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Dossier. Ce que la Covid-19 a fait (ou pas) au politique en Amérique latine

Inégalités et pandémie dans les communautés autochtones au Paraguay

Desigualdades e pandemia entre os povos nativos no Paraguai
Inequalities and pandemic in Paraguayan indigenous communities
Andréanne Brunet-Bélanger
p. 201-217

Résumés

Cet article propose une réflexion sur les mesures instaurées par le Paraguay pour répondre à la crise sanitaire liée à la pandémie de Covid-19, entre mars et décembre 2020, en problématisant leur impact sur les communautés autochtones. Partant d’une historicisation des origines des inégalités, nous montrons que la marginalisation vécue actuellement par les communautés autochtones paraguayennes s’inscrit dans une continuité historique et institutionnelle qui résulte d’une logique de dépossession des autochtones et de leur territoire. L’interaction entre les conditions structurelles antérieures et les choix politiques émanant de la lutte contre la Covid-19 n’a pas abouti à un changement des rapports au niveau institutionnel. Au Paraguay, la crise sanitaire sans précédent et les réponses gouvernementales ont au contraire accéléré les trajectoires préexistantes affectant les communautés autochtones, renforçant la continuité institutionnelle de la formulation des politiques publiques à leur égard.

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Notes de la rédaction

Article reçu le 17 juin 2021, accepté le 19 avril 2022

Texte intégral

1Même si les médias diffusent amplement les effets négatifs de la crise de la Covid-19, peu d’entre eux ont mis en avant les effets directs sur les communautés autochtones [CEPAL, 2021]. Si le confinement a exacerbé les insécurités sanitaires, alimentaires et les inégalités dans les sociétés en général, le manque d’accès aux services de base, à la justice et à l’information a généré des effets encore plus significatifs sur les moyens de subsistance et les modes de vie des peuples autochtones.

2Au Paraguay, la Federación por la Autodeterminación de los Pueblos Indígenas (FAPI) a indiqué à ce sujet que l’État n’avait pas émis de statistiques relatives aux peuples autochtones en ce qui touchait la pandémie, et ce, malgré la mise en œuvre de politiques publiques et de décrets spécifiques les concernant exclusivement. Les instances internationales avaient pourtant souligné depuis le début de la crise que les populations autochtones étaient particulièrement vulnérables aux risques de violations des droits humains en raison de leur marginalisation sociohistorique.

  • 1 L’on retrouve 19 peuples autochtones distincts au Paraguay, comprenant cinq familles linguistiques (...)

3Dans ce contexte, la pandémie a mis en lumière la relation fragmentée entre les communautés et l’État paraguayen, et ce parallèlement à l’absence de compréhension culturelle et au racisme que rencontrent les peuples autochtones de la part du reste de la population du pays. La pandémie a également mis à l’avant-scène des sujets qui avaient été jusqu’à présent ignorés. En effet, si les mesures gouvernementales visant à contrôler la pandémie ont touché tous les segments de la population du pays, l’impact sur les populations autochtones en particulier semble à la fois disproportionné et sous-évalué. Les programmes d’aides ne rendent compte ni de la complexité des communautés, malgré leur grande diversité1 et leurs cultures distinctes, ni des relations asymétriques historiques entre celles-ci et l’État. Ces peuples autochtones vivent dans 531 communautés et 241 villages à travers le pays, la plus grande diversité de peuples autochtones se trouvant dans l’ouest du pays [Cultural Survival, 2020]. Au niveau légal, outre la ratification de la Convention 169 de l’Organisation internationale du travail (OIT) et de la Déclaration des Nations unies sur les droits des peuples autochtones, la Constitution nationale de 1992, aux articles 62 à 67, reconnaît l’existence des peuples autochtones et les définit comme des groupes ethniques dont la culture est antérieure à la formation et à l’organisation de l’État paraguayen. En outre, elle leur garantit le droit de préserver et de développer leur identité ethnique, ainsi que celui d’appliquer librement leurs systèmes d’organisation politique, sociale, économique, culturelle et religieuse. La Constitution reconnaît également les règles coutumières et ancestrales des communautés autochtones. Néanmoins, selon le dernier examen périodique universel du Conseil des droits de l’homme des Nations unies (2021), les communautés autochtones paraguayennes continuent d’être confrontées à des accaparements de terres non réglementés tout en étant absentes des politiques publiques nationales.

4Cet article propose une réflexion sur les mesures mises en place par l’État paraguayen entre mars et décembre 2020, et ce dans un contexte où elles sont héritières de pratiques discriminatoires envers les communautés autochtones. Plus spécifiquement, cette contribution entend se pencher sur la manière dont l’actuelle gestion de crise exacerbe les inégalités sociales déjà présentes.

  • 2 Dans lesquelles les autochtones étaient simplement ignorés des politiques publiques.

5À partir d’un regard historicisé sur les origines des inégalités, l’article entend démontrer que la marginalisation actuelle des communautés autochtones paraguayennes s’inscrit dans une continuité historique résultant d’une logique de dépossession des autochtones et de leur territoire. Dans le cas du Paraguay, la gestion de la pandémie souligne l’existence d’une continuité institutionnelle liée aux conditions sociopolitiques dans lesquelles l’État envisage ses relations avec les communautés autochtones. Nous avançons que l’interaction entre les conditions structurelles antérieures et les choix politiques émanant de la lutte contre la pandémie n’a en rien permis un changement institutionnel dans la manière d’engager les relations entre les communautés autochtones et l’État. Au contraire, la crise sanitaire et les réponses gouvernementales ont plutôt accéléré les trajectoires préexistantes affectant les communautés autochtones. Bien que les politiques mises en place semblent à première vue en rupture avec d’autres époques2, elles ne le sont pas pour autant : les mécanismes de reproduction institutionnelle étant ancrés dans des logiques structurelles, ils n’ont pas été renversés.

6L’article se divise en quatre parties. La première propose un bref panorama de la réalité autochtone prépandémie afin d’expliquer la réponse institutionnelle de l’État paraguayen lors du déclenchement de la crise de la Covid-19. La deuxième partie présente un historique des relations fragmentées entre l’État et les communautés autochtones. Ce retour nous permet de montrer en quoi les politiques actuelles s’inscrivent dans une continuité institutionnelle historique de longue date. La troisième partie s’attache à décrire l’inadéquation entre la réponse institutionnelle actuelle de l’État paraguayen dans la mise en place de politiques publiques, et les besoins des communautés autochtones en contexte pandémique. La quatrième partie porte sur les résistances autochtones face aux actions de l’État. Nous nous référons à des rapports d’organisations internationales afin de documenter la situation de ces communautés. Nous procédons également à une analyse de la littérature grise produite par les ONG, ainsi que de sources institutionnelles primaires tels les protocoles et les documents gouvernementaux paraguayens disponibles en ligne.

Panorama pré-Covid et la réponse institutionnelle de l’État paraguayen

7En 2019, les taux de pauvreté et d’extrême pauvreté chez les autochtones sont respectivement de 75 % et 60 %, ce qui dépasse largement la moyenne nationale se situant autour de 24 % [IWGIA, 2020]. La prévalence de l’informalité et la nature fragmentée du système de protection sociale entravent l’efficacité de l’action de l’État en matière d’inégalité des niveaux de vie. Par exemple, il n’existe ni d’impôt sur le revenu ni de système de pensions non contributives. Il n’existe toujours pas de registre foncier au Paraguay, ce qui facilite, pour certains Paraguayens non autochtones, l’appropriation de terres autochtones. En effet, depuis le début des années 2000, l’expansion de la frontière agricole s’est traduite par de nouvelles zones de culture ou d’élevage de grandes propriétés agricoles, particulièrement dans la région du Chaco. Cela a amené les autochtones à occuper de plus en plus des emplois journaliers dans les secteurs liés à l’agriculture, à l’élevage, à la sylviculture, à la chasse et à la pêche. Cette expansion du milieu agricole en territoire autochtone a également accentué une dynamique de concentration des terres, de dépossession, de perte de la sécurité et de la souveraineté alimentaires. Avant la crise sanitaire, l’État paraguayen était, par choix, presque inexistant dans les communautés autochtones, et demeurait incapable d’élaborer des politiques publiques pour la majorité de ses citoyens autochtones. Cela se reflète dans les nombreuses requêtes soumises devant la Commission ainsi que la Cour interaméricaine des droits de l’homme par les communautés autochtones. Leur contenu insiste notamment sur l’importance d’une vision intégrale des droits, qui lie les droits territoriaux aux droits politiques, sociaux et économiques. L’irruption de la pandémie de Covid-19 a donc affecté une structure sociale déjà précaire pour les communautés autochtones.

8Le Paraguay a enregistré son premier cas de Covid-19 le 7 mars 2020 et a décrété, trois jours plus tard, une quarantaine partielle de quinze jours. Celle-ci incluait la suspension des activités scolaires, la fermeture des frontières et l’arrêt des vols internationaux [FMI, 2020]. Deux semaines plus tard, le gouvernement national annonçait une quarantaine totale restreignant la libre circulation, sauf en cas d’urgence. Seuls les travailleurs de la santé et des services considérés comme essentiels ont conservé leur mobilité. Cette quarantaine, en vigueur jusqu’au 3 mai 2020, a impliqué des mesures restrictives supplémentaires telles qu’un couvre-feu [The Guardian, 2020]. Une quarantaine dite « intelligente » a ensuite été mise en place jusqu’en octobre 2020, permettant l’ouverture de la majorité des secteurs économiques tout en restreignant les déplacements.

9En plus de la mise en place d’un décret principal concernant les mesures sanitaires [Décret 3456/20] et de la résolution sur l’établissement de mesures pour atténuer la propagation du coronavirus [RES 90/20], l’État a instauré, au travers de son Institut autochtone paraguayen (INDI), la résolution no 171/20. Celle-ci visait la création d’un protocole d’entrée et de sortie pour les territoires des communautés autochtones afin d’y éviter la contagion et la propagation du coronavirus [INDI, 2020]. Ce protocole établit une série de règles pour la durée de la pandémie qui s’applique aux autochtones ainsi qu’aux institutions publiques, aux organisations non gouvernementales (ONG) et à toutes les personnes extérieures à la communauté qui coopèrent et travaillent avec les populations autochtones.

10Les objectifs affichés étaient de préserver la santé et la vie des peuples autochtones sur tout le territoire national, et ce, pendant la durée de l’état d’urgence sanitaire. Les mesures de prévention ont été adoptées par les autorités et les organisations des communautés autochtones afin d’empêcher la propagation du virus. Le protocole s’inscrivait dans la continuité du décret 1039, promulgué en 2018 par le gouvernement paraguayen, visant à consulter et obtenir le consentement libre, préalable et éclairé des peuples autochtones sur le territoire. Rappelons que l’autonomie dans l’organisation et la prise de décision est une prérogative des communautés et des peuples autochtones soutenus par les réglementations nationales et internationales.

Définir l’héritage et l’autonomie des institutions

11À bien des égards, la littérature sur les conjonctures critiques s’est montrée optimiste quant aux effets de la pandémie sur les systèmes politiques, économiques et sociaux, ainsi que sur l’impact potentiel desdites transformations [Green, 2020]. D’autres encore ont néanmoins insisté sur les effets de la pandémie comme amplificateurs des inégalités [González et al., 2021]. Le contexte de fragmentation régionale parmi les différents États latino-américains explique le fait que la pandémie ait augmenté les tensions sociales, politiques et économiques [CEPAL, 2021]. Dans cet article, nous souhaitons proposer un élément supplémentaire pour soutenir cette interprétation, soit le poids de la continuité institutionnelle pour expliquer les variations de l’impact de la crise sanitaire selon les échelons nationaux. En créant le protocole, les relations entre l’État paraguayen et les autochtones sur leur territoire n’ont pas intrinsèquement changé, mais au contraire, s’inscrivent dans la trajectoire institutionnelle des politiques publiques paraguayennes vis-à-vis des populations autochtones. La pandémie ne constitue donc pas un moment de transformation institutionnelle. Au contraire, l’on observe une continuité dans la manière d’encadrer et de gérer la crise que nous nous attachons à décrire ici.

12Pour comprendre la manière dont l’État paraguayen a mis en place son plan d’action au sein des communautés autochtones, il faut voir ce dernier comme le produit d’une action politique intentionnelle dans un contexte de politiques reflétant l’histoire coloniale. En effet, l’héritage institutionnel implique une continuité avec les actions préexistantes qui peuvent prendre le dessus sur les moments de chocs [Collier & Collier, 2002, p. 30]. Steinmo et Thelen [1992] affirment ainsi que les luttes politiques sont conditionnées par le cadre institutionnel dans lequel elles se déroulent, car les institutions façonnent les objectifs poursuivis par les acteurs politiques. Selon ces chercheurs, ces mêmes institutions structurent les relations de pouvoir entre acteurs, privilégiant certains et désavantageant les autres. Le fonctionnement des institutions paraguayennes reflète largement le point de vue de la classe dominante. Pour comprendre la nature des politiques publiques à l’égard des peuples autochtones au Paraguay, il faut retourner aux fondements de celles-ci et explorer le climat politique, social et économique dans lequel se déploient historiquement les relations entre l’État et les communautés autochtones.

Séquences historiques des politiques publiques relatives aux peuples autochtones

  • 3 Si plus de 95 % de la population s’identifient à des origines autochtones, le Paraguay est devenu l (...)

13L’origine des politiques publiques modernes concernant les communautés autochtones trouve ses racines dans la victoire du Paraguay contre la Bolivie dans la guerre du Chaco. Rafael Franco arrive au pouvoir en 1936 et pose les premiers jalons d’une politique nationaliste au Paraguay. Pour apaiser les tensions internes après la guerre contre la Bolivie, le dirigeant met sur pied le mythe national, toujours effectif aujourd’hui, d’un passé uni et mestizo3. Ce nationalisme d’après-guerre a entraîné une résurgence du guarani comme symbole du métissage paraguayen, et Franco en a fait officiellement la deuxième langue nationale [Horst, 2007]. Ce choix d’imposer une langue autochtone comme langue officielle est pourtant orienté vers une politique pour renforcer l’identité nationale plutôt que pour la reconnaissance véritable des cultures autochtones [Horst, 2007, p. 17]. Le guarani est toujours parlé par plus de 90 % de la population paraguayenne ; en zone rurale, plus de 50 % le parlent exclusivement.

14Cette contradiction au niveau de la gestion des relations étatiques autochtones et ces ambivalences prévalent encore actuellement. Ainsi, si le guarani a été promu au rang de langue nationale, la rhétorique envers les communautés autochtones est demeurée inchangée : celles-ci sont toujours considérées comme inférieures à la culture nationale « mixte » qu’elles ont involontairement contribué à produire [Horst, 2007]. L’adoption de politiques intégrationnistes et racistes est ancrée dans des propos qui mettent en avant le passé glorieux autochtone et les racines communes. Cela implique implicitement de ne pas reconnaître la différence entre les autochtones et les allochtones. Ce refus de reconnaître les communautés autochtones est donc au fondement d’une politique discriminatoire qui continue à être une composante actuelle de la politique nationale.

15Entre 1947 et 1954, huit présidences se succèdent. Durant cette période instable, les questions autochtones passent au second plan des préoccupations des dirigeants politiques. En raison de ce climat et de l’insatisfaction citoyenne face au gouvernement, Alfredo Stroessner parvient au pouvoir au moyen d’un coup d’État en 1954 avec l’aide des militaires et au nom du parti Colorado. L’unification du parti Colorado et son alliance avec les militaires expliquent, selon Lambert et Nickson [1997], les raisons de la longévité du règne Stroessner (1954 à 1989), caractérisé par une grande violence, la suppression de l’opposition et la mise en place d’un État policier.

16Les relations entre le régime Stroessner et les communautés autochtones varient considérablement, passant de protectionnistes à exclusionnistes selon les périodes, en fonction de facteurs endogènes (comme l’Église ou les demandes paysannes) et exogènes (comme l’attention de la communauté internationale). Ainsi, les politiques ont d’abord été mises en place selon des approches civilisatrices (1958-1966), ensuite selon des politiques d’exclusions (1967-1976), et finalement selon des politiques quelque peu désordonnées et contradictoires, passant de l’intégration à la négation pure et simple des droits fondamentaux des autochtones (1976-1987) [Horst, 2007 ; Duckworth, 2011].

17Lors de la mise en œuvre de politiques « civilisatrices », l’État a mis en place un plan d’intégration dans le but d’assimiler les communautés autochtones en imposant à leurs membres le mode de vie paraguayen et en leur faisant abandonner leurs identités et pratiques culturelles distinctes. Ensuite, face à l’échec de ces politiques intégrationnistes, la cadence de l’assimilation des peuples autochtones s’est accentuée. Partant du principe que la vie en communautés fermées permet de perpétuer une culture distincte, les territoires ancestraux ont été vendus à des individus non autochtones, sous couvert d’une justification de leur existence comme « obstacle au développement ». Pour aider les rancheros (grands propriétaires terriens descendants de colons espagnols) à déplacer les autochtones et à les expulser des terres privées, l’État a réduit l’aide, les médicaments et l’envoi de nourriture à ces communautés. Finalement, dans les années 1980, des efforts ont été déployés pour écarter la population autochtone du développement rural. Pour les exclure de la croissance nationale, le régime a systématiquement accordé moins de terres à leurs communautés que ne le prévoyait la nouvelle législation, libérant ainsi progressivement des territoires pour l’élevage ou l’agriculture, en isolant lentement, mais efficacement la population autochtone de la société et du développement national [Horst, 2007, p. 100]. Si l’exclusion peut sembler constituer un objectif totalement différent, étant donné l’accent précédemment mis sur l’intégration, elle n’est en réalité qu’une autre facette de la discrimination sociale à l’égard des communautés autochtones [Horst, 2007, p. 102].

18Après trente-cinq ans au pouvoir, le 3 février 1989, Stroessner a été renversé par un coup d’État militaire dirigé par le général Andrés Rodríguez. Selon un consensus historiographique sur l’événement, les premières élections libres de mai 1989 ont tout de même reflété une continuité au sein des structures institutionnelles du régime de Stroessner. Par exemple, les membres du gouvernement ainsi que les fonctionnaires de l’INDI n’ont pas été changés. Le nouveau pouvoir a mis en place des politiques qui, en apparence, devaient marquer un tournant dans la manière de considérer les populations autochtones. Par exemple, le Plan nacional de desarrollo económico y social élaboré entre 1989-1990 a été conçu pour apporter de l’assistance aux peuples autochtones tout en préservant leurs cultures [Horst, 2007, p. 150]. De plus, l’État a promis d’éduquer les Paraguayens sur les peuples autochtones et a appelé à leur « intégration progressive dans la société paraguayenne » [Horst, 2007, p. 151]. Malgré ces éléments, l’État a tout de même continué à déplacer les communautés dans des colonies spécialement créées pour eux [Horst, 2007, p. 151].

19Le nouveau régime a également promis la tenue d’élections et une nouvelle constitution. Durant cette période de délibération constitutionnelle qui a duré trois ans, les peuples autochtones ont saisi l’occasion et ont participé à l’organisation des élections. Cette mobilisation a permis l’obtention d’un chapitre qui leur a été consacré dans la constitution. Ainsi, les réformes constitutionnelles du Paraguay de 1992 ont permis une reconnaissance inédite des droits autochtones, tout comme la ratification par le pays en 1993 de la Convention 169 de l’OIT sur les droits des peuples tribaux et autochtones. D’autres dispositions constitutionnelles ont garanti les droits autochtones et la participation des autochtones à la vie politique en établissant des mesures spéciales afin de les protéger [articles 63, 64 et 66].

20Néanmoins, l’obtention de ces droits sur papier a amené des résultats mitigés quant aux revendications concrètes des autochtones [Horst, 2007]. La conséquence a certes été un approfondissement de leur intégration dans les structures sociales nationales, mais aussi une accentuation de la vision selon laquelle ceux-ci ne sont pas considérés comme des membres à part entière de ladite société nationale [Blaser, 2009]. L’élection de l’ancien évêque catholique Fernando Lugo en 2008, réunissant une coalition fragile de la gauche paraguayenne et des principaux partis d’opposition, a mis fin à soixante et un ans de règne du parti Colorado. Elle n’a toutefois pas changé la donne, même si elle a suscité beaucoup d’espoirs et modifié, le temps d’un mandat, le visage de la politique paraguayenne. Duckworth [2016] constate que les principaux facteurs politiques structurels ont néanmoins perduré. L’ancrage très profond de l’héritage institutionnel des années Stroessner, aujourd’hui consolidé au sein de la politique nationale [Duckworth, 2016, p. 68] explique cet état de fait. La réélection du parti Colorado en 2013 a remis en branle le développement néolibéral [Baraibar Norberg, 2020, p. 251].

21Pourtant, selon l’article 64 de la Constitution paraguayenne (1992), le droit des communautés autochtones à la propriété collective de leurs terres est reconnu comme indivisible et incessible. Cet article prévoit également que les peuples autochtones ne peuvent pas être déplacés de leurs terres sans leur consentement. Malgré cela, les instances internationales reconnaissent l’absence généralisée de respect et de protection de ces droits, ce qui a conduit à de violents conflits, menant à leur tour à une multitude d’atteintes aux droits humains [Tauli-Corpuz, 2015]. Le cadre juridique souffre en outre de lacunes conceptuelles évidentes, car il caractérise la terre comme une simple ressource productive sans tenir compte des utilisations traditionnelles et des valeurs culturelles et spirituelles que les peuples autochtones associent à celle-ci [Correia, 2018]. La politique foncière de l’État est définie par des liens extrêmement étroits entre les élites politiques et les élites foncières, faisant en sorte que les revendications autochtones soient souvent réglées en faveur des entreprises commerciales, privant ainsi les peuples autochtones de leurs terres [Costa, 2021]. Spécifiquement en ce qui concerne les politiques foncières à l’égard des communautés autochtones, celles-ci ont été vagues et contradictoires. Ces politiques sont en général orientées vers le refus de remettre des titres fonciers pour les territoires ancestraux – lorsque des terres sont attribuées avec succès aux communautés autochtones, celles-ci n’étant pas suffisantes pour soutenir l’agroforesterie, l’un des moyens les plus courants par lesquels les communautés autochtones subviennent à leurs besoins [Duckworth, 2011].

Les protocoles de luttes contre la Covid-19 comme reflet de la continuité des politiques publiques à destination des autochtones

22Le protocole mis en place le 23 avril 2020 semblait novateur dans l’encadrement des relations entre l’État et les autochtones puisqu’il positionnait l’État comme un acteur impliqué au sein des communautés.

23Cela dit, celui-ci est limité non seulement dans sa mise en œuvre, mais également dès sa formulation qui révèle une vision paternaliste et des mesures inadéquates par rapport aux enjeux propres aux autochtones. Il reproduit en réalité les rapports de pouvoir tout en exacerbant les inégalités. En effet, les restrictions de déplacement affectent durement les communautés, que ce soit du point de vue économique, sécuritaire ou alimentaire. Dans un pays où 70 % de la population vit au jour le jour grâce à des emplois informels, les restrictions de circulation n’ont pas été accompagnées de mesures de soutien capables de répondre aux besoins des personnes contraintes d’arrêter de travailler. Les restrictions à la mobilité ont accru les difficultés d’accès de nombreux peuples aux ressources nécessaires à leur subsistance, en particulier ceux qui sont privés de droits fonciers ou qui n’ont pas d’autonomie sur leurs territoires.

Le problème des restrictions à la mobilité

24L’impact de ces restrictions à la mobilité a une importance considérable pour la vie et la survie des populations autochtones pour plusieurs raisons. Cela s’enracine dans le problème structurel d’accès à la terre pour les populations autochtones. Il est important de garder à l’esprit que 27,6 % des autochtones du pays ne sont pas reconnus comme propriétaires de leurs terres ancestrales, et ce, bien que l’article 64 de la Constitution nationale mentionne que « les peuples autochtones ont le droit à la propriété communautaire de la terre, d’une taille et d’une qualité suffisantes pour la conservation et le développement de leurs modes de vie spécifiques ». Qui plus est, les terres accordées aux autochtones sont bien inférieures à celles qu’ils revendiquent comme leurs propres territoires. En moyenne, ces terres ne représentent que 20 % du véritable territoire revendiqué [Cultural Survival, 2020].

  • 4 Traditionnellement, la plupart des autochtones du Paraguay sont des chasseurs nomades. Les processu (...)
  • 5 Le confinement a eu un fort impact sur la situation alimentaire des autochtones, puisqu’une grande (...)

25La mobilité devient donc essentielle pour pallier les manques de ressources sur les territoires réduits. Évidemment, s’il est possible de relier les déplacements et l’occupation du territoire par les communautés au caractère nomade de leurs ancêtres4, le besoin actuel de mobilité est généralement lié aux problèmes encourus par l’extension des frontières agricoles et le défrichement des forêts autochtones. La situation de vulnérabilité des communautés se perçoit donc dans les questions concernant l’insécurité alimentaire, dont la gravité augmente avec les mesures institutionnelles liées à la Covid-195.

26Si l’État a envoyé 23 000 kits alimentaires non périssables, en deux livraisons, aux communautés autochtones, ces kits sont loin d’avoir couvert tous les besoins [Agencia de Informacion paraguaya, 2020]. Les articles d’hygiène et de protection afin de diminuer les risques de transmission et de contagion, comme les masques et les gants, n’ont pas non plus été fournis. Les envois ont en outre été suspendus dès juin 2020, alors que les mesures de confinement perduraient et que les besoins demeuraient. Dans certains cas, les communautés autochtones ont dû recourir à des fermetures de routes pour faire levier et finalement obtenir une aide de l’État. Il convient de mentionner que certaines communautés autochtones ont également reçu de l’aide de la part des ONG, des églises et des organisations autochtones [Canova & Gaska et al., 2020, p. 163].

27La mobilité n’est pas importante seulement pour des questions alimentaires. Les déplacements quotidiens servent également à vendre les produits d’artisanat aux non-autochtones, dont certains sont vendus directement et d’autres par des intermédiaires à des prix très bas. Les revenus générés par la vente d’objets artisanaux ou de miel sont utilisés pour acheter de la nourriture, des médicaments ou tout autre besoin qui n’est pas couvert par la chasse ou la cueillette. De plus, d’autres membres des communautés possèdent un travail journalier dans les villes, et la mise en œuvre du protocole a forcé la suppression de ces emplois [FAPI, 2020a].

28L’enfermement forcé des communautés autochtones a amené d’autres problèmes sous-jacents aux restrictions de mobilité. Les communautés étant généralement situées en zones rurales, les infrastructures de santé (situées majoritairement en zone urbaine) sont donc devenues inaccessibles. Les problèmes existants (le manque d’alimentation adéquate, la garantie de leurs droits fondamentaux à travers la satisfaction de besoins basiques qui passent par un accès à l’eau potable, aux soins de santé, et à leurs ressources naturelles) se sont aggravés. L’instauration de ce protocole a donc finalement exacerbé des relations de pouvoir historiquement asymétriques entre l’appareil gouvernemental paraguayen et les communautés autochtones. Il a également contribué à la manutention d’une politique d’invisibilisation des enjeux proprement autochtones dans les politiques publiques, et donc la négation de la valeur de ces personnes par l’État.

Entre invisibilité et indifférence

29Outre les restrictions de mobilité, le protocole n’a pas mis en place une planification adéquate ou une assistance complète aux personnes visées par cette politique. En guise d’illustration, ce manque d’adéquation de l’aide aux problèmes spécifiques aux communautés a eu lieu dès la collecte même des informations qui devraient aider à évaluer et brosser un portrait juste de l’évolution de la situation dans les communautés autochtones. Jusqu’au moment de l’écriture de cet article, le gouvernement paraguayen n’a en effet fourni aucune statistique ou donnée désagrégée sur la situation sanitaire et les effets de la Covid-19 sur les communautés en question. Les institutions existantes qui pourraient collecter et fournir de telles données n’ont pas été mises à contribution [FAPI, 2020b]. Le processus de dépistage pour identifier les cas positifs de Covid-19 dans les communautés autochtones a été également opaque, voire inexistant. Le gouvernement national n’a effectué aucune surveillance préventive en vue de protéger les droits des peuples autochtones dans les zones à risque élevé de contagion et n’a pas instauré de protocole d’action en cas d’identification de cas positifs dans ces communautés [Canova, Gaska et al., 2020, p. 163 ; FAPI, 2020a].

30L’État a été également absent lorsque le système judiciaire paraguayen se retrouvait mobilisé dans des dossiers affectant les autochtones. L’on observe que la quasi-totalité des jugements a appuyé la position de l’État au détriment de ces derniers [Tauli-Corpuz, 2015]. Si les communautés autochtones ne pouvaient pas circuler, l’exploitation forestière dans les territoires autochtones s’est, elle, toutefois poursuivie alors même que le protocole était en vigueur [FAPI, 2020a ; Canova, Gaska et al., 2020]. Cela démontre, en effet, que les états d’urgence conduisent donc bien à une exacerbation de la marginalisation des communautés autochtones et à des violations de leurs droits [Nations unies, 2020].

31Au Paraguay, l’évolution vers des politiques néolibérales de plus en plus prononcées et une présence étatique s’affaiblissant coïncident avec l’absence historique de mise en œuvre des droits des peuples autochtones [Correia, 2019]. Sous Stroessner, rappelons que le gouvernement avait fait de larges dons de propriétés rurales aux élites du pays [Horst, 2007]. Malgré la transition démocratique, les gouvernements successifs n’ont pas redistribué ou repris possession de toutes les propriétés données par Stroessner, et ils ont poursuivi le désengagement de l’État dans les zones rurales [Cardozo et al., 2016, p. 99]. La persistance de pratiques discriminatoires se reflète toujours dans le traitement des terres autochtones [Cultural Survival, 2020, p. 3]. Pourtant, que ce soit la Constitution paraguayenne ou la Convention 169 de l’OIT fournissent aux autochtones des droits fonciers communaux relativement forts afin de pouvoir préserver et développer leur identité ethnique dans leur propre habitat [Baraibar Norberg, 2020, p. 245].

Résistance autochtone

32Les communautés autochtones étant dans plusieurs cas privées de l’accès à leurs terres ancestrales et à la majorité des services offerts par le gouvernement paraguayen, leur condition de citoyenneté est vidée de ses principaux attributs, et leur statut est proche d’une absence totale de droits. En réaction au protocole émis par le gouvernement, elles ont néanmoins adopté des mesures d’autoprotection et d’isolement, certaines produisant leurs propres matériels pour l’assainissement, la désinfection et la protection. Les communautés ont aussi mis sur pied des réseaux de communication afin de diffuser et partager les informations qui leur parvenaient, les traduisant dans leurs propres langues, en réaction à l’absence de proactivité de l’État, qui n’a pas prévu de mesures spécifiques à cet effet [Tierraviva, 2020b].

33Ces efforts de résistance s’ancrent aussi plus largement dans un long processus de politiques contestataires de la part des communautés autochtones. Les actions à la fois de l’État et des communautés ont toujours fluctué entre des rapports qui oscillent entre conflit ouvert et indifférence de la part de l’État.

34Ainsi, au moment de la mise en place des politiques de visée intégrationniste, certaines communautés autochtones avaient accepté de se convertir à la religion chrétienne (catholique, protestante et mennonite) dans le but d’obtenir des biens matériels et alimentaires, tout en conservant largement leur cosmologie religieuse traditionnelle [Horst, 2007, p. 61]. Au moment de l’impulsion des politiques visant l’exclusion des peuples autochtones, les communautés ont également réagi, en mettant sur pied une organisation orientée vers deux fronts. Dans la capitale, les différents groupes autochtones ont créé l’Asociación de grupos indígenas afin d’apporter eux-mêmes l’assistance médicale et alimentaire nécessaire aux communautés isolées en zones rurales qui ont également été le théâtre d’une vaste mobilisation autochtone durant les années 1980.

35Les communautés dans le Chaco ont uni leurs forces pour obtenir la propriété de leurs terres, protéger les ressources et récupérer leurs terres ancestrales. Si ces tentatives ont échoué devant l’émergence des plans hydroélectriques et des pressions développementalistes trop fortes, elles représentent néanmoins un précédent en matière d’organisation et de solidarité [Horst, 2007]. Les mouvements en zone rurale ont contribué à la création de liens entre les communautés autochtones et à porter de l’avant leurs revendications sur les scènes politique et juridique.

36Ainsi, depuis les décennies Stroessner, l’attitude de l’État et des politiques mises en place revêt une forte continuité institutionnelle. Le phénomène de dépendance au chemin/sentier, développé par Collier et Collier [2002], explique dans une grande mesure la permanence des rapports asymétriques et conflictuels entre l’État paraguayen et les communautés autochtones. Il est également possible de définir les actions de ces dernières selon une logique similaire, c’est-à-dire d’autonomie très forte vis-à-vis de l’État, et d’une grande méfiance envers ses politiques. Au moment de l’écriture de cet article, les campagnes de vaccination étaient orchestrées principalement par les organisations autochtones et c’était les stations de radio communautaires qui partageaient les messages de la campagne de communication dans le but d’informer et de protéger les autochtones [PAHO, 2021]. La politisation grandissante de l’identité autochtone comme réponse à l’action de l’État s’explique ainsi par ces facteurs historiques. Le Paraguay, comme nous l’avons vu, a développé ses politiques en accentuant la relégation déjà grande de ces peuples politiquement marginalisés en tant que citoyens, mais aussi rendu impuissants comme acteurs paysans et faisant face à des défis menaçant leur autonomie locale, politique et matérielle [Yashar, 1998, p. 31]. En les privant de toute possibilité de participation et d’inclusion au niveau national, l’État a donc poussé les autochtones à se tourner vers des formes locales d’identité politique et de participation qui prévalent fortement aujourd’hui.

Conclusion

37Cette analyse établit que la crise sanitaire liée à la Covid-19 a renforcé des dynamiques déjà en place entre l’appareil étatique paraguayen et les communautés autochtones présentes au Paraguay, en mettant en exergue des tensions préexistantes. L’héritage institutionnel et la dépendance de la trajectoire institutionnelle au chemin emprunté depuis les années 50 sont donc des clefs explicatives de ce maintien de pratiques profondément ancrées.

38C’est dans ce cadre que nous avons procédé à l’étude des différentes politiques publiques émises par l’État pour lutter contre la pandémie, et ce, afin de démontrer comment celles-ci s’insèrent plus largement dans la perception du régime citoyen autochtone qui s’oppose au régime allochtone. Face à la situation grave découlant de la pandémie et aux conditions de vulnérabilité antérieures, la réponse de l’État a été caractérisée par l’absence de plans visant à fournir une assistance rapide et suffisante pendant l’enfermement des communautés, à garantir une protection globale adéquate et une amélioration de la qualité de vie des autochtones.

39L’arrivée et la propagation de la Covid-19 ont augmenté les conditions de vulnérabilité de ces peuples et aggravé les violations systémiques auxquelles ils étaient déjà confrontés. Pourtant, dans ce contexte d’absence de l’État, les communautés autochtones, suivant une dynamique d’autonomisation et d’initiatives croissantes, ont créé des réponses actives, dans l’exercice de leur autodétermination et sur la base de leurs pratiques et connaissances traditionnelles, pour prévenir et atténuer les effets de la pandémie. Ces mesures et actions ont été un exemple de résistance et de résilience dans un contexte d’urgence sanitaire comme celui que nous avons connu récemment qui s’enracine, là encore, dans une longue histoire antérieure de rapports à la fois conflictuels et de rejet mutuel entre l’État et les communautés autochtones.

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Notes

1 L’on retrouve 19 peuples autochtones distincts au Paraguay, comprenant cinq familles linguistiques différentes. Ces peuples représentent environ 2 % de la population paraguayenne.

2 Dans lesquelles les autochtones étaient simplement ignorés des politiques publiques.

3 Si plus de 95 % de la population s’identifient à des origines autochtones, le Paraguay est devenu l’une des nations les plus ethniquement homogènes de l’Amérique du Sud. La population, en général, s’auto-désigne comme mestiza, ce qui désigne une personne d’origine mixte européenne et autochtone, sans distinction entre les degrés d’ethnicité.

4 Traditionnellement, la plupart des autochtones du Paraguay sont des chasseurs nomades. Les processus de sédentarisation varient d’une région à l’autre. La dernière région à avoir subi ces processus est le Chaco où la sédentarisation est relativement récente, ayant commencé après la guerre du Chaco (1932-1935). Avant celle-ci, la région était « oubliée » de l’État, en raison de son isolement géographique. Les autochtones ont toujours parcouru le territoire du Chaco de manière radiale ou circulaire, suivant les cycles et les saisons.

5 Le confinement a eu un fort impact sur la situation alimentaire des autochtones, puisqu’une grande partie des communautés se trouve dans des zones où la terre et la forêt ne suffisent plus à soutenir une souveraineté alimentaire basée sur la chasse ou la cueillette [FAPI, 2020a].

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Pour citer cet article

Référence papier

Andréanne Brunet-Bélanger, « Inégalités et pandémie dans les communautés autochtones au Paraguay »Cahiers des Amériques latines, 99 | 2022, 201-217.

Référence électronique

Andréanne Brunet-Bélanger, « Inégalités et pandémie dans les communautés autochtones au Paraguay »Cahiers des Amériques latines [En ligne], 99 | 2022, mis en ligne le 01 mars 2023, consulté le 24 février 2024. URL : http://journals.openedition.org/cal/14896 ; DOI : https://doi.org/10.4000/cal.14896

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Auteur

Andréanne Brunet-Bélanger

Département de sciences politiques, université de Montréal.

Andréanne Brunet-Bélanger est doctorante en sciences politiques à l’université de Montréal. Titulaire d’une licence en droit international et d’un master en sciences politiques de l’université du Québec à Montréal, sa thèse de doctorat porte sur la manière dont le droit international peut servir (ou non) de ressource et d’espace de développement de participation pour les communautés autochtones du Chaco paraguayen.

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