’Europe sous l’impulsion de Raymond Weber et très directement inspirées de l’initiative du ministère français lancée en 198353. La Commission apporte un financement à l’initiative à partir de 1994, avant qu’elle ne devienne un programme conjoint en 199954. Le chef de l’unité Politique audiovisuelle, Culture et Sport explique ainsi l’intérêt de la Commission européenne pour un tel partenariat :

  • 55 Entretien avec Aristotelis Bouratsis, op. cit.

Notre but commun était de mettre en lumière l’unité de la culture européenne. La culture européenne ne s’arrêtait pas aux frontières de l’Union européenne. C’était donc un moyen pour l’Union de soutenir la promotion de la culture européenne à une plus grande échelle. Cela rendait l’Europe visible à un moment et dans des territoires où l’Union européenne n’était pas visible55.

L’action du Conseil de l’Europe permet donc à l’UE de gagner en visibilité au-delà de ses limites géographiques, dans une plus grande Europe, celle du Conseil de l’Europe.

2. 3. Les manageurs culturels, nouveaux « agents de transferts » et circulation de nouvelles normes : « interculturalité » ou « réhabilitation par la culture »

28Avec le développement progressif de ses moyens financiers et de ses programmes, la Commission consolide rapidement son expertise et renforce sa place dans le paysage culturel européen. Cela passe notamment par une implication croissante des acteurs locaux et des réseaux dans la conception et la mise en œuvre de sa politique culturelle, suivant en cela les conseils prodigués par le Conseil de l’Europe. Ce phénomène peut s’observer dans le cas d’un programme phare de l’UE, les Capitales européennes de la culture, et le rôle qui y ont joué deux personnalités, Robert Palmer et GiannaLia Cogliandro-Beyens. Dans leur cas, nous n’avons plus à faire à des hauts fonctionnaires internationaux ou nationaux mandatés par leur gouvernement mais à des professionnels du management culturel.

  • 56 Curriculum vitae de Robert Palmer.

29Robert Palmer commence sa carrière comme directeur de théâtre et de compagnies théâtrales, avant de prendre la tête du Scottish Arts Council de 1980 à 198756. En 1987, il est chargé par la Ville de Glasgow de préparer le festival Glasgow Capitale européenne de la Culture en 1990 (Patel 2013 : 547). Alors que le programme est encore intergouvernemental et non communautaire, Glasgow marque un tournant pour les Capitales européennes de la culture, en mettant en avant le rôle de la culture dans la régénération sociale et économique au niveau local (Sassatelli 2012). Grâce à ce succès, Palmer, nommé en 1991 directeur pour la Culture au sein du conseil municipal de Glasgow, crée et dirige le Network for Cultural Cities. En 1996, il est choisi pour préparer et diriger Bruxelles Capitale européenne de la culture en 2000, avant de devenir un consultant influent auprès de la Commission européenne, en charge de l’évaluation de plusieurs éditions des Capitales européennes de la culture, devenues programme communautaire en 1999 (Patel 2013 : 545-548).

30Comme Robert Palmer, GiannaLia Cogliandro-Beyens commence sa carrière de manageuse culturel de niveau européen dans le cadre des Capitales européennes de la culture. En préparation de l’édition 2000, particulière du fait de la participation simultanée de neuf villes, elle assure le rôle de secrétaire générale de l’Association des Capitales européennes de la culture de l’années 2000, créée par la Commission dès 1996. Elle rédige par la suite le rapport d’évaluation de cette édition pour la Commission européenne, pour laquelle elle mène plusieurs missions de consultance57. En 2003, cette collaboratrice régulière des instances communautaires devient secrétaire générale du réseau ENCATC, créé dix ans plus tôt sous l’impulsion du Conseil de l’Europe58. L’arrivée de G. Cogliandro-Beyens à la tête de l’ENCATC correspond à l’installation des bureaux du réseau à Bruxelles, après avoir été situés en France puis au Danemark. Cette relocalisation vient matérialiser et poursuivre le rapprochement institutionnel de l’ENCATC de la Commission européenne, devenue un financeur pérenne du réseau en 200159.

  • 60 Entretiens avec Raymond Weber et Jean-Michel Baer, op. cit.

31Robert Palmer va plus loin dans sa collaboration avec la sphère institutionnelle puisqu’en 2006, il intègre le Conseil de l’Europe en tant que directeur pour la Culture et le Patrimoine. Cela constitue une évolution sociologique notable du management. Alors que dans les années 1990, ce poste était occupé par Raymond Weber, un haut fonctionnaire issu du ministère de la Culture luxembourgeois et ayant eu différentes fonctions auprès d’organisations internationales, c’est un professionnel du management culturel, ayant commencé sa carrière au sein d’organisations culturelles et au niveau local, qui occupe désormais ce poste, ce qui a un impact indéniable sur les choix normatifs et les formes d’action promues. Par ailleurs, comme Raymond Weber, R. Palmer apporte au Conseil de l’Europe sa connaissance experte des politiques culturelles communautaires. Mais tandis que R. Weber, avant de rejoindre le Conseil de l’Europe, avait essentiellement été en contact avec le niveau politique du système communautaire, au sein du Conseil européen, R. Palmer a travaillé étroitement avec les instances administratives de la Commission, en charge de concevoir et de mettre en œuvre les programmes culturels. En cela, Robert Palmer a une connaissance beaucoup plus technique et spécifique de l’action communautaire. Cela est décisif, car au cours de la décennie précédente, l’UE a en effet constitué sa propre expertise en matière culturelle, qui à son tour devient une ressource importante pour le Conseil de l’Europe60.

  • 61 Parlement européen et Conseil européen, Décision nº 1855/2006/EC établissant le Programme Culture (...)
  • 62 Conseil de l’Europe, livre blanc sur le dialogue interculturel, « Vivre ensemble dans l’égale dig (...)
  • 63 Palmer/Rae Associates, European Cities and Capitals of Culture: Study Prepared for the European Co (...)

32L’arrivée de Palmer au Conseil de l’Europe coïncide avec la poursuite de l’institutionnalisation de la collaboration avec l’UE : en 2006, dans son programme Culture, l’UE introduit pour la première fois un article formalisant les programmes conjoints avec l’Unesco et le Conseil de l’Europe61. Dans les années qui suivent, les collaborations et les transferts de normes et de formes d’actions s’intensifient. Cela s’observe très bien dans le cas de l’« interculturalité ». À son arrivée au Conseil de l’Europe, Robert Palmer place haut dans l’agenda de sa direction pour la Culture et le Patrimoine le thème du dialogue interculturel, visant à une meilleure intégration des minorités et des migrants, notamment au niveau des villes, thème qu’il défendait déjà en tant que concepteur puis consultant auprès de l’UE pour les Capitales européennes de la Culture (Palmer 2006). Il devient ainsi un acteur décisif pour la circulation de ce concept et de ces applications en termes de politique publique entre le Conseil de l’Europe et l’UE. Le Conseil de l’Europe est étroitement associé à la préparation de l’Années européenne du dialogue interculturel de 2008 (comme ce fut le cas pour l’Années européenne du cinéma et de la télévision vingt ans plus tôt). C’est lui qui fournit la base conceptuelle du programme avec son livre blanc sur le dialogue interculturel, fruit d’une vaste consultation auprès des gouvernements des États membres et d’organisations de la société civile62. Suite à cet événement, le Conseil de l’Europe, en partenariat avec l’UE qui apporte son soutien financier, lance le programme des Réseaux des cités interculturelles, qui rappelle le Network of Cultural Cities animé par Robert Palmer dans les années 1990. On retrouve ici une conviction ancienne de R. Palmer, qu’il avait déjà mise en œuvre dans le cadre des Capitales européennes de la culture : le rôle essentiel des programmes culturels au niveau local, en particulier dans les villes, dans la résolution de problèmes de nature économique et sociale63. Cet objectif de « réhabilitation culturelle » (Dubois 2003 : 23) de pratiques minoritaires et de populations et de zones défavorisées apparaît bien dans la description officielle du programme :

Le programme Cités interculturelles aide les villes et les régions à revoir et à adapter leurs politiques à travers un prisme interculturel, et à développer des stratégies interculturelles globales pour gérer la diversité comme un avantage pour l’ensemble de la société. […] Les villes ont énormément à gagner de l’esprit d’entreprise, des multiples compétences et de la créativité qui vont de pair avec la diversité. Encore faut-il qu’elles adoptent des politiques et des pratiques qui facilitent les échanges entre les cultures et la co-création64.

  • 65 Conseil de l’Europe, Steering Committee for Culture, 10e session plénière, Strasbourg, 3-4 mai 201 (...)
  • 66 Entretien avec Irina Guidikova, cheffe de division Politique culturelle, Diversité et Dialogue int (...)

33De façon plus générale, dans les années qui suivent sa prise de fonction au Conseil de l’Europe, R. Palmer est la personne de référence en matière de coopération et de programmes culturels conjoints avec l’UE65. Ces partenariats sont essentiels pour le Conseil de l’Europe, notamment d’un point de vue financier, puisqu’ils reposent sur des subsides de la Commission européenne, subsides bien connus de R. Palmer qui a longtemps accompagné les acteurs culturels locaux dans leur candidature à des fonds européens. À la suite de l’Année européenne du dialogue interculturel, la Commission européenne finance de nombreuses initiatives du Conseil de l’Europe visant à l’intégration sociale par la culture (Calligaro 2017 : 44). Cette collaboration révèle cependant l’émergence d’une divergence normative entre les deux organisations. La Commission européenne considère que l’approche politique et socioéconomique de l’action culturelle adoptée par le Conseil de l’Europe s’éloigne trop des définitions traditionnelles de la culture, en termes de pratiques artistiques et de production de biens culturels (Calligaro 2017 : 44). Ainsi, en 2011, la Commission ne renouvelle pas son financement au projet « Villes interculturelles » considérant que la culture, entendue comme « activités artistiques », n’est pas suffisamment présente dans ce programme centré sur la cohésion sociale et l’intégration des migrants et des minorités66.

34Les personnalités telles que R. Palmer et G. Cogliandro-Beyens, initialement manageurs de programmes et de réseaux culturels, en acquérant des fonctions institutionnelles, ont donc facilité le processus par lequel la Commission est venue ancrer sa politique culturelle sur des réseaux mis en place par le Conseil de l’Europe, s’appropriant ainsi une approche fondée sur une plus intense coopération avec les professionnels du secteur (Autissier 2005 : 339-345). Cependant, on observe des limites aux transfert normatifs entre les deux organisations, avec une résistance de l’UE à adopter une approche plus sociale et politique de la culture.

Conclusion

35Cette exploration des échanges entre le Conseil de l’Europe et l’UE révèle à la fois de fortes continuités mais également une diversité dans les modalités de transferts inter-organisationnels. Tout d’abord, le Conseil de l’Europe garde sur le long terme sa fonction de laboratoire d’idées en matière culturelle pour l’UE. Modèle essentiel pour lancer une action culturelle communautaire dans les années 1970 et 1980, le Conseil de l’Europe demeure un partenaire crucial pour l’institutionnaliser dans les années 1990 et 2000. Cependant, nos études de cas révèlent que ces transferts peuvent avoir des motivations, des modes opératoires et des résultats très variés. Ainsi, dans le cas de l’audiovisuel, on observe que les transferts effectués entre la convention Télévision transfrontière et la directive TSF ont eu pour effet de freiner les velléités interventionnistes au sein de la Communauté européenne. En revanche, à la même époque, le transfert vers le Conseil de l’Europe du projet d’aide à la coproduction cinématographique a permis de concrétiser un soutien actif à la créativité artistique européenne. Le Conseil de l’Europe, conseiller de l’UE pour l’élaboration de ses programmes culturels, a insisté sur la nécessaire implication des réseaux culturels qu’il a contribué à créer, invitant en cela les institutions communautaires à faire usage de son propre travail. Par ailleurs, dans de nombreux cas, le Conseil de l’Europe est un partenaire qui met en œuvre des objectifs ou des projets communs financés par l’UE. Le Conseil de l’Europe a donc souvent été un promoteur actif de ces transferts. Dans la mesure où ses moyens financiers sont beaucoup plus restreints et ses réglementations moins contraignantes, un transfert de ses normes vers les politiques communautaires représente, en effet, un moyen de les voir déployer à plus grande échelle et d’en augmenter l’impact potentiel.

36L’institutionnalisation progressive des relations entre les organisations a transformé les modalités de ces transferts. Dans les années 1980, dans un contexte de faible institutionnalisation de leurs relations, les négociations au niveau intergouvernemental jouaient un rôle prépondérant. C’est la raison pour laquelle, sur cette période, les agents de transferts sont essentiellement des hauts fonctionnaires mandatés par leur gouvernement, qui, par leurs échanges informels en marge des négociations, facilitent la circulation de normes d’une arène institutionnelle à une autre. Dans les années 1990 et 2000, des accords sont venus normaliser la circulation des normes et pratiques, leur permettant d’emprunter des canaux officiels. Cependant, le multi-positionnement de délégués gouvernementaux, comme Raymond Weber, et la mobilité de certains agents à très haut niveau entre les deux organisations, comme Marcelino Oreja, ou entre la sphère du management culturel et la sphère institutionnelle, comme Robert Palmer, ouvrent des canaux essentiels de transferts de normes et de pratiques entre le Conseil et l’UE. La mobilité institutionnelle d’anciens manageurs culturels permet aussi le rapprochement entre des réseaux d’abord proches du Conseil de l’Europe puis devenus partenaires réguliers de l’UE. Par ailleurs, on observe que le profil socioprofessionnel et le parcours de ces différents agents de transferts a un impact sur les normes et pratiques transférées, en fonction de la nature plus politique et diplomatique ou plus pratique et administrative de leurs connaissances et expériences.

37À partir de 2010, pour faire face, notamment, à d’importantes difficultés budgétaires, le Conseil de l’Europe s’est profondément réformé, en resserrant son travail sur trois axes prioritaires : les droits humains, la démocratie et l’état de droit. La culture et le patrimoine, qui comptaient à l’origine parmi ses compétences phares, sont désormais subordonnés aux objectifs de gouvernance démocratique. Cela entraîne une réduction notable de ses activités dans le domaine culturel. Cet abandon progressif de certaines thématiques culturelles est à mettre en lien avec l’expansion de la politique culturelle communautaire, maintenant dotée de programmes pérennes dans les secteurs du patrimoine, de la création artistique et des industries culturelles, d’un budget accru et d’un vaste réseau d’interlocuteurs dans le secteur culturel (notamment sur la base des réseaux constitués par le Conseil de l’Europe). Et alors que la créativité normative du Conseil de l’Europe dans ce domaine semble désormais résider dans ses réflexions sur l’utilité politique et sociale de la culture, et notamment son usage dans la défense des droits fondamentaux et la protection des minorités (Calligaro 2017 : 43-44), l’UE semble peu encline à étendre ainsi son approche du culturel, ce qui fait apparaître une divergence en termes de normes et de politiques publiques entre les deux organisations.

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Bibliographie

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Annexe

 

Annexe 1. Un programme issu d’une dynamique de transferts entre UE et Conseil de l’Europe : Eurimages

« Eurimages est le fonds de soutien au cinéma européen du Conseil de l’Europe. Conçu en 1988 en étroite collaboration avec les institutions des Communautés européennes, opérationnel depuis 1989, il regroupe aujourd’hui 38 des 46 États membres de cette organisation, plus le Canada.

Eurimages participe à la promotion du cinéma indépendant en accordant un soutien financier aux films de fiction, d’animation et aux documentaires, encourageant ainsi la coopération entre professionnels issus de différents pays.

Eurimages dispose d’un budget annuel d’environ 27,5 millions d’euros. Cette enveloppe budgétaire se compose essentiellement de la contribution de chacun des États membres et du remboursement des soutiens accordés.

Eurimages propose trois programmes de soutien : le soutien à la coproduction cinématographique ; à la promotion des coproductions ; et à l’exploitation.

Eurimages a par ailleurs adopté une stratégie de promotion de l’égalité entre les femmes et les hommes au sein de l’industrie cinématographique. »

Sources : Site internet du Conseil de l’Europe.

Annexe 2. Liste des institutions et leurs divisions administratives

Conseil de l’Europe

Comité Directeur sur les Moyens de communications de masse

Conseil de la coopération culturelle

Direction de l’Éducation, la Culture et le Sport

Direction du Patrimoine et de la Culture

Communauté économique européenne

Direction générale Marché intérieur (DG III)

Direction générale Information et Culture (DG X)

Annexe 3. Liste des acronymes

AECTV : Années européenne du cinéma et de la télévision

CCC : Conseil de la coopération culturelle

CDMM : Comité Directeur sur les Moyens de communications de masse

CEE : Communauté économique européenne

ENCATC : European Network of Cultural Management and Policy

OMS : Organisation mondiale de la santé

OSCE : Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe

Otan : Organisation du Traité de l’Atlantique nord

TSF : Télévision sans frontières

UE : Union européenne

UER : Union européenne de radio-télévision

Unesco : United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization

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Notes

1 L’ensemble des acronymes sont explicités en annexe.

2 Conseil de l’Europe, Convention de sauvegarde des Droits de l’Homme et des Libertés fondamentales, 4 novembre 1950.

3 Conseil de l’Europe, assemblée parlementaire, documents de travail, 17 mai 1979.

4 Conseil de l’Europe, assemblée parlementaire, Recommandation 926 (1981) ; Conseil de l’Europe, comité des Ministres, 70e session, 29 avril 1982, Droits de propriété intellectuelle et distribution par câble de programmes de télévision, Conseil de l’Europe, dossiers sur les Mass Media, n° 5-1983.

5 PE, Documents de travail 1981-82, Document 1–1013/81, 23 février 1982.

6 PE, Documents de travail 1981-82, op.cit.

7 Commission européenne, Télévision sans frontières. Livre vert sur l’établissement d’un marché commun de la radiodiffusion, notamment par satellite et par câble, COM(84) 300 final du 14/6/1984.

8 Commission européenne, Programme de la Commission pour 1985, 12 mars 1985, Bulletin des Communautés européennes, Supplément 4/85, p. 52.

9 Commission européenne, livre blanc sur l’achèvement du marché commun, COM/85/0310 final, points 115-117, p. 30.

10 PE, Documents de travail 1985-86, Document A2–75/85, 5 juillet 1985.

11 Conseil de l’Europe, assemblée parlementaire, 36e session ordinaire, Rapport officiel, 3 octobre 1984, Discours de Marcelino Oreja, p. 582.

12 Conseil de l’Europe, comité des Ministres, Résolution (85)5, Appendix II, 1985, p. 20.

13 Commission européenne, COM(84)300 final/Part 2, 14 juin 1984 ; Commission européenne, COM(86)146 final, Bulletin des Communautés européennes, Supplément 5/86.

14 Agence Europe n° 2934, 20 mars 1986.

15 Conseil européen, Groupe de travail ad hoc sur les questions économiques (radiodiffusion) les 2, 19 et 20 juin 1986, 31 octobre 1986, 14 et 15 mai 1987, CM2, CEE,1.858.17, Archives historiques de l’UE (AHUE).

16 Conseil de l’Europe, Rapport du Comité Directeur sur les moyens de communication de masse relatif à l’audiovisuel et au cinéma, 3 mai 1986, 19920214/19, Archives nationales de France (ANF).

17 Conseil de l’Europe, comité des Ministres, CM(86) 255, 11.

18 Journal officiel des Communautés européennes, n° C110 du 27 avril 1988, 0.3-21.

19 Agence Europe n° 4714, 14 février 1988, p. 9.

20 Conseil de l’Europe, Comité Directeur sur les Moyens de communications de masse (CDMM) : rapport du comité directeur (1988), 19920214/20, ANF.

21 « Réunion informelle des ministres européens chargés de la politique des communications de masse, Vienne, 12-13/04/88: programme de la réunion, délégation française », 19920214/21, ANF.

22 « Activités de Bernard Blin, avant sa nomination comme chef de bureau », Premier ministre, service juridique et technique de l’Information, bureau des Affaires internationales, SJTI, politique audiovisuelle extérieure, 20010002/3, ANF.

23 « Radiodiffusion (Télévision sans frontière) et élaboration de directives », dossier 521. 5 R, 19900634/206, SGCI 10494, ANF.

24 « Michel Berthod, nouvelle vigie du Moulin du Roc », La Nouvelle République, 17 février 2015 [consulté le 12 décembre 2022].

25 Ministère délégué à la Communication, dossiers de Michel Berthod, chargé de mission pour les affaires européennes et internationales, 1987-1991, 19920614/1-19920614/18, ANF.

26 Michel Lummaux, « Note à l’attention de Monsieur Berthod. Réunion jointe du Comité Directeur sur les moyens de communication de masse, 25 février 1988, Strasbourg », 3 mars 1988 ; Bernard Blin « Note sur la réunion informelle des ministres européens sur la politique des communications de masse. Vienne 12-13 avril 1988. Projet de Convention européenne », 14 avril 1988; Télex de Bernard Blin à Michel Berthod, « Conseil de l’Europe, 421e réunion des délégués des ministres. Projet de Convention européenne sur la télévision transfrontière, 7 novembre 1988, Strasbourg », 8 novembre 1988, 19920214/21, ANF.

27 Bernard Blin, « Note sur la réunion informelle des ministres européens sur la politique des communications de masse. Vienne 12-13 avril 1988. Projet de Convention européenne », 14 avril 1988, 19920214/21, ANF.

28 Télex de Bernard Blin à Michel Berthod, « Projet de Convention relatif à la télévision sans frontière », 16 septembre 1988, 19920214/22, ANF.

29 Lettre de Jacques Delors à Jacques Santer, 10 septembre 1988, 19900634/206, SGCI 10494, ANF.

30 Conseil européen, Conclusions du Conseil européen de Rhodes (2-3 décembre 1988), Bulletin des Communautés européennes, 12/1988, p. 10.

31 Conseil de l’Europe, Traité n° 132, 5 mai 1989 ; Communauté européenne, Conseil européen, Journal officiel des Communautés européennes, L 298, 17 octobre 1989, p. 23-30.

32 Conseil européen, Directive 89/552/CEE du 3 octobre 1989 visant à la coordination de certaines dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres relatives à l’exercice d’activités de radiodiffusion télévisuelle.

33 Commission européenne, « Programme d’action pour les produits audiovisuels européens », COM(86)255 final, 26 avril 1986.

34 Conseil de l’Europe, assemblée parlementaire, Résolution 887 (1987) sur l’Année européenne du cinéma et de la télévision.

35 Ibid.

36 Années européenne du cinéma et de la télévision (AECTV) 1988 : programmes des activités, CEUE_PICP-754, AHUE, p. 5.

37 « Simone Veil et l’Europe audiovisuelle », Le Monde, 22 janvier 1989.

38 Déclaration de M. François Léotard, ministre de la Culture et de la Communication, sur la situation de la production audiovisuelle, Paris, 16 mars 1988.

39 Année européenne du cinéma et de la télévision (AECTV), 1988 : programmes des activités, CEUE_PICP-754, AHUE, p. 10-12.

40 Michel Berthod, « Compte-rendu de la réunion informelle des ministres européens de la Culture, 27 mai 1988 à Bruxelles », 19920614/7, ANF.

41 Michel Berthod, « Note à l’attention de Michel Lummaux, Vice-Président du CDMM du Conseil de l’Europe. Fonds de soutien à la coproduction cinématographique », 28 mai 1988, 19920614/7, ANF.

42 Conseil de l’Europe, comité des Ministres, Résolution (88)15 établissant un fond de soutien européen pour la production et la distribution de réalisations créatives cinématographiques et audiovisuelles Eurimages, 26 octobre 1988. CM 88(164).

43 Clôture de l’Années européenne du cinéma et de la télévision, 22 avril 1989, Fonds Jacques-Delors, JD-854, AHUE, p. 17.

44 Conseil de l’Europe, coopération entre le Conseil de l’Europe et la Communauté européenne (janvier-juillet 1991). Rapport de la secrétaire générale Mme Catherine Lalumière, CM(91)140, p. 10 ; voir aussi les rapports (CM(90)2), (CM(90)136) et (CM(91)5).

45 Entretien avec Raymond Weber, directeur général Culture et Patrimoine du Conseil de l’Europe (1991-2001), 3 novembre 2014.

46 « Nouveau directeur pour Lux-Development SA. », Paperjam, 22 juillet 2003 [consulté le 12 décembre 2022].

47 Entretien avec Raymond Weber, op. cit.

48 Conseil de l’Europe, assemblée parlementaire, 36e session ordinaire, rapport officiel, 3 octobre 1984, discours de Marcelino Oreja, p. 582.

49 Entretiens avec Catherine Lalumière, secrétaire générale du Conseil de l’Europe (1989-1994), 4 décembre 2014, avec Jean-Michel Baer, directeur pour l’action culturelle et la politique audiovisuelle, DG X, Commission européenne (1994-2003), 31 octobre 2014, et avec Raymond Weber, op. cit.

50 Entretien avec Jean-Michel Baer, op. cit ; Conseil de l’Europe, comité des ministres, coopération entre le Conseil de l’Europe et la Communauté européenne (août-décembre 1995). Rapport du Secrétaire générale, CM(96)41, p. 26-27.

51 Ibid.

52 Entretien avec Aristotelis Bouratsis, directeur de l’unité Politique audiovisuelle, culture et sport, DG X, Commission européenne (1994-2000), 6 novembre 2014.

53 Conseil de l’Europe, coopération entre le Conseil de l’Europe et la Communauté européenne (janvier-juillet 1991). Rapport de la Secrétaire générale, CM(91)140, p. 23-24.

54 Conseil de l’Europe, coopération entre le Conseil de l’Europe et l’Union européenne. Rapport du Secrétaire Général (août-décembre 1999), CM(99)32.

55 Entretien avec Aristotelis Bouratsis, op. cit.

56 Curriculum vitae de Robert Palmer.

57 Visit.brussels [consulté le 30 mars 2021].

58 Site internet de l’ENCATC [consulté le 30 mars 2021].

59 Ibid.

60 Entretiens avec Raymond Weber et Jean-Michel Baer, op. cit.

61 Parlement européen et Conseil européen, Décision nº 1855/2006/EC établissant le Programme Culture (2007-2013).

62 Conseil de l’Europe, livre blanc sur le dialogue interculturel, « Vivre ensemble dans l’égale dignité », lancé par les ministres des Affaires étrangères du Conseil de l’Europe lors de leur 118e session ministérielle, Strasbourg, 7 mai 2008.

63 Palmer/Rae Associates, European Cities and Capitals of Culture: Study Prepared for the European Commission, Bruxelles, 2004, p. 23.

64 Site internet du Conseil de l’Europe, consulté le 12 décembre 2022.

65 Conseil de l’Europe, Steering Committee for Culture, 10e session plénière, Strasbourg, 3-4 mai 2011, CDCULT(2011)18, 30 mai 2011, p. 2.

66 Entretien avec Irina Guidikova, cheffe de division Politique culturelle, Diversité et Dialogue interculturel (2013-2019), Conseil de l’Europe, 6 février 2014.

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Pour citer cet article

Référence électronique

Oriane Calligaro, « Agents et impacts des transferts inter-organisationnels entre le Conseil de l’Europe et l’Union européenne dans le domaine de la politique culturelle »Biens Symboliques / Symbolic Goods [En ligne], 13 | 2023, mis en ligne le 19 décembre 2023, consulté le 23 février 2024. URL : http://journals.openedition.org/bssg/3305 ; DOI : https://doi.org/10.4000/bssg.3305

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Auteur

Oriane Calligaro

Maîtresse de conférences en science politique, École européenne de sciences politiques et sociales (Espol), Université Catholique de Lille, Collège d’Europe (Bruges).

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Droits d’auteur

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