Agradezco la lectura y comentarios de los revisores así como de Rodrigo Llanes, Antonio Azuela, Gustavo Marín, Jorge Fernández Mendiburu, David Recondo, Helene Roux, que sin duda, contribuyeron a mejorar sustancialmente este texto.
1Uno de los mayores desafíos de las izquierdas latinoamericanas contemporáneas es, no solo la voluntad, sino la imaginación política para enfrentar la crisis climática. Se requiere renovar fórmulas desgastadas para la solución de problemas socioecológicos que son invisibilizados o están mal definidos, comprendidos y evaluados. No hay mejor ejemplo que la cuestión agraria, que de ser uno de los principales referentes del progresismo político del México posrevolucionario en el siglo xx, se desdibujó de la agenda política y legislativa nacional contemporánea. Entre las razones de su borramiento se encuentra la dificultad de concebir la “tierra agrícola” sin tener como referente inmediato a la clase campesina, la cual, por un lado, tiende a desaparecer como sujeto político en la ruralidad desagrarizada y, por otro, ha sido incapaz de afianzar una alianza efectiva con las movilizaciones indígenas que reclaman la autonomía política sobre un territorio. Más aún, la cuestión agraria remite al principio de la función social de la propiedad que justificó la redistribución de la tierra agrícola para fines productivos, el cual ha sido confrontado desde los años 1990 por otros paradigmas, en particular el neoinstitucional de sesgo liberal y conservacionista, y el de los derechos humanos de los pueblos indígenas [Azuela, 2010].
2En México, con la llegada del Gobierno federal autoproclamado como la “Cuarta Transformación” (4T) y encabezado por Andrés Manuel López Obrador (AMLO), un político con una larga trayectoria de izquierda, la expectativa de transformación progresista resurgió. Y no es de extrañarse: ya en la propuesta del Nuevo proyecto de nación: Por el renacimiento de México [Ramírez Cuevas, 2011], presentado en 2011 por el propio AMLO, se proponía un cambio de enfoque respecto a las políticas neoliberales de regímenes anteriores. En este documento que, si bien asumía como asunto resuelto el acceso a la tierra para los campesinos, se planteaba “fortalecer la propiedad social de la tierra y los recursos territoriales de pueblos indios y ejidos y comunidades” (2011, p. 303]. Además, en el diagnóstico sobre la problemática del campo, se señalaba el “patrimonio de los pueblos” conformado por un conjunto de bienes colectivos vinculados a la tierra [2011, p. 293, 301].
- 1 Retomo la discusión de Thea Riofrancos [2021] para el análisis de la marea rosa en Ecuador en dond (...)
3En este artículo me interesa analizar en qué sentido y medida ha cambiado “la cuestión agraria” bajo el gobierno autonombrado de izquierda de AMLO; y cuáles son los referentes de transformación en materia agraria para la “izquierda en el poder”, así como para las “izquierdas en resistencia”.1 Para ello considero la fase inicial de implementación del megaproyecto insignia federal, el “Tren Maya,” en el estado de Yucatán.
- 2 Recordemos que el ejido y la comunidad (agraria) son instituciones creadas para la regulación de l (...)
- 3 Para una crítica extensa del “mito agrario” definido como la reesencialización del campesinado com (...)
4Mi objetivo es doble: por un lado, hacer una crítica a las inercias institucionales de la política agraria de la 4T, considerando además las resistencias conservadoras al posible cambio progresista. Por otro lado, me propongo develar el imaginario compartido de las dos izquierdas mexicanas en torno a lo que identifico como “comunidad agraria-indígena” conformada por dos instituciones de naturaleza distinta, reguladas por marcos legales, también diferentes.2 Para ello retomo la discusión de los estudios agrarios críticos que interrogan las visiones esencialistas de las economías campesinas, a fin de analizar las representaciones idealizadas del ejido y la comunidad indígena en México.3 En específico, cuestionaré el empalme institucional realizado, en ciertos contextos contenciosos, por funcionarios, así como por defensores del territorio, quienes amalgaman ambas entidades para asumirlas como equivalentes y sociopolíticamente homogéneas.
- 4 Cf.Torres-Mazuera [2022] y Torres-Mazuera et al. [2018; 2020].
5Como estrategia metodológica contrastaré el discurso del sector agrario, expresado en documentos oficiales, con la práctica institucional de las dos dependencias que ejecutan la política agraria: el Registro Agrario Nacional (RAN) y la Procuraduría Agraria (PA). Asimismo, consideraré la primera fase en la implementación del Tren Maya, que supuso un proceso consultivo y de negociación con los ejidos y comunidades indígenas afectados. La recolección de información surge de mi colaboración y acompañamiento a colectivos indígenas y ejidatarios de la región, asistencia a asambleas ejidales (cinco), y a más de veinte foros, reuniones y talleres convocados por la Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano, el RAN y la PA, y organizaciones de la sociedad civil en la Península, así como treinta entrevistas a funcionarios agrarios, de Fonatur e INPI y ejidatarios de más de quince ejidos de tres estados (Yucatán, Quintana Roo y Campeche) entre 2017 y 2023. También se apoya en información generada a partir de solicitudes de información pública y revisión de notas periodísticas que ha servido para la elaboración de tres informes publicados por dos organizaciones de la sociedad civil.4
6El Gobierno de la llamada cuarta transformación o “4T” se propuso como un movimiento de cambio social e institucional del mismo calibre que el movimiento de independencia de 1810, la reforma liberal de Juárez a mediados del siglo xix y la revolución mexicana de 1910. Sin embargo, desde el enfoque agrario, las transformaciones en los regímenes de propiedad tienen otra cronología y periodización.
7El parteaguas frente al cual el Gobierno de AMLO se pretende demarcar es la reforma legal e institucional, adjetivada como “neoliberal” o “segunda reforma agraria”, promovida en 1992 por el presidente Carlos Salinas de Gortari [Assies, 2009; Gordillo, De Janvry & Sadoulet, 1999]. Si la primera reforma agraria promovió una redistribución de millones de hectáreas a tres millones de campesinos, la segunda dio por terminada esta distribución, legalizó el mercado de las tierras ejidales, hasta entonces inalienables, e instauró una nueva institucionalidad agraria [Pérez Castañeda, 2002]. ¿Qué acciones supondría un cambio de enfoque “posneoliberal” o de izquierda respecto a la cuestión agraria?
8En principio, se esperaba una reforma al Artículo 27 constitucional que regula la propiedad y los bienes naturales nacionales a fin de reinstaurar el sentido social de la Constitución mexicana. En efecto, una de las críticas de izquierda a la reforma “neoliberal” de 1992 fue el avance de una interpretación mercantilista y civilista de la propiedad ejidal y la justicia agraria. No obstante, al cierre del sexenio, ninguna posibilidad de reforma se vislumbraba como propuesta presidencial.
9El desinterés del Gobierno de la 4T por la cuestión agraria, así como de las izquierdas en resistencia, puede explicarse si consideramos el desdibujamiento de la movilización campesina de la escena nacional derivada del proceso de desagrarización del campo [Carton de Grammont, 2009]. Otro elemento explicativo es el cambio de prioridades de las organizaciones campesinas que en los años noventa abandonaron la demanda histórica por la tierra para exigir, más bien, la integración al mercado y la protección a la producción agropecuaria en el contexto de la apertura comercial con la firma del Tratado de Libre Comercio con América del Norte [Bretón et al., 2022].
- 5 EU, 2004, EU land policy guidelines: guidelines for support to land policy design and land policy (...)
10Sin la exigencia de un sector campesino movilizado en torno a demandas específicas respecto a la tierra agrícola, el grupo parlamentario de Morena mantuvo la concepción liberal e individualizada de la propiedad ejidal [Ventura, 2019; Salgado, 2020]. Más aun, los proyectos de ley propuestos por los senadores de Morena, partido político en el poder, desestimaron el paradigma impulsado desde los años 2000 por defensores de derechos humanos, movimientos sociales y agencias internacionales como FAO o Naciones Unidas que redefinieron la tierra rural en términos de territorios y como espacios donde se reproducen valiosos modos de vida campesinos e indígenas, fundamentales para la soberanía alimentaria y conservación de la biodiversidad.5
- 6 Cf. Sedatu, 2020, Programa Sectorial de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano 2020-2024 [en lín (...)
11El panorama desalentador desde el enfoque legislativo cambia un poco si consideramos el nuevo discurso del sector agrario inscrito en los “objetivos prioritarios” de la Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano (Sedatu). Por ejemplo, en el Programa Sectorial de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano 2020-2024 se plantea “reconocer el papel de la población rural, pueblos indígenas y afromexicanos para garantizar el pleno ejercicio de sus derechos”. Este objetivo es inédito si consideramos que la cuestión agraria fue concebida históricamente como un asunto vinculado exclusivamente a los campesinos y “sujetos agrarios” (con fuerte énfasis en los ejidatarios). Entre los “principios de planeación” se consideraba además que “los pueblos y las comunidades se deben situar al centro del desarrollo sostenible e inclusivo del territorio”. Otros principios novedosos eran reconocer al “territorio y su defensa” como elemento “del desarrollo humano”; “el Estado debe procurar la igualdad de derechos [...] para todas las personas en todo el territorio” y “se debe reconocer a los sujetos colectivos como garantes y guardianes de los recursos naturales”.6
12Si bien la Administración Federal incorporó a algunos dirigentes campesinos a sus filas, el rol que la Sedatu jugó para avanzar en una agenda agraria novedosa fue mínima. La prioridad de la Secretaría fue más bien el desarrollo urbano y territorial (ordenamientos), al cual dedicó la mayor parte de su presupuesto.
- 7 RAN, 2021, Programa estratégico del Registro Agrario Nacional 2021-2024, México, RAN. Disponible e (...)
13Al igual que Sedatu, el RAN de la 4T proyectó un cambio de enfoque respecto al sexenio anterior al identificar “las reformas del 92” como la fuente de los problemas agrarios contemporáneos [RAN, 2021, p. 33].7 Entre estos se identificaron la amplia población rural sin derechos agrarios, en específico las mujeres campesinas, para lo cual se propuso “facilitar el acceso a la tierra [a las mujeres] con certeza y seguridad jurídica, que les permitan desarrollarse y hacer efectivos sus derechos como sujetos, tanto agrarios como sociales” [id., p. 27]. Se reconocía igualmente, el “alarmante deterioro en sus formas de organización y procesos de toma de decisiones [de los núcleos agrarios] que ha repercutido en los niveles de participación” [id., p. 29] y la desactualización de los padrones de ejidatarios y comuneros y de los órganos de representación como una de las principales causas del debilitamiento de las asambleas.
14Para la resolución de estas problemáticas se proponía “la revisión de procedimientos que han posibilitado el dominio pleno de manera fraudulenta” [id., p. 34]. Más aún, se reconocía que los ejidos y comunidades deberían contar con mejor información para “trascender la actual concepción de su reglamento interno, hacia un mecanismo que incluya el ordenamiento de su territorio” [ibid.]. En reconocimiento especial a los pueblos indígenas, “el RAN fomentará que en los reglamentos internos y en los estatutos comunales, se incluyan sus usos y costumbres pertinentes con relación a su territorio” [ibid.].
15El nuevo enfoque institucional se concretizó, sin embargo, en muy pocas líneas de acción. Por ejemplo, no se creó una comisión especial encargada de revisar las privatizaciones ilegales de tierras o dedicada a “identificar y denunciar la concentración de tierra en pocas manos” [id., p. 49]. Tampoco se aumentó el presupuesto para impulsar programas que dieran mayor acceso a las personas indígenas y afromestizas, a las mujeres y a los jóvenes o dirigido a fortalecer la gobernanza de los núcleos agrarios.
- 8 En efecto, tres de las circulares emitidas a partir del 2018 establecen los límites a las asamblea (...)
16Por el contrario, las acciones efectivas del RAN perpetuaron el enfoque de la certeza jurídica individual de “los propietarios y poseedores de la tierra” [id., p. 33]. Esto es claro si consideramos las pocas circulares emitidas por la Administración de la 4T (las circulares son lineamientos o aclaraciones respecto a un conjunto de interpretaciones de la Ley Agraria) que sirvieron para afianzar los derechos individuales de ejidatarios en detrimento de decisiones colectivas de las asambleas generales (máxima autoridad de los ejidos y comunidades).8
- 9 Procede fue un programa dirigido a implementar los cambios legales de 1992, y estuvo en marcha ent (...)
- 10 El programa RRAJA contaba con un presupuesto de 59,016,509 USD para ejecutarse entre 2015 y 2021. (...)
17La inacción para el cambio de enfoque se confirma cuando constatamos que el único programa con alcance nacional con presupuesto especial fue el Programa de Regularización y Registro de Actos Jurídicos Agrarios (RRAJA). RRAJA, al igual que los programas de certificación agraria previos (Procede y Fanar), carecía de enfoque de género y volvía a excluir tácitamente a las mujeres en la titulación de derechos. 9 En cálculos de un funcionario agrario, el 40 % del personal del RAN en las delegaciones era parte de este programa en 2019. En términos institucionales, RRAJA poco fortaleció al RAN, dado que estuvo manejado como outsourcing, siendo que el equipo de funcionarios involucrados fue contratado por tiempo determinado, y pagado a través del PNUD y antes por el IICA.10 Entre tanto las delegaciones del RAN sufrían un recorte presupuestal sin precedente, en un contexto de aumento exponencial de la carga de trabajo relacionado al dinamismo del mercado de tierras y los megaproyectos del Gobierno de la 4T.
18La Procuraduría Agraria (PA) fue creada en 1992 con la misión de garantizar y defender los derechos agrarios, así como los derechos humanos que pudieran incidir en materia agraria. Si bien la Ley Agraria le otorga amplias facultades de acción haciéndola equivalente a un ombudsperson agrario, en la práctica la labor principal de la PA ha estado centrada, al igual que el RAN, en garantizar la certeza jurídica de los sujetos agrarios.
- 11 Hernández Palacios Luis, 2018, Diagnóstico sobre la situación agraria en México (documento inédito (...)
19En sus primeros años de creación, entre 1992 y 2006, la PA contó con amplios recursos técnicos y económicos dirigidos a la implementación del programa de certificación de los núcleos agrarios (Procede). No obstante, al término del programa, la PA perdió su misión y buena parte de su enorme presupuesto.11 Además, en las dos últimas décadas la institución acumuló una lista larga de denuncias por parte de ejidatarios, ejidos y comunidades, y organizaciones indígenas. En efecto, con conocimiento de los núcleos agrarios y los integrantes del comisariado, así como de las lagunas legales y mecanismos para privatizar las tierras, los funcionarios de la PA se convirtieron en brokers de la privatización. Entre los años 2000 y 2018, los “visitadores agrarios” (funcionarios de campo) se desempeñaron como autoridades de facto, con poder de influencia y decisión sobre las asambleas ejidales, facilitando la entrada de empresarios y especuladores inmobiliarios a los ejidos con tierras de posible valor económico [Torres-Mazuera, Fernández Mendiburu & Godoy Gómez, 2018].
- 12 Taller PA, 19 de enero de 2019, Mérida.
20A inicios de la Administración Federal encabezada por AMLO existía un fuerte desaliento en el interior de la PA. En un diagnóstico realizado en 2018, fue posible observar la dificultad que tenían los funcionarios de la PA de concebir acciones de procuración de justicia agraria en términos más amplios que la asesoría y representación a solicitud de las partes interesadas y como garantes para preservar la seguridad jurídica de los sujetos agrarios. Algún funcionario incluso señaló que el nombre de “Procuraduría” era incorrecto y debía cambiarse.12
- 13 Hernández Palacios Luis, 2018, Diagnóstico sobre la situación agraria en México (documento inédito (...)
- 14 PA, 2020, Primer informe de Labores, 2018-2019, Ciudad de México, Sedatu/Procuraduría Agraria. Dis (...)
21El nuevo procurador agrario tenía claro que se requería una nueva misión para refundar la actuación de la institución, así como mayor presupuesto.13 Este último aspecto era vital para renovar el personal, considerando las múltiples denuncias ciudadanas por corrupción contra los visitadores agrarios. No obstante, al igual que el RAN, el presupuesto de la PA, ya de por sí insuficiente, decreció aún más, lo que conllevó a la cancelación de 117 plazas.14 Desde el enfoque de las delegaciones (una por estado), esta mengua fue más radical, incluso en aquellos estados, como Yucatán, donde la conflictividad agraria iba en ascenso y donde se implementaría el proyecto Tren Maya que requería de gran apoyo y asesoría legal para los ejidos afectados por la megaobra.
22De este breve recuento queda claro que la austeridad republicana de la 4T acentuó el debilitamiento de la institucionalidad agraria y limitó, hasta prácticamente inhabilitar, las capacidades de un “Estado activista” que en los países latinoamericanos de izquierda ha sido un instrumento clave para el cambio social radical [Wood, 2021].
23A pesar de las dificultades que enfrentaba el sector agrario en términos presupuestales, observamos algunas iniciativas de cambio en los primeros años de la Administración. Estas, no obstante, se enfrentaron a resistencias de grupos de poder locales que se vieron amenazados en sus intereses. Un caso emblemático es Yucatán, en donde la Sedatu impulsó en 2018 el Programa Emergente de Restitución, Resarcimiento y Reordenamiento de los Núcleos Agrarios para Atención de Conflictos.
- 15 Cf. INEGI, 2015, Encuesta intercensal 2015 [en línea], INEGI. Disponible en: https://www.inegi.org (...)
- 16 Sobre la mafia agraria en la Península de Yucatán, cf. Marín [2018] y Torres Mazuera [2023].
- 17 Cf. https://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5618008&fecha=11/05/2021#gsc.tab=0
- 18 Cf. https://www.gob.mx/pa/prensa/atencion-directa-para-la-recuperacion-de-tierras-y-ejidos-en-comu (...)
24La selección de Yucatán no fue fortuita: varias razones la explican. En este estado conformado en un 55.8 % de propiedad ejidal o comunal, y habitado por 65.4 % de personas autoidentificadas como mayas, existían en 2018 más de cincuenta conflictos agrarios generados por procesos fraudulentos de privatización de las tierras de uso común.15 En ese mismo año, diversas organizaciones de la sociedad civil y colectivos de izquierda tuvieron un acercamiento con funcionarios agrarios recién nombrados para denunciar la corrupción del sector. En particular se acusaba a una “mafia agraria” conformada por notarios, políticos locales, funcionarios de la PA y el RAN, abogados y comisarios ejidales corruptos, quienes habían parcelado y acaparado unas 157 302 hectáreas de tierras de uso común, inalienables por ley, en aquellos ejidos con potencial para el desarrollo urbano y turístico en Yucatán.16 En este contexto, los nuevos funcionarios agrarios realizaron varios cambios, probablemente previendo el aumento de conflictos agrarios relacionados a la implementación del proyecto Tren Maya. Entre las acciones, destacan los nombramientos de nuevos encargados del RAN y la PA, un convenio de colaboración interinstitucional que permitirá hacer operativa la restricción establecida por Ley de parcelar en áreas con cubierta selvática,17 y un empuje mayor desde la PA para dar seguimiento a los litigios agrarios por despojo de tierras. Así, en 2019 la PA promovió 52 juicios agrarios de nulidad de actas de asambleas realizadas de forma fraudulenta.18
- 19 Gobierno del Estado de Yucatán, 25 de noviembre de 2019, Diario Oficial [en línea], Mérida. Dispon (...)
25Estos avances fueron, no obstante, detenidos por diferentes vías. En 2019, ejidatarios de al menos diez ejidos fungieron como grupos de choque al servicio de empresarios locales y tomaron edificios de la PA, del RAN, del Tribunal Unitario Agrario y del Congreso del estado de Yucatán para exigir la destitución de los nuevos funcionarios. La resistencia también fue patente por parte del Gobierno de Yucatán, ya que en el Diario Oficial estatal exhortó al titular de la Sedatu para que las autoridades agrarias se limitasen a “actuar [según lo] que señala la Ley Agraria, sin interferir en las decisiones que se lleven a cabo en las Asambleas Ejidales”.19
- 20 Estos fueron los testimonios de ejidatarios de catorce ejidos pertenecientes al Frente Campesino e (...)
26Las resistencias locales fueron exitosas: entre 2019 y 2020 fueron removidos de sus cargos y reasignados a otros estados los encargados de la PA y del RAN, así como el magistrado agrario del Tribunal Unitario con sede en Mérida, quienes trataban de combatir la corrupción en el interior del sector agrario. Si bien nuevos funcionarios fueron nombrados, la perspectiva de algunos ejidatarios que luchaban contra la mafia agraria fue que el Gobierno federal había cedido a las presiones de esta, abandonando una política defensiva, para adoptar más bien un enfoque preventivo y de bajo perfil.20
27La política nacional agraria revelaría todas sus deficiencias y contradicciones con la puesta en marcha del proyecto Tren Maya. Este proyecto estimado en 2022 en 8 500 millones de euros, se proponía abarcar más de 1 500 kilómetros de vías férreas, desarrollos inmobiliarios, comerciales y turísticos sobre miles de hectáreas bajo propiedad ejidal, en unos 180 ejidos de Yucatán, Campeche, Quintana Roo y Chiapas. Para su implementación, López Obrador comisionó al Fondo Nacional de Fomento al Turismo (Fonatur), un fideicomiso dedicado al desarrollo de megaproyectos de turismo que gozaba de gran flexibilidad presupuestal.
- 21 Cf. Fonatur, 22 de marzo 2021, “Respuesta a la información solicitada por Carlos Carabaña del medi (...)
28De su inicio en 2018 a la fecha (2023) el megaproyecto sufrió un sinfín de tropiezos, rectificaciones y cambios en la ruta y de personal encargado, dependencias e instancias gubernamentales involucradas y empresas que lo llevarían a cabo. El proyecto Tren Maya se enfrentó a unas diecinueve demandas de amparo y múltiples críticas desde grupos ambientalistas, colectivos, organizaciones indígenas y el sector académico21 [Carabaña, 2021].
- 22 Cf. por ejemplo Martínez Romero, Gasparello & Díaz Perera [2023].
- 23 Dos trabajos excepcionales a este respecto son los de Mendoza (en proceso), que analiza las relaci (...)
29Si bien la mayoría de las investigaciones se han enfocado en los impactos socioambientales y posibles efectos negativos del proyecto Tren Maya sobre el tejido social,22 hasta la fecha se ha prestado menos atención a la puesta en marcha del proyecto y las negociaciones con los ejidos y comunidades mayas que dieron acceso a la tierra ejidal y territorio indígena. En esta fase crucial, durante la cual se definió la ruta misma del Tren Maya, las resistencias ejidales e indígenas fueron mínimas, y más bien siguieron el curso habitual de negociación clientelar entre Gobierno y ejidatarios.23
30A fin de asegurar la legalidad y legitimidad política del proyecto Tren Maya, el Gobierno de la 4T organizó una consulta dirigida a todas las comunidades indígenas con potenciales afectaciones. La consulta “previa” llevada a cabo entre el 15 de noviembre y el 15 de diciembre del 2019 por el Instituto Nacional de los Pueblos Indígenas (INPI), Fonatur y la Secretaría de Gobernación estuvo dividida en dos etapas, una informativa y otra deliberativa, y supuso la organización de treinta asambleas regionales, a las que asistieron funcionarios de al menos veinticinco dependencias federales, estatales y municipales, así como “4800 autoridades y representantes indígenas de 1078 comunidades”24 de los pueblos maya peninsular, ch´ol, tseltal y tsotsil de los cinco estados afectados por el Tren Maya.25
31Para tener un contexto de este proceso, es importante señalar que la consulta previa, libre, informada, de buena fe, culturalmente adecuada es un derecho colectivo de los pueblos y comunidades indígenas y se encuentra respaldado por el Convenio 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales de la Organización Internacional del Trabajo firmado por México en 1991. También está contemplado en la Declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas y la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. De acuerdo con convenios, tratados y jurisprudencia, al adoptar o aplicar medidas legislativas, administrativas o de otro carácter que pudieran tener un impacto directo y significativo en los pueblos y comunidades indígenas, el Estado debe consultarlos a fin de obtener su consentimiento.
32Si bien el derecho a la consulta previa puede ser un medio para la defensa del territorio indígena, en México las experiencias de estos procesos han sido decepcionantes. En efecto, en casos registrados y denunciados por organizaciones defensoras de los derechos humanos, los procesos consultivos sobre megaproyectos no fueron previos ni informados, además de que violaron los principios de buena fe y adecuación cultural. En ciertos casos, las consultas fueron meros ejercicios de simulación, cooptación y división comunitaria, promovidos por parte de las instancias gubernamentales encargadas de llevarlas a cabo [Gutiérrez Rivas & Del Pozo Martínez, 2019].
- 26 Entrevista con un funcionario federal del INPI, Mérida, 19 de enero de 2022.
33Con este antecedente en mente, las expectativas en cuanto al desempeño y actuación del Gobierno de la 4T eran grandes. Más aún, cuando la coordinación estuvo a cargo del recién creado Instituto Nacional de los Pueblos Indígenas (INPI), institución integrada por destacados abogados indígenas que proponían reformas legales sustantivas en materia indígena.26
- 27 Cf. el comunicado oficial del INPI del 14 de diciembre de 2019, “Concluye primer día de consulta a (...)
34Desde la óptica oficial, la consulta indígena sobre el Tren Maya fue un éxito en la medida en que en la fase informativa se logró la participación de 1078 comunidades indígenas o el 75 % del total afectado. Se decía además que, en la fase deliberativa, las “comunidades indígenas” habían decidido “por consenso y sin opinión en contra, [...] la implementación del Tren Maya, luego de desahogar la fase consultiva en siete asambleas regionales”.27
- 28 Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas, “ONU-DH: el proceso de consulta indígena sobr (...)
- 29 El nombre completo era: “Protocolo para el proceso de consulta libre, previa e informada, a los pu (...)
- 30 Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas, op. cit.
35En contraposición a esta interpretación, varios colectivos y organizaciones indígenas de izquierda de la Península y de Chiapas denunciaron el incumplimiento de los estándares internacionales de consulta previa. A estas voces se sumaba la de la Oficina del Alto Comisionado para Derechos Humanos de la ONU quien en comunicado oficial señalaba algunas de las violaciones.28 De acuerdo con los denunciantes, el proceso había sido viciado, comenzando porque la consulta no había sido previa a la resolución del proyecto. En efecto, el objetivo de la consulta de acuerdo con los lineamientos o el “Protocolo de consulta”29 era “establecer acuerdos con las comunidades respecto a su participación en la implementación y la distribución de beneficios [del proyecto Tren Maya]”30, con lo cual se daba a entender que el proyecto ya estaba decidido independientemente del resultado de la consulta y el consentimiento de las comunidades. Más aún, el “Protocolo de consulta” había sido elaborado de manera unilateral por el Estado, cuando los estándares internacionales establecen que debe realizarse en colaboración con los pueblos consultados. Otra falla era que la información brindada durante la etapa informativa había sido insuficiente y centrada en los beneficios más que en los posibles daños socioambientales del Proyecto Tren Maya.
- 31 Comunicación de uno de los asesores legales del amparo, Mérida, 20 de enero de 2023.
- 32 Cf. sobre este asunto los comunicados de organizaciones indígenas regionales sobre el proyecto Tre (...)
36En 2020, un conjunto de personas, colectivos y organizaciones indígenas y civiles se ampararon contra el proceso de consulta. La demanda sería una de las primeras contra el Proyecto Tren Maya y exigiría el derecho a la libre determinación de las comunidades indígenas sobre sus territorios.31 Si bien la acción legal no permitió detener el proyecto, sí logró posicionar a los colectivos de izquierda en resistencia en torno a un discurso crítico que denunciaba el uso instrumental de la consulta por parte del Gobierno, así como la imposición de un proyecto que no se consideraba “maya” ni de beneficio para las comunidades indígenas.32
- 33 Misión de observación, 2019, “Reporte de las asambleas regionales celebradas en Pisté, Chichimilá, (...)
- 34 Esto quedó asentado en el análisis de la organización PODER, donde se observa que el 86 % de las p (...)
37A pesar de las diferentes críticas contra el proceso de consulta desde las izquierdas en resistencia, fueron muy pocos los señalamientos respecto a tres aspectos problemáticos y centrales de la consulta: la representatividad de las personas que asistieron a las asambleas regionales para hablar en nombre de las comunidades indígenas, las dinámicas de participación clientelar utilizadas por el Gobierno y la instrumentalización del ejido como institución de gobernanza microlocal para lograr la anuencia al proyecto. Un caso excepcional fue el reporte de una misión de observación, conformada por académicos y activistas locales, que señalaba el sesgo en cuanto a las personas convocadas para participar en las asambleas regionales, quienes en su mayoría fueron representantes ejidales, lo que había minimizado la participación de las mujeres (solo el 30 % de los asistentes).33 En efecto, la mayor parte de los “representantes comunitarios” eran integrantes de la Comisaría Ejidal o el Consejo de Vigilancia de los ejidos quienes en nombre de la comunidad indígena solicitaron a la vieja usanza clientelista, servicios, bienes y proyectos comunitarios, a cambio de su apoyo al proyecto Tren Maya.34
- 35 Para una descripción etnográfica de las imbricaciones organizativas del ejido y las comunidades ma (...)
38En realidad, tanto los funcionarios que llevaban la consulta como los diversos colectivos indígenas opositores al proyecto, obviaron la existencia de las comunidades indígenas como sujetos de derecho. Estas se asumieron como instituciones transhistóricas con capacidad de agencia y mandato colectivo, lo que ignoraba las articulaciones entre las formas tradicionales (mayas) de participación y organización comunitaria y las dinámicas institucionales de los ejidos descritas en investigaciones etnográficas.35
- 36 Cf. Fonatur, 22 de marzo 2021, “Respuesta a la información solicitada por Carlos Carabaña del medi (...)
39Paradójicamente, la representatividad de las personas que hablaban en nombre de las comunidades indígenas en las demandas de amparo fue cuestionada reiterativamente por el director de Fonatur, quien puso en duda la legitimidad de las personas firmantes de los amparos. Se argumentaba que los esfuerzos legales para detener el Tren Maya respondían a “intereses individuales y no a la voluntad de las comunidades” [Carabaña, 2021]. Más aún, en una carta de respuesta a un artículo de investigación periodística publicado por El Universal, Fonatur señalaba que “ninguna comunidad indígena, representada por sus Autoridades Tradicionales, se ha amparado en contra del Tren Maya”.36
40Si bien la consulta a comunidades y pueblos indígenas fue resuelta en tiempo récord, en 2019 inició un segundo proceso de participación y negociación a nivel comunitario que llevaría tres años. Dicha segunda etapa, prevista en el “Protocolo de consulta”, aplicaba para “aquellos casos en los que se requiera adquirir tierras o implique un impacto significativo en el medio ambiente, la identidad y forma de organización de alguna comunidad”. Como se verá en lo que sigue, este proceso llevado a cabo por Fonatur y PA se amparó bajo la regulación agraria, que define a los ejidos como meras corporaciones de propietarios y con ello, se obliteraron aquellas consideraciones (previa, libre, informada y de buena fe) relativas a la consulta indígena.
41Desde el enfoque socioterritorial, la fase más compleja y laboriosa del proyecto Tren Maya fue la identificación y negociación con los ejidos que serían afectados por la construcción o ampliación de las vías del tren o por la construcción de las estaciones. Para el primer caso, esto implicaba el acceso de superficies, relativamente pequeñas, localizadas a lo largo de las vías del tren (entre 6 a 100 hectáreas en promedio por ejido) para lo cual se propuso la expropiación de las tierras. Por otra parte, para la construcción de las estaciones se planteó el acceso a superficies más amplias y un enfoque novedoso de acceso a la tierra: los Fideicomisos de Inversión en Bienes Raíces (Fibras). Los Fibras han sido utilizados por empresarios y Gobierno para la adquisición o desarrollo de inmuebles y la generación de ganancias por medio de la apreciación de los inmuebles y las rentas que estos generan. A diferencia de la expropiación, los fideicomisos posibilitaban sumar a los ejidatarios como socios del proyecto Tren Maya en la medida en que estos aportarían sus tierras como capital. De acuerdo con los funcionarios del Fonatur, su uso permitiría evitar la especulación inmobiliaria ahí donde se instalarían las dieciocho estaciones del tren, por lo cual se solicitaban extensiones grandes de tierra (mil hectáreas) que aumentarían su valor a partir de la inversión pública y privada.
- 37 Entrevista a comisario ejidal de Bacalar, Bacalar, 19 de octubre de 2019.
- 38 Entrevista a funcionaria de Fonatur, Valladolid (Yucatán), 05 de abril de 2021.
42A pesar de las expectativas creadas, los Fibras no se concretizaron y fueron abandonados en 2020. Uno de los principales obstáculos fue la resistencia de los mismos ejidatarios. Este fue el caso del ejido de Bacalar, donde Fonatur solicitó mil hectáreas de tierras de uso común en 2019. En este ejido con recursos valiosos para el desarrollo turístico (una laguna) y excelente ubicación, los ejidatarios tenían gran experiencia en la negociación con empresarios y propusieron otorgar una superficie menor (cien hectáreas), a cambio de apoyo para la certificación de parcelas en un área equivalente que podría convertirse en lotes urbanizables en beneficio de los ejidatarios. La contrapropuesta del ejido fue, sin embargo, rechazada por Fonatur, quien optó, entonces, por buscar otro ejido con menor capacidad organizativa y asesoría legal para imponer su propuesta.37 Esta situación se repitió en otros ejidos (Izamal, Cobá) y se convirtió en un patrón de actuación de los funcionarios de Fonatur quienes, frente a exigencias locales en los términos de mayor ventaja para los ejidatarios, buscaron ejidos alternativos y menos organizados y/o más abiertos al proyecto. La negativa de ejidos inicialmente seleccionados por su privilegiada localización generó modificaciones sustanciales en el plan inicial de las estaciones y el trazo del tren. No obstante, incluso en aquellos ejidos con menor capacidad de negociación, la idea de los FIBRAs generó desconfianza. Frente a la incertidumbre en el plazo de pago y el monto de las ganancias sobre las tierras aportadas al fideicomiso, las cuales se veían “como perdidas”, los ejidatarios optaron por la expropiación, garantizando así un pago monetario inmediato.38
- 39 Comunicación personal de abogada asesora de ejidos, Mérida, 18 de noviembre de 2020.
43Para el proceso expropiatorio que involucró a más de 180 ejidos de la Península, Fonatur contrató en 2019 a una empresa especializada en liberación de derechos de vía. Esta decisión sería catastrófica cuando la empresa en cuestión, Barrientos y Asociados, fue denunciada por ejidatarios de diversos ejidos por fraude y extorsión. De acuerdo con asesores de ejidatarios inconformes, la empresa accedía a las tierras ejidales por medio de desinformación, negociación del precio de la tierra sin correlación al avalúo previo, cooptación y engaños de los representantes de la asamblea y falta de asesoría por parte de los visitadores de la PA.39
- 40 Entrevista con ejidataria del ejido Don Samuel en Escárcega (Campeche), 12 de marzo de 2023.
- 41 La Jornada maya [en línea], 14 de julio de 2021, “Cancela Fonatur contrato con la empresa Barrient (...)
44A la vieja usanza de la “mafia agraria” yucateca, Barrientos y Asociados negociaba el pago individual con los ejidatarios durante asambleas donde la participación no cumplía, en muchos casos, con el quorum legal y para lo cual se suspendían temporalmente derechos de ejidatarios.40 En 2020, ejidatarios de Campeche denunciaron penalmente a la empresa por desvío de recursos, lo que derivó en la rescisión de su contrato.41 A partir de entonces funcionarios de Fonatur acompañados por los visitadores de la Procuraduría Agraria avanzarían con las decenas de asambleas para negociar las expropiaciones de las tierras ejidales. ¿En qué medida las asambleas ejidales fueron espacios de deliberación y posible negociación del proyecto Tren Maya? La respuesta a esta incógnita merece especial atención.
45De acuerdo con la Ley Agraria, las asambleas ejidales fungen como autoridades máximas de cada ejido y están conformadas por todos los ejidatarios con derechos vigentes. Son además espacios y formas de participación idealmente democráticas y deliberativas.
- 42 Respecto a la ciudadanía agraria cf. Baitenmann [2007]; Velázquez [2010].
- 43 Registro Agrario Nacional, 2022, Indicadores básicos de la propiedad social (IBPS) [en línea], RAN (...)
- 44 Esto se infiere de la información provista por Concheiro Bórquez y Robles Berlanga en 2014 cuando (...)
46Si bien la praxis asamblearia varía de un ejido a otro, el modelo de gobernanza ejidal tiene un defecto de origen si consideramos que las tierras ejidales son territorio y no solo propiedad. Se trata del régimen de “ciudadanía agraria” sobre el cual se funda el ejido. En este modelo solo los “sujetos agrarios” (ejidatarios, posesionarios y avecindados) son detentores de derechos (a usufructuar, heredar, enajenar), aunque únicamente los ejidatarios tienen derecho de voz y voto en las asambleas42. El modelo de participación ha excluido legalmente a posesionarios y avecindados, y de manera consuetudinaria a las mujeres y a los jóvenes sin derechos agrarios, pero con residencia permanente en los ejidos. Los datos dejan ver la problemática con mayor nitidez. En 2021 a nivel nacional solo el 25.5 % de los ejidatarios eran mujeres, siendo que en estados como Yucatán solo correspondían al 8 %.43 Más aún, en el mismo año, aproximadamente el 80 % de los ejidatarios eran hombres mayores de 65 años.44 Estos datos, obvios por su gravedad (recordemos los objetivos programáticos de Sedatu y RAN), fueron irrelevantes para los funcionarios del sector agrario de la 4T cuando se trató de celebrar las asambleas donde se decidiría el destino de las tierras/territorios ejidales.
- 45 Manetto Francesco, 22 de noviembre de 2021, “López Obrador blinda las obras del Gobierno al declar (...)
47De acuerdo con lo observado en una asamblea en 2021 y en las entrevistas a ejidatarios que experimentaron la expropiación de sus tierras, queda claro que en las asambleas promovidas por Fonatur para el “convenio de ocupación previa” (requisito para la expropiación de tierras) violaban principios básicos de participación democrática. Por un lado, la asistencia de los ejidatarios era menor al 75 % del quorum total; además, la discusión en las asambleas solo incluía a los ejidatarios. Esto incluso en ejidos con población maya equiparables a una comunidad indígena. Al igual que las asambleas regionales de consulta, las asambleas ejidales convocadas por Fonatur se caracterizaron por la falta de información sobre las posibles afectaciones socioambientales del proyecto y sobre la localización específica de las tierras a expropiar. Los funcionarios presionaban a los ejidatarios, negando cualquier posibilidad de negociación, salvo el monto a pagar o algún beneficio suplementario como una mejora a la infraestructura comunitaria. El mensaje era claro: si ellos como ejido se resistían a la expropiación, siempre habría otro ejido con el cual negociar, lo cual los marginaría del desarrollo económico generado por el Tren Maya. Más aún, frente a la expropiación de la tierra, a partir del 2021, no existían mecanismos legales para resistirse, en la medida en que el proyecto fue decretado de “interés público” y “seguridad nacional” por el Gobierno federal.45
48Para el pago de indemnización por las tierras expropiadas, la situación fue manejada a la vieja usanza de los traficantes de tierra. Esto es, el pago del monto total se otorgaba en cheque al comisario ejidal, quien se comprometía a repartir el dinero de manera individualizada entre los ejidatarios presentes en la asamblea. Los pagos realizados excluyeron en muchos casos a los ejidatarios vulnerables por edad o condición (analfabetos, monolingües en lengua indígena) que no asistieron a la asamblea, o a los herederos de ejidatarios fallecidos en trámite para la sucesión de derechos. Este asunto fue particularmente grave en la región donde, en cálculos del encargado de la PA en 2019, la mayoría de los ejidos tenía desactualizado su padrón (listado de ejidatarios con derechos vigentes) en un 20 a 40 % (este problema se agravó con la pandemia de COVID-19, durante la cual muchos ejidatarios fallecieron). En ningún caso reportado los comisarios ejidales crearon un fondo colectivo para asegurar el pago de los sucesores, menos aún previendo beneficios para la comunidad en su conjunto. Así, los pagos individualizados afianzaron los derechos individuales de los ejidatarios sobre un patrimonio que hasta 1992 (previo a la reforma neoliberal) era familiar y colectivo.
- 46 Entrevista a funcionario del RAN con sede en Mérida, 15 de febrero 2022.
49A partir del 2020 surgieron diversas protestas y bloqueos por parte de múltiples ejidos afectados por el Tren Maya (Halachó, Maxcanú, Kimbilá, Uman, Izamal entre otros). En todos los casos, la exigencia de los ejidatarios fue la de negociar el “precio justo” por las tierras expropiadas, siendo inexistentes las resistencias tajantes al Proyecto.46 La nula oposición colectiva refleja el apoyo del sector ejidal al Tren Maya, el cual fue concebido como oportunidad para obtener un ingreso económico; también deja ver la exigua influencia del discurso contestatario de las izquierdas en resistencia, agrupadas en torno a los reclamos de autonomía y libre determinación de las comunidades indígenas.
50La implementación del Tren Maya reveló el sesgo agrarista de los funcionarios de Fonatur y PA a cargo del proceso consultivo que en la práctica diluyeron a la comunidad indígena en el marco ejidal. Los ejidatarios, como dueños de la tierra, fueron vistos por los funcionarios de Fonatur como los únicos sujetos de derecho a los que se debía consultar respecto a las tierras ejidales, base territorial de las comunidades mayas, lo cual supuso la exclusión de la mayor parte de las personas residentes de los ejidos, autoidentificadas como mayas y afectadas también por el proyecto Tren Maya.
51En contrapartida, para los funcionarios del INPI y los colectivos indígenas en resistencia, la comunidad indígena fue vista como el único sujeto de derechos reconocido, omitiendo la existencia del ejido como institución de gobernanza microlocal. En ambos casos, la falacia de la comunidad-agraria consistió en el empalme institucional y la operación metonímica que toma una de las partes (ya sea el ejido o la comunidad indígena) por el todo. El uso de esta operación epistemológica tuvo, no obstante, finalidades disímbolas: los funcionarios la usaron para negociar únicamente con ejidatarios reconocidos como los titulares de las tierras, o para conseguir el consentimiento de las comunidades indígenas con afectaciones territoriales. En ambos casos, la omisión en el reconocimiento de ambas instituciones limitó las posibilidades de sumar salvaguardas territoriales bajo ejercicios de participación verdaderamente democráticos e incluyentes.
52El sector agrario de la 4T, regido hasta la fecha por un marco legal que instauró el neoliberalismo, mantiene los principios rectores del libre mercado en cuanto a las tierras ejidales. En la actualidad, y en continuidad con sexenios anteriores, funcionarios agrarios consumen la mayor parte de su tiempo atendiendo a ejidatarios en la transferencia de sus derechos individuales. Si bien el nuevo Gobierno ha frenado los procesos de privatización de las tierras de uso común promovidos bajo simulaciones legales, el enfoque de ejidatarios y funcionarios respecto a la alienabilidad de las tierras se mantiene intocada y se afianza cuando el Gobierno indemniza de manera individualizada a los ejidatarios. Es quizás por esta razón que los colectivos de izquierda en resistencia al Tren Maya han enmarcado sus demandas desde el enfoque de derechos humanos de los pueblos indígenas, omitiendo casi por completo exigencias hacia el sector agrario.
53Frente a estas circunstancias, la imaginación política progresista en torno a la cuestión agraria debe ampliar sus horizontes. Las posibilidades son muchas si se propone sumar el paradigma agrarista sustentado en la función social de la propiedad al paradigma de los derechos humanos. Queda por verse, en un futuro cercano, la exigencia de la consulta previa cuando se trate de decisiones ejidales que afecten al territorio y al medio ambiente, así como cuando se aborden demandas enmarcadas en principios de justicia intergeneracional y socioambiental para transformar el modelo agrarista excluyente en su sesgo productivista y patriarcal.
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