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Dossier. Commodities : un nouveau cycle ?

Quelles normes nationales de qualité de l’eau potable pour l’exportation ? La signalisation comme mécanisme de diffusion de politiques publiques

Quais normas nacionais de qualidade de água potável para a exportação? A sinalização como mecanismo de difusão de políticas públicas
Which quality standards for drinking water exportations? Signalling to disseminate public policies
Florence Larocque
p. 103-123

Résumés

Cet article étudie l’évolution des normes chiliennes de qualité de l’eau potable en matière de présence de cuivre. Il analyse plus précisément dans quelle mesure le poids de la production de ce minerai dans l’économie chilienne (entre autres lors de son boom) et la diffusion de standards internationaux ont influencé cette évolution. La reconstitution des processus, à partir d’une revue systématique d’archives, met en évidence non seulement le rôle de l’apprentissage et des groupes d’intérêts dans cette dynamique, mais aussi le fait que des politiques publiques peuvent être adoptées en tenant compte de leur pouvoir de signalisation (c’est-à-dire, de leur possible diffusion subséquente à l’extérieur des frontières). Le mécanisme causal de la signalisation ainsi identifié contribue à la littérature sur la diffusion de politiques publiques.

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Notes de la rédaction

Article reçu le 16 mars 2021, accepté le 10 septembre 2021

Texte intégral

1Le boom des commodities génère des revenus importants pour les secteurs d’exportation, qui peuvent avoir différents effets dont une diminution de la vulnérabilité financière externe (avec de plus faibles ratios d’endettement extérieur par rapport aux exportations) et une insertion commerciale externe [Miotti et al., 2012 ; Nem Singh, 2014], une amélioration des conditions socio-économiques pour les populations locales [Álvarez et al., 2021], un transfert des revenus hors des frontières (notamment via des multinationales) [Ebert & La Menza, 2015 ; Leiva, 2019] et des conflits sociaux liés à la redistribution des revenus [Mangonnet & Murillo, 2020]. Cet article explore la manière dont un boom du secteur exportateur minier peut aussi avoir un effet sur un autre secteur a priori non lié à celui-ci : la réglementation de la qualité de l’eau potable. Il le fait en analysant dans quelle mesure le boom du cuivre au Chili a influencé l’adoption d’une norme relative à la présence de ce métal dans l’eau potable, parallèlement à la diffusion de standards internationaux pour la qualité de l’eau potable.

  • 1 Gouvernement du Chili, 1952, 1958.

2Le Chili a été un des premiers pays latino-américains à adopter une norme nationale pour la qualité de l’eau potable, libellée NCh409, dès 19521. Cette première régulation était pionnière, alors que l’Organisation mondiale de la Santé (OMS) n’a publié la première édition de ses standards internationaux pour la qualité de l’eau potable qu’en 1958 [OMS, 1958]. Dans cette première norme chilienne comme dans les premiers standards de l’OMS, une limite maximale est fixée pour la présence de cuivre dans l’eau potable. Cette valeur limite est modifiée dans chacune des révisions subséquentes de la norme chilienne, notamment celles adoptées en 1984 et 2007. Ces révisions sont marquées, d’une part, par la forte promotion de directives pour la qualité de l’eau potable de l’OMS par l’Organisation panaméricaine de la Santé en Amérique latine, et ce, à partir des années 1980, proclamées la « Décennie internationale de l’eau potable et de l’assainissement ». D’autre part, le processus de révision qui s’est conclu en 2007 a eu lieu alors que le Chili était en plein boom du cuivre (métal utilisé entre autres pour la plomberie dans de nombreux pays).

3Comme mentionné au début de cette introduction, cet article démontre que l’évolution des normes chiliennes relatives à la présence de cuivre dans l’eau potable de 1978 à 2011 a été influencée par le poids de la production de ce minéral dans l’économie chilienne (lors du boom du cuivre) et la diffusion de standards internationaux. Plus précisément, l’analyse empirique met en évidence que, lors du processus de révision de 1978 à 1984, le mécanisme d’apprentissage (au sein des communautés épistémiques et des réseaux de politiques publiques) a été déterminant pour la fixation de la valeur limite pour le cuivre. Puis, lors du processus de révision de 1998 à 2007, alors que le pays était en plein boom du cuivre, un autre facteur est devenu déterminant : l’influence que pourrait avoir sur les législations d’autres pays (par ailleurs importateurs de tuyaux de plomberie faits avec ce métal) l’adoption d’une norme plus restrictive par le Chili. Ce mécanisme est identifié comme la « signalisation ».

4L’analyse empirique comporte deux volets. Le premier consiste en une étude comparative de l’évolution de la norme chilienne avec celles des normes latino-américaines et des directives de l’OMS pour la période comprise entre 1980 à 2011. Le second est une reconstitution du processus de révision de la norme chilienne NCh409 de 1978 à 2007, qui identifie et évalue la portée des éléments de preuves liés à chaque mécanisme causal (apprentissage, coercition, émulation, évaluation de capacité, promotion de législations types, signalisation). Ces analyses reposent sur une revue systématique d’archives et de documents législatifs ainsi que sur des prises de contact avec des fonctionnaires et universitaires.

5La principale contribution théorique de l’article consiste à identifier et à souligner l’importance du mécanisme de signalisation dans la diffusion de politiques publiques. Cette dernière (aussi libellée transfert ou circulation) a été abondamment étudiée, comme en témoignent plusieurs auteurs [Dolowitz & Marsh, 1996 ; Dobbin et al., 2007 ; Karch, 2007 ; Marsh & Sharman, 2009 ; Shipan & Volden, 2012 ; Stone, 2012]. Or, dans la littérature, l’adoption nationale de politiques publiques résulte de l’influence internationale et transnationale (que ce soit via apprentissage ou pression) et/ou de considérations nationales (politiques, économiques, institutionnelles). Cet article s’éloigne de cette perspective, en soutenant que, dans certains cas, l’adoption de politiques publiques prend aussi en compte qu’elles puissent se diffuser dans d’autres États : le risque d’être imité ou influenceur. La diffusion est ainsi comprise comme bidirectionnelle par les acteurs eux-mêmes. C’est ce que nous appelons le mécanisme de « signalisation » : la politique n’est pas adoptée pour les effets qu’elle aura nationalement, mais comme signal du positionnement du pays, dans le but d’influencer les politiques d’autres pays.

6La première section de l’article situe son cadre théorique dans la littérature, tandis que la deuxième décrit l’approche méthodologique utilisée. La troisième section présente les résultats de l’analyse comparative et la quatrième, ceux de la reconstitution des processus de prise de décision.

La diffusion de politiques publiques : un phénomène bidirectionnel

Les facteurs de diffusion selon la littérature

7Il est largement reconnu depuis quelques décennies que les organisations internationales, les réseaux transnationaux et les politiques d’autres pays peuvent influencer les politiques publiques nationales. On estime d’ailleurs que ces tendances s’accélèrent dans notre monde de plus en plus mondialisé et interconnecté [Jordana et al., 2011]. L’abondante littérature scientifique qui aborde ce phénomène [Dolowitz & Marsh, 1996 ; Dobbin et al., 2007 ; Karch, 2007 ; Marsh & Sharman, 2009 ; Shipan & Volden, 2012 ; Stone, 2012] se concentre surtout sur les différents facteurs et mécanismes causaux qui génèrent la diffusion des politiques publiques puis leur adoption. Cinq types de facteurs principaux sont identifiés.

8Le premier est celui de l’apprentissage. Les réseaux et les acteurs transnationaux, les communautés épistémiques et les coalitions de soutien feraient circuler les politiques publiques. Ces échanges favoriseraient la mise à jour de connaissances, le développement de l’expertise et l’apprentissage des expériences des uns et des autres [James & Lodge, 2003, p. 186 ; Stone, 2012, p. 487-488]. Jordana et Levi-Faur [2005] ainsi que Jordana et al. [2011] estiment que cette transmission de connaissance, plus que les intérêts politiques et/ou partisans, explique la diffusion des autorités réglementaires en Amérique latine.

9Le second est de type « levier » ou « coercitif ». Il réfère aux pressions d’organisations internationales ou transnationales qui peuvent, entre autres, prendre la forme de sanctions ou de conditions pour la réception d’aide financière [Stallings, 1992 ; Henisz et al., 2005]. Les pressions fiscales externes ont été identifiées par différents auteurs comme déterminantes pour l’adoption des réformes de privatisation et l’instauration d’autorités réglementaires dans les secteurs des télécommunications, de l’électricité et de la santé en Amérique latine [Henisz et al., 2005 ; Murillo, 2009 ; Armada et al., 2001].

10Le troisième est celui des idéologies gouvernementales, des coalitions partisanes, et des considérations électorales. Elles font partie des facteurs pouvant expliquer la diffusion différenciée des politiques publiques d’un pays à l’autre [Boix, 1998 ; Murillo, 2009 ; Linos, 2013 ; Orihuela, 2014 ; Garrett & Jansa, 2015]. Ces facteurs sont particulièrement importants lorsque les politiques en question sont clairement campées sur le plan idéologique ou partisan (et s’appliquent donc peu au cas ici étudié).

11Le quatrième est l’émulation. Selon la théorie de la compétition économique, des pays (ou des États) émuleraient les politiques fiscales, sociales et des jeux de loteries d’autres pays (États), en prenant en compte un possible avantage compétitif [Berry & Berry, 1990 ; 1992 ; Baybeck et al., 2011].

12Le cinquième réfère aux considérations liées à la mise en œuvre des politiques publiques. D’une part, la capacité technologique ou effective de mise en œuvre des politiques encadrerait leur adoption [Dolowitz & Marsh, 1996, p. 354 apud Rose, 1993 ; Nicholson-Crotty & Carley, 2016, p. 81]. D’autre part, les acteurs qui seraient affectés par les politiques seraient susceptibles d’influencer leur adoption et aussi leur nature en fournissant des informations sur la viabilité et les implications de leur mise en œuvre [Dolowitz & Marsh, 2000, p. 8 ; Kile, 2005]. Ils peuvent notamment influencer les décideurs en fournissant des ressources techniques, légales et politiques, et même des législations types [Garrett & Jansa, 2015].

13Ces cinq types de facteurs analysent la diffusion de politiques dans la perspective de l’importation de politiques publiques d’autres États ou de mesures promues par des organisations internationales. Adopter la perspective inverse impose la mise en question des facteurs qui, initialement, favorisent l’exportation de politiques publiques vers d’autres États. Cette exportation nécessiterait que la politique soit standardisée, c’est-à-dire convertie en « modèle standard ». Ce processus de standardisation serait constitué de trois mécanismes – la certification, la décontextualisation et le cadrage – dans lesquels le rôle d’entrepreneurs transnationaux serait essentiel [Ancelovici & Jenson, 2012 ; Jenson & Nagels, 2018]. Cette perspective inversée met en évidence que la diffusion des politiques publiques est bidirectionnelle.

La signalisation, mécanisme d’émetteurs conscients

14Cet article suggère que les acteurs eux-mêmes comprennent la bidirectionnalité de la diffusion des politiques publiques. La présence d’échanges internationaux et d’influences transnationales est largement intégrée dans le développement de politiques publiques. En ce sens, lors de l’adoption d’une politique, les États ne sont pas que des récepteurs des influences externes ; ils sont aussi des émetteurs conscients. Pour développer leurs propres politiques, ils ne font pas que considérer celles développées ailleurs, ils prennent aussi en considération quels effets elles pourraient avoir sur celles d’autres États. Il ne s’agit pas que d’être réactifs aux politiques des autres pays comme le suggère la théorie de la compétition économique, mais aussi proactifs et même préventifs.

15Cet article soutient ainsi que l’adoption d’une politique publique peut être influencée par la prise en compte de sa possible diffusion vers d’autres États. Cette possible influence hors des frontières peut être un moteur (s’il y a une volonté d’influencer), mais aussi un frein (s’il y a une crainte à être imité). Ce mécanisme causal est identifié comme de « signalisation » : la politique n’est pas adoptée pour les effets qu’elle aura nationalement, mais comme signal du positionnement du pays, dans le but d’influencer les politiques des autres États (voire les mesures promues par des organisations internationales).

Approche méthodologique

16L’analyse empirique vise à identifier quels facteurs (et en particulier quels mécanismes causaux) sont déterminants dans l’évolution des normes chiliennes relatives à la présence de cuivre dans l’eau potable de 1978 à 2011. L’approche méthodologique est qualitative, à la fois déductive et inductive [Palier & Trampusch, 2018]. Elle comporte deux volets : 1) une analyse comparative de l’évolution de la norme chilienne et 2) une reconstitution du processus de révision de la norme chilienne NCh409. Ces deux volets combinés permettent de renforcer l’analyse, du fait de leur complémentarité [Starke, 2013].

  • 2 Le Paraguay est exclu de l’analyse du fait de son cadre complexe de régulation quant à la qualité d (...)

17Dans le premier volet, l’évolution de la norme chilienne (réglementant la présence du cuivre dans l’eau potable) est comparée avec celle des directives de l’OMS et les normes des 15 autres principaux pays latino-américains2 pour la période comprise entre 1980 et 2011. Cette analyse évalue d’une part la concordance de la norme chilienne avec les directives de l’OMS au fil du temps. Si les directives internationales influencent la norme chilienne, une certaine concordance devrait être présente. D’autre part, l’évolution des normes latino-américaines est comparée pour mettre en lumière les différences observées entre les pays, qu’ils soient ou non producteurs de cuivre. Ces analyses comparatives explorent la plausibilité de mécanismes causaux testés dans le second volet.

18Le premier volet repose sur la documentation officielle de l’OMS, du Chili et des 15 autres pays considérés (voir annexe I). L’identification et l’obtention d’une copie des normes des pays latino-américains comparés sont le résultat d’une recherche intensive qui a inclus : 1) une revue systématique de la Virtual Library of Sustainable Development and Environmental Health, de l’Organisation panaméricaine de la Santé, et des documentations et archives législatives gouvernementales accessibles en ligne ; 2) une revue systématique des références à d’autres réglementations dans chacune des normes obtenues et dans les rapports et la littérature secondaire faisant la liste de ces normes [Bastos et al., 2004 ; García & Iannacone, 2014 ; Mella, 2006 ; Pinto, 2006 ; Pinto et al., 2005 ; 2012 ; Solsona, 1999 ; Truque, 2005] ; 3) des prises de contact avec des dizaines de représentants d’agences ou ministères nationaux, fonctionnaires de l’OPS et universitaires.

19Dans le second volet, une reconstitution des processus (process-tracing) a été réalisée pour identifier les mécanismes causaux derrière la valeur limite fixée pour le cuivre dans l’eau potable dans la norme chilienne NCh409, lors des deux plus récents processus de révision de cette norme, soit celui de 1978 à 1984, puis celui de 1998 à 2007. Cette analyse repose, essentiellement, sur une revue systématique des archives de l’Instituto Nacional de Normalización liées à la norme chilienne NCh409 et des archives législatives liées à l’eau potable.

20Cette reconstitution de processus a été faite à la fois de façon déductive (par l’évaluation de cinq mécanismes causaux plausibles) et inductive (par l’identification d’éléments qui pourraient relever d’autres mécanismes). Parmi les mécanismes causaux plausibles évalués, deux sont liés à l’influence des organisations internationales sur l’adoption de normes internationales : l’apprentissage (au sein de communautés épistémiques et réseaux de politiques publiques) et la coercition (par le biais des pressions d’ordre financier). Les trois autres sont liés à des considérations nationales. Il s’agit de l’émulation (sur la base de la compétition économique), l’évaluation de la capacité technique et institutionnelle (à mettre en œuvre la politique) ainsi que, en lien avec l’influence des groupes d’intérêt, la provision de ressources techniques, légales et politiques (par le biais de la promotion de législations types). L’approche inductive a amené à l’identification d’éléments liés au mécanisme de « signalisation » (qui considère l’impact potentiel de la diffusion de la politique dans celles d’autres États), qui a ensuite été également évalué.

21L’évaluation des mécanismes causaux est faite par l’association des éléments de preuve recueillis à des tests qui peuvent être de quatre catégories (telles que définies par Van Evera et largement reprises depuis) : l’indice simple (straw-in-the-wind, qui n’est ni suffisant ni nécessaire pour affirmer l’inférence), le « cerceau » (hoop test, qui est nécessaire, mais non suffisant), le « pistolet fumant » (smoking-gun, qui est non nécessaire, mais suffisant) et le test « doublement décisif » (double decisive, qui est nécessaire et suffisant) [Van Evera, 1997, p. 31-32 ; Palier & Trampusch, 2018 ; Collier, 2011]. Selon la catégorie du test et son résultat (réussite ou échec), les mécanismes causaux déterminants sont identifiés.

L’analyse comparative de l’évolution de la norme chilienne

Concordance de la norme chilienne et des recommandations de l’OMS

  • 3 Gouvernement du Chili, 1952, 1958.

22La première version de la norme chilienne pour la qualité de l’eau potable, libellée NCh409, a été adoptée en 1952 (avant la première version des standards internationaux de l’OMS) et fixait la limite maximale pour le cuivre dans l’eau potable à 3 mg/l3. Cette valeur limite a été modifiée dès sa révision de 1969-1970 et à chacune des révisions subséquentes.

  • 4 Gouvernement du Chili, 1969, 1970.

23En 1969-1970, le ministère des Travaux publics et le ministère de la Santé ont adopté des normes qui spécifiaient une limite maximale acceptable de 1 mg/l et une limite maximale tolérable de 1,5 mg/l pour le cuivre4. Ces valeurs limites reprennent celles édifiées dans la première (1958) et la deuxième édition (1963) des standards internationaux de l’OMS. Dans la troisième édition de ses standards, publiée en 1971, l’OMS établit une valeur limite souhaitable à 0,05 mg/l, sans modifier la limite maximale tolérable de 1,5 mg/l [OMS, 1958, 1963, 1971].

  • 5 Gouvernement du Chili, 1984.

24La norme chilienne (NCh409) de 1984 a fixé une limite maximale de 1 mg/l pour la présence du cuivre dans l’eau potable, en précisant que le ministère de la Santé pouvait approuver un surpassement de cette limite5. Cette valeur correspond à celle établie par l’OMS dans la première version des Directives de qualité pour l’eau de boisson publiée en 1984 [OMS, 1984].

  • 6 Gouvernement du Chili, 2007.

25En 2007, la révision de la norme NCh409 a fixé la valeur limite maximale de cuivre dans l’eau potable à 2 mg/l. Elle précise aussi que la valeur moyenne mensuelle des concentrations mesurées ne doit pas dépasser cette valeur et qu’aucun échantillon ponctuel d’eau ne peut avoir une concentration de cuivre dépassant deux fois cette limite6. La valeur limite de 2 mg/l alors adoptée au Chili correspond à celle établie par l’OMS provisoirement en 1993, puis confirmée en 2004 et 2011 sur la base des possibles effets sur la santé humaine de la présence de cuivre dans l’eau potable. Dans ses directives, l’OMS a conservé une mention selon laquelle des taches sur le linge et la plomberie pouvaient apparaître au-delà de 1 mg/l [OMS, 1993, 2004, 2011].

26Globalement, on note une certaine concordance entre la NCh409 et les directives de l’OMS de 1969 à 2011, avec parfois un certain décalage dans le temps. Cette concordance est compatible avec une certaine influence des directives internationales (que ce soit par les mécanismes d’apprentissage, d’émulation ou de coercition).

Des variations entre les normes latino-américaines en vigueur de 1984 à 2011

27Alors que plusieurs pays latino-américains n’ont pas de normes nationales de qualité de l’eau potable en 1980, les 16 pays latino-américains comparés ont tous des normes de qualité de l’eau potable deux décennies plus tard. Toutes ces normes fixent une valeur limite pour la présence de cuivre dans l’eau potable, qui varie après 1993 entre 1 mg/l (valeur recommandée par l’OMS en 1984), 1,5 mg/l (valeur recommandée par l’OMS en 1971) et 2 mg/l (valeur recommandée par l’OMS en 1994). L’analyse comparative de ces normes fait ressortir deux observations centrales (voir le tableau 1).

28Premièrement, tous les pays ayant adopté leur première norme pour la qualité de l’eau potable après 1993 ont choisi la valeur limite pour le cuivre de 2 mg/l, c’est-à-dire celle de la plus récente directive de l’OMS au moment où ils ont élaboré et adopté leur réglementation nationale.

29Deuxièmement, les pays qui en 1993 avaient déjà une norme nationale pour la qualité de l’eau identifiant une valeur limite pour le cuivre de 1,5 mg/l ou moins (correspondant aux directives et standards de l’OMS antérieur à 1993) n’ont pas haussé cette valeur limite, à l’exception de ceux qui produisent du cuivre. Ceux-ci ont en effet modifié leur norme nationale dès la première révision postérieure à 1993.

Tableau 1. Production de cuivre et normes de qualité de l’eau potable

Pays

Production de cuivre en 1993 (tonnes métriques)

Valeur limite pour le cuivre dans l’eau potable après 1993
(année d’entrée en vigueur des normes)

2,0 mg/l comme première norme

Égale ou inférieure à 1,5 mg/l maintenue

2,0 mg/l comme mise à jour

Argentine

300

X (1994, 2007)

Bolivie

94

X (1997, 2005)

Brésil

43 400

X (2003)

Chili

2 060 000

X (2007)

Colombie

4 000

X (1994, 1998, 2007)

Costa Rica

-

X (1997, 2005)

El Salvador

-

X (1998, 2006, 2009)

Équateur

100

X (2005, 2006)

Guatemala

-

X (2000)

Honduras

1 000

X (1995)

Mexique

304 000

X (1996, 2000)

Nicaragua

-

X (1994)

Panama

-

X (1999, 2003)

Pérou

393 300

X (2010)

Uruguay

-

X (1994, 2006)

Venezuela

-

X (1998)

Source : Élaboration propre, sur la base des données collectées sur les normes nationales de chaque pays. Données sur la production de cuivre tirées de Edelstein, 1994.

30Finalement, on note une tendance légèrement différente dans l’évolution de la valeur limite fixée pour le cuivre dans les normes des pays latino-américains producteurs de ce minerai. Ces différences seraient compatibles avec la présence de deux mécanismes causaux potentiels : l’influence de groupes d’intérêts (via la promotion de législations types) et une volonté de signalisation.

La reconstitution du processus derrière les normes chiliennes, 1978-2007

31Les révisions de la norme chilienne NCh409 de 1984 et 2007 ont été développées par un comité coordonné par l’Instituto Nacional de Normalización, comité auquel ont participé des représentants de ministères (notamment de la Santé et des Travaux publics), d’acteurs privés et non gouvernementaux. La reconstitution de ces processus est présentée en trois temps (se superposant partiellement) : 1978-1984 (premier processus de révision), 1993-2006 (l’entre-deux et ses suites) et 1998-2007 (deuxième processus de révision). La synthèse de l’évaluation systématique des mécanismes causaux conclut cette section.

1978-1984 : Une absence de préoccupation ?

  • 7 Gouvernement du Chili, 1984.
  • 8 Gouvernement du Chili, 1969, 1970.

32Le processus de révision de la norme NCh409 qui a eu lieu de 1978 à 1984 s’est conclu par l’adoption de la valeur limite de 1 mg/l pour le cuivre7. Cette dernière était plus restrictive que la valeur maximale tolérable fixée en 1969 et 1970 (1,5 mg/l)8 et que les directives de l’OMS de 1971 (les plus récentes publiées au début du processus) [OMS, 1971], mais correspondait aux directives de l’Organisation publiées en 1984.

  • 9 INN, 1981.
  • 10 INN, 1981-1984.

33L’approbation de ce changement pour la valeur limite s’est faite relativement tôt dans le processus, dès le 29 juillet 1981, faisant suite à des observations reçues lors de la consultation préalable qui a eu lieu en septembre-octobre 1980. Lors de cette réunion du 29 juillet 1981, comme lors de plusieurs réunions dans le courant du processus, une représentante du Centro de Investigación Minera Metalúrgica était présente, et aucune objection n’a été soulevée9. Cette nouvelle valeur limite a été de nouveau approuvée le 25 novembre 1981 puis maintenue jusqu’à la fin du processus, sans soulever de préoccupations, sans non plus que des antécédents soient présentés ou demandés (ce qui a pourtant été le cas pour d’autres substances chimiques)10.

  • 11 INN, 1983.

34Le 3 mai 1983, le comité a décidé de comparer la révision en cours de la NCh409 avec les recommandations de l’OMS (qui ont été diffusées avant d’être publiées en 1984) et de se pencher sur les différences. À ce moment précis, la valeur limite du cuivre considérée par le Chili (1 mg/l) était la même que celle des recommandations de l’OMS et n’a donc pas été réétudiée11.

35Lors de ce processus de révision, la valeur limite fixée était plus restrictive qu’antérieurement, mais il n’y a pas eu d’antécédents présentés quant à sa mise en œuvre (mécanisme d’évaluation de la capacité). Il n’y a ni trace de pressions extérieures (coercition) ou de groupes d’intérêts (promotion de législations types) ni de consultation des législations d’autres pays (émulation). En fait, la valeur limite adoptée a été reprise des observations reçues lors de la première phase de consultation, puis son adéquation avec les recommandations de l’OMS a été constatée – des signes du mécanisme d’apprentissage.

1994-2006. Une proactivité à l’international

36Lorsqu’une nouvelle édition des directives de l’OMS a été publiée en 1993, le Chili n’a pas lancé une révision de sa norme NCh409, même si elle datait de presque dix ans. En revanche, les directives de l’OMS de 1993 ont alerté le gouvernement du pays du fait des possibles (mais incertains) effets chroniques sur la santé attribués à la présence de cuivre dans l’eau potable, ce qui l’a amené à ajouter une directive provisoire pour une valeur limite à 2 mg/l.

  • 12 Traduction personnelle. Chili, Ministerio de Minería, 1994.
  • 13 Traduction personnelle. Chili, Ministerio de Minería, 1994.
  • 14 Chili, Ministerio de Minería, 1994, 1997, 2000, 2002, 2006, 2009.

37En réaction à ces directives de l’Organisation, le ministère des Mines du Chili a décrété dès le 26 février 1994 la création d’une « commission technique conseillère du président de la République dans les négociations avec l’OMS pour réviser les Directives sur la qualité de l’eau potable »12. Le gouvernement chilien demandait à l’OMS de réviser ses directives, considérant qu’elles étaient basées sur « une information scientifique limitée et l’absence d’une évidence épidémiologique »13. Le mandat de cette commission, initialement prévu pour deux ans, a été renouvelé successivement, pour ensuite être étendu dans le but de couvrir les impacts du cuivre sur la santé humaine et l’environnement14.

  • 15 Chili, Ministerio de Minería, 1994, 2002, 2006 ; INN, 1998-2005.

38De 1994 à 2006, cette commission a mené de nombreuses activités visant à influencer la révision des directives de l’OMS : le soutien à deux scientifiques chiliens qui faisaient partie d’un groupe d’experts de l’OMS chargés d’étudier les impacts du cuivre sur l’eau potable en prévision de la révision des directives de l’OMS en 2001-2003 ; la collaboration avec des universités et des centres universitaires des États-Unis et d’Europe pour documenter les mécanismes d’une possible neurotoxicité et les biomarqueurs de risque liés à un déficit ou à un excès de cuivre chez les nourrissons ; la publication des résultats de travaux de recherche, dont deux livres. En 2006, le ministère des Mines reconnaissait d’ailleurs que les travaux de recherche et de négociations de la Commission avaient réussi à atteindre leur objectif dans la troisième édition des directives de l’OMS (publiée en 2004), qui a confirmé la valeur limite de 2 mg/l (qui était jusqu’alors provisoire) sur la base d’effets aigus (mais pas chroniques) et gastro-intestinaux15.

39En somme, la réponse du gouvernement chilien à la mise à jour des directives de l’OMS en 1993 témoigne d’une volonté de faire pression pour modifier les normes internationales et aucunement d’une soumission à celles-ci (réfutant donc le mécanisme de coercition).

1998-2007. Une norme nationale avec des considérations hors des frontières

40Le second processus de révision de la norme NCh409 a débuté en 1998, et s’est conclu en 2007 avec l’adoption de la nouvelle norme. Contrairement au processus de révision antérieur, cette fois-ci, la valeur limite pour le cuivre a été une source de discussions relativement conflictuelles.

  • 16 INN, 1998-2005 ; 1999.

41En fait, le processus a été suspendu le 25 novembre 1999 à cause de désaccords persistants entre le représentant du ministère de la Santé et les autres membres du comité technique de l’Instituto Nacional de Normalización (notamment la Superintendencia de Servicios Sanitarios) sur les valeurs limites qui seraient fixées pour certains paramètres, dont le cuivre. La position fermement défendue par le ministère de la Santé était celle de reprendre les valeurs des directives de l’OMS de 1993 et leur addenda de 1999, donc de conserver la valeur limite de 1 mg/l pour le cuivre16.

  • 17 Superintendencia de Servicios Sanitarios (SISS), 2000, 2004 ; INN, 2001, 2004a, 1998-2005.
  • 18 INN, 2004b, 1998-2005.

42À la suite de cette suspension, des discussions bilatérales entre le ministère de la Santé et la Superintendencia de Servicios Sanitarios ont eu lieu, jusqu’à ce qu’une proposition conjointe soit formulée. Cette dernière défendait une valeur limite de 1 mg/l pour le cuivre et a été soumise au comité en juillet 200417. Le représentant du ministère de la Santé a précisé dans les échanges au sein du comité que cette valeur avait été conservée, car « les services d’eau potable n’avaient pas de problème à satisfaire cette exigence, considérant les infrastructures de traitement disponibles au Chili »18. Pourtant, la valeur limite finalement adoptée a ensuite été haussée à 2 mg/l.

  • 19 Traduction personnelle. INN, 2004c, 1998-2005.
  • 20 Traduction personnelle. Cochilco, 2004.

43Dès la reprise des travaux du comité, le 20 juillet 2004, la valeur limite pour le cuivre a fait l’objet de discussions. Le secrétaire du comité a tout d’abord informé les présents que le directeur de l’Instituto Nacional de Normalización avait reçu la veille une lettre du vice-président de la Comisión Chilena del Cobre (Cochilco), demandant que la valeur limite du cuivre soit haussée à 2 mg/l. Une représentante de Cochilco participant à la réunion du comité a ensuite expliqué que « le travail avait été fait sur le sujet par la Commission technique conseillère du président de la République [ci-haut mentionnée] et Cochilco ». Un membre de la Commission technique aussi présent à la réunion a ensuite exposé « les antécédents techniques qui soutiennent la hausse de la limite pour le cuivre de 1 mg/l à 2 mg/l »19. Le président de Cochilco, dans sa lettre du 19 juillet, argumentait qu’il était nécessaire de hausser la valeur limite pour ne pas « réglementer la présence du cuivre dans l’eau potable au Chili contrairement à la position que notre pays a défendue internationalement [ce qui] aurait de graves répercussions tout spécialement en Europe, mais aussi dans d’autres pays »20. Puis, il a précisé :

Ce serait une indication que nous avons changé d’opinion scientifique à l’égard de ce qui a été présenté à l’OMS il y a seulement deux ans. En même temps, cela peut amener l’OMS et l’Union européenne à réduire la norme de santé pour la présence du cuivre dans l’eau potable de 2 mg/l à 1 mg/l, même si ce n’est pas justifié scientifiquement à l’heure actuelle.

  • 21 Traduction personnelle. Cochilco, 2004.

Il y aurait aussi des conséquences économiques importantes pour le Chili dû aux effets suivants : premièrement, la réduction du marché des canalisations d’eau à l’échelle mondiale et, deuxièmement, le coût du traitement pour réduire le cuivre dans l’eau potable de 2 à 1 mg/l dans les endroits du monde qui auraient des niveaux entre 1 et 2 mg/l21.

  • 22 INN, Ruta Digital NCh409-1-2005.

44À la suite des pressions de Cochilco et des discussions au sein du comité, la valeur limite (pour la concentration moyenne mensuelle) a finalement été fixée à 2 mg/l. Le ministère de la Santé a par ailleurs consulté par écrit à Cochilco sur la valeur maximale ponctuelle qui devait être fixée (un ajout par rapport à la norme précédente). Cochilco a indiqué que les études soutenaient une valeur ponctuelle de 6 mg/l ; cette valeur n’a toutefois pas été retenue par le comité, qui a fixé la concentration maximale ponctuelle à 4 mg/l22.

45La reconstitution du processus permet de constater que la décision de hausser de 1 mg/l à 2 mg/l la valeur limite pour le cuivre dans l’eau potable n’est pas le résultat d’une évaluation de la capacité de la mettre en œuvre nationalement. Ce changement est plutôt opéré en réponse aux pressions de Cochilco et à cause de la préoccupation que l’adoption d’une valeur plus restrictive puisse influencer d’autres pays (notamment européens) et l’OMS à adopter une norme plus stricte. Néanmoins, la proposition de Cochilco pour la valeur maximale ponctuelle n’est pas retenue, ce qui suggère que le mécanisme déterminant est celui de la signalisation et non pas de la promotion de législations types.

Synthèse de l’évaluation des mécanismes causaux

46Le tableau 2 présente la synthèse des éléments de preuves identifiés pour chacun des six mécanismes causaux évalués. Chaque élément de preuve est associé à un type de test (caractérisant l’inférence causale qui lui est attribuée) dont le résultat est indiqué. L’interprétation du résultat dépend du type de test. Une réussite peut signifier que l’hypothèse est pertinente (indice simple, cerceau) ou confirmée (pistolet fumant). Un test échoué permet d’éliminer l’hypothèse (cerceau) ou de l’affaiblir (indice simple, pistolet fumant) [Van Evera, 1997, p. 31-32 ; Collier, 2011].

Tableau 2. Évaluation des éléments de preuves identifiés pour chaque mécanisme causal

Mécanisme causal

Synthèse des éléments de preuves pertinents (observations de processus causaux)

Type de test

Résultat du test

Apprentissage

Références, consultation des directives de l’OMS
(1984, 2004)

Indice simple

Réussi

Suggestion lors de la consultation de la valeur limite retenue, qui est finalement adoptée (1978-1984)

Pistolet fumant

Réussi

Impact mineur sur la santé du changement considéré, mais pas décisif en lui-même (2004)

Cerceau

Réussi

Coercition

Aucune mention de pressions fiscales ou communications internationales (1978-2004)

Cerceau

Échoué

Émulation

Consultation limitée d’autres normes nationales ; aucune référence dans les échanges (1978-2004)

Cerceau

Échoué

Évaluation de la capacité de mise en œuvre

Aucun signe de l’évaluation de la capacité de mise en œuvre (1978-1984)

Indice simple

Échoué

Capacité technique et institutionnelle évaluée

Cerceau

Réussi

Capacité jugée suffisante pour norme plus restrictive (mais moins restrictive adoptée) (2004)

Pistolet fumant

Échoué

Promotion de législations types (par groupes d’intérêts)

Aucune trace de proposition/antécédents fournis par groupes d’intérêt (1978-1984)

Indice simple

Échoué

Production et soutien à la réalisation d’études,
résultats de celles-ci soumis au comité (1994-2004)

Cerceau

Réussi

Limite proposée pour la valeur limite reprise
par le comité, puis adoptée (2004)

Pistolet fumant

Réussi

Limite proposée pour la concentration maximale (à la source) pas reprise par le comité (2004)

Indice simple

Échoué

Signalisation (pour l’extérieur)

Arguments soulevés sur l’importance du signal négatif qu’enverrait l’adoption d’une valeur plus restrictive, finalement rejetée (2004)

Pistolet fumant

Réussi

47Il ressort de cette synthèse que trois mécanismes sont importants et complémentaires : l’apprentissage, la promotion de législations types (par des groupes d’intérêts) et la signalisation. Le rôle de chacun a légèrement différé entre les deux processus de révision. Dans le premier (1978-1984), l’apprentissage est dominant, en l’absence de manifestations des deux autres. Dans le second processus (1998-2007), la signalisation est le mécanisme causal déterminant. Les mécanismes de la promotion de législations types et d’apprentissage sont aussi pertinents, mais complémentaires (pas déterminants en eux-mêmes).

48Par ailleurs, en ce qui concerne les hypothèses concurrentes, il n’y a pas d’éléments de preuves soutenant les mécanismes d’émulation et de coercition dans les deux processus de révision, affaiblissant considérablement ces hypothèses (bien qu’elles ne puissent être infirmées). Quant à l’évaluation de la capacité de mise en œuvre, des éléments témoignent de sa pertinence dans les deux processus de révision, mais également qu’elle n’était pas déterminante pour le choix de la valeur limite : cette hypothèse n’est donc pas retenue.

49En somme, les facteurs déterminants pour fixer la valeur limite pour le cuivre dans l’eau potable semblent différents dans le processus de 1978-1984 et dans celui de 1998-2007, qui se déroule en plein boom du cuivre. Dans le premier, elle a résulté d’un apprentissage (au sein de communautés épistémiques et de réseaux de politiques publiques), sans objection ou représentations des groupes d’intérêts. Dans le second, alors que le Chili était en plein boom du cuivre, elle a fait l’objet de préoccupations. Un facteur déterminant dans le choix de ne pas adopter une valeur plus restrictive a été la possibilité qu’elle incite d’autres pays à modifier leurs législations (et éventuellement à réduire le marché des canalisations en cuivre).

Conclusion

50L’analyse de l’évolution de la norme chilienne pour la qualité de l’eau potable (NCh409), et plus particulièrement de la valeur limite fixée pour le cuivre, met en évidence l’influence qu’ont eue le boom du cuivre (ainsi que ses acteurs) et la diffusion de standards internationaux. Lors du processus de révision compris entre 1978 et 1984, le mécanisme d’apprentissage (au sein des communautés épistémiques et des réseaux de politiques publiques) a été déterminant. Puis, lors du processus de révision qui s’est déroulé entre 1998 et 2007, alors que le Chili était en plein boom du cuivre, le mécanisme de signalisation est devenu central. L’influence que l’adoption d’une norme plus restrictive par le Chili pourrait avoir sur les législations d’autres pays (et éventuellement sur le marché des tuyaux de plomberie faits avec ce métal) a finalement amené ce pays à en adopter une autre moins restrictive.

51La répercussion du boom des commodities sur les politiques fiscales, les économies nationales, les dynamiques sociopolitiques et les inégalités socio-économiques a souvent été soulignée. Cet article met en lumière un impact corollaire de l’importance croissante de certains secteurs exportateurs : la préoccupation quant aux normes nationales des autres pays. Dans un monde mondialisé, où la diffusion des politiques publiques via des réseaux transnationaux est fréquente, cette préoccupation se transpose dans les décisions des normes nationales. Dans ce contexte, elles sont adoptées en tenant compte de l’effet qu’elles pourraient avoir si d’autres pays l’imitent ou s’inspirent de ces législations nationales.

52La reconnaissance du fait que des politiques publiques puissent être adoptées avec une prise en compte directe de leur pouvoir de signalisation (c’est-à-dire, de leur possible diffusion à l’extérieur des frontières) ouvre une perspective relativement nouvelle pour l’étude de ce champ thématique. En effet, l’abondante littérature sur la diffusion de politiques a surtout analysé la façon dont une politique adoptée dans un État influençait (ou pas) l’adoption d’une politique par un autre État. Or, en reconnaissant que les États sont conscients de cette bidirectionnalité et qu’ils peuvent prendre en considération l’impact potentiel sur les politiques hors de leurs frontières lors de l’adoption d’une politique publique, la diffusion de politiques publiques prend une autre dimension. Il ne s’agit plus d’un phénomène qui a lieu après l’adoption d’une certaine politique, mais plutôt d’un effet potentiel connu, qui peut influencer la décision de l’adopter ou non : certains pousseront une politique en souhaitant être des influenceurs, certes, mais d’autres pourront aussi s’abstenir de le faire, précisément en raison de la préoccupation d’être imités.

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Annexe

Annexe I. Normes pour la qualité de l’eau potable en vigueur entre 1980 et 2011 dans les 16 pays latino-américains étudiés

Argentine. Código Alimentario (1994), modifié en 2007 (Resolución Conjunta 68/2007 et 196/2007).

Bolivie. Norma Boliviana 512 (1985), révisée en 1997, 2005 et 2010.

Brésil. Portaria BSB no 56 (1977), mise à jour en 1990 (Portaria 36-GM), 2001 (Portaria MS 1469), 2004 (Portaria 518) et 2011 (Portaria 2914).

Chili. Norma Chilena 409 (1970), révisée en 1984 et 2006 ; Decreto 735 del Ministerio de Salud Pública (1969), modifié en 1984 (Decreto 10), 2007 (Decreto 131) et 2010 (Decreto 76).

Colombie. Decreto 2105 del Ministerio de Salud (1983), mis à jour en 1994 (Norma Técnica Colombiana 813), 1998 (Decreto 475) et en 2007 (Resolución 2117 del Ministerio de la Protección Social y del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial).

Costa Rica. Decreto 25991-S (1997), révisé en 2005 (Decreto no 32324).

El Salvador. Norma Salvadoreña Obligatoria 130701 (1998), révisée en 2006 et 2009.

Équateur. Norma Técnica Ecuatoriana 1108 (1984), révisé en 2005, 2006, 2010 et 2011 ; également le Reglamento Técnico Ecuatoriano 023 (2008) et le Código de práctica ecuatoriano 5 (1992).

Guatemala. Norma Guatemalteca Obligatoria 29.001 (1985), révisée en 2000 et 2010.

Honduras. Norma Técnica Nacional para la calidad del Agua Potable/Acuerdo no 084 (1995), renouvelée en 2005 (Reglamento de calidad del servicio, ERSAPS).

Mexique. Reglamento de la ley general de salud en materia de control sanitario de actividades, establecimientos, productos y servicios (1988) ; Norma oficial mexicana 127-SSA1-1994 (1996), révisé en 2000.

Nicaragua. Acuerdo Ministerial no 65-94 (1994).

Panama. Resolución 027 del Ministerio de Salud (1994) suivie par la Resolución 248 del Ministerio de Salud (1996), puis derrogée par le Reglamento Técnico DGNT-COPANIT 23-395-99 (1999), complémenté en 2003 (Resolución 507 del Ministerio de Salud).

Pérou. Reglamento de los requisitos oficiales físicos, químicos y bacteriológicos que deben reunir las aguas de bebida para ser consideradas potables (1946), mis à jour en 1969, puis suivi par le Reglamento de la Calidad del Agua para Consumo Humano/DS no 031-2010SA (2010)23.

Uruguay. Normas de Calidad de Aguas Potables de Obras Sanitarias del Estado (1976), révisées en 1986, 2006 et 2012 ; et le Reglamento Bromatológico Nacional (1994), révisé en 2011 (Décret 110-2011 et Décret 375-2011) pour englober la Norma UNIT 833:2008 (Agua Potable - Requisitos).

Venezuela. Ley orgánica del ambiente sobre clasificación de las aguas (1978), modifiée en 1995 (Normas para la clasificación y el control de los cuerpos de agua y vertidos o efluentes líquidos) ; et plus spécifiquement les Normas sanitarias de calidad del agua potable (1992), mises à jour en 1998.

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Notes

1 Gouvernement du Chili, 1952, 1958.

2 Le Paraguay est exclu de l’analyse du fait de son cadre complexe de régulation quant à la qualité de l’eau potable, dans lequel des normes sont fixées par trois différentes institutions et ne sont pas les mêmes nationalement.

3 Gouvernement du Chili, 1952, 1958.

4 Gouvernement du Chili, 1969, 1970.

5 Gouvernement du Chili, 1984.

6 Gouvernement du Chili, 2007.

7 Gouvernement du Chili, 1984.

8 Gouvernement du Chili, 1969, 1970.

9 INN, 1981.

10 INN, 1981-1984.

11 INN, 1983.

12 Traduction personnelle. Chili, Ministerio de Minería, 1994.

13 Traduction personnelle. Chili, Ministerio de Minería, 1994.

14 Chili, Ministerio de Minería, 1994, 1997, 2000, 2002, 2006, 2009.

15 Chili, Ministerio de Minería, 1994, 2002, 2006 ; INN, 1998-2005.

16 INN, 1998-2005 ; 1999.

17 Superintendencia de Servicios Sanitarios (SISS), 2000, 2004 ; INN, 2001, 2004a, 1998-2005.

18 INN, 2004b, 1998-2005.

19 Traduction personnelle. INN, 2004c, 1998-2005.

20 Traduction personnelle. Cochilco, 2004.

21 Traduction personnelle. Cochilco, 2004.

22 INN, Ruta Digital NCh409-1-2005.

23 Le Pérou a adopté une norme technique en 1987, mais elle n’a été obligatoire que jusqu’en mars 1991 [CEPIS, 2004].

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Pour citer cet article

Référence papier

Florence Larocque, « Quelles normes nationales de qualité de l’eau potable pour l’exportation ? La signalisation comme mécanisme de diffusion de politiques publiques »Cahiers des Amériques latines, 99 | 2022, 103-123.

Référence électronique

Florence Larocque, « Quelles normes nationales de qualité de l’eau potable pour l’exportation ? La signalisation comme mécanisme de diffusion de politiques publiques »Cahiers des Amériques latines [En ligne], 99 | 2022, mis en ligne le 01 mars 2023, consulté le 13 avril 2024. URL : http://journals.openedition.org/cal/14706 ; DOI : https://doi.org/10.4000/cal.14706

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Auteur

Florence Larocque

École nationale d’administration publique, Montréal, Québec.

Florence Larocque est professeure à l’École nationale d’administration publique. Elle est titulaire d’un doctorat en sciences politiques de la Columbia University. Ses articles ont, entre autres, été publiés dans Politique et sociétés, Policy & Politics et la Revue canadienne de sciences politiques. Elle a également publié l’article intitulé « Who fought for water and what did they fight for? A comparative analysis of open water conflicts in four South American countries between 2000 and 2011 » dans IdeAsIdées d’Amériques en 2020.

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